Модернізація державного управління в контексті реформування політичної системи

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Львівський регіональний інститут державного управління

НАЦІОНАЛЬНОЇ АКАДЕМІЇ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ

Друк Юрій Ярославович

УДК 35.01(477)+316.42

МОДЕРНІЗАЦІЯ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ В КОНТЕКСТІ РЕФОРМУВАННЯ ПОЛІТИЧНОЇ СИСТЕМИ

25.00.01 - теорія та історія державного управління

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Львів - 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі політичних наук та філософії Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України.

Науковий керівник: доктор економічних наук, професор Загорський Володимир Степанович, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, директор.

Офіційні опоненти: доктор політичних наук, професор Денисенко Валерій Миколайович, Львівський національний університет імені Івана Франка, завідувач кафедри політичної теорії та історії кандидат наук з державного управління Серант Андрій Йосипович, Львівський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України, завідувач навчально-організаційного сектору.

Захист відбудеться „23” січня 2009 р. о 15:00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 35.860.01 Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України за адресою: 79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинского, 16, ауд. 220.

З дисертацією можна ознайомитися в бібліотеці Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України (79491, м. Львів, смт. Брюховичі, вул. Сухомлинського, 16).

Автореферат розісланий “____” грудня 2008 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради А. О. Каляєв

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми обумовлена суспільними трансформаціями та динамічними перетвореннями, що відбуваються в Україні. Проблеми науково-теоретичного забезпечення модернізації державного управління в українському суспільстві актуалізують проведення комплексного дослідження взаємопов'язаних аспектів модернізації державно-управлінської діяльності та реформування політичної системи. Заходи щодо проведення політичної реформи, зокрема спроби впровадження парламентсько-президентської форми правління, визначили необхідність оптимального та збалансованого перерозподілу повноважень між гілками влади, розроблення дієвих механізмів забезпечення стабільної діяльності створених на коаліційній основі урядових структур, запровадження ефективного менеджменту у сфері державного управління на місцях, що зумовлено потребою оптимізувати відносини виконавчої та законодавчої гілок влади в системі “президент - уряд - парламент” та по лінії “центр - регіони”, в контексті децентралізації державного управління, створення всіх необхідних умов для ефективного місцевого самоврядування.

Теоретична розробка концепцій модернізації державного управління є одним із пріоритетних напрямів сучасних наукових досліджень, що базуються на різноманітних наукових підходах до аналізу вказаної проблематики. Зарубіжні дослідники, зокрема С. Ліпсет, Г. Алмонд, Д. Пауелл, Л. Пай, С. Хантінгтон, Ш. Ейзенштадт, Р. Інглхарт, Ю. Хабермас, Ф. Легран, Ж.-Ф. Ліотар, О. Торнквіст та інші досліджували окремі аспекти реформування владних інституцій в контексті розробки теорії політичної модернізації суспільства та держави. Теоретичні засади реформування політичної системи країн пострадянського простору активно розробляють провідні російські вчені О. Ахієзер, Л. Васильєв, А. Володін, Г. Ділігенський, О. Дугін, Ю. Дунаєва, М. Ільїн, С. Катаєв, В. Красильщиков, А. Мельвіль, В. Пантін, Л. Поляков, В. Хорос, В. Федотова, М. Шамхалов.

Окремі аспекти модернізації владних відносин досліджені в роботах українських учених, зокрема В. Бабкіна, О. Бабкіної, В. Бакуменка, В. Баркова, В. Бебика, Є. Головахи, В.Денисенка, М. Кармазіної, В. Князєва, І. Кресіної, А. Кудряченка, Б. Кухти, Ю. Левенця, В. Литвина, О. Литвиненка, М. Михальченка, О. Новакової, А. Пойченка, В. Ребкала, А. Романюка, Ф. Рудича, С. Рябова, В. Танчера, С. Телешуна, В. Тертички, В. Токовенко, Л. Шкляра, В. Якушика та інших. Грунтовний теоретичний аналіз суспільних трансформацій кінця ХХ - початку ХХІ століття в контексті проблем вітчизняного державотворення проведено у дисертаційних дослідженнях В. Горбатенка, О. Новакової, В. Токовенко, В. Брустінова. До проблем, пов'язаних із проведенням політичної реформи, зокрема щодо національних особливостей трансформаційних процесів звертаються у своїх роботах вітчизняні політологи та провідні фахівці в галузі державного й конституційного права: В. Авер'янов, В. Андрущенко, О. Валевський, Р. Войтович, М. Дмитренко, О. Долженков, Г. Зеленько, В. Кампо, В. Котигоренко, О. Клінченко, М. Михальченко, В. Сарапін, В. Селіванов, О. Скрипник, С. Сьомін, С. Тихомиров, В. Цвєтков, О. Чемшит, І. Черленяк, В. Шаповал та інші.

Водночас, багато проблемних питань, пов'язаних із модернізацією державного управління в умовах оновлення політичної системи в Україні, залишилося поза увагою вітчизняних дослідників і потребує подальшої наукової розробки.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження пов'язане з планами науково-теоретичних і прикладних досліджень Національної академії державного управління при Президентові України за темою “Концептуальні засади модернізації державного управління” (ДР - ОК № 200U004103), що мають за мету науково-теоретичне забезпечення реалізації адміністративної та політичної реформ.

Мета й завдання дослідження. Метою дисертаційної роботи є дослідження питань модернізації державного управління в Україні в контексті реформування її політичної системи.

Відповідно до мети, визначено такі завдання:

уточнити понятійно-категоріальний апарат дослідження проблем реформування політичної системи та модернізації державного управління;

розкрити сутність теоретичних підходів та методів аналізу феномена політичної модернізації;

проаналізувати вплив політико-адміністративної модернізації на функціональну переорієнтацію системи державного управління;

визначити особливості політичної модернізації у контексті ідей та підходів транзитології;

охарактеризувати зміст та основні складові модернізації політичної системи українського суспільства;

дослідити політичні конфлікти як об'єктивну передумову політико-адміністративної модернізації;

розкрити ставлення політичних суб'єктів до проблем політико -адміністративної модернізації;

визначити специфіку трансформаційних процесів у країнах пострадянського простору;

узагальнити досвід, проблеми формування та функціонування центральних органів влади в умовах політико-адміністративної модернізації;

виявити вплив виборчої системи на формування органів влади у контексті підвищення ефективності державного управління.

Об'єктом дослідження є процес реформування політичної та політико-адміністративної систем в умовах трансформації українського суспільства.

Предметом дослідження є теоретико-методологічні засади модернізації державного управління в контексті реформування політичної системи України відповідно до європейських стандартів врядування.

Гіпотеза дослідження полягає у припущенні, що сучасному етапу розвитку українського суспільства не відповідає галузеве реформування або удосконалення діючих інститутів влади та управління. Новітні підходи полягають у реалізації політико-адміністративної модернізації влади, органічною складовою якої є оновлення державного управління.

Методи дослідження. Для реалізації мети і завдань дослідження використано комплекс сучасних загальнонаукових та спеціальних методів, зокрема: історичний метод для виявлення внутрішніх і зовнішніх зв'язків і суперечностей розвитку українського суспільства в перехідному періоді; метод системного підходу для комплексного дослідження діючих політико-адміністративних систем; структурно-функціональний метод - для дослідження функціонування владних інституцій у сфері означеної проблематики.

Застосування системного підходу до аналізу державно-управлінських відносин дозволило визначити функціональний, інституційний і соціокультурний аспекти державного управління. Порівняльний аналіз прикладних аспектів теоретичної моделі трансформації дозволив визначити особливості практичної модернізації владних інституцій в постсоціалістичних країнах. Застосування загальнонаукових методів аналізу досліджуваної проблеми: хронологічного, ретроспективного та методів періодизації й класифікації, дало змогу адекватно відобразити складну й динамічну вітчизняну суспільно-політичну реальність.

Наукова новизна дисертаційного дослідження полягає у тому, що автором здійснено комплексний аналіз процесів модернізації державного управління з метою його ефективного та збалансованого функціонування в умовах реформування політичної системи:

вперше:

здійснено теоретико-методологічне обґрунтування процесів модернізації державного управліня в умовах політичної та політико-адміністративної реформ та впровадження інституту президентського арбітражу, який за нестабільної політичної ситуації може бути одним із дієвих засобів вирішення конфлікту інтересів різних політико-адміністративних груп шляхом закріплення на законодавчому рівні за Президентом арбітражної (регулятивної) функції;

доведено, що перехідній політичній системі України найбільш адекватно відповідає змішана форма правління з посиленням президентської складової, за умови впровадження ефективних запобіжних механізмів і процедур щодо спроб установлення авторитарно-демократичного політичного режиму;

удосконалено:

понятійно-категоріальний апарат дослідження суспільно-політичних трансформацій сучасного періоду через уточнення сутнісних характеристик понять “модернізація” та “трансформація”, зокрема поняття “модернізація” розглядає аспект удосконалення суспільства з метою формування високосвідомої, суспільно відповідальної особистості і розвиненого громадянського суспільства;

підходи до аналізу організаційно-функціональної структури виконавчої влади, зокрема обґрунтовано доцільність поширення на сферу державного управління принципів та практики менеджменту в контексті впровадження нового формату відносин місцевих держадміністрацій із структурами центрального апарату виконавчої влади;

дістали подальшого розвитку:

можливості використання позитивного досвіду модернізації політико-адміністративних систем зарубіжних країн та практики реалізації проектів модернізації у сфері державного управління в Україні;

дослідження впливу політичних партій, політичних еліт, корпоративних інтересів на систему державного управління та визначення шляхів її ефективної модернізації на засадах демократичного контролю та оптимальної взаємодії всіх гілок влади.

Наукове та практичне значення отриманих результатів. Науково-теоретичне значення роботи полягає у комплексному розкритті проблем модернізації системи державного управління на сучасному етапі, визначенні її особливостей та основних тенденцій у суспільстві перехідного типу.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути використані для подальших наукових розробок, пов'язаних із проблематикою трансформації управлінської системи та забезпеченням ефективного функціонування політичних інститутів держави, при підготовці спецкурсів, навчальних програм, підручників і посібників із державного управління у вищих навчальних закладах, у системі підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертації апробовано на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях: Всеукраїнській науково-практичній конференції “Україна: історія, державність, перспективи” (Івано-Франківськ, 4-5 жовтня 1999 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Ефективність державного управління (регіональний аспект)” (Львів, ЛРІДУ УАДУ, 2001 р.); Всеукраїнській науково-практичній конференції “Політичні партії і вибори в Україні: історія і сучасність” (Івано-Франківськ, 2005 р.); IV Міжнародній конференції із серії “Європейське право сьогодні: Наука. Освіта. Практика”. Моделі розвитку України в контексті євроатлантичної інтеграції (Львів, 2006 р.); V Міжнародній конференції із серії “Європейське право сьогодні: Наука. Освіта. Практика”. Від Угоди про партнерство та співробітництво (УПС) до поглибленого сусідства: перспективи відносин Україна-ЄС (Івано-Франківськ, 2007 р.); науково-практичній конференції за міжнародною участю “Проблеми трансформації системи державного управління в умовах політичної реформи в Україні” (Київ, 31 травня 2006 р.); VІІ Міжнародній міждисциплінарній науково-практичній школі-конференції “Сучасні проблеми гуманізації і гармонізації управління” (Харків, 2007 р.); ІV всеукраїнській науково-практичній конференції для молодих науковців “Українська державність: історія і сучасність” (Маріуполь, 2007 р.); науково-практичній конференції з міжнародною участю “Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування”(Львів, 2008 р.).

Особистий внесок автора. Дисертаційна робота є самостійним дослідженням автора. Науково-теоретичні положення, систематизація та узагальнення вказаної проблематики, висновки та рекомендації зроблені автором особисто.

Структура дисертації. визначається послідовністю реалізації визначених завдань і складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел та літератури.

Загальний обсяг дисертації становить 165 сторінок (зі списком використаних джерел та літератури - 184 сторінки). Список використаних джерел та літератури складається із 217 найменувань, зокрема 20 - іноземними мовами.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження, визначено об'єкт і предмет, мету й завдання дисертаційної роботи, розкрито її наукову новизну, теоретичне та практичне значення.

Перший розділ роботи “Теоретико-методологічні засади дослідження політичної модернізації суспільства і держави” присвячено визначенню концептуальних і теоретико-методологічних засад процесу “політико-адміністративної модернізації”, визначенню сутності та змісту цього концепту щодо суспільства й держави перехідного типу.

Розглянуто понятійний і категоріальний апарат та методологію досліджень проблем політичної модернізації у науковій літературі. Вчені виділяють такі істотні ознаки феномену політичної модернізації, як зміна структури і функцій політичної системи внаслідок її зростаючої диференціацієї, раціоналізацієї і впливу. Автори концепцій політичної модернізації розглядають західний тип демократії як основу політичної модернізації. Із теоретико-методологічного боку правомірність оперування в науці поняттям “політико-адміністративна модернізація” базується на наявності органічного взаємозв'язку та взаємодії між “політичним керівництвом” і “державно-адміністративним управлінням” та потребі їх оптимізації.

Вплив політико-адміністративної модернізації на систему державного управління матиме позитивні результати, якщо буде: створено правовий простір, який унеможливлює використання в політичній діяльності “адміністративного ресурсу”; сформовано й впроваджено ідеологію національного патріотизму й відповідальності, змістом якої є консолідовані зусилля політичної еліти для вирішення нагальних проблем суспільства; з боку державних органів здійснено рішучі кроки у проведенні адміністративної реформи; впроваджено нову державну інформаційну політик; оновлено законодавчу базу забезпечення ефективного функціонування управлінських структур.

Дослідження теоретичних підходів та методів аналізу феномена політичної модернізації, дало можливість визначити вплив політичних процесів на становлення й розвиток сфери державного управління, який передбачає встановлення об'єктивних причинно-наслідкових зв'язків та визначення вірогідної та ціннісної сутності суспільно-політичних процесів.

Аналіз компаративістської методики та застосування біхевіористського підходу у дослідженні політичних процесів надав можливість визначити сучасні тенденції до розробки інтегральної методики пізнання суспільно-політичних явищ та процесів й існування “методологічної безпорадності” сучасної науки через відсутність теоретико-методологічної конструкції дослідження складових елементів політичних процесів та політичних конфліктів.

Теоретико-методологічною основою аналізу процесів суспільно-політичного розвитку країни та її політико-адміністративної модернізації є теорії конфлікту сил, консенсусу та плюралізму, на засадах яких визначені підходи до підвищення ефективності функціонування системи державного управління. Застосування різних підходів і методів дослідження проблеми політико-адміністративної модернізації суспільства має здійснюватися в рамках міждисциплінарного підходу.

Проаналізовані особливості політичної модернізації у контексті ідей та підходів транзитології.

Концепції “політичного транзиту” набули актуальності при аналізі суспільно-політичних процесів, процесів політичної модернізації суспільства, системної трансформації структури і функцій інститутів державного управління. Державне управління є ключовим регулюючим компонентом усіх трансформаційних процесів українського суспільства, за цього системні трансформації діяльності органів державної влади в контексті модернізаційних реформ пов'язані передусім із забезпеченням соціального ефекту ринкових процесів і принципу суверенітету громадянина.

У межах політичної транзитології існує декілька підходів, зокрема у трактуванні поняття “політичний перехід” (транзит) - центрального поняття цієї теорії, яке включає соціальні й інституціональні перетворення, пов'язані з процесом переходу від автократичних, тоталітарних режимів до демократичних засобів і способів управління, що звужує поняття переходу, оскільки в широкому сенсі останнє може включати всі історичні форми перехідних процесів. Сучасне перехідне суспільство, згідно з теорією політичної транзитології, має розглядатися як суспільство, що демократизується, водночас сам по собі перехідний (транзитний) етап розвитку суспільства не є гарантією переходу до консолідованої, стабільної, інституціоналізованої демократії.

Визначено умови та етапи формування транзитології як методологічної конструкції, розробки моделі демократичного переходу, основні фази перехідної динаміки, блоку моделей “демократичного транзиту” та сучасні базові методологічні підходи до визначення чинників та складових процесу демократизації суспільства. Підкреслено, що концепція успішного транзиту не є універсальною моделлю демократизації. На фоні поліваріантності транзитів у сучасному методологічному арсеналі транзитології немає синтетичної узагальнюючої теорії, панує плюралізм підходів, теоретичних розробок і моделей, які не претендують на універсальність та доповнюють одне одного.

Аналіз шляхів вітчизняної політико-адміністративної модернізації, реформування політичної, економічної та соціальної систем дозволив зробити висновок про недоцільність “сліпого” копіювання чи прямого запозичення чужого досвіду та необхідність творчого, критичного переосмислення основних положень провідних теорій і концепцій політичної транзитології через практику застосування різних підходів у межах цих теорій. Результатом повинен стати перехід до нової моделі стабілізації, в центрі якої - розвинута партійна система, сформоване впливове громадянське суспільство, впроваджені нові форми публічного діалогу між суспільством і владою.

У другому розділі “Політико-адміністративна система України: інституційний аналіз” проаналізовано процес реформування політичної системи суспільства в умовах неоднозначного ставлення провідних політико-адміністративних еліт до конституційної реформи та модернізації системи державного управління, що супроводжується посиленням протистояння між гілками влади та її окремими інституціями, конфліктами корпоративних інтересів політико-економічних груп із чітко вираженою регіональною специфікою на парламентському, регіональному та місцевому рівнях.

Досліджено зміст та основні складові модернізації політичної системи суспільства. Визначено системні характеристики політичної системи, її структуру, функції, загальний механізм функціонування та класифікацію політичних систем. Політична система розглядається як сукупність взаємодіючих сфер - інституціональної, нормативно-регулятивної, інформаційно-комунікативної та культурної, - політичних інститутів, відносин, норм і феноменів політичної свідомості, культури та ідеології, що існують у цьому суспільстві, а також як сукупність державних органів, політичних партій та організацій, через які у суспільстві здійснюється влада.

Феномен так званого “авторитаризму модернізації” визначає ситуацію, коли стабільність уряду залежить від ефективного застосування військово-бюрократичних важелів впливу та від здатності досягти консенсусу з народом і згуртувати його на засадах довіри до самої ідеї модернізації, програми реформ, демократизації політичної системи. Коректним видається визначення ступеня “чистоти” авторитаризму за критерієм наявності чи відсутності консенсусу між владою та суспільством. Системна трансформація і модернізація політичної системи у напряму її демократизації означає створення необхідних засад, умов для унеможливлення прояву авторитаристських тенденцій.

Визначено фундаментальні характеристики сучасної української демократії, умови реалізації демократичних засад та своєрідність процесу формування нової політичної системи, який завжди в Україні визначався владою, стратегічні завдання новітнього етапу системної трансформації суспільства та його складові елементи. Найсуттєвішими об'єктивно-історичними чинниками, які безпосередньо впливають на політико-адміністративну модернізацію, є: комплекс політичних, соціально-економічних та психологічних характеристик, що визначають конкретно-історичні обставини оформлення діючої політичної влади; об'єктивні чинники, що виникають безпосередньо у процесі реформування (міжнародна ситуація, взаємодія основних суб'єктів геополітики, ступінь інтегрованості національної економіки в економіку інших систем та світове господарство тощо); суб'єктивні чинники - рушійні сили модернізації (правлячої еліти), рівень гомогенності політичних сил, що діють на політичному просторі держави, інституційна структура держави, характер взаємовідносин влади і суспільства, наявність політичної волі до прогресивних змін у суспільних верств, які очолюють модернізацію.

На основі дослідження проблем реалізації конституційної, адміністративно-територіальної, судової та інших реформ визначено головні пріоритети та основні напрями становлення і розвитку політичної системи. У практичній площині зміст та головне спрямування реформи політичної системи в Україні визначають основні цілі адміністративної реформи, якими є: запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади і місцевого самоврядування, а також раціонального адміністративно-територіального устрою; забезпечення ефективної організації виконавчої влади на центральному та місцевому рівнях управління; формування сучасної системи місцевого самоврядування; організація державної служби та служби в органах місцевого самоврядування на нових засадах; створення сучасної системи підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації управлінських кадрів.

Основні завдання модернізації політичної системи суспільства в контексті забезпечення національної безпеки України полягають у зведенні до мінімуму стихійності у сфері політичного життя; науковому осмисленні об'єктивних особливостей розвитку української політики за усі роки незалежності; ґрунтовному аналізі інтересів різних політичних інститутів; створенні умов для розвитку громадянського суспільства; встановленні чітких меж державних структур, сфери їх дії, каналів впливу та взаємодії; створенні правового поля для ефективної співпраці органів державної влади, політичної опозиції і суспільства; розробці механізму, який би виключав будь-яку можливість встановлення тоталітаризму і авторитаризму в управлінні державою, щоб юридичний і фактичний статус, місце і роль будь-якого органу державної влади в державному управлінні збігалися.

Досліджено політичні конфлікти як об'єктивну передумову політико-адміністративної модернізації. Наявність конфліктів є атрибутивною ознакою будь-якого суспільства, де конкуренція легітимізується на рівні морально-ціннісних норм і оформлюється у правовому полі. Поява політичного конфлікту обумовлена тим, що будь-яка політична система в сучасному світі є досягнутим у результаті гострої політичної боротьби більш-менш стійким балансом політичних сил, їх інтересів і прагнень. Подібний статус конфлікту в сучасному суспільстві обумовлює системний сенс існування і діяльності в ньому політичної опозиції.

Дослідження сутнісних характеристик політичних конфліктів дозволяє класифікувати їх, зокрема за джерелом походження, за галузями розгортання, за якісними характеристиками протистоянь тощо, та визначити політичні конфлікти на різних рівнях суспільної системи, між різними гілками влади, верствами населення, підприємницькими структурами і органами державної влади тощо в сучасній Україні.

Подоланню конфліктного протистояння між владою і суспільством, відсторонення переважної більшості населення від влади, відповідно до стратегії політичної реформи, має сприяти забезпечення активної і реальної участі громадян в управлінні державою та самоврядуванні територіальних громад, легітимності, прозорості, дебюрократизації та контрольованості діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування.

Протягом останнього десятиріччя в Україні було створено тіньовий ринок політичних послуг, де об'єктом купівлі-продажу є закони, підзаконні акти, нормативні документи тощо. За відсутності умов для цивілізованого лобіювання це неминуче призводить до розвитку корупції у всіх ланках влади. В умовах подальшого скорочення обсягу ресурсів, придатних для перерозподілу, загострюється суперництво між елітними групами, що мають доступ до систем преференцій, у конфлікті українських еліт зменшується роль ідеологічно-ціннісного фактору. Значно погіршує ситуацію наявний дуалізм української політичної системи, наслідком якого є наявність конкуруючої структури в середині політичної системи.

На основі аналізу розвитку політичної системи за часів незалежності визначено суть дестабілізаційних процесів у діючій політичній системі та зроблено висновок про недосконалість чинного законодавства, яка провокує існування в латентному стані конфліктності на всіх рівнях української влади, управління та самоврядування, хоча більшість конфліктних ліній проходять у середовищі владних еліт. Нагромадження протиріч в економічній, політичній і соціальній сферах суспільства призводить до підйому соціальної напруженості, яка може перерости в конфлікт.

Досліджено ставлення політичних суб'єктів до проблем політико-адміністративної модернізації. Повноправними і рівноправними суб'єктами політичної системи є багатонаціональний народ України як політична спільність, держава, політичні партії і територіальні громади та органи місцевого самоврядування. Підкреслено небезпеку ігнорування повновладдя народу, обмеження конституційних форм реалізації народного суверенітету. В умовах незавершеності процесу політичного структурування суспільства, конфліктів інтересів партійно-олігархічних груп, деструктивної діяльності окремих його інституцій, держава має розглядатися як необхідний інститут суспільства, що попереджує чи обмежує появу та діяльність тих суб'єктів політики, у яких вузькополітичні, кланові та приватні інтереси різко протистоять суспільним інтересам і потребам.

У перехідних суспільствах партії, парламент та громадські організації фактично втрачають самостійне значення, перетворюючись на придаток влади, різного роду політичні агенції, які виконують окремі розподільчі, посередницькі та кадрові функції.

Розкрито особливості процесу формування вітчизняних політичних еліт як суспільного явища, що перебуває поза будь-яким регулятивним впливом, їх роль у функціонуванні органів державного управління, та підкреслено, що домінуючі тенденції до агресивної конфліктогенності різних елітних груп в українському суспільстві пояснюються умовами їх формування та невизначеністю соціального статусу в суспільстві. Протиборство елітних угруповань відображає економічне суперництво, яке набуває ідеолого-політичного забарвлення, зокрема при затвердженні державного бюджету, визначенні державних пільг податкових, митних тощо, приватизації об'єктів державної власності тощо, коли держава перетворюється на інструмент досягнення переваги над конкурентними групами за допомогою адміністративно-владних важелів.

Визначено, що важливим напрямом створення дієвих правових регуляторів функціонування еліт є стимулювання їх інституціоналізації у формі політичних партій, які є головною ланкою, що пов'язує державу з суспільством. Надмірна незалежність партійної еліти від впливу членів партії здатна нівелювати роль партій в ухваленні політичних рішень, а отже, збільшити вагу непартійних політичних еліт, конституційні механізми контролю за діяльністю яких з боку суспільства - відсутні. У вітчизняній політико-правовій практиці повинні бути закріплені принципи солідарної відповідальності української еліти перед суспільством. Політична воля еліт реалізується здебільшого через державно-бюрократичний аппарат.

Успішне здійснення реформи політичної системи в Україні, темпи політико-адміністративної модернізації українського суспільства і держави, перспективи модернізації і демократизації значною мірою залежать від стану політичної свідомості громадян, рівня їх готовності прийняти й реалізувати головні принципи і норми демократії.

Специфіка процесів модернізації структурно-функціональної моделі державного управління у пострадянських країнах полягає у тому, що політичні партії й організації фактично втрачають самостійне значення, перетворюючись на різноманітні посередницькі політичні агенції, що узгоджують інтереси адміністративно-економічних кланів як неофіційних суб'єктів політики та лобіюють корпоративні інтереси.

Суттєвому послабленню конфліктного протистояння між владою та суспільством сприятиме забезпечення реальної участі громадян в управлінні державою, самоврядуванні територіальних громад, легітимності і контрольованості діяльності органів влади та їх дебюрократизація; позбавлення держави регулятивних і наглядових функцій у сферах, де суспільство здатне на самоврядування; відмова від практики призначення керівного складу місцевих органів виконавчої влади, залежно від партійної приналежності, за партійним чи квотним принципом.

У третьому розділі “Удосконалення управління як проблема політичної модернізації” визначено й систематизовано головні засади ефективності державного управління, основні чинники, що впливають на модернізаційні процеси у сфері політико-управлінських відносин, напрями оптимізації політичних механізмів регулювання цих відносин, а також проаналізовано досвід та основні проблеми формування й функціонування органів влади в умовах системно-структурної трансформації українського суспільства.

Визначено специфіку трансформаційних процесів у країнах пострадянського простору, прагнення яких створити модель суспільно-політичного устрою за західним зразком, за винятком країн Балтії, не досягли успіху. Політична модернізація в постсоціалістичних країнах мала схожі тенденції щодо: формування в суспільстві демократично налаштованих груп; кристалізації модернізаторської еліти та її приходу до влади; створення нових політичних інститутів; проведення реформ в економіці. За цього підкреслено, що більшість змін не стосуються структури суспільства, а спрямовані лише на внесення в існуючі організаційні форми нових якісних елементів.

Зокрема, у суспільно-політичному житті Російської Федерації (далі - РФ) посилюється тенденція до підвищення ролі інституту президента, повноваження якого значно ширші, ніж у переважної більшості президентів демократичних країн, де за ними закріплено статус глави держави і виконавчої влади. Декоративне використання процедурних демократичних атрибутів у Росії означає, що вищі ешелони державної бюрократії та представники олігархічного капіталу, що перебувають у владі, повною мірою контролюють політичні процеси і здатні за потреби використовувати формальні демократичні процедури та інститути задля досягнення власних цілей. Поширена серед російських науковців думка про ключову роль політичної, економічної, інтелектуальної та політико-адміністративної еліти у розвитку Російської держави, її спроможність скоригувати розвиток Росії у напряму оптимізації курсу соціально-економічного і духовного розвитку здається певним перебільшенням.

У Молдові “європеїзація” була конкретизована як “румунізація”, а вузький прошарок національної інтелігенції не спромігся схилити переважно аграрну країну до балтійської моделі політичної системи. Згодом політичні процеси визначилися протиборством президента з парламентом і повною зміною еліт. Формуванню політичної еліти в Молдові заважала відсутність усвідомлення національних інтересів, тому діюча структура влади відповідає перехідному етапові розвитку: значна частина рішень приймається президентом навіть без консультацій з партією, основні групи впливу існують всередині режиму, опозиція, не маючи реального впливу на владу, зберігає тільки “ресурс дестабілізації”, що може стати істотним лише у випадку грубих помилок влади.

Для ситуації в Білорусі, Казахстані, Туркменії характерна так звана “авторитаризація демократії”. Демократичний механізм стримувань і противаг різних гілок влади в Білорусії практично відсутній; розподіл влади на законодавчу, виконавчу і судову, задекларований у Конституції Білорусії, є суто формальним; усі важелі управління зосереджені в руках президента. Головним знаряддям реалізації політичного курсу білоруських властей є зміцніла централізована держава з досвідченим номенклатурним апаратом. Звідси й власне викристалізовується позиція Президента Білорусії щодо перспектив державного розвитку, де інтереси й свободи особистості нівелюються приматом держави.

У Казахстані, при формальній наявності всіх основних демократичних інститутів, політику влади характеризують авторитарні тенденції суспільно-політичного розвитку. Відбувається відродження родоплемінних традицій та відновлення певних архаїчних традицій управлінської діяльності.

Країнам Балтії завдяки громадянському консенсусу, парламентській формі правління та модернізації колишніх компартій вдалося досягти переконливих успіхів в утвердженні у суспільному житті ліберальних принципів, діючих ринкових механізмів та громадянських інституцій.

У країнах Центральної і Східної Європи (далі - ЦСЄ) нові лідери модернізаційних реформ поставилися до досвіду західних демократій прагматично. Чітко простежувалося прагнення політичної еліти до формування цивілізованого політичного простору, що своєю чергою, спонукало різні політичні сили до пошуку необхідного консенсусу.

Корисним для України є польський досвід політико-адміністративної модернізації, під час якої було посилено роль прем'єр-міністра, реорганізовано урядові функції в консолідованих міністерствах, скасовано галузеве прикріплення міністерств і надання останнім обов'язків розробки стратегічної політики та контролю за її впровадженням. В основі нової внутрішньої міністерської структури - чіткий розподіл між політичними (міністри та заступники міністрів) та адміністративними (генеральний директор офісу та його підлеглі) посадами. Коаліційний принцип формування уряду і конституційний вотум недовіри є чинниками, які сприяють ротації управлінських кадрів, підвищенню відповідальності політичних партій. В процесі проведення адміністративної реформи вдалося реально розмежувати повноваження і фінанси між самоврядними структурами і владою на місцях: Польща відмовилася від запровадження на рівні повітів державних адміністрацій, обмежившись формуванням “спеціальних адміністрацій” і органами повітового самоврядування, чим досягла високого рівня децентралізації; базовим рівнем розвитку інститутів громадянського суспільства стали місцеві громади; завдяки запровадженню пропорційної виборчої системи з високим обмежувальним порогом для партій і коаліцій досягнуто високого рівня політичної структурованості суспільства і, відповідно, парламенту.

Досвід зарубіжних країн вказує на результативність практики розпуску парламентів, що дисциплінує партії, підвищує відповідальність парламентарів, гарантує виборцям здійснення їх конституційних прав.

Розглянуто досвід, проблеми формування та функціонування центральних органів влади в умовах політико-адміністративної модернізації в Україні. Діюча вітчизняна управлінська парадигма визнана неефективною через еклектичне поєднання інститутів, що дісталися у спадок від тоталітарного режиму, та інститутів, що сформувалися за часи державної незалежності, незбалансованою та такою, що не відповідає потребам демократизації влади і державного управління. Досягнення національної злагоди в українських умовах є передумовою реформ та їх пріоритетним завданням.

Неефективність діючої влади, механічне поєднання інститутів і доктрин різних політичних і правових систем, суперечність між змістом політичних інститутів та їх формою, тенденція до авторитарної влади, значна роль особистості чи клану, а не політичних інституцій і юридичних процедур кулуарність прийняття політичних рішень, непрозорість публічної політики, характерні для сучасної ситуації в Україні, обумовлюють існування декількох політичних центрів ухвалення рішень, які підміняють розгалужену систему розподілу гілок влади. Замість демократичних процедур прийняття та впровадження політичних рішень застосовуються неформальні методи, що об'єктивно призводить до панування тіньових груп тиску, які оформлені як фінансово-олігархічні клани.

Внесені до Конституції України зміни принципово не вирішили проблему збалансування повноважень між основними владними структурами держави, взаємодії Верховної Ради України й Кабінету Міністрів України (далі - КМУ), закріпили подвійне підпорядкування місцевих держадміністрацій одночасно КМУ і Президенту. Існує нагальна потреба у внесення істотних змін і доповнень до чинного законодавства у контексті унеможливлення конкурентної боротьби між гілками та вищими органами влади за вплив на вертикаль виконавчої влади, що актуалізує необхідність спрямування політичної реформи на подальше збалансування повноважень у трикутнику “парламент - президент - уряд”, вдосконалення механізмів організації державної влади. Уряд має стати центром зосередження делегованої політики (від громадян через парламент), центром розробки державної політики на основі змісту такого делегування і необхідних для його реалізації законів.

Управлінський зміст політико-адміністративної модернізації визначає її спрямування на зміну функціонального імперативу управлінської системи: перехід від авторитарного до демократичного типу управління; від безпосереднього контролю за суб'єктами соціальної діяльності до контролю за системоутворюючими факторами, зокрема заміну прямого директивного контролю над соціально-політичними процесами і структурами на громадянський контроль, поступову трансформацію ієрархічної системи управління в поліархічну; децентралізацію та автономізацію управлінських структур на основі розподілу управлінських повноважень; перетворення інтегративної управлінської системи в інтеркурсивну.

Важливим напрямом модернізації державного управління є вдосконалення механізмів організації роботи громадських рад і колегій при органах влади, розвиток системи громадського контролю за їх діяльністю, формування громадських колегій при Центральних органах виконавчої влади (далі - ЦОВВ) та забезпечення фінансування дорадчих структур.

Проаналізовано вплив виборчої системи на формування органів влади у контексті підвищення ефективності державного управління. В Україні на тлі незначної кількості ідеологічно визначених партій створилась маса “безбарвних” партійних угруповань, які офіційно декларують цілі та завдання, що розходяться навіть з їх власними програмними засадами, що ускладнює орієнтування електорату під час виборів, недосконалою є система зворотних зв'язків між виборцями та політичними партіями, представленими в парламенті, ряд партій, за які проголосували виборці, втратили свої фракції у парламенті та відповідні можливості впливу на законотворчий процес, натомість можливостей впливу набули партії, що не брали участі у виборах. Такий стан справ ставить під сумнів саме поняття політичної відповідальності партій, обраних до парламенту, і свідчить про недосконалу систему зворотних зв'язків між партіями та громадянами.

Доцільно замість загальнонаціонального партійного списку ввести регіональне партійне представництво, яке діє у більшості демократичних європейських країн. Серед передумов «піднесення» ролі партій до рівня повноцінних суб'єктів політичної системи виділимо чітке структурування парламенту, формування стійкої парламентської більшості, здатної забезпечувати ефективну законотворчу діяльність у взаємодії з урядом; забезпечення максимального представництва інтересів соціальних груп і регіонів; підвищення політичної активності та правової культури громадян, стимулювання процесів створення громадянського суспільства.

Неефективність влади й управління в умовах суспільства перехідного типу багато в чому зумовлена «двоїстістю» політичної системи, співіснуванням елементів попереднього й інноваційних елементів нового політичного режиму; невідповідністю нового змісту старим формам політичних інститутів; посиленням ролі політико-економічних кланів в управлінні. Існування двох політичних центрів прийняття державно-управлінських рішень у системі виконавчої влади, позасистемний вплив на ці процеси тіньових груп інтересів, обумовлює витіснення політики з публічної сфери в тіньову; здійснення політики через корпоративні схеми та нелегітимізовані інституції.

У сучасних кризових умовах заходи правлячої політико-адміністративної еліти спрямовані, переважно, на обмеження повноважень політичних конкурентів через маніпулювання правом і кадровими призначеннями на засадах особистої відданості. Першочерговим завданням необхідно оволодіння новітніми методами системного аналізу політики, на основі яких ухвалюватимуться вмотивовані, ефективні та зрозумілі суспільству політико-управлінські рішення, а також підвищення рівня морально-правової й організаційної відповідальності політичних суб'єктів у вирішенні нагальних проблем суспільства і держави. 

ВИСНОВКИ

політичний модернізація держава управління

У дисертації узагальнено теоретичні засади та проведено комплексний аналіз шляхів модернізації системи державного управління в контексті реформування політичної системи України. Отримані та узагальнені результати дослідження, апробація їх на численних науково-комунікативних заходах доводять, що вихідні методологічні положення були обрані вірно і дозволили виконати поставлені завдання. На підставі отриманих результатів сформульовано такі висновки:

1. Визначено, що сутністю модернізації державного управління в умовах політичної реформи є перехід від кланово-корпоративної моделі державного управління до демократичного урядування, концептуальну основу якого становлять принципи транспарентності, підконтрольності та підзвітності органів влади всіх рівнів, коаліційної та персональної відповідальності представників владних структур. В основу модернізації державного управління покладено принципи, конкретизовані в понятті публічної адміністрації, зорієнтованої на обслуговування суспільства.

2. Доведено, що наявність органічного взаємозв'язку між поняттями “політичне керівництво” і “державне управління” обумовлює введення до теоретико-методологічного інструментарію науки державного управління концепту “політико-адміністративної модернізації”. Управлінський зміст політико-адміністративної модернізації суспільства та держави в Україні визначає поетапне створення ефективної та раціональної системи державного управління, яка у практичній площині може бути зведена до реформування органів державної влади та місцевого самоврядування на основі підвищення рівня якості політичного керівництва та державного управління, оптимізації їх взаємодії шляхом поглиблення демократичних засад управління, яке потрібно оцінювати за цільовими й функціональними показниками.

3. З'ясовано, що політико-адміністративній модернізації українського суспільства в умовах інституційної незбалансованості притаманні два аспекти: структурно-функціональний, пов'язаний зі становленням нових інститутів управління, відповідно до нового функціонального імперативу системи управління, та соціокультурний, що характеризує процеси формування нової системи принципів, цінностей, орієнтирів і критеріїв управління та перехід до нових моделей управлінської діяльності та взаємодії.

Процеси модернізації державного управління на пострадянському просторі доцільно розглядати як певний модернізаційний проект, спрямований на досягнення комплексних позитивних зрушень у досягненні стабільності функціонування державного механізму, посиленні основ місцевого самоврядування шляхом перерозподілу управлінських функцій між центральними та місцевими органами влади на користь останніх. Саме реалізація проектів у сфері державного управління на вказаних засадах позбавила органи влади пострадянських країн від надмірної політизації.

4. Інституційна розбалансованість влади в Україні, яка виникла через її формування політичними партіями позасистемного походження, що обумовлює неефективність діяльності парламенту дає можливість внести пропозицію щодо необхідності закріплення за Президентом України арбітражної функції з метою збалансування протиріч, які виникають між різними гілками влади в ході формування й реалізації стратегії державного розвитку.

Модернізація системи державного управління в Україні орієнтована на європейські стандарти врядування, але передчасне застосування європейського досвіду інституювання та організації державної влади й місцевого самоврядування без урахування реального стану політичної структуризації поляризованого суспільства та політичної культури населення України призвело до дискредитації управлінських новацій, порушення стабільності та керованості державного механізму, збільшення відриву влади від народу.

Недосконалість Конституції України необхідно вважати основною причиною розбалансованості сучасної влади, посилення конфлікту між законодавчою та виконавчою гілками влади, кризи системи державного управління й адміністративної вертикалі.

5. Дуалізм виконавчої влади обумовлює необхідність перерозподілу адміністративно-розпорядчих повноважень обласних і районних держадміністрацій на користь виконавчих комітетів місцевих рад, тому з метою координації їх діяльності доцільно повернутися до інституту регіональних представників Президента України (державних префектів), наділених тільки контрольно-наглядовими та координаторськими функціями.

Аналіз перебігу політичних процесів дає можливість зробити висновок про те, що перехідній політичній системі в Україні найбільш адекватно відповідає змішана форма політичного правління з посиленням президентської складової, за умови запровадження механізмів і процедур, спрямованих на забезпечення підконтрольності й підзвітності інституту президента суспільству, запобігання надмірному впливу будь-якої інституції на всю вертикаль виконавчої влади.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Друк Ю. Я. Центральні органи влади в умовах політико-адміністративної модернізації: досвід, проблеми формування і функціонування / Ю. Я. Друк// Наукові записки Інституту політичних і етнонаціональних досліджень ім. І. Кураса НАН України. - Вип. 36: Курасівські читання - 2007: Влада і суспільство в сучасній Україні: механізми взаємодії. - К.: Знання України, 2007. - С. 349-359.

2. Друк Ю. Я. Зміст та основні складові модернізації політичної системи України / Ю. Я. Друк // Актуальні проблеми державного управління [текст]: зб. наук. пр. ХарРІ НАДУ. - Вип. 1. - Х.: Магістр, 2008. - С. 78-87.

3. Друк Ю. Я. Вдосконалення виборчої системи як складова модернізації політичної реформи в Україні / Ю. Я. Друк // Ефективність державного управління [текст]: зб. наук. пр. - Вип. 13. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2007. - С. 332-340.

4. Друк Ю. Я. Політична реформа як ресурс модернізації державного управління / Ю. Я. Друк // Соціальний менеджмент і управління інформаційними процесами [текст]: зб.наук.праць. - Вип. 61. - Донецьк: ДонДУУ, 2006. - С. 21-34. (Серія «Державне управління». - т. VII).

5. Статті в інших виданнях, тези доповідей

6. Друк Ю. Я. До проблеми модернізації політичної системи суспільства / Ю. Я. Друк // Студії Академії Європи [текст].- Івано-Франківськ: Видавничо-дизайнерський відділ ЦІТ, 2006. - Вип. І. - С.34-40.

7. Друк Ю. Я. Політико-адміністративна модернізація як складова процесу державотворення в контексті реалізації національних інтересів України / Ю. Я. Друк // Українська державність: історія і сучасність [текст]: зб. матер. ІV Всеукраїнської науково-практичної конференції (30 листопада 2007 р.): у 2-х ч. - Ч.1. - Маріуполь: МАГУ, 2007. - С. 159-160.

8. Друк Ю. Я. Ефективність державного управління як ключове завдання політико-адміністративної модернізації / Ю. Я. Друк // Сучасні проблеми гуманізації і гармонізації управління [текст]: матер. VІІ Міжнар. міждисциплінарної науково-практичної школи-конференції (1-10 листопада 2007 р., м. Харків). - Х., 2007. - С. 185-189.

9. Друк Ю. Я. Політико-адміністративна модернізація як концептуальна складова демократичного врядування / Ю. Я. Друк //Демократичні стандарти врядування й публічного адміністрування [текст]: матеріали науково-практичної конференції з міжнародною участю (4 квітня 2008 р.): у 2-х ч. - Ч. 2. - Львів: ЛІДУ НАДУ, 2008. - С. 63-65.