Організаційно-правові засади державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства верховної ради України

УДК 342.924 : 63

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Організаційно-правові засади державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Овчарук Сергій Станіславович

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Дисертаційна робота виконана на кафедрі адміністративного та фінансового права Національного університету біоресурсів і природокористування України Кабінету Міністрів України.

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор Курило Володимир Іванович, Національний університет біоресурсів і природокористування України, декан юридичного факультету

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Стеценко Семен Григорович, Національна академія прокуратури України, завідувач кафедри теорії та історії держави і права

кандидат юридичних наук Кичилюк Тетяна Станіславівна, Білоцерківський національний аграрний університет, доцент кафедри публічно-правових дисциплін

Захист відбудеться 29.04 2009 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський, 4

Автореферат розіслано 27.03. 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради О.М.Биков

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. В умовах реформування економічної та правової систем українського суспільства неухильно зростає потреба в стабільному й ефективному законодавчому регулюванні відносин, що складаються між власниками нерухомого майна та державою.

Існуючі та розпорошені по відомчим структурам реєстри прав, земельних ділянок, нерухомого майна, заборон на відчуження нерухомого майна, застав, правочинів та іпотек, реєстрації договорів оренди тощо не можуть об'єктивно вважатись цілісною єдиною національною інформаційною системою обліку об'єктів оподаткування, власників та користувачів земельних ділянок та нерухомого майна. Такий стан речей створює загальний несприятливий клімат для всього суспільства, перешкоди для належного адміністративного управління нерухомим майном, нівелює його облік та оподаткування, не сприяє належному захисту прав і законних інтересів держави, власника та користувача, перешкоджає реалізації прав та законних інтересів покупців нерухомості, інвесторів, кредиторів, ускладнює функціонування товарного обороту земельних ділянок та нерухомого майна тощо.

Значний масив проблемних питань адміністративного управління землею та нерухомим майном, в тому числі й захист гарантованих державою прав власників, не одержали належного вирішення у нормотворчій практиці і висвітлення у теоретичних дослідженнях, не зважаючи на те, що прямі вказівки щодо розв'язання цих питань містяться безпосередньо у Конституції України та обов'язкових до виконання міжнародних правових актах.

Колізійність вітчизняного законодавства потребує його приведення у відповідність з Конституцією України, з метою усунення конфліктів, зокрема між нормами адміністративного та цивільного права, кардинальної зміни сутності, форм і методів існуючого державного впливу у сфері земельних ресурсів шляхом створення незалежної від відомчих амбіцій єдиної національної інформаційної системи державного обліку об'єктів оподаткування, своєчасного стягнення податків та зборів з власників та користувачів земельних ділянок та нерухомого майна, забезпечення їх прав та гарантій, здійснення контролю за користуванням майном відповідно до чинного законодавства.

Таким чином, визначення сутності існуючого адміністративного провадження у сфері державної реєстрації прав та обґрунтування нової правової конструкції державного управління у сфері нерухомості, яка б узгоджувалася з проголошеними Конституцією України гарантіями, відповідала принципам демократії, соціальної справедливості, нормам моралі та сприяла захисту прав та законних інтересів держави, власника і користувача, розробка аргументованих пропозицій та рекомендацій щодо трансформації державного управління нерухомим майном має надзвичайно важливе теоретичне та практичне значення та обумовлюють актуальність комплексного, системного дослідження широкого кола питань, які лежать у межах адміністративних правовідносин, що складаються з приводу нерухомого майна.

Науково-теоретичним підгрунтям дисертаційного дослідження стали наукові роботи вітчизняних та зарубіжних учених-юристів, зокрема, В.Б. Авер'янова, Н.О. Багай, М.О. Баймуратова, Ю.П. Битяка, Д.Н. Бахраха, Л.К. Воронової, В.М. Гаращука, С.Б. Гавриша, А.П. Гетьмана, І.П. Голосніченка, М.М. Гуренко, В.Н. Денисова, В.С. Журавського, В.В. Коваленка, А.Н. Козиріна, А.П. Коренєва, В.К. Колпакова, В.В. Копєйчикова, О.Л. Копиленка, Н.І. Краснова, В.І. Курила, О.О. Майданник, Н.Р. Малишевої, А.Р. Мацюка, В.В. Мицика, Н.Р. Нижник, А.Ю. Олійника, О.П. Орлюк, О.А. Підопригори, Д.М. Притики, Н.Ю. Пришви, Б.В. Росинського, А.О. Селіванова, Ю.Н. Старилова, С.Г. Стеценка, Є.А. Тихонової, Н.І. Титової, Є.О. Харитонова, М.В. Шульги, О.Н. Ярмиша. Використовувалися також роботи авторів у інших галузях права, вчених-економістів, філософів.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових досліджень Національного університету біоресурсів і природокористування України в контексті проведення у нашій державі адміністративно-правової реформи. Тема дисертації безпосередньо пов'язана з адміністративно-правовими аспектами НДР “Правове забезпечення сталого розвитку аграрного виробництва, безпеки та якості сільськогосподарської продукції” (номер державної реєстрації 0106U004241).

Мета і завдання дослідження. Метою дисертаційного дослідження є розробка на основі аналізу чинного законодавства та адміністративно-правових відносин у сфері державного управління нерухомим майном правової моделі обліку та реєстрації земельних ділянок та нерухомого майна, обгрунтування та пропозиція введення у науковий обіг адміністративно-правової науки інституту обліку та реєстрації нерухомого майна, розробка і формування висновків і пропозицій щодо реформування законодавства, яке регулює адміністративно-правовові засади обліку та реєстрації нерухомого майна, удосконалення діяльності органів державної виконавчої влади відповідно до вимог Конституції України.

Для досягнення поставленої у дисертаційному дослідженні мети визначені такі основні завдання:

- з'ясування суспільної (соціальної) цінності інституту державної реєстрації речових прав на нерухоме майно через призму конституційності та наявних проблем законодавчого обґрунтування існуючого управління земельними ділянками і нерухомим майном;

- аналіз теоретичних засад інституту державної реєстрації речових прав та його визначеність в системі соціальних норм публічного та приватного права; визначення юридичної природи державного обліку та реєстрації земельних ділянок і нерухомого майна;

- виявлення та аналіз проблемних питань, пов'язаних з діяльністю відомчих органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень;

- аналіз теоретико-правових основ державного обліку нерухомого майна, його оподаткування та конституційного захисту прав та законних інтересів держави та громадянина, конституційності дій органів виконавчої влади при здійсненні адміністративного провадження з реєстрації прав;

- аналіз повноважень органів виконавчої влади та підпорядкованих їм підприємств при здійсненні державної реєстрації прав, як виду неконституційного адміністративного провадження;

- аналіз законодавчих та нормативно-правових актів, які застосовуються органами державної реєстрації прав;

- аналіз зарубіжного досвіду організації державного регулювання реєстрації речових прав на земельні ділянки та нерухоме майно;

- розробка на основі дослідження пропозицій та рекомендацій з удосконалення правового регулювання державного управління нерухомим майном та створення умов захисту конституційних прав громадян;

- внесення конкретних пропозицій організаційно-правового характеру стосовно створення національного інформаційного органу та єдиного реєстру державної та приватної власності.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі державного управління об'єктами нерухомості, пов'язані із застосуванням норм адміністративного, а також інших галузей права України.

Предметом дослідження є система законодавчих та нормативно-правових актів, що регулюють адміністративні правовідносини з приводу нерухомості, їх відповідність Основному Закону держави та правомочність застосування останніх органами реєстрації прав.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є сукупність методів і прийомів наукового пізнання: діалектичний метод наукового пізнання та наукові методи системного, історичного, нормативно-порівняльного, формально-логічного, структурно-функціонального аналізу досліджуваних правових явищ. Їх застосування характеризується системним підходом, що дало можливість дослідити проблеми з позицій соціально-правового змісту Основного Закону, обґрунтувати нагальну необхідність зміни існуючих правових положень у сфері обліку та реєстрації нерухомого майна, обґрунтувати відмінну від існуючих систем реєстрації концептуальну модель правового регулювання державного управління нерухомим майном.

Емпіричну основу дослідження склали Конституція України та Закони України, Рішення КСУ, постанови ВРУ, акти Президента України, Земельний кодекс України, Земельний кодекс УРСР, Житловий кодекс УРСР, Адміністративний кодекс УРСР, Цивільний кодекс України, Цивільний кодекс УРСР, нормативно-правові акти КМУ, відомчі нормативні акти Держкомзему, Мін'юсту та інших центральних органів державної виконавчої влади України, якими регулюються адміністративні правовідносини у сфері державного управління нерухомістю; законодавчі та нормативно-правові акти держав СНД, які регламентують питання реєстрації нерухомого майна та речових прав; міжнародні правові акти. У дослідженні використовувалося законодавство зарубіжних країн, досвід яких щодо правового регулювання питань власності і реєстрації нерухомого майна може бути використано в Україні. Інформаційну основу дослідження становлять також довідкові видання, статистичні матеріали, політико-правова публіцистика.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертаційна робота є першим комплексним науковим дослідженням теоретичних проблем законодавчого регулювання адміністративно-правових відносин у сфері обліку та реєстрації нерухомого майна у поєднанні з практичними проблемами, що випливають з сутності їх реалізації і негативним чином впливають на права та законні інтереси держави і громадян, адміністративно-юрисдикційну діяльність органів державної виконавчої влади, які залучені до реєстраційного процесу, спрямованим на подальший розвиток теорії адміністративного права через формування нових правових конструкцій, категорій і понять, внесення науково-обгрунтованих пропозицій по вдосконаленню чинного законодавства та галузі адміністративного права у сфері забезпечення прав і свобод людини при здійсненні державного управління земельними ділянками та нерухомим майном.

Наукова новизна одержаних результатів дисертаційного дослідження знайшла конкретний прояв у таких основних положеннях та висновках, які виносяться на захист:

уперше:

- обгрунтовано, що встановлення законодавчих положень про визнання гарантованих державою природних (конституційних) прав людини неспоживною річчю що призначена "для неодноразового використання" не узгоджується з приписами ст. 3 Конституції України ("Утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов'язком держави" тощо) і підлягають негайному скасуванню, як неконституційні; встановлення іншого, ніж це визначено Конституцією України, порядку посвідчення прав та юридичних фактів має вважатись неконституційним;

- встановлено, що державні гарантії у вигляді адміністративно-правових актів (державні акт та свідоцтва) та нотаріальне посвідчення угод у відповідних випадках є достатніми для забезпечення майнових прав суб'єктів товарного обороту, нотаріальне посвідчення, як спеціальний інститут, за своєю правовою природою носить превентивний або запобіжний характер, воно є спеціальною юрисдикційною формою, яка обумовлює згоду сторін по угоді, в силу чого воно забезпечує права й насамперед інтереси фізичних та юридичних осіб; посвідчення ж спеціальним реєстраційним написом первісно зареєстрованих правовстановлюючих документів є повторною реєстрацією або порушенням конституційних прав людини;

- доведено, що державне управління земельними ділянками та нерухомим майном, відповідно до міжнародних правових норм та положень Конституції України, повинно здійснюватись тільки: з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів; в цілях захисту конституційних прав людини; для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів; при цьому централізований облік або порядок державної фіксації відомостей стосовно: нерухомого майна, як об'єкту оподаткування, та відомостей про власників, користувачів тощо - як платників податків, зборів та обов'язкових платежів, цілком узгоджується з приписами статей 13, 67 Конституції України (наявність нерухомого майна знаходиться у причинному зв'язку з обов'язком подання декларації про майновий стан, сплатою податків, зборів та платежів) ч. 2 ст. 32 Конституції України та ст. 23 ЗУ "Про інформацію";

- зроблено висновок, що сутністю земельного кадастру відповідно до статей 13, 14 Конституції України є систематизована сукупність відомостей про якісну, кількісну та вартісну характеристику землі, як: природного ресурсу, об'єкту обліку та оподаткування; орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів є відповідальним за утримання її у якісному стані та за проведення робіт з визначення кількісних та вартісних показників національного багатства у систематизованому вигляді; надання цьому органу права здійснення процедур визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування земельними ділянками суперечить приписам ст. 13 Конституції України та ст. 116 ЗКУ, відповідно до яких права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування;

- аргументовано актуальність та доцільність створення єдиного державного реєстру нерухомості, як інструменту забезпечення захисту інтересів держави та її громадян, його застосування може бути реалізовано шляхом прийняття Закону України "Про Національний реєстр нерухомості", яким будуть врегульовані діяльність Національного агентства нерухомості та порядок ведення Національного реєстру власності, що сприятиме: доступності громадян до інформації про історію майна на протязі його існування, власників та користувачів; зобов'язань сторін в угодах про відчуження майна, передачу у оренду та довірче управління; встановлених відносно нього: обтяжень, обмежень та заборон на його відчуження, застав, іпотек, - що створить в першу чергу невигідні умови для тих осіб, хто набув нечесним шляхом, для укладення нікчемних угод та суттєвим чином захистить законні інтереси та права заінтересованих сторін; забезпечить значні надходження грошових коштів до державного бюджету; скороченню у часі процедур оформлення документації за рахунок використання можливостей, передбачених ЗУ "Про електронний цифровий підпис", одночасною сплатою встановлених зборів за рахунок взаємодії органів державного управління, нотаріату та Національного агентства нерухомості тощо;

удосконалено:

- розуміння завдань держави стосовно: захисту прав людини та її законних інтересів, зокрема у сфері державного управління нерухомого майна; приведення положень Конституції України у стан, який надасть змогу посилити захист громадян у публічних відносинах через встановлення інституту індивідуальної юридичної відповідальності посадових осіб органів виконавчої влади за спричинення їм будь-якої шкоди;

дістали подальшого розвитку:

- запропоновано авторську позицію щодо залежності ефективності діяльності органів виконавчої влади від реального стану реалізації юридичної відповідальності посадових осіб за порушення прав людини, дієвий їх захист державою її майнових (речових) та інших конституційних прав можливий лише за наявності чіткого законодавчого визначення інституту відповідальності посадових осіб за спричинення майнової або моральної шкоди, але запровадження цього інституту обмежено положеннями ст. 55 Конституції України, яка відшкодування шкоди, спричиненої діями посадових осіб покладає не на винну особу, а на державу, що суперечить здоровому глузду та принципу індивідуальності юридичної відповідальності (ст. 61), а відтак і не сприяє спонуканню посадової особи до чесного виконання покладених на неї обов'язків і призводить до неконтрольованого свавілля та безкарності з їх боку по відношенню до громадян;

- окреслення напрямків удосконалення чинного законодавства України згідно з вимогами ст. 1 Протоколу до Конвенції про захист прав і основних свобод людини, відповідно до положень якої держава має право вводити в дію тільки такі закони, які є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів і є необхідними тільки для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів; закони, що прийняті з порушенням зазначених принципів, мають вважатись неконституційними;

- теоретичне обґрунтування необхідності законодавчого приведення у відповідність з Конституцією України деяких положень ЗК України, зокрема в частині визначення сутності державного земельного кадастру.

Практичне значення одержаних результатів зумовлюється актуальністю та новизною піднятих у дисертаційному дослідженні проблем та полягає у можливості застосування його результату:

- у науково-дослідній роботі, для подальшої розробки проблем адміністративних правовідносин у сфері державного управління земельними ділянками та нерухомим майном, як невід'ємної складової ринкової економіки;

- у правотворчій діяльності - теоретичні положення, висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані у дисертації, можуть бути використані для розробки комплексу проектів законодавчих та нормативно-правових актів, що сприятиме суттєвій зміни правового захисту публічних інтересів, вдосконаленню обліку нерухомого майна, приведенню чинного законодавства у відповідність до вимог Конституції України;

- у правозастосовчій діяльності використання одержаних результатів сприятиме орієнтуванню галузі адміністративного права на всебічне забезпечення пріоритету прав людини та гарантій їх ефективної реалізації, удосконаленню адміністративно-юрисдикційної діяльності органів державної виконавчої влади, боротьбі із корупцією у контексті адміністративно-правової реформи в Україні.

- у навчальному процесі, при викладанні курсу адміністративного права, спеціальних курсів та тем для студентів та фахівців на відповідних курсах підвищення кваліфікації правознавчих, спеціальностей, а також при підготовці і написанні підручників, посібників, практикумів із цих дисциплін.

Особистий внесок здобувача в одержання наукових результатів, що містяться у дисертації. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, усі сформульовані у ньому положення і висновки обґрунтовано на основі особистих досліджень автора.

Ідеї та розробки, які належать співавторам, у дисертації не використовувалися.

Апробація результатів дисертації. Результати дисертаційного дослідження обговорювалися на засіданні кафедри адміністративного та фінансового права Навчально-наукового інституту земельних ресурсів та правознавства Національного аграрного університету і дістали позитивну оцінку. Основні положення дисертації апробовані та оприлюднені на таких науково-практичних конференціях: VIII Міжнародна науково-практична конференція “Наука і освіта 2005” (2005 р., м. Дніпропетровськ); Міжнародна науково-теоретична конференція “Стан та перспективи розвитку юридичної науки і освіти” (2006 р., м. Київ); Всеукраїнська науково-теоретична конференція молодих вчених, присвячена 110-річчю Національного аграрного університету “Актуальні проблеми правового забезпечення національної продовольчої безпеки і сталого розвитку сільського господарства України” (2008 р., м. Київ).

Публікації. Основні наукові положення та висновки дисертаційного дослідження опубліковані дисертантом у трьох наукових статтях у наукових фахових виданнях ВАК України, дві - у тезах науково-практичних конференцій.

Структура і обсяг роботи визначені предметом дисертаційного дослідження, зумовлюються поставленою метою та завданнями. Дисертація складається із переліку умовних скорочень, вступу, двох розділів, поділених на шість підрозділів, висновків до розділів, висновків, двох додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 225 сторінок, у тому числі список використаних джерел на 40 сторінках (312 найменувань).

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, висвітлюється його зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначається стан наукової розробки проблеми, мета та завдання, предмет та об'єкт дисертаційного дослідження, формулюється наукова новизна отриманих результатів, розкривається їх теоретичне та практичне значення, викладаються основні положення, які виносяться на захист, наводяться відомості про апробацію результатів дослідження, структуру та обсяг дисертації.

Розділ 1 "Юридична природа інституту державної реєстрації прав на нерухоме майно та їх обмежень" містить три підрозділи.

У підрозділі 1.1. "Теоретичні засади інституту державної реєстрації речових прав та його визначеність в системі соціальних норм публічного та приватного права" наведений аналіз теоретичних засад інституту державної реєстрації речових прав та його відповідність конституційним вимогам та системі соціальних норм публічного та приватного права, здійснено аналіз юридичної природи державного обліку та реєстрації земельних ділянок і нерухомого майна та всебічний аналіз законодавчо створеної проблеми щодо повноважень відомчих органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень. Акцентовано увагу на питаннях державного захисту права власності фізичної або юридичної особи, сутністю якого є право держави вводити в дію тільки такі закони, які є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном, відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів. Аналіз публічних відносин з приводу майна дозволив виявити критерії, наявність яких не свідчить на користь адміністративного провадження з реєстрації прав конституційних прав людини: 1) права особи не входять у склад майна, вони невіддільні від особи, на них не може бути звернено стягнення кредиторів; вони не можуть бути передані іншим особам; вони не переходять спадкоємцям майна померлого, оскільки припиняються з особою; 2) історично та законодавчо право власності зосереджено в самій речі, до кого б вона не перейшла, а її вартість має безпосередній зв'язок з його обліком, оподаткуванням та поповненням державного бюджету країни, що й встановлено Основним Законом.

Підрозділ 1.2. "Юридична природа державного обліку та реєстрації земельних ділянок і нерухомого майна" присвячено розкриттю та обґрунтуванню висновків, що забезпечення публічних та приватних інтересів у сфері нерухомого майна здійснюється через призму задоволення законних прав та інтересів держави і громадянина, що досягається шляхом обліку об'єктів оподаткування, якими є земельні ділянки та розташована на них нерухомість, реальною оцінкою зазначених об'єктів та їх реєстрацією, встановленням належних правил їх оподаткування та визначенням розміру податків, відповідністю Основному Закону правових умов набуття права власності, забезпеченням юридичного закріплення об'єктів нерухомого майна за суб'єктами торгового обороту, публічністю здійснення угод купівлі-продажу тощо. державний майно реєстрація речовий

Перехід до ринкових відносин та безпосереднє функціонування ринкового механізму неможливі без скасування принципу тоталітарного режиму, згідно з яким інститут права володіння, користування та розпорядження майном обмежувався рамками адміністративних норм і всупереч здоровому глузду знайшов місце у сучасному законодавстві, у формі неконституційного адміністративного провадження з реєстрації конституційних прав, під егідою їх визнання та захисту, що суперечить Основному Закону.

З урахуванням зазначеного вище, а також виходячи з конституційного принципу верховенства права, слід визначити, що законодавчі положення стосовно реєстрації прав не сприяють забезпеченню реалізації інтересів держави та людини, а тому вони потребують докорінного перегляду попередніх пострадянських і нинішніх науково-правових стереотипів, зокрема які склалися у галузях адміністративного та цивільного права.

У підрозділі 1.3. "Проблемні питання відомчих органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" проаналізовані недоліки та неузгодженості чинного законодавства, яке регулює повноваження центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів, підвідомчого йому центру ДЗК (госпрозрахункової юридичної особи з консолідованим балансом), комунальних підприємств бюро технічної інвентаризації, та існування не передбаченого ЗУ "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх об межень" держателя Реєстру прав власності на нерухоме майно у особі Мін'юсту України.

Обґрунтовано, що комерційні структури органів виконавчої влади, їх відділення на місцях та БТІ, в силу їх статутних повноважень, не мають права на здійснення функцій держави.

Державне управління нерухомим майном та адміністративно-правові відносини, що складаються у цій сфері, чітко визначені статтями 5, 13, 41, 142 Конституції України, їх положення не підлягають довільному тлумаченню, а це в свою чергу означає, що повноваження власника від імені Українського народу здійснюють тільки ті органи, що визначені Конституцією; право визначати і змінювати конституційний лад в Україні належить виключно народові і не може бути узурповане державою, її органами або посадовими особами.

Проведений аналіз існуючих принципів державного управління нерухомим майном та дослідження його стану дає підстави для висновків, що існування розпорошених по відомчих структурах реєстрів прав, земельних ділянок, нерухомого майна, заборон на відчуження нерухомого майна, застав; правочинів та іпотек, реєстрації договорів оренди тощо не може об'єктивно вважатись цілісною єдиною державною інформаційною системою обліку об'єктів оподаткування, власників та користувачів земельних ділянок та нерухомого майна, яка б дозволила здійснювати єдине і належне централізоване адміністративне управління нерухомістю.

РОЗДІЛ 2. "Мета, завдання та структура органів державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень" складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1 "Органи державної реєстрації прав в системі центральних органів виконавчої влади України, з позиції їх конституційно-правового статусу" проведений аналіз законодавчих та підзаконних актів, на підставі яких здійснювалася трансформація конституційних приписів щодо прав та обов'язків органів виконавчої влади у сфері державного управління нерухомим майном. Акцентується увага, що статус органів державної виконавчої влади у сфері реєстрації нерухомого майна роглядаються виключно з позицій Основного Закону та Європейської Хартії місцевого самоврядування.

Доведено, що чинне законодавство у сфері реєстрації нерухомого майна та пов'язане з ним питання набуття права власності містить суперечливі положення стосовно правомочностей органів виконавчої влади, місцевого самоврядування та державних органів приватизації, що вбачається з змісту ст. 116 ЗКУ (рішення органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування, або державних органів приватизації) та ч. 1 ст.193 ЗКУ (процедура визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування).

Обгрунтовано, що відсутність у органів державної виконавчої влади з питань земельних ресурсів правомочностей щодо здійснення від імені Українського народу прав власника не надає останнім права на здійснення процедур визнання факту виникнення або припинення права власності і права користування.

Запропонована нова редакція статті 193 ЗКУ, якою скасовуються правомочності органів державної виконавчої влади з питань земельних ресурсів в частині здійснення процедур визнання факту виникнення або припинення права власності (права користування).

Обгрунтовано, що надання органу державної виконавчої влади, який не наділений правомочностями щодо здійснення від імені Українського народу прав власника і сутністю діяльності якого має бути забезпечення реалізації державної правової політики або контроль за здійсненням законності у сфері державного управління, повноважень щодо ведення сукупності реєстрів: права власності на нерухоме майно, заборон на відчуження нерухомого майна, застав, правочинів, іпотек та спадкового реєстру не узгоджується з пропагандою створення національного реєстру нерухомого майна, вимогами Основного Закону та висновками Комітету Міністрів Ради Європи.

Підрозділ 2.2. "Зарубіжний досвід організації державного регулювання реєстрації речових прав на земельні ділянки та нерухоме майно" присвячений дослідженню чинного законодавства держав-учасниць СНД.

Проведений аналіз принципів державного управління нерухомим майном та земельними ділянками у РФ дає підстави виділити його найголовніші негативні принципи та розкрити взаємозв'язок пов'язаних між собою проблем:

- сутність обмеження прав особи або існування адміністративно-правового обмеження права володіння, користування та розпорядження майном залишилося на рівні приписів Конституцій 1918, 1924 та 1936 років та тотожних їм положень цивільного законодавства, що свідчить про існування стереотипу ідеології домінування держави над інтересами людини, над особистістю;

- існування антагонізму законодавчих норм, оскільки поряд з визнанням надзвичайної важливості категорії юридичного факту встановлюються інші, відмінні від вимог Конституції РФ положення, на підставі яких встановлюється адміністративне провадження з реєстрації прав, при цьому законодавець залишає за собою право визначення порядку виникнення права власності на підставі іншого закону;

- адміністративна процедура реєстрації конституційних прав визнається законом єдиним доказом існування зареєстрованого права, і навпаки, - відмова від їх реєстрації тягне втрату цих прав, що не узгоджується з проголошеними державою гарантіями прав;

- розподіл реєстраційного процесу на дві адміністративні процедури (кожна з яких містить відомості про нерухоме майно): реєстрація договору або угоди; реєстрація прав особи; вимога обов'язкової подвійної адміністративної процедури на законодавчому рівні не має раціональних пояснень;

- адміністративне провадження з реєстрації абстрактних прав у земельному кадастрі суперечить сутності земельного кадастру, як сукупності відомостей про кількісну, якісну та вартісну характеристику земельних ділянок та не відповідає правовій природі кадастру земель, як природного ресурсу;

- проголошення відкритості відомостей про державну реєстрацію прав та право доступу до цієї інформації заінтересованим особам спростовується положеннями, відповідно до яких заінтересованим особам, в першу чергу, права яких порушені, - відмовляється у наданні відомостей, що свідчить про свідоме законодавче: приховування від публічного контролю найважливішої частини реєстру, якими є відомості про правовстановлюючі документи, створення підстав для відмови у отриманні будь-якої інформації про джерела та підстави набуття права власності на землю та будівлі тощо, тобто про повну відсутність публічності; під ці ж ознаки підпадає встановлення пріоритету правовстановлюючого документу, або юридичного закріплення права можновладців на незаконно отримане нерухоме майно, що не свідчить про захист прав та законних інтересів пересічених громадян.

Доведено, що законодавство інших колишніх республік СРСР, а нині незалежних держав, у сфері державного управління нерухомим майном та земельними ділянками моделює з деякими відмінностями ідеї і принципи адміністративно-правових аспектів з державної реєстрації абстрактних прав, які започатковані саме РФ.

Так, суперечливість Закону Республіки Білорусь "Про державну реєстрацію нерухомого майна, прав на нього та угод з ним" в першу чергу випливає з найменування законодавчого акту, який передбачає тотальну реєстрацію. Відповідно до найменування закону, єдиний державний регістр передбачає включення до нього відомостей про: нерухоме майно, угоди з майном, але законодавче визначення регістру систематизованим зводом відомостей та документів відносно зареєстрованих об'єктів нерухомого майна однозначно свідчить про те, що в регістр заносяться відомості саме про нерухоме майно та осіб, що мають до нього відношення. Принцип публічності регістру тотожний принципу публічності в РФ.

Сутність Закону Республіки Азербайджан "Про державний реєстр нерухомого майна" суперечить його найменуванню, оскільки здійснюється саме державна реєстрація прав (юридичний акт визнання і підтвердження державою виникнення, обмеження (обтяження), переходу й припинення прав). В той же час, всупереч закону, який говорить про стягнення плати за реєстрацію прав, - стягується мито саме за реєстрацію нерухомого майна та пов'язані з нею роботи з розмежування. Реєстр є концентрацією відомостей про реєстрацію нерухомого майна, прав та технічної документації на нерухоме майно, але вони є недосяжними для інших осіб, оскільки діє принцип, що впроваджений у законодавство РФ.

Державна реєстрація прав у Республіці Казахстан здійснюється на підставі Закону РК "Про державну реєстрацію прав на нерухоме майно й угод з ним", вона визначається обліковою реєстрацією прав або обов'язковою процедурою визнання й підтвердження державою виникнення, зміни або припинення прав на нерухоме майно, яка здійснюється або в правовому кадастрі (поняття в законі відсутнє) або єдиному державному реєстрі зареєстрованих прав на нерухоме майно та угод з ним (поняття в законі відсутнє). Принцип публічності правовового кадастру або єдиного державного реєстру зареєстрованих прав тотожній принципу публічності в РФ, але з деякими відмінностями, відповідно до яких порядок надання інформації із правового кадастру визначається не законом, а уповноваженим органом (вказівки відсутні).

На підставі аналізу законодавства держав-учасниць СНД підставно зробити низку висновків:

- державне управління нерухомим майном перетворено у державне управління речовими правами, що суперечить здоровому глузду;

- законодавче визначення сутності права власності залишилось на рівні вимог режиму тоталітарної держави, що суперечить принципу користування та розпорядження речами найбільш абсолютним чином;

- перехід до незалежності кожної із республік ознаменувався появою когорти можновладців, нерухомість яких створена за рахунок інтересів широких верств населення, і необхідністю законодавчого забезпечення їх гарантій на отримане майно;

- недемократичність законодавства країн СНД у сфері державного управління нерухомим майном свідчить про відсутність будь-яких підстав для рецепції норм права в Україні.

У підрозділі 2.3. "Шляхи удосконалення державного управління земельними ресурсами та об'єктами нерухомості" пропонуються заходи, які повинні сприяти захисту прав та законних інтересів держави та громадянина.

Аналіз законодавчого регулювання державного управління нерухомим майном свідчить про неконституційність та суперечливість законодавчих положень, відсутність прозорого та ефективного обліку та оподаткування нерухомого майна, що перешкоджає реалізації прав та законних інтересів держави, власників, покупців, інвесторів, кредиторів, ускладнює функціонування товарного обороту земельних ділянок та нерухомого майна, нівелює його облік та оподаткування тощо.

Обґрунтовано, що трансформація негативних рис існуючого недержавного управління нерухомим майном з боку комерційних структур може мати місце тільки у разі приведення чинного законодавства у відповідність з Основним Законом.

Доведено, що створення незалежного від відомчих домагань, принципово нового за змістом та сутністю і прозорого для сторін угод з нерухомістю єдиного (національного за статусом) державного реєстру, сприятиме захисту публічних та приватних інтересів, поповненню державного бюджету, інвестиціям, практичній реалізації адміністративної реформи, звільненню органів державної влади від виконання невластивих їх діяльності обов'язків, скороченню об'єму та часу виконання процедур, пов'язаних з фіксацією угод з майном, обтяженнями та обмеженнями тощо.

Пропонується, відповідно до визнання необхідності внесення суттєвих змін до законодавства, законодавчим шляхом скасувати безпідставно створені у різних відомчих структурах реєстри земельних ділянок, нерухомого майна, заборон на відчуження нерухомого майна, застав, правочинів та іпотек та реєстрації договорів оренди, а на базі їх відомостей створити національне інформаційне джерело, зосередивши у ньому історію відомостей про торговий оборот публічної та приватної власності, володільців та користувачів майна, зобов'язання сторін, обтяження та обмеження тощо.

Акцентовано увагу на тому, що функціонування національної інформаційної системи державного обліку об'єктів оподаткування, як невід'ємної складової реального захисту прав та законних інтересів держави та приватних осіб у процесі державного управління нерухомістю, може мати місце тільки за умов встановлення дійової майнової та іншої відповідальності посадових осіб, які безпосередньо задіяні у реєстраційному процесі; скасування конституційних та законодавчих положень, відповідно до яких відшкодування матеріальної та моральної шкоди, завданої незаконними рішеннями, діями чи бездіяльністю органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових і службових осіб при здійсненні ними своїх повноважень покладається на державу або органи місцевого самоврядування, що суперечить проголошеному Конституцією України та змістом чинного законодавства принципу індивідуальності юридичної відповідальності та повного відшкодування шкоди.

Висновки

У результаті проведеного дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства України і зарубіжних країн, практики його реалізації, теоретичного осмислення численних наукових праць у галузі адміністративного, земельного та цивільного права, автором сформульовано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на подальший розвиток теорії адміністративного права шляхом формування нових і удосконалення існуючих правових конструкцій, категорій і понять, внесення науково-обгрунтованих пропозицій по удосконаленню чинного законодавства України. Основними з них є такі:

1. Пострадянська модель адміністративного права колишньої "управлінсько-юрисдикційної" ідеології, відповідно до якої людина позиціонується виключно як "об'єкт владарювання" з боку держави, інтегрувалась у сучасну науку адміністративного права, набрала ще більш негативного змісту, оскільки штучно обтяжена теоретико-законодавчими положеннями, на підставі яких права людини, як абстрактна категорія, одночасно визнані неспоживною річчю, об'єктом адміністративних правовідносин та об'єктом оподаткування.

Стереотип попередніх радянських науково-правових бачень поєднався з пострадянським стереотипом бачення "корумповано зрощених із суто кримінальними елементами вищих посадових осіб", організована злочинна діяльність яких за останні роки "набула рівня реальної загрози конституційним основам державного ладу в Україні …" і яких криміналітет використовує для впливу на законодавчий процес на користь зацікавлених осіб (з Постанови Верховної Ради України від 26 грудня 2002 року).

2. Аналіз чинного законодавства свідчить про маніпулювання законодавчими нормами, що підтверджується перенесенням встановлених ч. 2 ст. 41 Конституції України правил щодо набуття права власності в порядку, визначеному законом, на право володіння, користування та розпорядження майном, зміною цивільно-правових норм на адміністративно-правові, що суперечить Основному Закону, Першому Протоколу до Конвенції та істотно порушує конституційні права людини і громадянина.

3. Трансформація вітчизняного законодавства та, зокрема галузі адміністративного права, у сфері державного управління нерухомим майном залежить від усунення негативних чинників, якими є: а) принцип адміністративного обмеження права власності, запровадженого ЦК УРСР від 16 грудня 1922 р. і який знайшов без будь-яких змін відображення у ЦК УРСР від 18 липня 1963 р. та ЦКУ від 16 січня 2003 р.; б) інститут адміністративного провадження з реєстрації конституційних прав, не зважаючи на те, що невідчужувані права індивіду не є і не можуть бути об'єктом адміністративних правовідносин; в) визначення конституційних (майнових) прав людини і громадянина неспоживною річчю (ч.2 ст.190 ЦКУ) та об'єктом оподаткування.

4. Враховуючи конституційне закріплення головного обов'язку держави щодо утвердження і забезпечення прав і свобод людини (ст. 3), принципи непорушності права власності (ч. 1 ст. 41) та права мирного володіння ним, що обумовлене Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод та Першим Протоколом, принцип верховенства права (ч. 1 ст. 8) та обов'язковість виконання означених визнається, що держава має право на прийняття тільки таких законів, які є необхідними для здійснення контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів. Перелік встановлених Протоколом адміністративно-правових заходів з боку держави є вичерпним і не підлягає довільному тлумаченню іншими законами та адміністративно-правовими нормами, а тому встановлення іншого, ніж це встановлено Основним Законом та Протоколом, порядку посвідчення прав та юридичних фактів є неконституційним і таким, що звужує зміст прав людини. Наведене є підставою для скасування відповідних положень ЦК України (статті 182, 316), та прийнятих на їх основі законодавчих та нормативно-правових актів.

5. Встановлюючи базовим актом цивільного законодавства правила адміністративного провадження щодо реєстрації абстрактних прав, як підставу для прийняття відповідного законодавчого акту, законодавець в останньому проголосив ідею захисту державою речових прав на нерухомість (тобто від імені держави) і маніпулюючи її ім'ям надав: а) реєстраційні повноваження комерційним структурам (тобто замість об'єктивно бажаної формули "система державних органів реєстрації"), які не мають права виступати від імені держави; б) можливіть акумулювати ними на своїх рахунках грошові кошти у вигляді мита, платежів, в тому числі й на користь неіснуючого гарантійного фонду; в) легалізував право користування незаконно отриманими коштами.

Можна було б говорити про єдиний випадок неконституційності законодавчого акту, але це спростовується, зокрема Законом України "Про закупівлю товарів, робіт і послуг за державні кошти", на підставі якого сфера державних закупівель та контролю над ними передана "неприбутковій спілці громадських організацій" та її комерційним структурам, що спричинило величезні збитки державному бюджету тощо. Факти свідчать про системність порушень Основного Закону; існування корупції, як явища, що підриває легітимність публічних інститутів і завдає удару суспільству, його моральним устоям і правосуддю, а також всебічному розвитку людей; вона загрожує правопорядку, демократії та правам людини, руйнує належне управління, чесність та соціальну справедливість, перешкоджає конкуренції та економічному розвиткові, загрожує стабільності демократичних інститутів і моральним засадам суспільства.

Зазначене є об'єктивною передумовою негайного скасування процедур управління державою або її проектами з боку корупційних схем, сутністю яких є монополізація права на грошові кошти, що отримуються від реалізації штучно створених та законодавчо легалізованих реєстраційних процедур.

6. Надання органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів повноважень у царині контролю за порядком набуття і реалізацією права на землю, укладанням цивільно-правових угод, передачею земельних у власність, реєстрацією земель або концентрація неконституційних та несумісних з діяльністю цього органу правомочностей є свідченням використання закону в інтересах реалізації корумпованих схем.

7. Справляння плати за надання адміністративних послуг у своїй сутності є встановленням "подвійної оплати", яка складається з сум податку, що сплачена громадянином (громадянами) на загальнодержавні потреби, в тому числі й на функціонування державного управління, і додаткової оплати адміністративної послуги органу виконавчої влади. Саме це свідчить про неконституційність таких вимог. Обов'язок органів законодавчої, виконавчої та судової влади полягає у здійсненні своїх повноважень у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України (ст. 6), забезпеченні в першу чергу реалізації положень ст. 3 Конституції України стосовно людини, яка в свою чергу сплачує податки і збори (виконує адміністративно-процесуальні обов'язки) за реалізацію державою її прав і свобод тощо. Таким чином, стає очевидним, що людина за умов виконання своїх конституційних обов'язків, обмежена у безкоштовній реалізації гарантованих Основним Законом прав і свобод.

8. Встановлення обов'язку щодо сплати мита за реєстрацію прав, в тому числі і за їх обмеження (!?), за умов відсутності вказівок про це у Законі України "Про систему оподаткування"; звільнення всупереч чинному законодавству органів виконавчої влади від перерахування до державного бюджету отриманих сум платежів та мита за здійснення неконституційного адміністративного провадження; одночасне надання можливості вільного розпорядження цими коштами, в тому числі й коштами, що повинні були б відраховуватись до неіснуючого гарантійного фонду, - є свідченням того, що законодавче встановлення адміністративного провадження з реєстрації прав є незаконним.

9. Пропагування виконавчою владою, в тому числі й фахівцями у галузі адміністративного права, необхідності законодавчого закріплення платних адміністративно-управлінських послуг під приводом захисту прав людини, сутність яких знайшла відповідне відтворення у Концепції адміністративної реформи в Україні, суперечить Конституції України, Законам України "Про державну службу", "Про джерела фінансування органів державної влади", в тому числі й Бюджетному кодексу України, яким встановлено, що функціонування державного управління, зокрема виконавчої влади, здійснюється за рахунок видатків Державного бюджету України (ст. 87).

10. Виходячи з принципів верховенства права повинна діяти така система конституційного ладу, за яким права людини не можуть бути узурповані державою, її органами або посадовими особами; виконавча влада повинна бути обмежена невід'ємністю та невідчужуваністю права людини, а тому законодавець не має права штучно "занижувати" обсяг її прав і свобод, а це свідчить про нагальну необхідність обмеження сваволі та суб'єктивізму законодавчої та виконавчої влад шляхом прийняття таких законодавчих актів, які відповідатимуть духу та змісту норм Конституції і ратифікованих міжнародних правових актів; при прийнятті законів повинно враховуватись, що права людини або права особи не є подарунком законодавця, що вони є природною потребою, яка забезпечує людині відповідний стандарт життя. Встановлені законом адміністративні процедури, зокрема у сфері державного управління майном, повинні забезпечувати суворий правовий режим дотримання конституційних прав особи, а на випадок невиконання або порушення публічною владою цього припису - передбачати встановлення такої межі відповідальності, яка була б адеватною ступеню спричиненої шкоди.

11. Вбачається, що розмежування галузей публічного права (адміністративного) та приватного права (цивільного) повинне передбачати розмежування організаційних відносин від майнових відносин, зокрема це випливає з усвідомлення беззаперечного теоретичного та практичного розуміння, відповідно до якого речове право зосереджене в самій речі, до кого б вона не перейшла і це не є прерогативою адміністративного законодавства (підстава набуття права власності - угода, заповіт, дарування тощо; момент набуття - передача майна).

12. З огляду на неконституційність адміністративного провадження з реєстрації прав та з метою реалізації прав людини у адміністративних правовідносинах пропонується введення у теорію адміністративного права додаткового поняття до існуючої класифікації юридичних фактів, сутність якого полягає у тому, що: а) юридичним фактом є будь-яка подія, що викликає виникнення, зміну або припинення правовідносин; б) юридичні факти мають специфіку бути підставою виникнення правовідносин приватних (цивільних) або публічних (адміністративних тощо); в) суб'єктивні права людини, як єдина абстрактна категорія, зокрема і майнові права, є невідчужуваними та непорушними (ст. 21 Конституції України); г) суб'єктивні або природні невідчужувані, а тому непорушні за своїм статусом вони не можуть вважатись юридичним фактом, неспоживною річчю, а внаслідок цього і об'єктом оподаткування.

Список опублікованих праць

1. Овчарук С.С. Зарубіжний досвід організації державного регулювання реєстрації речових прав на земельні ділянки та нерухоме майно / С.С. Овчарук // Підприємництво, господарство і право. - 2007. - № 9. - С. 11-14.

2. Овчарук С.С. Інститут державної реєстрації речових прав на нерухоме майно через призму конституційності / С.С. Овчарук // Вісник прокуратури. - 2007. - № 12. - С. 74-79.

3. Овчарук С.С. Конституційні права людини та громадянина у контексті предмету адміністративного права та адміністративної реформи. / С.С. Овчарук // Адвокат. - 2007. - № 8. - С. 20-22.

4. Овчарук С.С. Законодавчі засади державної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обмежень / С.С. Овчарук: матеріали VIII Міжнародної науково-практичної конференції [“Наука і освіта 2005”], Том 47. Право / - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2005. - С. 34-36.