Правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОДЕСЬКА НАЦІОНАЛЬНА ЮРИДИЧНА АКАДЕМІЯ

УДК 349.3:35.087.43

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ПЕНСІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ

ДЕРЖАВНИХ СЛУЖБОВЦІВ

Спеціальність 12.00.05 - трудове право;

право соціального забезпечення

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ШУМИЛО Михайло Миколайович

Одеса - 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Інституті держави і права ім. В.М. Корецького НАН України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України ХУТОРЯН Наталія Миколаївна Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник відділу проблем цивільного, трудового та підприємницького права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор РОТАНЬ Володимир Гаврилович, Таврійський національний університет ім. В.І. Вернадського, завідувач кафедри цивільного та трудового права

кандидат юридичних наук, доцент ГАРАЩЕНКО Людмила Петрівна, Національний лінгвістичний університет, доцент кафедри права

Захист відбудеться 3 жовтня 2009 року о 10 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 41.086.03 Одеської національної юридичної академії за адресою: 65009, м. Одеса, вул. Фонтанська дорога, 23

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Одеської національною юридичної академії за адресою: м. Одеса, вул. Піонерська, 2

Автореферат розісланий « 31 « серпня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради П.П. Музиченко



АНОТАЦІЯ

Шумило М.М. Правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.05 - трудове право; право соціального забезпечення. - Одеська національна юридична академія, Одеса, 2009.

Дисертацію присвячено комплексному дослідженню актуальних теоретичних і практичних проблем правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців. У роботі досліджено становлення та розвиток правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців, світовий досвід у цій сфері. Визначено поняття пенсії, дано її класифікацію на види, визначено поняття суб'єктного та юридичного складів пенсійного забезпечення державних службовців, розглянуто питання правосуб'єктності, зміст процедурних пенсійних правовідносин, вплив злочину на ці відносини, значення простих і складних юридичних фактів, спеціального стажу державного службовця. Велика увага була приділена вивченню особливостей виникнення, зміни та припинення пенсійних відносин державних службовців, порядку обчислення та розміру пенсії.

На підставі проведеного дослідження сформульовано конкретні пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства у сфері пенсійного забезпечення державних службовців, що дозволить удосконалити чинну систему пенсійного забезпечення державних службовців, гармонізувати її із загальним пенсійним забезпеченням, а також сприятиме скасуванню ряду дискримінаційних норм. державний службовець стаж пенсійний

Ключові слова: пенсія, пенсійне забезпечення державних службовців, пенсійні відносини, спеціальний стаж державного службовця, юридичний склад пенсійних відносин, суб'єкти пенсійних відносин, право на пенсійне забезпечення.



АННОТАЦИЯ

Шумило М.Н. Правовое регулирование пенсионного обеспечения государственных служащих. - Рукопись.

Диссертация на соискание научной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.05 - трудовое право; право социального обеспечения. - Одесская национальная юридическая академия, Одесса, 2009.

Диссертация посвящена комплексному анализу актуальных теоретических и практических проблем правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих. В работе исследованы становление и развитие законодательства о пенсионном обеспечении государственных служащих, его эволюция. Анализируется опыт правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих в зарубежных странах, на основе которого аргументируется необходимость проведения коренных реформ в этой сфере в Украине.

Особенное внимание уделяется теоретическим вопросам пенсионного обеспечения. Так, сформулировано понятие пенсии, дано её классификацию на виды, исследовано субъектный и юридический составы пенсионного обеспечения государственных служащих, вопросы правоспособности и дееспособности в пенсионных правоотношениях, значение и сущность простых и сложных юридических фактов, особенности возникновения, изменения и прекращения пенсионных правоотношений государственных служащих. Отдельно рассмотрены материальные, процедурные и процессуальные пенсионные правоотношения, проведен теоретический анализ содержания процедурных пенсионных правоотношений. Обосновано целесообразность выделения в системе права социального обеспечения самостоятельного правового института «пенсионного обеспечения государственных служащих». В работе исследовано также место и роль преступления в пенсионных отношениях государственных служащих, а также его влияние на эти отношения. Внесены предложения по усовершенствованию терминологического аппарата пенсионного обеспечения в связи с потерей кормильца.

Особое внимание обращено на недостатки существующего правового регулирования пенсионного обеспечения государственных служащих. Исследованы правовые механизмы оплаты труда государственным служащим как предпосылки и основы назначения специальной пенсии. На основании таких исследований сформулированы предложения о внесении изменений в законы Украины «Об оплате труда», «Об обязательном пенсионном государственном страховании», «О государственной службе», которые направлены на гармонизацию пенсионного обеспечения государственных служащих с общим пенсионным обеспечением, ликвидацию ряда дискриминационных норм. На базе теоретико-правового и логико-семантического анализа отдельных положений Закона Украины «О государственной службе» предложено упразднить ряд необоснованных доплат и выплат государственным служащим, так как они противоречат принципу социальной справедливости и носят дискриминационный характер.

На основании проведенного исследования сформулированы конкретные предложения по совершенствованию законодательства в сфере пенсионного обеспечения государственных служащих.

Ключевые слова: пенсия, пенсионное обеспечение государственных служащих, пенсионные отношения, специальный стаж государственного служащего, юридический состав пенсионных отношений, субъекты пенсионных отношений, право на пенсионное обеспечение.



SUMMARY

Shumylo M.M. Legal Regulation of Pension Provision for Civil Servants. - Manuscript.

The dissertation for a scientific degree of candidate of legal sciences, specialty - 12.00.05 - Labour Law; Social Security Law. - Odesa National Academy of Law, Odesa, 2009.

The dissertation is a comprehensive study of current theoretical and practical problems in legal regulation of pension provision for civil servants. The thesis explores development of legal regulation of pension provision for civil servants and international experience in the field. The dissertation determines the notion of the pension, defines pensions classification and types, subject and legal composition of civil servants' pensions, legal personality, content of procedural legal relations with respect to pension, effect of a crime on such relationships, sense of simple and complex legal facts, and a special civil servants' term of service. Great attention is given to particularities in origination, alteration and termination of pension provision for civil servants as well as the pension amount and its calculation procedure.

On the basis of the study, specific proposals were formulated as for improving the current legislation regulating pension provision for civil servants, which allows enhancing the existing system of pension provision for civil servants, harmonizing it with general pension provisions and contributing to abolishment of several discriminative provisions.

Key words: pension, pension provision for civil servants, pension relationships, special civil servants' term of service, legal contents of pension relationships, entities of pension relationships, right for pension provisions.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Суспільно-економічні перетворення, які відбуваються в Україні, торкаються усіх сфер життєдіяльності людини і пенсійне забезпечення громадян не є винятком. Значним кроком у процесі реформування пенсійних відносин було прийняття базового Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» від 9 липня 2003 року. Попри прийнятий Закон без ґрунтовного реформування залишається пенсійне забезпечення державних службовців, яке є невід'ємною частиною пенсійної системи України.

Існує ряд актуальних наукових проблем у сфері пенсійних відносин державних службовців, які потребують свого вирішення. Серед них можна визначити: формулювання поняття пенсії державного службовця, визначення суб'єктного складу матеріальних, процедурних та процесуальних пенсійних відносин державних службовців, удосконалення класифікації останніх, аналіз та юридична оцінка категорії правосуб'єктності (зокрема, встановлення спеціального стажу державних службовців як суб'єктів пенсійних відносин) тощо. Така ситуація вимагає напрацювання нових, більш досконалих правових норм регулювання пенсійних відносин державних службовців.

Гармонізація загального та спеціального законодавств пенсійного забезпечення, приведення його у відповідність до стандартів країн Європейського Союзу є надзвичайно важливим завданням. Розробці нової нормативно-правової бази, необхідної для ефективної реалізації пенсійного законодавства, повинні передувати всебічні науково-теоретичні та науково-практичні дослідження.

Сьогодні можна спостерігати особливий інтерес серед фахівців у галузі юриспруденції та економіки, які спрямовують свою дослідницьку увагу на проблеми становлення та розвитку в Україні нової пенсійної системи. У свою чергу, пенсійне забезпечення державних службовців залишається практично за межами гострих наукових диспутів та обговорень. Також слід додати, що станом на 1 січня 2007 року чисельність пенсіонерів в Україні склала 13 209 236 осіб, з них 89 174 особи, які отримують пенсію відповідно до Закону України «Про державну службу», тому подальше ігнорування проблем пенсійного забезпечення державних службовців є неправильним.

Варто зазначити, що проблеми пенсійного забезпечення ґрунтовно досліджувалися юридичною наукою радянського періоду, до якого, зокрема, належать такі науковці: О.Г. Азарова, В.С. Андрєєв, Є.І. Астрахан, В.А. Ачаркан, К.С. Батигін, Н.М. Бодерскова, І.В. Гущін, О.Д. Зайкін, М.Л. Захаров, Р.І. Іванова, Т.М. Кузьміна, І.М. Сирота, В.К. Субботенко, В.О. Тарасова, Е.Г. Тучкова, Я.М. Фогель, В.Ш. Шайхатдинов та інші.

На сьогодні в Україні теоретичними та практичними аспектами пенсійного забезпечення займаються М.І. Боднарук, Н.Б. Болотіна, В.Я. Бурак, І.О. Гуменюк, С.М. Прилипко, С.М. Синчук, Г.І. Чанишева, І.С. Ярошенко, Л.М. Князькова, А.В. Скоробагатько, Т.В. Кравчук, І.В. Оклей та ін. Окремі аспекти пенсійного забезпечення державних службовців були досліджені науковцями адміністративного права, до них можна віднести наукові роботи: Ю.П. Битяка, С.Д. Дубенко, Т.Л Желюк, О.Д. Лазор та ін.

В Україні до сьогодні проблемами пенсійного забезпечення державних службовців у рамках дисертаційного дослідження науковці не займалися.

Вищевикладене обумовлює актуальність даної дисертації та необхідність проведення подальших наукових досліджень з проблем пенсійного забезпечення державних службовців.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до планової теми науково-дослідної роботи відділу проблем цивільного, трудового і підприємницького права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України «Кодифікація трудового законодавства: проблеми теорії та практики» (2007-2008 рр. № РК 6106 U 012119), «Правові проблеми пенсійного забезпечення в Україні» (2009-2010 рр. № РК 0108 U 009964).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розвиток теорії права соціального забезпечення та удосконалення правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців.

Для досягнення сформульованої мети були поставлені такі завдання:

визначити етапи історичного розвитку матеріального забезпечення загалом та пенсійного забезпечення державних службовців зокрема;

проаналізувати правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців у національному законодавстві країн СНД, Центральної, Східної та Західної Європи для запозичення нових механізмів правового регулювання;

сформулювати та удосконалити категоріальний апарат з права соціального забезпечення;

визначити структурні елементи матеріальних, процедурних та процесуальних правовідносин по пенсійному забезпеченню державних службовців;

сформулювати пропозиції щодо удосконалення чинного законодавства по пенсійному забезпеченню, у тому числі державних службовців.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини щодо пенсійного забезпечення державних службовців.

Предметом дисертаційного дослідження є теоретичні та практичні проблеми правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців.

Методи дослідження. У процесі дослідження були використані загальнонаукові та спеціальні методи пізнання правових явищ: діалектичний, формально-логічний, історико-правовий, метод нормативно-порівняльного аналізу, логіко-семантичний, конкретно-соціологічні методи збору, узагальнення та аналізу інформації, метод системно-структурного аналізу та інші.

Методологічну основу дисертаційного дослідження складає діалектичний метод пізнання правових явищ, який дозволив вирішити поставлені завдання правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців у їх розвитку та взаємодії. Формально-логічний метод відіграв значну роль у визначенні загальних ознак та специфічних рис окремих видів пенсійного забезпечення державних службовців, а також у виявленні суперечностей у термінологічному апараті пенсійного забезпечення та допоміг сформулювати висновки і рекомендації. Історико-правовий метод дозволив показати розвиток теорії та практики з питань пенсійного забезпечення державних службовців, визначити причини та час виникнення пенсійних правовідносини. Метод нормативно-порівняльного аналізу використано у процесі вивчення пенсійного законодавства України та законодавства країн СНД, Центральної, Східної та Західної Європи, що дозволило порівняти схожі об'єкти пізнання. За допомогою логіко-семантичного методу вдосконалено понятійний апарат. Метод системного аналізу правових явищ застосований при дослідженні структурних елементів матеріальних, процедурних та процесуальних правовідносин з пенсійного забезпечення державних службовців. У процесі розробки дефініцій правових понять застосовувався метод абстрагування та узагальнення. Формально-юридичний метод сприяв формулюванню змісту нових та удосконаленню чинних правових норм. Конкретно-соціологічний метод збору, узагальнення та аналізу інформації використаний з метою виявлення актуальних проблем, які існують або будуть існувати у найближчому часі в пенсійному забезпеченні державних службовців.

Теоретичну базу дисертаційного дослідження склали наукові праці вчених як радянського періоду, так і сучасних українських та російських дослідників у галузі права соціального забезпечення.

Окрім цього, були використані також роботи фахівців загальної теорії права, дослідження науковців трудового, адміністративного та інших галузей права.

Нормативну базу дослідження становлять Конституція України, законодавчі акти України, нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України. Наукові висновки також зроблені на базі статистичних даних Пенсійного фонду України, Державного комітету статистики України та Головного управління державної служби України.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим комплексним науковим дослідженням проблем правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців.

У процесі дисертаційного дослідження було досягнуто таких нових результатів, які виносяться на захист:

уперше:

дано історико-правову класифікацію етапів розвитку матеріального забезпечення у цілому та пенсійного забезпечення державних службовців зокрема:

І - князівський; ІІ - московський; ІІІ - імперський; IV - етап Української революції, тобто доба Гетьманської держави (Гетьманат П.П. Скоропадського) та доба Директорії Української Народної Республіки; V - радянський етап, який поділяється на радянський довоєнний час та радянський післявоєнний час; VІ - сучасний (з часу проголошення незалежності України). Визначено особливості кожного з цих етапів, що дало можливість зробити висновок про те, що пенсія як соціальна виплата бере свій початок з пенсійних виплат (пенсійного забезпечення) державних службовців. У подальшому розвитку соціального законодавства пенсія поширилася на інші категорії громадян;

сформульовано авторське визначення поняття «пенсія державного службовця» - це гарантоване державою матеріальне (грошове), регулярне (у розрахунку один раз на місяць) забезпечення державних службовців у випадках та порядку, передбачених чинним законодавством у разі повної або часткової втрати працездатності;

запропоновано визнати права опікунів і піклувальників, які п'ять і більше років до повноліття виховували дитину, на пенсійне забезпечення у зв'язку із втратою годувальника;

визначено особливості змісту процедурних пенсійних відносин. Їх необхідно розглядати через призму основних прав та обов'язків і супровідних прав та обов'язків, при чому, суб'єкти чітко розмежовані за своїм правовим статусом. Тобто, забезпечувальний суб'єкт володіє основним правом (правом на пенсійне забезпечення) та супровідним обов'язком (надати необхідні матеріали до органів спеціальної компетенції для підтвердження спеціальної правоздатності суб'єкта), а суб'єкт, який забезпечує (орган спеціальної компетенції), володіє основним обов'язком (призначити та виплачувати пенсію) та супровідним правом (вимагати надання встановлених законодавством документів для підтвердження спеціальної правоздатності суб'єкта);

вноситься пропозиція про те, що при обчисленні спеціального стажу державного службовця необхідно враховувати гендерний фактор, тобто для жінок, які народили, усиновили чи опікуються двома і більше дітьми або матерям, які самостійно виховують одну і більше дитину, мінімальний стаж державної служби зменшується на 2 роки і складає 8 років;

пропонується визначити мінімальний та максимальний розмір пенсії державного службовця, тобто пенсія державному службовцю призначається у розмірі 35% від суми його середньої заробітної плати, на яку нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, за наявності стажу державної служби не менше 10 років, за кожен наступний рік до 25-річного стажу розмір пенсії збільшуватиметься на 2% і становить 65%, при продовженні служби після 25-річного стажу, розмір пенсії збільшується на 1%, але не більше 75% середньомісячної заробітної плати;

удосконалено:

з метою підвищення ефективності правового регулювання оплати праці державних службовців доцільно ст. 33 Закону України «Про державну службу» доповнити нормами, які б закріплювали положення, що посадовий оклад державного службовця обчислюється у відповідності до мінімальної заробітної плати по країні на поточний рік;

для забезпечення соціального захисту державних службовців доцільно доповнити ст. 33 Закону України «Про державну службу» положеннями про те, посадовий оклад державного службовця 15 рангу становить не менше 2 мінімальних заробітних плат, посадовий оклад державного службовця 1 рангу не має перевищувати 12 мінімальних заробітних плат;

для удосконалення пенсійного забезпечення державних службовців по інвалідності пропонується зазначити у ч. 6 ст. 37 Закону України «Про державну службу», що державним службовцям, яким у наслідок виконання службових обов'язків, встановлено інвалідність, незалежно від стажу державної служби, але із урахуванням положень ст. 32 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», призначається пенсія по інвалідності у таких розмірах: інвалідам І групи 75% середньомісячної заробітної плати на день встановлення інвалідності; інвалідам ІІ групи 65% середньомісячної заробітної плати на день встановлення інвалідності; інвалідам ІІІ групи 35% середньомісячної заробітної плати на день встановлення інвалідності, незалежно від того, чи продовжують ці особи службу;

удосконалено ч. 8 ст. 37 Закону України «Про державну службу» щодо пенсійного забезпечення непрацездатних членів сім'ї у зв'язку із втратою годувальника, тобто, у разі смерті державного службовця, що була спричинена виконанням ним службових обов'язків, непрацездатні члени сім'ї (годованці) мають право на пенсійне забезпечення у зв'язку із втратою годувальника. Розмір пенсії на одного годованця складає 35% від середньомісячної заробітної плати державного службовця на день смерті, на яку нараховувалися страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування: на двох годованців складає 65% середньомісячної заробітної плати; на трьох і більше годованців 75% розміру середньомісячної заробітної плати відповідно;

дістало подальшого розвитку:

дослідження суб'єктного складу пенсійного забезпечення у зв'язку із втратою годувальника. Доведено, що батьки із втратою батьківських прав втрачають гіпотетичну (таку, що може виникнути у майбутньому) спеціальну правоздатність отримувати пенсію у зв'язку із втратою годувальника, тому вони не можуть бути визнані суб'єктами цих пенсійних правовідносин; обґрунтовано, що усиновителі мають право на пенсію у зв'язку з втратою годувальника на рівні з рідними батьками, тобто, їх спеціальна правоздатність прирівнюється до спеціальної правоздатності батьків по крові;

пропозиція про виділення у класифікації юридичних фактів за характером правових наслідків, крім правостворюючих, правозмінюючих та правоприпиняючих юридичних фактів, ще правопризупиняючих і правопоновлюючих юридичних фактів у пенсійних відносинах державних службовців;

наведено додаткові аргументи щодо недоцільності існування одноразової грошової допомоги при виході державного службовця на пенсію як такої, що є дискримінаційною та необґрунтованою.

Практичне значення одержаних результатів. Теоретичне значення дисертації полягає у можливості використання її результатів у подальших наукових дослідженнях проблем правового регулювання пенсійного забезпечення у цілому та пенсійного забезпечення державних службовців зокрема.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що висновки та пропозиції автора можуть бути використані у правотворчій діяльності, а також сприятимуть удосконаленню Законів України «Про державну службу», «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування», «Про оплату праці» та ряду інших нормативних актів, що регулюють пенсійні відносини, і, зокрема, пенсійні відносини, суб'єктами яких є державні службовці. Отримані результати можуть використовуватися у навчальному процесі у юридичних та інших навчальних закладах під час вивчення дисципліни «Право соціального забезпечення України», а також при написанні підручників, монографій, науково-практичних посібників та розробці методичних рекомендацій.

Апробація результатів дослідження. Дисертаційне дослідження виконано та обговорено у відділі проблем цивільного, підприємницького і трудового права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на науково-практичних конференціях: «Перспективи розвитку юридичної науки очима молоді» (м. Миколаїв, 25 квітня 2008 р.), «Трудове право України: сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Сімферополь, 22-24 травня 2008 р.), «Право та економіка: генезис, сучасний стан та перспективи розвитку» (м. Одеса, 30 травня 2008 р.), «Правова система України в світлі європейського вибору» (м. Київ, 13 червня 2008), «Сьомі осінні юридичні читання» (м. Хмельницький, 28-29 листопада 2008 р.), «Четверті Прибузькі юридичні читання» (м. Миколаїв, 28-29 листопада 2008 р.).

Публікації. Основні положення дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у трьох статтях, які опубліковані у фахових виданнях, згідно переліку ВАК України та шести тезах доповідей на наукових конференціях, опублікованих у збірниках.

Структура та обсяг дисертаційного дослідження. Дисертація складається зі вступу, двох розділів, семи підрозділів, висновків, списку використаних джерел (215 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 244 сторінки. Основний текст - 216 сторінок.



ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У Вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дисертаційного дослідження, визначаються мета, об'єкт, предмет дослідження, вказується на зв'язок із науковими планами, формулюється наукова новизна, розкривається теоретичне й практичне значення досягнутих результатів, а також їх апробація.

Перший розділ «Історико-правовий розвиток законодавства про пенсійне забезпечення державних службовців» складається з чотирьох підрозділів, у яких приділено увагу історико-правовому розвитку пенсійного забезпечення державних службовців, а також міжнародному досвіду при регулюванні цього виду пенсійних відносин.

Підрозділ 1.1. «Пенсійне забезпечення державних службовців до 1917 року» присвячений дослідженню історії розвитку матеріального забезпечення загалом та пенсійного забезпечення державних службовців зокрема від часів Київської Русі до 1917 року.

Обґрунтовано пропозицію, що регулювання матеріального забезпечення загалом та пенсійного забезпечення державних службовців зокрема, пройшло такі етапи розвитку:

1. Князівський період, управління державою у той час було особистою задачею та особистим правом князя. Він здійснював його безпосередньо. Це сприяло створенню тимчасових одноосібних органів князівської влади без визначення їх компетенції. Утримання державного службовця на службі та після її завершення залежало від волі князя в кожному окремому випадку і не мало системного та структурованого характеру.

2. У московський період відбулося закріплення на державній службі дружини із бояр і колишніх удільних князів, що і поклало початок організації «службового класу». Кожен з них отримував у користування помістя, відповідно до розміру і доходності служби державі. Посадовим особам призначалися оклади, частково грошові, частково помісні, але як ті, так і інші були недостатніми, тому уряд дозволяв посадовим особам безкарно вишукувати кошти на своє утримання «собственным умением». На українських землях таке матеріальне забезпечення державних службовців набуває чинності з 1654 р.

3. Імперський період характеризується масштабними реформами Петра І, які поклали початок системі органічних посад. У 1715 р. було видано табель окладів (зарплат) у вигляді грошового утримання, але через відсутність у казні коштів, оскільки основні капітали були зосередженні у бояр, зарплату видавали не грошима, а хутром та іншими казенними товарами. Регулярна виплата пенсій у Російській імперії починається з 21 травня 1803 р. Основним нормативно-правовим актом, що регулював пенсійне забезпечення державних службовців, був «Общий уставъ о пенсіяхъ и единовременныхъ пособіяхъ», затверджений указом імператора Миколи І 6 грудня 1827 р. З цього часу пенсії стали головним видом соціального забезпечення державних службовців та їх сімей.

У дисертації аргументовано доведено, що такий вид соціального забезпечення, як пенсія вперше застосовується саме до державних службовців і тільки після цього розповсюджується на інші категорії працівників.

У підрозділі 1.2. «Специфіка законодавства про пенсійне забезпечення державних службовців у період з 1917 по 1991 роки» обґрунтовано, що розвиток правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців на території України у період з 1917 по 1991 р.р. необхідно поділяти на два періоди: 1) період Української революції; 2) радянський період. Період Української революції складався з доби Української Центральної Ради, доби Гетьманату Павла Скоропадського, доби Директорії Української Народної Республіки (до складу якої згодом входила Західноукраїнська Народна Республіка).

Центральна Рада за час своєї діяльності приймала здебільшого політичні документи, тому при регулюванні відносин пенсійного забезпечення у цілому та державних службовців зокрема, користувалася законодавством Російської імперії.

При Гетьманській державі були закладені підвалини державної служби України, розпочата робота над власним пенсійним законодавством. Пенсійне забезпечення окремих службовців і громадян, якщо і визначалось, то тільки локальними, поодинокими актами, які не поширювались на усі категорії громадян. У роботі робиться висновок, що адміністративна реформа Павла Скоропадського передбачала і реформу пенсійного забезпечення державних службовців, яке мало спиратись на кращі зразки тогочасного європейського законодавства із урахуванням національних особливостей, але у силу історичних обставин ця робота не була завершена.

Особливу увагу приділено добі Директорії УНР, оскільки у цей час продовжується робота над новим пенсійним статутом, розробка якого розпочалася при Гетьманаті, результатом якої стали Тимчасові правила про призначення пенсії та допомоги колишнім службовцям УНР або сім'ям цих службовців. Ці Правила визначали: 1) суб'єктний склад; 2) порядок нарахування пенсії; 3) розмір пенсії; 4) визначався порядок виплати і розмір одноразової допомоги. Крім цього, наголошується на тому, що при проведенні люстрації звільнені службовці не позбавлялись пенсійного забезпечення. Найбільш суперечливою і цікавою новелою тогочасного законодавства було встановлення максимального строку служби у 30 років.

Обґрунтовується думка, що радянський період необхідно розділити на довоєнний час та післявоєнний час, оскільки ці періоди відрізняються як законодавством про пенсійне забезпечення, так і розробленням концепції пенсійного забезпечення. Тобто, якщо пенсійне законодавство довоєнного часу мало характер більше каральний ніж соціальний (йдеться про позбавлення пенсійного забезпечення усіх, хто на думку більшовицької влади були їх противниками або ідеологічними опонентами, яких іменували контрреволюціонерами), то, що стосується післявоєнного часу, місце політичної доцільності займає соціальна складова пенсійного забезпечення та принцип рівності у праві отримувати соціальне забезпечення.

Довоєнний час характеризується: скасуванням будь-яких станів та цивільних чинів; відмовою від законодавства Російської імперії; проголошенням рівності усіх робітників та службовців; скасуванням усіх пільг для державних службовців; тотальною люстрацією державної служби; прийняттям ряду дискримінаційних норм, які позбавляли соціального забезпечення ряд верств населення.

У післявоєнний час було прийнято нові пенсійні закони, які визначали: суб'єктів пенсійного забезпечення, порядок нарахування та розмір пенсій. Нове законодавство зберегло деякі попередні напрацювання, що стосувалися пенсійного віку, пільгового соціального забезпечення. Також були ліквідовані усі дискримінаційні норми. Остаточно стерлася межа у системі пенсійного забезпечення між державним службовцем та робітником. Пенсійне забезпечення втратило ідеологічну і каральну складову.

Підрозділ 1.3. «Особливості правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців з часу здобуття Україною незалежності». Після проголошення незалежності України виникає потреба у розробці національного законодавства, яке відображало б інтереси усього українського суспільства. Законодавство, прийняте після 1991 р., розмежувало пенсійне забезпечення державних службовців та інших категорій громадян. У роботі зроблено висновок, що пенсійне забезпечення державних службовців є окремим правовим інститутом із притаманним йому власним правовим регулюванням, суб'єктним та юридичним складом, порядком обчислення розміру пенсії. Правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців значною мірою було і залишається дискримінаційним щодо загального пенсійного забезпечення.

Цей правовий інститут пенсійного забезпечення має власне спеціальне законодавство, що визначає спеціальний суб'єктний склад, правосуб'єктність учасників пенсійних відносин, зміст пенсійних відносин (права та обов'язки), спеціальний стаж державної служби, спеціальний прядок обчислення, призначення та перерахунку пенсій. Наслідком такої законотворчої діяльності щодо врегулювання пенсійних відносин державних службовців стало розбалансування пенсійної системи України, наростання соціальної напруги.

Обґрунтовується думка, що пенсійне забезпечення державних службовців як правовий інститут необхідно залишити, але у значній мірі його модернізувати, а саме: скасувати ряд дискримінаційних норм щодо оплати праці, прядку обчислення, перерахунку та розміру пенсії державного службовця; розширити суб'єктний склад на інші бюджетні сфери (освіта, медицина, спорт тощо); гармонізувати спеціальне пенсійне законодавство із загальним та привести його у відповідність до європейського пенсійного законодавства.

Підрозділ 1.4. «Правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців в іноземних країнах».

Пенсійні системи Європи класифікуються на три великі групи: країни СНД, країни Центральної та Східної Європи (так звані країни колишнього «соцтабору»), а також країни Західної Європи. Така класифікація враховує і вказує не тільки на географічною складову, але й на історико-правову (причинно-наслідкову) складову. Тобто, не тільки наводяться особливості пенсійного забезпечення державних службовців у цих країнах, але і вказується на те, що стало причиною такої різноманітності у цій сфері.

При аналізі правового регулювання пенсійного забезпечення країн СНД звертається увага на той факт, що у багатьох питаннях законодавство цих країн є спорідненим з українським законодавством. Спільним для країн співдружності і України залишається пенсійний вік, але різний спеціальний стаж державної служби (у Білорусі - 20 років, у Росії - 15 років). Крім цього, тенденційним для законодавства країн колишнього СРСР є той факт, що пенсійне забезпечення державних службовців виокремлюється у самостійний правовий інститут і є дискримінаційним щодо загального пенсійного забезпечення.

У країнах колишнього «соціалістичного табору» при реформуванні власних пенсійних систем відмовилися від спеціального пенсійного забезпечення державних службовців, окремого правового статусу державних службовців, об'єднавши таким чином державний та приватні сектори у єдину пенсійну систему, що дозволило уникнути соціальної напруги і провести швидкі та ефективні пенсійні реформи.

Пенсійне забезпечення державних службовців у країнах Західної Європи по різному вирішується при регулюванні пенсійних відносин. Це стосується і строків служби, і пенсійного віку, і наявності чи відсутності спеціальних пенсійних режимів. Щоправда, спостерігається певна уніфікація пенсійного законодавства, у кожній країні залишаються свої особливості, пов'язані із власними правовими традиціями. Особливістю законодавства країн ЄС є те, що попри наявність спеціальних пенсійних режимів для державних службовців, вони не є дискримінаційними у порівнянні із пенсійним забезпеченням інших категорій громадян. Це пояснюється тим, що європейське законодавство розвивалося безперервно, без значних історичних потрясінь, воно базується на столітніх звичаях, традиціях та принципах, які проходили еволюційні зміни від монархії до демократичної країни. Саме тому, досвід країн Західної Європи є цінним для проведення власної пенсійної реформи.

Другий розділ «Теоретичні проблеми та удосконалення правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців», що містить три підрозділи, присвячено дослідженню поняття «пенсія», теоретичних аспектів пенсійних відносин. Наведено ряд пропозицій щодо удосконалення чинного законодавства у цій сфері.

У підрозділі 2.1. «Поняття пенсії державного службовця і класифікація її видів» проаналізовано дефініції пенсії у радянській, російській та українській правовій літературі. Виокремлено ряд положень, що втратили свою актуальність і тих, що залишаються чинними. Звернено увагу на переваги та недоліки визначень поняття «пенсія» у сучасній літературі.

На підставі проведеного дослідження запропоновано власне визначення пенсії, як одного із правових інструментів реалізації державою своєї соціальної функції через органи спеціальної компетенції, яка знаходить своє вираження у щомісячному матеріальному (грошовому) забезпеченні. У дефініції відсутній поділ пенсії на види, оскільки автор переконаний у недоцільності її відображення. Також сформульоване власне визначення пенсії державного службовця. При теоретичному дослідженні пенсії, робиться висновок, що окрім майнової характеристики, пенсія має також сутнісне наповнення, яке виділяє її від інших видів матеріального забезпечення.

Окреме місце у роботі займає питання непрацездатності у правовому та медичному розумінні, їх співвідношення. Ґрунтовно проаналізовано значення трудового стажу, спеціального стажу державної служби, його різновиди та вплив на пенсійні відносини державних службовців.

Встановлено, що суб'єктами пенсійного забезпечення державних службовців є: 1) державний службовець; 2) органи державної влади, які здійснюють процедурні дії з реалізації права на пенсію; 3) органи державної влади, які здійснюють процесуальні дії із захистом права на пенсію (факультативний суб'єкт). Особливістю суб'єктного складу є те, що суд може бути суб'єктом як процедурних, так і процесуальних правовідносин. У пенсійному забезпеченні у зв'язку із втратою годувальника суб'єктами, окрім самого державного службовця, виступають також непрацездатні члени сім'ї державного службовця.

Детально проаналізовані пенсійне забезпечення державних службовців за віком, по інвалідності та у зв'язку із втратою годувальника. На основі вивченого суб'єктного складу пенсійних відносин у зв'язку із втратою годувальника робиться висновок про те, що батьки із втратою батьківських прав втрачають гіпотетичну (таку, що може виникнути у майбутньому) спеціальну пенсійну правоздатність у зв'язку із втратою годувальника, тому вони не можуть бути визнані суб'єктами цих пенсійних відносин. Натомість доведено, що усиновителі, опікуни, піклувальники є суб'єктами пенсійних відносин нарівні із батьками по крові.

У підрозділі 2.2. «Правовідносини з пенсійного забезпечення державних службовців» особливе місце відведено теоретичному аспекту пенсійного забезпечення державних службовців. Проаналізовано дефініції пенсійних правовідносин різних періодів, наголошено на їх відмінності від інших правовідносин. Запропоноване власне визначення пенсійних правовідносин державних службовців, під якими вбачається: виникаючі на підставі позитивного рішення органу спеціальної (соціальної) компетенції правові відносини, у яких один, забезпечувальний суб'єкт - правоздатний державний службовець-пенсіонер або правоздатні непрацездатні члени його сім'ї - має (мають) право на регулярне отримання пенсії за рахунок коштів пенсійного страхування, у окремих випадках із державного бюджету, а другий - забезпечуючий суб'єкт (державний орган спеціальної компетенції) - зобов'язаний виплачувати йому або його непрацездатним членам сім'ї пенсію визначеного виду та у визначеному розмірі відповідно до вимог чинного законодавства.

У роботі набуло подальшого розвитку питання пенсійних матеріальних, пенсійних процедурних та пенсійних процесуальних відносин, також аргументовано доцільність та необхідність існування такої класифікації. Обґрунтовано чітке розмежування процедурних та процесуальних правовідносин за функціональним призначенням, їх роллю та місцем у пенсійних відносинах.

Доведено, що зміст процедурних пенсійних відносин є складнішим за структурою, ніж зміст матеріальних пенсійних відносин. Зміст процедурних пенсійних правовідносин необхідно розглядати через призму основних прав та обов'язків та супровідних прав та обов'язків, причому суб'єкти чітко розмежовані за своїм правовим статусом. Так, забезпечувальний суб'єкт володіє основним правом та супровідним обов'язком, а суб'єкт, який забезпечує, володіє основним обов'язком та супровідним правом. Якщо ці відносини зобразити системно у часі, то вони матимуть такий вигляд: 1) виникає основне право суб'єкта, який претендує на пенсію (спеціальна правоздатність); 2) виникає супровідне право органу спеціальної компетенції (перевірка юридичних фактів, які дають право особі на отримання пенсії); 3) виникає супровідний обов'язок суб'єкта, який претендує на пенсію (надання органу спеціальної компетенції відповідним чином оформлених документів, що підтверджують юридичні факти і встановлюють спеціальну правоздатність); 4) виникає основний обов'язок органу спеціальної компетенції (забезпечення реалізації спеціальної правоздатності).

Досліджено особливості юридичних складів у пенсійних відносинах, їх відмінності від складних юридичних фактів, розглянуто проблему дефектності юридичних складів та її наслідків у пенсійному забезпеченні. Обґрунтовано думку, що, окрім правоутворюючих, правозмінюючих та правоприпиняючих юридичних фактів, у пенсійному забезпеченні є також правопризупиняючі та правопоновлюючі юридичні факти.

Окремо досліджено місце та роль злочину у пенсійних відносинах державних службовців. Проаналізувавши чинне законодавство, автор дійшов висновку у потребі удосконалення положення чинного законодавства. Зокрема, пропонується ч. 10 ст. 37 Закону України «Про державну службу» викласти у такій редакції: «Державний службовець, звільнений з державної служби у зв'язку із засудженням за умисний злочин, вчинений з використанням свого посадового становища, або вчинення ним корупційного діяння, позбавляється права на одержання пенсії, передбаченої цією статтею. Особа, яка отримує пенсію відповідно до цього Закону, якщо у судовому порядку, визначеному законодавством України, буде доведено її вину в таких незаконних діяннях у період перебування на державній службі, позбавляється права на одержання пенсії, передбаченої цією статтею. У таких випадках пенсія державному службовцю або його непрацездатним членам сім'ї призначається на загальних підставах».

По-новому розглянуто питання аліментарності у пенсійних відносинах, обґрунтовується думка про те, що така ознака характерна і має місце тільки при пенсійному забезпеченні у зв'язку із втратою годувальника.

У підрозділі 2.3. «Удосконалення правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців» проведений ґрунтовний аналіз інституту оплати праці державних службовців як передумови призначення пенсії. Наведено ряд аспектів, котрі мають бути докорінно змінені, йдеться, у першу чергу, про питання: тарифної сітки, посадового окладу та збільшення його розміру до 80% у структурі заробітної плати, порядку підвищення заробітної плати, доплат до посадового окладу. Пропонуються такі зміни до чинного законодавства: 1) посадові оклади державних службовців змінюються пропорційно підвищенню розміру мінімальної заробітної плати згідно із законодавством; 2) посадовий оклад державного службовця 15 рангу становить не менше 2 мінімальних заробітних плат, посадовий оклад державного службовця 1 рангу не має перевищувати 12 мінімальних заробітних плат; 3) обчислення розміру посадового окладу державного службовця відповідає формулі: розмір мінімальної заробітної плати на день обчислення множиться на коефіцієнт, який відповідає рангу державного службовця (МЗП коефіцієнт = посадовий оклад державного службовця).

У дисертації також вивчено питання гендерного фактору у пенсійних відносинах державних службовців. Запропоновано внести зміни до ст. 37 Закону України «Про державну службу» із зазначенням, що у жінок, які народили, усиновили чи опікуються двома і більше дітьми, право на пенсію державного службовця виникає за наявності стажу служби 8 років, а розмір пенсії складає 35% від суми її середньої заробітної плати, на яку нараховуються страхові внески на загальнообов'язкове державне пенсійне страхування, а за наявності стажу державної служби 23 роки розмір пенсії складатиме 65%, після 23 річного стажу, розмір пенсії збільшується на 1%, але не більше 75%. Це ж правило поширюється також на жінок, які народили, усиновили чи взяли опіку над другою дитиною протягом наступних 10 місяців, а також на матерів, які виховують дитину самостійно, незалежно від кількості дітей, до моменту заміжжя такої матері.

У підрозділі також досліджено теоретичні та практичні проблеми пенсійного забезпечення державних службовців по інвалідності та пенсійного забезпечення непрацездатних членів сім'ї держаних службовців у зв'язку із втратою годувальника. Виокремлено ряд дискримінаційних положень, які необхідно скасувати з метою гармонізації загального та спеціального пенсійного забезпечення. Основним із таких дискримінаційних положень є використання надто загального терміну щодо причини виникнення цих правовідносин, йдеться про вживання законодавцем положення Закону України «Про державну службу»: «у період перебування на державній службі», запропоновано вжити більш чітке визначення причини інвалідності та причини втрати годувальника, а саме: «при виконанні службових обов'язків».

Проаналізовано існуючі у чинному законодавстві правові механізми, які регулюють порядок визначення заробітної плати для обчислення пенсії державних службовців, а також порядку призначення, перерахунку та виплати пенсії, аргументовано доведено, що наявність окремих або спеціальних порядків для державних службовців, враховуючи рад особливостей і пільгових положень при оплаті праці та пенсійному забезпеченні, є зайвим. У зв'язку з викладеним пропонується ст. 37-1 Закону України «Про державну службу» викласти у такій редакції: «Порядок визначення заробітної плати для обчислення пенсії державних службовців, а також порядок призначення, перерахунку та виплати пенсії визначається цим Законом та Законом України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування».



ВИСНОВКИ

У Висновках викладаються найбільш важливі теоретичні положення дисертаційного дослідження, формулюються пропозиції щодо удосконалення правового регулювання пенсійного забезпечення державних службовців, основними з яких є такі:

1. У процесі дослідження історії розвитку матеріального забезпечення загалом та пенсійного забезпечення державних службовців зокрема встановлено, що правове регулювання пенсійного забезпечення державних службовців - результат довготривалої історичної еволюції, яка налічує шість періодів, а саме: І - князівський; ІІ - московський; ІІІ - імперський; ІV - період Української революції (доба Української Центральної Ради; доба Гетьманату Павла Скоропадського; доба Директорії Української Народної Республіки); V - радянський період (довоєнний час; післявоєнний час); VІ - новітній (з часу проголошення незалежності України).

2. Обґрунтовано висновок, що такий вид соціального забезпечення, як пенсія вперше застосовується саме до державних службовців і тільки після цього розповсюджується на інші категорії громадян (працівників залізниці, пожежних команд, гірничих інженерів тощо). Тобто, пенсійне забезпечення громадян бере свій початок з пенсійного забезпечення державних службовців, яке було первинним.

3. Пенсія - це один із правових інструментів реалізації державою своєї соціальної функції через органи спеціальної компетенції, що відображається у щомісячному матеріальному (грошовому) забезпеченні, у порядку та випадках, визначених чинним законодавством, для саморозвитку та реалізації своїх прав особами, які повністю або частково втратили працездатність.

4. Доцільно доповнити ст. 36 Закону України «Про загальнообов'язкове державне пенсійне страхування» положенням: «Опікуни, піклувальники мають право на отримання пенсії у зв'язку із втратою годувальника, якщо вони перебували у статусі опікунів, піклувальників останні п'ять і більше років до досягнення підопічними повноліття».

5. Пенсійні правовідносини державних службовців - це правові відносини, що виникають на підставі позитивного рішення органу спеціальної (соціальної) компетенції, у яких один, забезпечувальний суб'єкт - правоздатний державний службовець-пенсіонер або правоздатні непрацездатні члени його сім'ї - має (мають) право на регулярне отримання пенсії за рахунок коштів пенсійного страхування, у окремих випадках із державного бюджету, а другий - забезпечуючий суб'єкт (державний орган спеціальної компетенції) - зобов'язаний виплачувати йому або його непрацездатним членам сім'ї пенсію визначеного виду та у визначеному розмірі у відповідності до вимог чинного законодавства.

6. Зміст процедурних пенсійних правовідносин є складнішим за структурою ніж зміст матеріальних пенсійних правовідносин. Зміст процедурних пенсійних відносин необхідно розглядати через призму основних прав та обов'язків та супровідних прав та обов'язків, причому суб'єкти чітко розмежовані за своїм правовим статусом. Так, забезпечувальний суб'єкт володіє основним правом та супровідним обов'язком, а суб'єкт, який забезпечує, володіє основним обов'язком та супровідним правом. Тобто, у правоздатного державного службовця виникає основне право на пенсійне забезпечення. При зверненні до органу спеціальної компетенції у цього органу виникає супровідне право вимагати від державного службовця законодавчо визначені документи (правильно оформлені юридичні факти, юридично значущі обставини тощо). Для того, щоб реалізувати своє основне право у державного службовця виникає супровідний обов'язок надати необхідні документи до органу спеціальної компетенції. Якщо згідно із наданими документами підтверджується право особи на певний вид пенсії (його спеціальна правоздатність), то у органу спеціальної компетенції виникає основний обов'язок - призначити пенсію.

7. Правове регулювання пенсійного забезпечення працівників бюджетної сфери є неоднорідним та розбалансованим. Уніфікація законодавства у цій сфері дозволить поширити пенсійне забезпечення державних службовців на інших працівників бюджетної сфери (освіти, медицини, спорту, культури тощо).

8. Аргументовано необхідність докорінних змін у питанні оплати праці державних службовців, а саме, формуванню посадового окладу. Ст. 33 Закону України «Про державну службу» доцільно доповнити ч. 10 і викласти її у такій редакції: «Посадовий оклад державного службовця, незалежно від посад, обчислюється у відповідності до мінімальної заробітної зарплати по країні на поточний рік, яка визначена Державним бюджетом України»; ч. 11 викласти у такій редакції: «Посадовий оклад державного службовця 15 рангу становить не менше 2 мінімальних заробітних плат, посадовий оклад державного службовця 1 рангу не може перевищувати 12 мінімальних заробітних плат»; ч. 12 викласти у такій редакції: «Обчислення розміру посадового окладу державного службовця відповідає формулі: розмір мінімальної заробітної плати на день обчислення множиться на коефіцієнт, який відповідає рангу державного службовця (МЗП ? Коефіцієнт = Посадовий оклад державного службовця)».

...