Конституційно–правовий статус сільського, селищного, міського голови в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

12.00.02 - конституційне право, муніципальне право

УДК 342.553

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ СТАТУС СІЛЬСЬКОГО, СЕЛИЩНОГО, МІСЬКОГО ГОЛОВИ В УКРАЇНІ

Шаповал Валерій Дмитрович

Київ 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Дніпропетровському державному університеті внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ України.

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор ФРИЦЬКИЙ Олег Федорович Дніпропетровський державний університет внутрішніх справ, професор кафедри конституційного та міжнародного права

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Марцеляк Олег Володимирович начальник навчально-наукового інституту підготовки фахівців міліції громадської безпеки Харківського національного університету внутрішніх справ

кандидат юридичних наук, доцент Калиновський Богдан Валерійович заступник начальника кафедри конституційного та міжнародного права Київського національного університету внутрішніх справ

Захист відбудеться «30» жовтня 2009 р. о 12.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.04 за адресою: 03680, м. Київ, пл. Солом'янська, 1.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ ( 03860, м. Київ, вул. Солом'янська, 1).

Автореферат розісланий «29» вересня 2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради доктор історичних наук, професор Н.О. Щербак

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

повноваження статус голова

Актуальність теми. Побудова правової демократичної держави Україна, що характеризується верховенством права, принципом поділу державної влади на законодавчу, виконавчу й судову, пріоритетом прав і свобод людини й громадянина, а також формуванням громадянського суспільства, супроводжується об'єктивними процесами становлення та розвитку інституту місцевого самоврядування.

Звідси об'єктивується науковий та прагматичний інтереси до організації статутного стану й динамічного розвитку нормативно-правової регламентації місцевого самоврядування, його органів та інститутів, серед яких одне з найважливіших місць належить сільському, селищному, міському голові - головній посадовій особі територіальної громади.

Важливе значення для юридичної науки мали праці вчених, які займалися дослідженням цієї проблеми за радянських часів як на загальнотеоретичному, так і на галузевому рівнях. Так, у радянську добу дослідженню окремих складових цього питання присвятили наукові праці такі вчені, як Є. Агеєва, І. Бутко, М. Корнієнко, О. Кутафін, В. Погорілко, М. Селівон, Ю. Тодика, О. Фрицький та ін.

Аналіз конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови є одним із пріоритетних напрямів сучасної науки конституційного права. Більше того, питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів недостатньо врегульовані Конституцією України, тому очевидно, що правовий статус сільського, селищного, міського голови підлягає нормативному регулюванню та закріпленню на рівні закону.

Актуальність цієї теми обумовлюється перш за все тим, що питання організації місцевого самоврядування, формування, діяльності та відповідальності його органів недостатньо врегульовані Конституцією України, тому очевидно, що конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови, як головної посадової особи місцевої територіальної громади, підлягає нормативному регулюванню та закріпленню на рівні прийняття спеціального закону.

У процесі роботи над деякими питаннями дисертаційного дослідження проаналізовані наукові праці дореволюційних учених В. Безобразова, А. Васильчикова, А. Градовського, М. Коркунова, В. Ляшкова, А. Михайловського та ін.

Теоретичною базою дослідження стали положення та висновки, які містяться в роботах вітчизняних учених В. Авер'янова, Б. Андресюка, М. Баймуратова, О. Батанова, Ю. Бальція, В. Бесчастного, І. Бутка, М. Воронова, І. Голосніченка, В. Григор'єва, В. Кампо, А. Колодія, М. Корнієнка, В. Кравченка, А. Крусян, Л. Лабенської, А. Олійника, М. Орзіха, В. Погорілка, М. Пухтинського, П. Рабіновича, М. Селівона, В. Серьогіна, С. Серьогіної, Ю. Тодики, О. Фрицького, В. Шаповала, Ю. Шемшученка, О. Ярмиша та ін.; зарубіжних учених Р. Адріана, Е. Арато, В. Афанасьєва, М. Баглая, Р. Бінгхема, М. Браунстона, Б. Гурне, П. Глущенка, А. Глєбова, Е. Джексона, І. Видріна, Д. Керелі, Д. Коена, Х. Зелінського, Д. Мартіна, Д. Моргана, Ю. Казанчева, М. Краснова, О. Кутафіна, Ю. Маркова, А. Москальова, О. Писарєва, В. Чиркіна, К. Шугріної та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до Пріоритетних напрямків наукових та дисертаційних досліджень, які потребують першочергового розроблення й упровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ на період 2004-2009 рр., затверджених наказом МВС України № 755 від 5 липня 2004 рр., Пріоритетних напрямків наукових досліджень Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ на 2006-2010 рр. Тема дослідження затверджена вченою радою Юридичної академії Міністерства внутрішніх справ (м. Дніпропетровськ) 29 грудня 2003 р. (протокол №4).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є визначення основних засад становлення, розвитку і функціонування сільського, селищного, міського голови в Україні та розробка пропозицій для вдосконалення законодавства, що визначає його правовий статус та практику його реалізації.

Мета наукового дослідження зумовила постановку та розв'язання таких завдань:

визначити та проаналізувати конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови, виходячи з наявного нормативно-правового масиву профільного характеру, а також враховуючи історичний досвід цього інституту;

проаналізувати зміст та структуру конституційно-правового статусу місцевого голови, правове регулювання обрання цієї посадової особи місцевого самоврядування ;

проаналізувати повноваження й функції сільського, селищного, міського голови в Україні, визначити місце голови серед посадових осіб місцевого самоврядування;

охарактеризувати форми й методи діяльності сільського, селищного, міського голови та внести пропозиції до законодавства, розробити й запропонувати теоретичну оцінку форм діяльності сільського, селищного, міського голови та відповідні критерії оцінки;

визначити поняття методів діяльності сільського, селищного та міського голови та розробити критерії щодо їх класифікації;

розробити пропозиції для вдосконалення законодавства, що регулює правовий статус голови.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, пов'язані з функціонуванням конституційно-правового інституту сільського, селищного, міського голови в Україні.

Предметом дослідження є конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови в Україні.

Методи дослідження обрані, виходячи з поставлених у роботі мети та завдань, з урахуванням об'єкта та предмета.

Методологічною основою дисертації стала теорія наукового пізнання, яка охоплює цілий комплекс методів. Зокрема, використовувалися, загальний діалектичний метод наукового пізнання дійсності, спеціальні теоретичні та емпіричні методи дослідження.

Для з'ясування поняття та особливостей правового статусу сільського, селищного, міського голови використовувався логіко-семантичний метод із метою визначення окремих ключових категорій, зокрема таких, як «правовий статус місцевого голови», «організаційна та правова форми», «одноосібний орган місцевого самоврядування», що сприяло уточненню їх змісту та виробленню відповідних пропозицій до законодавства (підрозділ 2.1). Використання формально-логічного методу, методу прогнозування дало можливість розробити пропозиції щодо вдосконалення механізму здійснення функцій сільським, селищним, міським головою (підрозділ 2.3); історико-правовий метод - для аналізу нормативно-правових актів, які закріплювали інституційне поняття та правовий статус місцевого голови в його історичній ретроспективі (підрозділи 1.1, 1.2). Аналіз правового статусу місцевого голови в Україні сприяв виявленню недоліків існуючого законодавства та обґрунтуванню потреби його вдосконалення (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3. Порівняльно-правовий метод - при порівнянні правового статусу місцевого голови та посадових осіб місцевого самоврядування в зарубіжних державах (Франції, Польщі, Канаді, США, Росії, Білорусі, Казахстані) (підрозділ 3.1). Догматичний метод дозволив провести аналіз норм чинного законодавства про вибори місцевих голів, що сприяло виявленню прогалин та дозволило сформулювати пропозиції для його вдосконалення (підрозділ 2.2). За допомогою статистичного методу проводилася обробка та аналіз даних про діяльність сільських, селищних, міських голів (розділи 2 і 3). Соціологічний метод застосовувався при вивченні думок понад 55 місцевих голів щодо правового статусу цих посадових осіб (розділи 2 і 3).

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є одним із перших у вітчизняній юридичній науці монографічних досліджень правового статусу сільського, селищного, міського голови. До найбільш значущих її положень і висновків слід віднести те, що:

уперше:

обґрунтовано, що в Україні сформована модель організації діяльності місцевого голови у форматі «сильний голова - рада», основними ознаками якої є поєднання ним функцій керівника ради, виконкому ради та територіальної громади;

доведено дуалістичну природу правового статусу місцевого голови, який, з одного боку, характеризує його як одноосібний орган місцевого самоврядування, а з іншого - як представника місцевої територіальної громади, що представляє її у відносинах з іншими суб'єктами місцевого самоврядування, органами законодавчої та виконавчої влади, іншими суб'єктами права;

визначено особливості процесу обрання голови, до яких віднесено обрання за мажоритарною системою, особливості вимог до кандидатів (вік, належність до громади, освітній ценз, відповідальність місцевих голів за порушення норм виборчого законодавства);

- аналіз повноважень сільського, селищного, міського голови дав можливість визначити авторське поняття повноважень та встановити особливості, притаманні цим повноваженням;

- класифіковано методи діяльності голови, які розподілені на правові, організаційні та організаційно-правові;

дістало подальшого розвитку:

історико-правовий аналіз розвитку інститутів місцевого самоврядування в Україні;

дослідження елементів конституційно-правового статусу голови, під яким слід розуміти обумовлену функціями й компетенцією голови правову природу його представницького мандату, а саме: його особливості, зміст і завдання; визначення строку виникнення, його дії та припинення дії в межах адміністративно-територіальної одиниці, в якій утворюється територіальна громада; повноваження голови, визначені законом; відповідальність та гарантії його діяльності;

характеристика нормативно-правового регулювання статусу голови;

формування категоріального апарату, що стосується функцій, форм і методів діяльності голови;

удосконалено:

поняття функцій сільського, селищного, міського голови, як основних напрямків і видів його муніципальної діяльності, за допомогою яких він виражає та реалізовує волю й інтереси територіальної громади;

визначення форм діяльності сільського, селищного, міського голови, як основних, конкретних їхніх дій, здійснюваних у межах певних правових та організаційних рамок, за допомогою яких реалізується компетенція місцевих рад та їх виконавчих комітетів;

поняття організаційних та правових форм діяльності сільських, селищних, міських голів та їх характеристика;

систему методів діяльності сільських, селищних, міських голів, під якими слід розуміти прийоми, способи та засоби, за допомогою яких голови здійснюють свої функції та повноваження.

Набули подальшого розвитку аргументи на користь прийняття Закону «Про статус сільських, селищних, міських голів», а також внесення змін до Конституції України, змін та доповнень до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» та Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів».

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що сформульовані положення та висновки у своїй сукупності дають певну цілісну картину про становлення та розвиток конституційно-правового статусу місцевого голови та можуть бути використані надалі як у законотворчій діяльності Верховної Ради України, так і в нормотворчій діяльності органів та посадових осіб місцевого самоврядування:

- у практичній діяльності міністерств і державних комітетів України, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування України, муніципальних асоціацій України в процесі правового забезпечення та практичної реалізації місцевої демократії в державі (Акт про впровадження результатів дисертаційного дослідження в практичну діяльність Кременчуцької районної ради від 14 березня 2007 року);

- у науково-дослідній роботі, для подальшого аналізу та поглибленого доктринального опрацювання теоретичних та прагматичних проблем становлення та розвитку локальної демократії (Акт про впровадження результатів дослідження в науково-методичну діяльність КНУВС від 22 січня 2009 р.);

- у навчальному процесі при викладанні курсів «Конституційне право України», «Муніципальне право України», «Державне будівництво та місцеве самоврядування», а також при підготовці та написанні підручників, практикумів із вказаних дисциплін (Акт про впровадження результатів дослідження в навчальний процес Кременчуцького державного політехнічного університету ім. Михайла Остроградського від 20 січня 2009 р.).

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення та їх аргументація, рекомендації практичного характеру, що містяться у дослідженні, були обґрунтовані й доповідались на засіданнях кафедри конституційного та міжнародного права Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ, а також оприлюднені на науково-практичних конференціях «Актуальні питання захисту прав людини й громадянина в процесі формування органів місцевого самоврядування» (Дніпропетровськ, грудень 2006р.), «Розвиток правового статусу місцевого голови - напрямок удосконалення розвитку правової держави» (Харків, квітень 2007 р., тези опубліковані), «Захист прав громадян посадовими особами органів місцевого самоврядування» (Дніпропетровськ, травень 2007 р.), «Правова культура посадових осіб органів місцевого самоврядування» (Кременчук, червень 2007р.), «Взаємодія органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб із правоохоронними органами щодо захисту прав і свобод громадян» (Донецьк, січень 2008 р., тези опубліковані).

За результатами дослідження була підготовлена програма правової підготовки кандидатів на посаду сільського, селищного, міського голови, затверджена рішенням сьомої сесії п'ятого скликання Кременчуцької районної ради Полтавської області від 14 березня 2007року.

Публікації. Основні положення, результати та висновки дисертації викладено в 7-и наукових статтях, 5 із яких опубліковані у виданнях, перелік яких затверджено ВАК України як фахові з юридичних наук та двох тезах доповідей.

Структура роботи. Дисертація складається із вступу, трьох розділів, які охоплюють вісім підрозділів, висновків до розділів, загальних висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг роботи становить 220 сторінок, у тому числі список використаних джерел, що вклюсає 254 найменуваня, - 23 сторінки і 4 додатки - 19 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження; вказується на її зв'язок із науковими програмами, планами, темами; визначаються об'єкт і предмет, мета і завдання дисертаційної роботи, використані методи; формулюються основні теоретичні положення, які обумовлюють наукову новизну, визначається практичне значення одержаних результатів та їх апробація.

Розділ 1. «Теоретичні та історико-правові аспекти становлення та розвитку інституту конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні» складається з двох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Теоретичні основи становлення конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні»,

наголошується, що на сьогоднішній день дослідження конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови є одним із пріоритетних напрямів сучасної науки конституційного права та муніципального права. Проблема забезпечення правового регулювання діяльності цього суб'єкта інституту місцевого самоврядування, а також проблеми, що перебувають у тісному взаємозв'язку з такою діяльністю, останнім часом незмінно викликають інтерес як учених, що представляють різні галузі правової науки, так і широкого кола практичних працівників.

Констатується, що увага до зазначеної проблематики цілком зрозуміла: сьогодні в Україні відбувається активний процес модифікації та удосконалення системи місцевого самоврядування, наближення його національної моделі до міжнародних стандартів, у яких роль керівника місцевого самоврядування має важливе політико-правове та соціально-економічне значення.

Звернуто увагу на те, що подальший розвиток інституту сільського, селищного, міського голови є найважливішим завданням не тільки держави а й громадянського суспільства, оскільки саме у сфері місцевого самоврядування роль сільських, селищних, міських голів повинна зростати, оскільки вони фактично покликані здійснювати муніципальну політику.

У підрозділі 1.2. «Етапи становлення та розвитку конституційно- правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні» розкривається зміст законодавства, в якому регламентуються положення правового статусу місцевого голови, як представницького органу місцевого самоврядування, починаючи з часу його законодавчого утворення, а саме з проведення Селянської реформи в Росії 1861 року, й закінчуючи прийняттям нормативно-правових актів, які регулюють діяльність представницьких органів місцевого самоврядування на сучасному етапі становлення Української державності.

У дисертації проводиться аналіз законодавства періоду проведення реформи місцевого самоврядування в Російській імперії в 1861 році, виявляються особливості його впровадження в Україні, зокрема в Києві, Одесі, та в містах на Поділлі, при цьому використовуються наукові праці українських учених. Нормативному закріпленню піддавалися питання місцевого самоврядування в цілому, а також визначався статус органів і посадових осіб, зокрема місцевих голів. На основі цих положень робиться висновок, що в цьому акті було уточнено місце й роль місцевих голів у системі органів державної влади й управління того періоду, що мало позитивне значення в процесі подальшої розробки змісту статусу сільського, селищного, міського голови.

Звернуто увагу на те, що всередині XIX століття в Російській імперії, до складу якої входили Українські губернії, основною низовою ланкою місцевого самоврядування вважалася сільська громада, а органами, які вирішували господарські та інші питання місцевого життя, був сільський схід і сільський староста, який виступав як виконавець вироків сільського сходу, без його згоди ніхто не міг увійти та вийти з громади; він відав питаннями податкового стану, питаннями землі.

Вагомий внесок у розвиток міського самоврядування відіграло Городове Положення від 16 червня 1870 р. На думку дисертанта, цей документ визначив місце міського голови в системі міського самоврядування.

Наголошується, що важливі зміни у правове становище місцевих громад на початку XX ст. внесла аграрна реформа, що здійснювалася за ініціативою міністра внутрішніх справ, а незабаром голови Ради міністрів Росіської імперії П.А. Столипіна.

Проведений аналіз діяльності П.А. Столипіна щодо реформування місцевого самоврядування дає можливість зробити висновок, що посада голови місцевої територіальної громади фактично була знищена, замість нього передбачалася посада начальника управління повітом, який був представником урядової влади й призначався царем із представників дворянства чи осіб, які обіймали посади віце-губернатора.

Піддаються аналізу нормативно-правові акти періоду 1917-1937 рр., де закріплювалася система місцевих Рад і визначався порядок виборів до цих органів.

Наголошується, що в період з 1968 по 1971 рр. в Україні проводилася плідна робота з розробки та прийняття законів про сiльськi, селищнi, районнi, мiськi, районні в місті та обласні Ради депутатів трудящих. На підставі цього дисертант наводить ряд вiдповiдних нормативно-правових актів Союзу РСР -- Укази Президiї Верховної Ради СРСР, які регулювали діяльність голови виконавчого комітету.

Верховною Радою Української РСР в період 1968 по 1989 рр. були прийнятi вiдповiднi закони, детальний аналіз яких дав можливість дисертанту зробити висновок, що характерним для них було те, що вони фактично дублювали одне одного, а обов'язки голів виконавчих комітетів сільських, селищних, міських, районних та обласних Рад були фактично однаковими.

Дисертант вважає, що аналіз компетенції голів, їх повноважень приводить до висновку, що незалежно від їх лідируючого становища у виконавчому комітеті ради, вони фактично нічим не відрізняються від повноважень депутатів цих рад і були підзвітні вищестоячим виконкомам.

Характеризуючи правовий статус сільського, селищного, міського голови в період 1917-1991 рр., робиться висновок, що за часи існування радянської влади голова місцевої ради був головою виконавчого комітету місцевої Ради депутатів трудящих. У СРСР і УРСР голова - це посадова особа, яка очолювала і керувала роботою виконкому, Радою депутатів трудящих, відповідальна перед своєю Радою та вищестоячим виконавчим комітетом (виконкомом).

З прийняттям Конституції України 1996 р. керівники місцевих рад усіх рівнів стали офіційно іменуватись «сільський, селищний, міський голова».

У роботі зазначається, що для подальшого з'ясування сутності правового статусу голови важливим став Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні2 від 21 травня 1997 року, в якому у ст. 42 були визначені основні повноваження сільського, селищного, міського голів.

Розділ 2. «Правова регламентація конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні» складається з трьох підрозділів, які присвячено загальній характеристиці конституційно-правового статусу місцевих голів, правовому регулюванню їх обрання, та повноваженням .

У підрозділі 2.1 «Загальна характеристика конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови та його закріплення в законодавстві України» підлягають з'ясуванню питання змісту згаданого статусу. Питання характеристики правового статусу місцевих голів розглядаються з позиції правового становища громадянина в Україні.

У дисертації здійснено аналіз загального, спеціального та індивідуального правового статусу. Зроблено висновок, що характерним для сільських, селищних, міських голів є володіння спеціальним статусом, який залежить від тієї спеціальної ролі, в якій голова територіальної громади виступає як суб`єкт права. Спеціальний правовий статус пов`язаний із спеціальним суб`єктом - головою місцевої ради.

Для спеціального правового статусу характерна наявність спеціальних повноважень. Акцентується увага на тому, що можливою є наявність у статусі таких спеціальних повноважень, що, власне кажучи, можуть являти собою обмеження загальних повноважень для осіб, носіїв цього спеціального статусу. Місцеві голови є посадовими особами. Посада - це організаційно структурна вихідна одиниця державного органу, що включає в себе частину його компетенції. Для голови місцевої ради характерне, по-перше, таке: він є організаційною структурою органу місцевого самоврядування; по-друге, голова здійснює за посадою повноваження відповідно до свого статусу; по-третє, посади можуть утворюватися в розпорядницькому порядку.

На підставі аналізу сучасного законодавства ставляться такі завдання щодо визначення складових правового статусу голови місцевої ради й з'ясування політико-правової природи мандату цього представницького органу місцевого самоврядування, що обумовлює правовий статус сільського, селищного, міського голови, його зміст та особливості; строк початку, виникнення, дії та припинення мандату в межах функціонування рад відповідних адміністративно-територіальних одиниць; особливості обов'язків та прав голови; їх відповідальність за свою діяльність, а також сутність гарантій їхньої діяльності.

У підрозділі 2.2. «Правове регулювання обрання сільського, селищного, міського голови» на сучасному етапі становлення українського суспільства піддається аналізу порядок проведення виборів на місцевому рівні.

На основі аналізу Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» від 6 квітня 2004 року досліджується правове регулювання обрання сільських, селищних та міських голів.

Висвітлюються питання щодо проведення місцевих виборів за пропорційною чи мажоритарною виборчою системою. Автор дійшов висновку, що все ж таки необхідно зберегти мажоритарну виборчу систему при формуванні представницьких органів місцевого самоврядування. Разом із тим, як наголошує автор, ця виборча система не є гарантією того, що буде обраний найкращий голова. Вирішення даної проблеми дисертант убачає в тому, щоб особи, які мають намір балотуватись на посаду сільського, селищного, міського голови, отримували відповідну освітньо-професійну підготовку та громадську атестацію для ефективного виконання своїх функцій та повноважень.

В роботі обґрунтовується позиція щодо необхідності законодавчо переглянути віковий ценз для реалізації пасивного виборчого права на місцевих виборах, який слід дещо обмежити: показник, визначений Законом, повинен бути для сільських, селищних - 21 рік, для міських голів - 25 років.

Крім того, дисертант вважає, що доцільно було б узгодити норми, що встановлюють вимоги щодо реалізації пасивного права за місцем проживання, роботи або навчання, а також установити заборону одночасно балотуватися на будь-який представницький мандат, якщо вибори проводяться одночасно до різних органів місцевої влади. Таким чином, робиться висновок щодо необхідності внесення відповідних доповнень до деяких статей Закону про місцеві вибори.

На основі аналізу джерельної бази законодавчого закріплення процесу обрання місцевих голів робиться висновок, що необхідно внести доповнення до Закону України «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» щодо заборони кандидатам на посаду сільського, селищного, міського голови бути обраними на повторний термін, якщо їхні повноваження були достроково припинені в разі невиконання ними своєї передвиборної програми або з інших підстав, передбачених ст. 79 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Зазначається, що правове регулювання процесу виборів сільських, селищних, міських голів дозволяє сформувати відповідну систему місцевого управління. При умові послідовного дотримання законодавства саме законодавство необхідно удосконалювати, зокрема, щодо застосування чорних піар-технологій.

Обґрунтовується позиція окремих науковців, що від діяльності обраних громадою представників визначальною мірою залежить їх етичний ресурс. Зроблено висновок, що в територіальних громадах відсутній нормативно-правовий акт, який би сприяв розвитку етичного ресурсу місцевого самоврядування. Тому обґрунтовується позиція автора щодо розробки Кодексу виборної особи місцевого самоврядування, що сприятиме формуванню етичного ресурсу.

У підрозділі 2.3. «Повноваження сільського, селищного, міського голови» здійснено аналіз механізму реалізації повноважень сільського, селищного, міського голови, який знаходить своє місце в чинному законодавстві України, особливо в тих правових актах, що спрямовані на встановлення та здійснення завдань і функцій місцевого самоврядування на території села, селища, міста.

Зроблено висновок, що на підставі аналізу повноважень місцевих голів дисертантом визначено властивості повноважень.

Досліджується джерельна база законодавчого закріплення повноважень, що дає можливість визначити авторське поняття повноважень сільського, селищного, міського голови, під якими дисертант розуміє визначені й закріплені в Конституції України, в законах України, в інших нормативно-правових актах права й обов'язки голови як суб'єкта (головної посадової особи) системи місцевого самоврядування, необхідні для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

Констатується, що предметним відображенням повноважень є функції місцевого самоврядування. Зроблено висновок, що функції сільського, селищного, міського голови - це основні види та напрямки їх діяльності, що спрямовані на вираження волі та інтересів місцевих жителів і забезпечують здійснення ними відносин із державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції України й Законів України.

Підтверджується та позиція, що перелік повноважень сільського, селищного, міського голови не є вичерпним, оскільки зміна або виникнення нових предметів відання, тобто сфер соціального життя, в якому функціонує територіальна громада, відповідно приведе й до модифікації (зміни, розширення і т. ін.) повноважень головної посадової особи місцевої територіальної громади.

Розділ 3 «Форми і методи діяльності сільського, селищного, міського голови в Україні» складається з трьох підрозділів та присвячується визначенню форм і методів діяльності сільського, селищного, міського голови та їх класифікації, проводиться порівняльний аналіз форм і методів діяльності місцевого голови на прикладі зарубіжних країн, дається вивчення правових та організаційних форм діяльності голови й методів, за допомогою, яких місцеві голови здійснюють свої функції та повноваження.

У підрозділі 3.1. «Поняття форм і методів діяльності сільського, селищного, міського голови» дається загальна характеристика форм і методів діяльності. Зазначається, що функції й повноваження місцевих голів реалізуються за допомогою притаманних їм форм і методів роботи, які включають у себе різноманітні дії правового, організаційного, майнового, фінансового, матеріально-технічного характеру.

Зазначається, що найважливішою складовою діяльності представницьких органів місцевого самоврядування є правова діяльність і розкривається її зміст. Важливим елементом роботи цих органів є також організаційна діяльність, а також матеріально-технічні дії.

Обґрунтовується, що здійснення цих форм і методів неможливе без виявлення конкретних форм і методів роботи місцевих голів, з'ясування яких можливе завдяки їх класифікації, основними критеріями якої є завдання і функції, на підставі яких визначається компетенція рад, а звідси - сільського, селищного, міського голови.

Виходячи з цих критеріїв, виділяються правова та організаційна форми діяльності, які, у свою чергу, поділяються на індивідуальні та колективні. Залежно від спрямованості й мети, організаційні форми поділяють на організаційно-правові, загальні й конкретні; а залежно від їх ролі і значення в керівництві, яке здійснює рада, - на основні й допоміжні.

Зазначається, що залежно від кола органів та осіб, які здійснюють організаційну діяльність, розрізняють колегіальні та індивідуальні форми роботи місцевих голів. У свою чергу, методи діяльності поділяються залежно від відповідних критеріїв на правові, організаційні, загальні й похідні від них, основні й допоміжні.

Дисертантом розглядається проблема вдосконалення ефективності правових, організаційних та організаційно-правових форм діяльності сільського, селищного, міського голови, у порівнянні з формами й методами діяльності вищезазначених суб'єктів на рівні зарубіжних країн (США, Великобританії, Франції, Німеччини, Росії, Білорусі, Казахстану та ін.).

На підставі цих положень автор робить висновок, що в законодавстві України система «сильний голова - слабка рада» є найбільш оптимальною формою взаємовідносин суб'єктів органів місцевого самоврядування.

У підрозділі 3.2. «Правові та організаційні форми діяльності сільського, селищного, міського голови» основна увага приділена розглядові становлення та розвитку правових та організаційних форм діяльності сільського, селищного, міського голови.

Дисертант вважає, що, здійснюючи свої завдання й функції, місцевий голова використовує для цього форми й методи, обумовлені його правовим становищем у системі органів місцевого самоврядування.

Робиться висновок, що правові форми діяльності сільського, селищного, міського голови мають свій прояв у реалізації повноважень, пов'язаних із правоустановчою, правозастосовною, регулятивною та правозахисною діяльністю, спрямованою на регулювання муніципально-правових відносин.

Констатується, що на основі аналізу нормативної бази досліджуються критерії, які характеризують як саму організаційну діяльність місцевого голови у різних сферах місцевого життя, так і організаційні та організаційно-правові форми такої діяльності, в яких вони відбуваються, реалізуються в процесі вирішення різноманітних питань місцевого життя (соціальній, інтелектуальній, економічній та процесуальній (процедурний аспект).

Наголошується, що організаційна форма діяльності, на відміну від правової, не передбачає юридичних наслідків і безпосередньо не формує правовідносини. Дії, що становлять її зміст, забезпечують виконання завдань, функцій і повноважень рад за допомогою конкретних організаційних форм, не обов`язково закріплених у законі.

Автор дійшов висновку, що, виходячи із зазначених положень, можна констатувати те, що організаційна форма - це вид діяльності сільського, селищного, міського голови щодо здійснення його завдань і функцій у межах визначеної компетенції.

Дисертантом зроблено висновок, що основу організаційних форм діяльності місцевого голови складають регулятивна (установча) форма; матеріально-технічні та організаційні дії (або заходи). Розглядається проблема підвищення ефективності організаційних та організаційно-правових форм діяльності сільського, селищного, міського голови.

У підсумку зазначається, що форми діяльності сільських, селищних, міських голів характеризуються загальними й особливими рисами, вони можуть бути правовими, організаційними та в деяких випадках мати організаційно-правовий характер і мають певні особливості для територіальної громади й органу місцевого самоврядування (села, селища, міста).

У підрозділі 3.3 «Сучасні тенденції удосконалення форм і методів діяльності сільського, селищного, міського голови» дисертантом головна увага приділена розглядові становлення та розвитку правових та організаційних форм, а також методів діяльності сільського, селищного, міського голови.

Констатується положення, що важливою складовою роботи сільських, селищних, міських голів є їх правова та організаційна діяльність.

Відзначено, що у процесі здійснення своїх завдань, повноважень місцеві голови приймають нормативно-правові акти, визначені профільним законом про місцеве самоврядування в Україні (розпорядження сільського, селищного, міського голови) з метою регулювання суспільних відносин, які забезпечуються організаційною, виховною, а в деяких випадках і примусовою діяльністю.

Доводиться, що засобами, які застосовуються в межах певних форм із метою здійснення повноважень посадових осіб місцевого самоврядування, є методи їх діяльності. В результаті чого дисертант доходить висновку, що методи, які у своїй діяльності застосовують місцеві голови, - це, перш за все, управлінська категорія, оскільки голова виконує три основні функції, а саме: головує на засіданнях місцевої ради; є головою виконавчого комітету місцевої ради та головою відповідної територіальної громади.

Автор дійшов висновку щодо можливості класифікувати методи, на правові, організаційні та організаційно-правові, які, у свою чергу, умовно можна поділити на три групи:

1) методи управління функціональними підсистемами, ця група методів тісно пов'язана з організаційною структурою діяльності ради з урахуванням поділу праці такої категорії, як фінанси, управління персоналом тощо. Фінанси потребують застосування таких методів, як контроль, планування та ін. Підсистема „персонал” користується методами аналізу, формування системи управління, управління діловою кар'єрою тощо;

2) методи виконання функції управління - обов'язково передбачає методи планування, екстраполяції, розумової атаки, метод факторного аналізу, експертної оцінки, методи побудови рішень;

3) методи прийняття управлінських рішень, до цієї групи слід віднести економічні методи (оплата праці, преміювання), методи мотивації, методи координації мають забезпечити безперервність усіх процесів, що відбуваються у раді; методи контролю охоплюють практично всі операції та процеси, що відбуваються в місцевій раді чи виконавчому комітеті ради для досягнення мети.

Зазначається, що здійснений їх аналіз, класифікація та оцінка дозволили зробити автору висновок про необхідність подальшого вдосконалення методів, які отримали розвиток у рамках різних наук, у тому числі науки управління та науки місцевого самоврядування.

ВИСНОВКИ

У результаті дослідження автором сформульовано ряд узагальнень, пропозицій та рекомендацій, спрямованих на вдосконалення правового статусу сільського, селищного, міського голови.

1. Детальне проведення аналізу вивчення історичного досвіду виникнення і становлення інституту сільських, селищних, міських голів свідчить про те, що із запровадженням місцевого самоврядування, починаючи з 1861 року, відбувалося поступове утвердження в законодавстві про місцеве самоврядування визнання вирішальної ролі саме голів, які безпосередньо пов'язані з територіальною громадою.

2. У дослідженні запропоновано розробити та прийняти окремий законодавчий акт про правовий статус сільського, селищного, міського голови в Україні, що сприятиме утвердженню місцевого самоврядування.

3. Відстоюємо позицію щодо оновленого законодавства про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів. Зокрема, обґрунтовано: 1) тільки мажоритарна виборча система на місцевому рівні; 2) перегляд вікового цензу для реалізації пасивного виборчого права на місцевих виборах на підставі рамочних показників: сільських, селищних голів -- по досягненні 21-річного віку на день виборів, міських голів -- 25 років; 3) для ефективної роботи сільських, селищних, міських голів необхідність запровадження, окрім вікового, освітнього цензу, адже соціальне призначення місцевого голови вимагає професійного ставлення до цієї справи.

4. За результатами дослідження вважається за можливе зробити висновок про те, що голова бере активну участь у здійсненні всіх функцій і повноважень місцевого самоврядування, про те, що йому належить вирішальна роль у всіх сферах місцевого життя.

5. Визначення функцій сільського, селищного, міського голови як суб'єктів місцевого самоврядування характеризується так: по-перше, вони відображають місце сільського, селищного, міського голови в системі місцевого самоврядування; по-друге, розкривають зміст діяльності сільських, селищних, міських голів; по-третє, орієнтують цих суб'єктів на досягнення єдиної мети для всієї системи територіальної самоорганізації - вирішення питань місцевого значення, забезпечують поєднання інтересів загальнодержавних з інтересами певної території.

Дослідження функцій сільського, селищного, міського голови дає можливість визначити авторське поняття функцій місцевих голів, під якими слід розуміти основні напрямки та види муніципальної діяльності виборних осіб, які виражають волю та інтереси місцевих жителів і забезпечують здійснення ними відносин із державою, її органами, суб'єктами місцевого самоврядування в межах Конституції й законів України.

6. На основі аналізу існуючої нормативно-правової бази було визначено авторське поняття повноважень сільського, селищного, міського голови, під якими слід розуміти визначені й закріплені в Конституції України, законах України, інших нормативно-правових актах права й обов'язки голови як суб'єкта (головної посадової особи) системи місцевого самоврядування, необхідні для реалізації завдань і функцій місцевого самоврядування на відповідній території.

7. На підставі аналізу повноважень місцевих голів нами розроблено властивості повноважень. До них належать:

1) особливий суб'єкт цих повноважень:

посадова особа органів місцевого самоврядування;

сільський, селищний, міський голова;

2) урегульованість переважно нормами конституційного права;

3) обмеженість територією відповідного населеного пункту;

4) спрямованість на реалізацію завдань і функцій місцевого самоврядування;

5) співвідношення окремих прав та обов'язків.

8. Подальше вдосконалення функцій та повноважень місцевого голови в Україні призведе не тільки до збагачення та вдосконалення його правового статусу, більш детального його визначення та специфічної, відмінної від голів інших рівнів місцевого самоврядування нормативно-правової регламентації, але й до зміцнення всієї системи суб'єктів місцевого самоврядування, вдосконалення їх правового статусу і, перш за все, правового статусу місцевої територіальної громади, головною посадовою особою якої є сільський, селищний, міський голова.

9. При визначенні поняття статусу голів місцевих рад уперше було обґрунтовано положення, що основою цього статусу є функції й повноваження представницьких органів місцевого самоврядування, які обумовлюють комплексне визначення всіх елементів, які в сукупності визначають зміст цього статусу, а не зводяться лише до сукупності прав і обов'язків голів, як це спостерігалося в багатьох наукових дослідженнях.

10. Визначення правового статусу має певні форми діяльності сільських, селищних, міських голів, під якими розуміються основні, самостійні, конкретні, здійснювані в межах певних правових, організаційних рамок види їх дій, за допомогою яких реалізується компетенція місцевих рад та їх виконавчих комітетів. Проведений аналіз правових форм діяльності сільських, селищних, міських голів дає можливість зробити висновок, що під правовими формами слід розуміти реалізацію повноважень, пов'язаних із правоустановчою, регулятивною, правозастосовною і правозахисною діяльністю цих посадових осіб, спрямованою на регулювання правовідносин.

11. Аналіз організаційних форм діяльності сільських, селищних, міських голів дозволяє зробити висновок про те, що вони спрямовані на виконання рішень відповідної ради; забезпечення нагляду за діяльністю підпорядкованих органів, об'єктів господарського й культурного призначення; проведення організаторської роботи серед населення з метою його залучення до практичного розв'язання конкретних завдань господарського й культурного будівництва на відповідній території.

Згадані форми умовно можна поділити на регулятивну (установчу); матеріально-технічні дії; організаційні дії (або заходи).

12. Проведений аналіз методів діяльності місцевих голів дозволив зробити висновок, що під методами діяльності сільських, селищних, міських голів слід розуміти прийоми, способи та засоби, за допомогою яких останні здійснюють свої функції та повноваження. Одночасно слід зазначити, що методи -- це технологія прийняття рішень, яка передбачає певну послідовність управлінських операцій і процедур, які необхідно здійснити для вирішення проблеми.

Здійснений аналіз, класифікація та оцінка цих методів дозволили зробити висновок про необхідність подальшого їх удосконалення, розвиток у рамках різних наук, у тому числі науки управління та науки місцевого самоврядування.

Упровадження нових методів управління на місцевому рівні та дотримання вироблених принципів вимагає нових досліджень, апробації практикою, запозичення досвіду розвинених демократичних суспільств. Без цього неможливі успіхи в місцевому самоврядуванні. Саме тому це завдання має бути вирішене у Законі України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Слід зазначити, що в Україні гостро відчувається дефіцит нормативно-правової бази у сфері правових гарантій сільських, селищних, міських голів. Його подоланню послужить внесення відповідних змін та доповнень до Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» від 21 травня 1997р.; «Про вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» 6 квітня 2004 р., та до майбутнього Закону України «Про правовий статус територіальної громади» чи прийняття спеціального Закону України «Про правовий статус сільських, селищних, міських голів», де були б детальніше регламентовані правові гарантії їх діяльності та відповідний механізм реалізації таких гарантій.

Слід погодитися з позицією деяких учених, що відсутність ефективної системи гарантій охорони (захисту) прав сільських, селищних, міських голів призводить до того, що реалізація положень профільного закону щодо дострокового припинення їх повноважень, які обираються членами територіальної громади за рішенням сільської, селищної, міської ради або Верховної Ради України, не враховує позицію виборців і робить можливою наявність зловживань у цьому питанні з боку державних та самоврядних органів.

Вирішення організаційних та правових питань пов'язане з реалізацією ряду науково-практичних рекомендацій: необхідністю проведення широкої правової пропаганди ідей та практики місцевого самоврядування серед населення; підвищенням соціальної активності членів територіальних громад, виробленням у них активної життєвої позиції, а також формуванням у суспільній свідомості важливості ролі місцевого самоврядування у формуванні громадянського суспільства та правової демократичної державності; здійсненням організаційної діяльності для створення та якісного оновлення системи інформаційного забезпечення органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також створенням відповідних інформаційних систем із надання та оцінки якості комунальних послуг, що надаються членам територіальної громади; проведенням законопроектних та нормативно-проектних робіт із розробки нових та вдосконалення вже існуючих організаційних форм взаємодії органів місцевого самоврядування, із судовими та правоохоронними органами; сприянням становленню співпраці органів місцевого самоврядування з відповідними міжнародними, міжурядовими та неурядовими інституціями з питань обміну досвідом діяльності керівників органів місцевого самоврядування та вивченням позитивного досвіду такої діяльності.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Шаповал В.Д. Історія розвитку правового статусу сільського, селищного, міського голови / Шаповал В.Д. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ: Збірник наукових праць. - 2006. - № 1 (26). - С. 56-61.

2. Шаповал В.Д. Форми й методи діяльності сільського, селищного, міського голови / Шаповал В.Д. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ: Збірник наукових праць. - 2006. - № 3 (29). - С. 81-89.

3. Шаповал В.Д. Методи діяльності сільського, селищного та міського голів / Шаповал В.Д. Вісник Запорізького юридичного інституту. - 2006. - №1. - С. 9-19.

4. Шаповал В.Д. Функції сільського, селищного, міського голови / Шаповал В.Д. Юридична Україна. - 2006. - №8. - С. 26-30.

5. Шаповал В.Д. Взаємодія посадових осіб органів місцевого самоврядування з правоохоронними органами при забезпеченні дотримання прав і свобод громадян / Шаповал В.Д. Актуальні проблеми захисту прав, свобод та законних інтересів громадян України в процесі здійснення правоохоронної діяльності в сучасних умовах.: Матеріали круглого столу. - Донецьк: ООО Норд Комп'ютер, 2007. - С. 158-160.

6. Шаповал В.Д. Розвиток правового статусу місцевого голови-напрямок удосконалення розвитку правової держави / Шаповал В.Д. Від громадянського суспільства - до правової держави. Тези ІІ Міжнародної науково-практичної конференції. - Харків: ХНУ імені В.Н. Каразіна, 2007. - С. 177-179.

7. Шаповал В.Д. Проблемні питання обрання сільського, селищного, міського голови / В.Д. Шаповал, М.І.Галунов. Науковий вісник Дніпропетровського державного університету внутрішніх справ: Збірник наукових праць. - 2008. - № 1 (37). - С.114-119.

АНОТАЦІЯ

Шаповал В.Д. Конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови в Україні. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право, муніципальне право. - Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2009.

Дисертація присвячена дослідженню теоретичних та нормативних проблем правового статусу сільського, селищного, міського голови.

Досліджується історія становлення й розвитку конституційно-правового статусу сільського, селищного, міського голови в Україні.

Аналізується національне законодавство, яке визначає правовий статус місцевого голови, та вивчається міжнародне законодавство стосовно цих суб'єктів місцевого самоврядування. Вносяться практичні пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, яке визначає конституційно-правовий статус сільського, селищного, міського голови.

Розглянуто проблеми обрання, правосуб'єктності місцевого голови, його повноваження, функції та формулюються пропозиції щодо вдосконалення сучасного законодавства та пошуку шляхів із вдосконалення діяльності місцевих голів.

Досліджуються форми й методи діяльності сільського, селищного, міського голови в межах місцевого самоврядування, з'ясовуються окремі види форм і методів діяльності місцевих голів, особливості застосування їх у процесі роботи в раді, виконавчому комітеті, територіальній громаді, взаємодії з органами самоорганізації населення, установами, підприємствами, організаціями різних форм власності та формулюються пропозиції щодо вдосконалення такої діяльності.

...