Забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

РАДА ПО ВИВЧЕННЮ ПРОДУКТИВНИХ СИЛ УКРАЇНИ

Спеціальність 25.00.04 - Місцеве самоврядування

фінансовий автономія місцевий самоврядування

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління

Забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування

Васюков Геннадій Геннадійович

КИЇВ - 2009

Дисертацією є рукопис.

Роботу виконано в Раді по вивченню продуктивних сил України НАН України

Науковий керівник

доктор економічних наук, професор,

академік НАН України

ДАНИЛИШИН Богдан Михайлович,

Міністерство економіки України, міністр

Офіційні опоненти

доктор наук з державного управління, професор

КУЦ Юрій Олексійович,

Харківський регіональний інститут державного управління Національної академії державного управління при Президентові України,

завідуючий кафедрою регіонального управління та місцевого самоврядування

доктор економічних наук, професор

КУЦЕНКО Віра Іванівна,

Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України, завідуюча відділом проблем розвитку соціальної сфери

Захист відбудеться 25 вересня 2009 р. о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.160.03 Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України за адресою: 01032, м. Київ, бульв. Т. Шевченка, 60.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України за адресою: 01032, м. Київ, бульв. Т. Шевченка, 60.

Автореферат розісланий 20 серпня 2009 р.

Учений секретар спеціалізованої вченої ради,

кандидат наук з державного управління,

старший науковий співробітник І.О. Драган

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. У сучасних умовах дедалі важливішою стає радикалізація реформ у секторі публічного управління України. Сьогоднішня ситуація в цій сфері не може задовольняти суспільство. Особливо нагальним завданням є створення надійної, самодостатньої дохідної бази місцевих бюджетів.

Нинішні трансформаційні процеси в Україні визначають нові підходи до формування взаємовідносин у системі Державного і місцевих бюджетів. Зміни, що відбуваються у вітчизняній економіці, характеризуються децентралізацією державного управління та необхідністю формування такої концепції державної фінансової політики, яка б стала початком економічного зростання. Це насамперед зумовлює створення на територіальному рівні сильних економіко-фінансових систем, здатних самостійно вирішувати локальні соціально-економічні проблеми, а також перенесення значного обсягу здійснюваних витрат (у першу чергу соціальних) на рівень адміністративно-територіальних одиниць, що вимагає наявності стійких доходів місцевих бюджетів.

Руйнування попередніх економічних відносин і методів державного управління здебільшого супроводжується економічним спадом і значним зниженням життєвого рівня широких верств населення. Загальноекономічні проблеми державного управління трансформуються в завдання місцевого рівня управління.

Актуальність проблеми забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування, формування доходів місцевих бюджетів і використання їхніх коштів зростає у зв'язку зі змінами, які стосуються місцевого самоврядування і в найближчому майбутньому можуть бути внесені до Конституції України. Треба наголосити, що нині в Україні назріла необхідність справжньої, а не декларативної фінансової децентралізації для ефективнішого задоволення потреб населення в кожному регіоні.

Особливий інтерес стосовно розвитку теорії і практики вдосконалення механізмів державного управління та місцевого самоврядування в сучасних українських реаліях становлять роботи В. Бакуменка, І. Бистрякова, М. Бутка, В. Воротіна, О. Дація, О. Ігнатенка, Ю. Куца, В. Куценко, О. Лазора, М. Латиніна, О. Лебединської, А. Лисецького, А. Мерзляк, О. Мордвінова, О. Оболенського, В. Олуйка, О. Суходолі, В. Юрчишина та інших дослідників.

Різні аспекти реформування місцевих бюджетів, зокрема, їх дохідної частини досліджувалися у працях таких українських науковців, як: С. Буковинський, О. Василик, Б. Данилишин, Т. Єфименко, В. Зайчикова, М. Корецький, О. Кириленко, В. Кравченко, І. Луніна, К. Павлюк, І. Розпутенко, І. Сало, І. Чугунов, Ю. Шаров та ін. Чільне місце в розробленні цієї проблематики займають праці зарубіжних учених: М. Белла, Дж. Бюкенена, Дж. Кінгдома, П. Масгрейва, Л. Перер, Г. Поляка, В. Родіонової, П. Самуельсона та інших.

Розробці окреслених проблем у науковій літературі та законотворчій діяльності приділяється багато уваги, але до теперішнього часу формування дохідної частини місцевих бюджетів відбувається у достатньо складних умовах. Зокрема, вони функціонують як фінансові плани розвитку територій, однак мають також бути і базою для прогнозування і програмування перспективного розвитку.

Тому набуло актуальності питання зміни принципів формування дохідної частини місцевих бюджетів, головними серед яких є: зацікавленість органів місцевого самоврядування щодо нарощування доходів, а також включення до переліку місцевих податків та зборів тих джерел, надходження від яких є фінансово значущими, стабільними, і витрати з адміністрування яких є набагато меншими від надходжень. Ці питання пропонується унормувати через внесення змін до низки законодавчих актів. Формування механізму забезпечення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування також потребує подальшого вдосконалення.

Актуальність цих питань, їх практичне значення в контексті пошуку нових підходів до забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування та формування дохідної бази місцевих бюджетів обумовили вибір теми дисертації.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Робота виконана відповідно до напрямів науково-дослідних робіт “Науково-методичне забезпечення муніципального менеджменту” (номер державної реєстрації 0104U006878) та “Розробка підходів і механізмів забезпечення якості муніципальної управлінської діяльності” (номер державної реєстрації 0106U006533) Національної академії державного управління при Президентові України, а також в межах наукової теми “Макроекономічне регулювання інвестиційних процесів та впровадження стратегії інновативно-інноваційного розвитку в Україні” Ради по вивченню продуктивних сил України НАН України (номер державної реєстрації 0107U004762). У межах цих наукових проектів автором здійснено аналіз процесу формування механізму фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні та розроблено пропозиції щодо його вдосконалення.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є науково-теоретичне обґрунтування оптимізації фінансової незалежності органів місцевого самоврядування України в умовах суспільних трансформацій.

Для досягнення мети були поставлені такі завдання:

- здійснити теоретичний аналіз досліджень у сфері фінансового забезпечення місцевого самоврядування;

- виконати оцінку нормативно-правових основ функціонування механізму фінансування місцевого самоврядування України;

- розкрити зміст поняття “організаційно-економічний механізм фінансування місцевого самоврядування” та дослідити його структуру;

- визначити роль місцевого господарства у формуванні місцевих бюджетів;

- дослідити джерела формування додаткових фінансових ресурсів місцевого самоврядування;

- розкрити зв'язок реформування адміністративно-територіального устрою України та міжбюджетних відносин з фінансуванням органів місцевого самоврядування;

- виявити особливості формування і виконання місцевих бюджетів України;

- розробити концепцію вдосконалення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування.

Об'єктом дослідження є процес формування доходів місцевих бюджетів.

Предметом дослідження є механізм забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування України.

Методи дослідження. Методологічною основою роботи є загальнонаукові та спеціальні методи пізнання. Для проведення дисертаційного дослідження використано такі методи: абстрактно-логічний - для аналізу літературних джерел, теоретичного узагальнення й формування висновків; декомпозиції - для розкриття мети дослідження та постановки завдань; ретроспективного аналізу - для вивчення процесу становлення системи фінансування місцевого самоврядування України; порівняльний - для зіставлення механізму фінансування місцевого самоврядування розвинених держав та України; системно-структурного аналізу - для з'ясування структури фінансового забезпечення місцевого самоврядування; функціонального аналізу - для визначення компетенції органів місцевого самоврядування в процесі управління територіями на засадах фінансової самостійності; економіко-статистичний - для аналізу особливостей формування і виконання місцевих бюджетів України; синтезу - для розробки концепції вдосконалення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування.

Інформаційною базою дослідження є законодавчі та підзаконні нормативно-правові акти України, статистичні матеріали, звітна документація управлінь та відділів Запорізької обласної державної адміністрації і Запорізької міської ради, наукові публікації вітчизняних і зарубіжних учених.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у такому:

вперше розроблено концепцію фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування, що спрямована на посилення фінансової самостійності територіальних громад та містить такі складові: становлення інвестиційної моделі економічного зростання, розвиток підприємництва, підвищення конкурентоспроможності економіки міста на умовах переходу до інноваційної моделі її розвитку, ефективне управління комунальною власністю, впорядкування земельних відносин територій;

удосконалено:

категоріальний апарат державно-управлінської науки шляхом уточнення змісту поняття “організаційно-економічний механізм фінансування місцевого самоврядування” як процесора системи фінансування місцевого самоврядування, що, поєднуючи в собі економічні, фінансові, організаційні, правові та інформаційні методи й інструменти, перетворює вхідні елементи або ресурси (фінансові, земельні, трудові, інформаційні) у вихідні елементи чи результати системи (послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, задоволення соціальних потреб населення територіальної громади);

систематизацію негативних факторів впливу на функціонування механізму забезпечення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування в Україні шляхом комплексного аналізу формування і виконання місцевих бюджетів, до яких віднесено відсутність єдиних правил зв'язку доходів місцевих бюджетів і регіональних податкових надходжень, відсутність науково обґрунтованої методики міжрегіонального перерозподілу доходів, високий рівень концентрації ресурсів у Державному бюджеті, незначна частка закріплених за територіями податкових надходжень;

набули подальшого розвитку:

сутність фінансової залежності місцевого самоврядування від державної політики розвитку територій, яка має сприяти перетворенню місцевих органів влади на активних суб'єктів економічних відносин, розширенню меж відповідальності місцевих громад та перерозподілу повноважень на користь органів місцевого самоврядування, які повинні мати для цього достатнє ресурсне забезпечення;

методичні підходи до формування матеріально-фінансової основи місцевого самоврядування шляхом розкриття безпосередньої залежності фінансової самостійності органів місцевого самоврядування від результатів діяльності місцевого господарства, забезпечення раціонального використання і нарощування якого має стати одним із головних пріоритетів діяльності органів місцевого самоврядування;

- теоретичні підходи до визначення закономірностей впливу інституту комунальної власності на процес формування доходів місцевих бюджетів та обґрунтування напрямів посилення впливу місцевої влади на функціонування об'єктів комунальної власності шляхом формування механізму мотивації органів місцевого самоврядування у покращенні показників діяльності комунального сектору.

Практичне значення одержаних результатів. Запропоновані автором підходи та пропозиції щодо шляхів удосконалення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування використано при розробці програми “Стратегія економічного розвитку Запорізької області до 2015 року” (довідка № 08-27/2487 від 20.12.2004 р.) та при розробці місцевого бюджету м. Запоріжжя на 2005 рік (довідка № 10/34-1061 від 30.03.2005 р).

Теоретичні розробки дисертаційної роботи використовуються у навчальному процесі Класичного приватного університету (м. Запоріжжя) при викладанні таких курсів: “Муніципальний менеджмент”, “Менеджмент державних та муніципальних органів” (довідка № 57 від 26.01.2009 р).

Особистий внесок здобувача. Дисертація є самостійною науковою роботою. Основні положення й висновки дисертації розроблено автором особисто і викладено в одноосібних публікаціях.

Апробація результатів дослідження. Основні положення і результати дисертації доповідались, обговорювались та отримали позитивну оцінку на всеукраїнських науково-практичних конференціях і семінарах, а саме: “Становлення правової держави в Україні: проблеми та шляхи вдосконалення правового регулювання” (м. Запоріжжя, 2000?р.), “Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні” (м. Київ, 2001?р.), “Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування” (м. Запоріжжя, 2001?р.), “Актуальні проблеми державного управління і місцевого самоврядування” (м. Запоріжжя, 2003?р.), “Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком: форми, методи та актуальні проблеми реалізації” (м. Одеса, 2004?р.), “Сучасні проблеми й тенденції формування ефективної системи державного управління та місцевого самоврядування в Україні” (м. Запоріжжя, 2008 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 11 наукових праць загальним обсягом 2,9 друк. арк., у тому числі 8 статей - у наукових фахових виданнях з державного управління і 3 - у матеріалах наукових конференцій.

Структура та обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел, додатків. Обсяг дисертації становить 194 стор., у тому числі основний текст - 170 сторінок. Робота містить 20 рисунків і 8 таблиць, які займають 15 стор., додатки розміщені на 6 стор., список використаних джерел з 175 найменувань викладено на 18 сторінках.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження та визначено ступінь її наукової розробленості, окреслено мету й завдання дослідження, його об'єкт і предмет, охарактеризовано методологічну базу, розкрито наукову новизну та практичну значущість роботи, а також наведено дані про зв'язок роботи з науковими програмами, апробацію, упровадження й оприлюднення результатів дослідження, структуру й обсяг дисертації.

У першому розділі “Теоретико-методичні засади фінансового забезпечення місцевого самоврядування” здійснено теоретичний аналіз досліджень у сфері фінансового забезпечення місцевого самоврядування, розкрито нормативно-правові основи функціонування механізму фінансування місцевого самоврядування, здійснено науково-методичне обґрунтування фінансової самостійності місцевого самоврядування.

Виявлено, що попри неодноразові спроби становлення місцевого самоврядування та його фінансової незалежності в Україні, жодного разу вони не були доведені до логічного завершення. Радянська модель передбачала, що місцеві ради є органами державної влади і місцевого управління одночасно. Місцеві бюджети в цей період розглядалися як складова Державного бюджету, а ведення планової економіки відбувалося за допомогою централізованого формування бюджетних коштів та їх розподілу зверху донизу за принципом так званої бюджетної піраміди.

Після набуття суверенітету в Україні розпочався процес становлення інституту місцевого самоврядування та власної державної фінансової системи.

У сучасній науковій літературі України та держав пострадянського простору місцеві фінанси розглядаються в контексті функцій, завдань і ролі місцевих органів самоврядування. Зокрема, досліджуються питання щодо розмежування повноважень органів державної влади і місцевого самоврядування; обґрунтування доцільності надання окремих державних повноважень органам місцевого самоврядування і гарантування відповідного фінансового забезпечення їхнього виконання; визначення складу та обсягів фінансових ресурсів, які надходять у розпорядження органів місцевого самоврядування.

Аналіз правових засад місцевих бюджетів дає підставу зробити висновок, що за часів радянської влади інституту місцевого самоврядування практично не існувало і лише у 90-х роках ХХ ст. сформовано новий інститут влади, фінансова незалежність якого є важливою передумовою побудови демократичної держави.

Процес формування інституту місцевих фінансів України супроводжується значними труднощами, зокрема: відсутністю стратегічної політики щодо місцевих бюджетів та її реалізації в бюджетних документах; неврегульованої процедурою консультацій з місцевими органами влади на всіх етапах формування бюджету; стислими термінами формування місцевих бюджетів та великою залежність від рішень центральної влади тощо.

Виявлено, що важливою умовою розвитку інституту місцевих фінансів України є вдосконалення системи регулювання міжбюджетних відносин. Адже модель міжбюджетних відносин - це інституційний підхід до визначення організаційних основ взаємовідносин між державними і місцевими органами влади стосовно розподілу повноважень та забезпечення їх виконання фінансовими ресурсами. Реформування міжбюджетних відносин в Україні, яке було орієнтовано на розв'язання поточних бюджетних проблем, не дало змоги створити зважену систему розподілу повноважень між органами влади різних рівнів, запровадити адекватні механізми формування місцевих бюджетів та вирівнювання їхніх фінансових можливостей.

Вирішальне значення для фінансової незалежності місцевого самоврядування мають доходи місцевих бюджетів, процес формування яких характеризується наразі переважанням дотацій і субвенцій з Державного бюджету України, невеликою питомою вагою власних доходів і, зокрема, місцевих податків і зборів, незначними надходженнями коштів від комунального майна і надання послуг.

Показником збільшення залежності місцевих бюджетів від Держбюджету є зростання обсягу трансфертів, що передаються останнім. Так, якщо 2002 року частка трансфертів у доходах місцевих бюджетів становила 31,2?%, 2003 р. - 34,1, 2004 р. - 42,4, 2005 р. - 43,6, то 2008 року - 46,3?%. Як негативну, слід розцінювати тенденцію поступового зменшення, починаючи з 1995?р., питомої ваги доходів місцевих бюджетів. Крім того, за розрахунками Міністерства фінансів України частка місцевих бюджетів у доходах зведеного бюджету країни зменшилася з 45,9 % у 1991 р. до 24,8 % у 2008 р. Така тенденція суперечить необхідності зростання ролі місцевих бюджетів в економічному та соціальному розвитку країни, не відповідає потребам зміцнення місцевого самоврядування (табл.).

Таблиця

Частка місцевих бюджетів у Зведеному бюджеті України в 1991 - 2008 роках, %

Показники	1991	1995	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008
Доходи	45,9	41,8	29,1	32,3	31,4	30,0	24,7	22,6	21,2	26,5	24,8
Видатки	31,7	39,3	35,3	35,3	41,1	41,4	38,2	36,8	41,3	42,7	41,0

Важливими актами міжнародного права, якими регламентується фінансова діяльність місцевого самоврядування, є “Всесвітня декларація місцевого самоврядування”, прийнята 1985 р. Всесвітньою асоціацією місцевого самоврядування та інтернаціональною спілкою місцевих влад (ІСМВ) та “Декларація про принципи місцевого самоврядування в державах-учасницях Співдружності Незалежних Держав (СНД)”, прийнята 1993 р. Міжпарламентською асамблеєю держав-учасниць СНД. Важливим стратегічним кроком було підписання Україною 6 листопада 1996 р. у м. Страсбурзі Європейської хартії місцевого самоврядування (ратифіковано Верховною Радою України 15 липня 1997 р.).

Подальшого розвитку правові засади місцевого самоврядування набули у прийнятій 1996 року Конституції України, відображено найважливіші фінансові аспекти забезпечення його функціонування. Закон України “Про місцеве самоврядування в Україні” конкретизував конституційні засади місцевого самоврядування, визначивши основні організаційні питання функціонування інституту місцевого самоврядування в країні.

З 2000 року в Україні розпочалася бюджетна реформа, що характеризується, зокрема, кардинальними змінами в системі формування та виконання місцевих бюджетів. Прийняття Бюджетного кодексу України обумовило фундаментальні зміни всієї бюджетної системи. У сучасних умовах відбувається процес формування правової держави з соціально орієнтованою ринковою економікою, але оптимального правового поля для ефективного функціонування фінансової системи України поки що не існує.

У другому розділі “Сучасний стан забезпечення фінансової автономії місцевого самоврядування в Україні” визначено рівень сформованості основних елементів організаційно-економічного механізму фінансування місцевого самоврядування України на сучасному етапі, досліджено фіскальні повноваження органів місцевого самоврядування, простежено формування доходів місцевих бюджетів від управління комунальною власністю, проаналізовано становлення і розвиток системи муніципальних запозичень, з'ясовано вплив міжбюджетних відносин на фінансування місцевого самоврядування.

Організаційно-економічний механізм (рис. 1), на наш погляд, дає змогу оптимізувати фінансування місцевого самоврядування та встановити оптимальні пропорції самодостатності територіальних громад.

Такий механізм, поєднуючи в собі економічні, фінансові, організаційні, нормативно-правові та інформаційні методи й інструменти, виконує функцію процесора системи фінансування органів місцевого самоврядування. Сутність цієї функції полягає в перетворенні вхідних елементів або ресурсів (фінансових, земельних, трудових, інформаційних, комунальної власності тощо) у вихідні або результати системи (послуги, що надаються органами місцевого самоврядування, задоволення соціальних потреб населення територіальної громади).

Встановлено, що проблема формування комунальної форми власності має три аспекти: фінансово-економічний, соціальний, управлінський. У фінансово-економічному аспекті внаслідок слабкості матеріальної бази місцевого самоврядування і недостатності повноважень щодо її посилення виникає незацікавленість місцевих органів у розвитку економічного потенціалу підвідомчої території, підвищенні її інвестиційної привабливості, забезпеченні прав і законних інтересів підприємців. У соціальному аспекті перерозподіл об'єктів комунальної власності між органами державної влади та місцевого самоврядування не завжди відбувається відповідно до повноважень щодо надання суспільних благ та послуг мешканцям територіальної громади. В управлінському аспекті реформування відносин власності не повною мірою відповідає проголошеним принципам децентралізації, оскільки управління об'єктами спільної власності органами місцевими самоврядування делеговано місцевим державним адміністраціям.

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Рис. 1. Структура організаційно-економічного механізму фінансування місцевого самоврядування

Подальше формування та реформування комунальної власності повинно відбуватися на основі функціонального підходу, тобто критерії утворення комунальної власності, як фінансово-матеріальної бази місцевого самоврядування мають відповідати покладеним на місцеві органи влади функціям та інтересам населення відповідного міста і забезпечувати ефективне функціонування місцевого господарства.

Складовою частиною зазначеного механізму також є методи муніципальних запозичень. Становлення ринку місцевих запозичень в Україні є однією з найбільш важливих проблем розвитку місцевого самоврядування, що потребує невідкладного розв'язання. Головними особливостями становлення ринку муніципальних запозичень є: вихід органів місцевого самоврядування на ринки позичкового капіталу за відсутності необхідної правової бази, інститутів та інструментів, що дають змогу здійснювати запозичення; слабкість фінансових ринків та низькі інвестиційні можливості національної економіки; фактична недоступність зовнішніх ринків позичкового капіталу для більшості органів місцевого самоврядування; перманентна нестабільність доходної бази місцевого самоврядування, що обмежує його можливості здійснювати запозичення; висока вартість і ризики запозичень та низький рівень муніципального фінансового менеджменту.

Важливим елементом організаційно-економічного механізму фінансу-вання місцевого самоврядування є оптимізація розподілу ресурсів між бюджетами різних рівнів. Регулювання міжбюджетних відносин включає сукупність заходів впливу, пов'язаних із перерозподілом коштів між ланками бюджетної системи з метою збалансування обсягів видатків, обумовлених законодавчо визначеними повноваженнями органів влади різних рівнів, та їхніх можливостей щодо акумулювання бюджетних ресурсів.

Аналіз показав, що видатки місцевих бюджетів України останніми роками становили близько 14 % від виробленого в країні валового внутрішнього продукту. Співвідношення видатків місцевих бюджетів і державних, а також зазначених видатків і ВВП відображає розподіл функцій між центральним урядом і місцевим самоврядуванням (рис. 2).

Рис. 2. Питома вага видатків Державного та місцевих бюджетів України у видатках зведеного бюджету за 2003 - 2008 роки:

- місцеві бюджети; - Державний бюджет

Проведене дослідження дає змогу сформулювати пропозиції щодо вдосконалення правових основ організаційно-економічного механізму фінансування місцевого самоврядування в Україні. Для цього варто розробити та ухвалити закони України “Про територіальний устрій”, “Про фінанси місцевого самоврядування”, “Про право комунальної власності”, “Про місцеві податки і збори”, “Про господарську діяльність територіальних громад”, “Про місцеві запозичення та гарантії” тощо.

У третьому розділі “Оптимізація фінансової незалежності органів місцевого самоврядування” на основі аналізу механізму розвитку фінансового забезпечення місцевого самоврядування в Україні обґрунтовано пропозиції щодо ефективного формування і виконання місцевих бюджетів, розроблено концепцію вдосконалення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування.

Підтверджено, що внутрішній потенціал територій є домінантою розвитку в умовах проведення політичної та адміністративної реформ. Забезпечення ефективного використання і нарощування ресурсного потенціалу територій має стати одним із головних пріоритетів діяльності місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування.

Визначено два напрями побудови та реалізації організаційно-економічного механізму фінансування органів місцевого самоврядування. Перший - це розроблення заходів організаційного характеру для адаптації системи управління фінансами територіальних громад до динамічних умов зовнішнього (державного) середовища, другий - пов'язаний з удосконаленням власне системи місцевого самоврядування як сукупності правових, виробничих, соціальних, економічних факторів.

Ключовою проблемою, що сформувалася в Україні протягом останніх років, є зростання диспропорцій соціально-економічного розвитку територій та низька економічна активність в них.

Слід визнати те, що під час розробки нормативів соціальних видатків на основі державних соціальних стандартів і державних соціальних гарантій не враховується місцева специфіка територій. Для вирішення цього питання доцільно вжити таких заходів: розмежувати повноваження між місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування; делегувати повноваження держави органам місцевого самоврядування виключно на умовах їхнього достатнього матеріально-фінансового забезпечення; розробити та законодавчо закріпити критерії самодостатності громад; запровадити порядок визначення нормативів необхідного фінансового забезпечення завдань місцевого значення, порядок застосування державних соціальних стандартів і нормативів щодо надання мінімально необхідного переліку державних та громадських послуг органами місцевого самоврядування населенню тощо.

Аналіз теоретично-методичних засад та практики формування і виконання місцевих бюджетів України дав змогу розробити Концепцію удосконалення механізму фінансування місцевого самоврядування міста Запоріжжя (далі - Концепція). Розроблена в дисертації концепція враховує суперечності законодавчо-правового, економічного, організаційного та соціального характеру. У межах концепції передбачається впровадження ефективного механізму, який містить такі складові: становлення інвестиційної моделі економічного зростання економіки міста; розвиток підприємництва; підвищення конкурентоспроможності економіки міста на умовах переходу до інноваційної моделі її розвитку; ефективне управління комунальною власністю; реформування земельних відносин.

Результати дослідження доводять, що реалізація програм економічного зростання міста значною мірою залежить від створення ефективної системи мобілізації інвестиційних ресурсів та управління ними. Органам державної та міської влади необхідно спрямовувати свої зусилля на розв'язання питань, які стримують розвиток інвестиційної активності, а саме: законодавчо визначити державний механізм страхування і гарантування інвестицій від комерційних і некомерційних ризиків; запровадити процедури екстреного перегляду галузевої структури вкладень капіталу; сприяти створенню потужних банківсько-кредитних і фондових інститутів, спроможних акумулювати значні обсяги інвестиційних ресурсів з усіх джерел.

Формування нової державної політики щодо малого підприємництва повинна відповідати новим реаліям і сприяти досягненню нової якості цього суспільного сектору. Така політика має будуватися на двох головних складових: по-перше, збереження досягнутих результатів щодо кількісного стану розвитку малого підприємництва на ґрунті непогіршення умов ведення господарської діяльності, що потребує збереження й удосконалення існуючих норм спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності суб'єктів малого підприємництва, досягнутого рівня відкритості влади і громадських консультацій; по-друге, забезпечення якісно нового рівня розвитку малого підприємництва.

Головним завданням інноваційної політики є перетворення інтелектуального потенціалу освітнього і науково-технологічного секторів у вагомий фактор соціально-економічного розвитку міста. Активізація інноваційної діяльності в місті залежить від створення механізмів реалізації Закону України “Про пріоритетні напрями інноваційної діяльності в Україні”. Основними напрямами інноваційної політики міської влади можуть бути: сприяння залученню коштів іноземних та вітчизняних інвесторів для інноваційного розвитку; впровадження енерго- і ресурсозберігаючих технологій, нових видів конкурентоспроможної продукції тощо.

Основною метою реформування комунальної власності є формування ефективного механізму управління активами міської влади в повному обсязі. Заходи місцевої влади повинні спрямовуватися на: створення належних умов функціонування ринку нерухомого майна; проведення моніторингу ефективності використання об'єктів комунальної власності; розробку та впровадження в роботу управління комунальної власності міської ради бази даних електронного обліку майна комунальної власності. У сучасних умовах важливим напрямом управлінської роботи на місцевому рівні є впорядкування земельних відносин. Вирішення цього питання матиме позитивний вплив на фінансування місцевого самоврядування.

Найважливіша мета упорядкування земельних відносин у м. Запоріжжя полягає у створенні ефективної системи планування використання та охорони міських земель. Для досягнення зазначеної мети необхідно реалізувати такі заходи визначені: проведення інвентаризації усіх земель м. Запоріжжя, яка сприятиме створенню ефективного механізму регулювання земельних відносин та державного управління земельними ресурсами, а також стане основною для подальшого розмежування земель міста державної та комунальної власності; розробка технічної документації щодо нормативної грошової оцінки земель та диференціації орендної плати за земельні ділянки певного функціонального призначення.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні вирішено актуальне наукове завдання, що полягає в обґрунтуванні основних напрямів подальшої оптимізації фінансової незалежності органів місцевого самоврядування України в умовах суспільних трансформацій шляхом визначення теоретико-методичних засад фінансування місцевого самоврядування, оцінювання сучасного стану забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування України та розроблення концепції удосконалення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування.

Результати проведеного наукового дослідження свідчать про досягнення мети й виконання поставлених завдань та дають підстави сформулювати наступні висновки і пропозиції.

Визначено, що в умовах обмеженості бюджетних та інших фінансових ресурсів у країні саме внутрішній потенціал територій слід вважати основним ресурсом їхнього розвитку, а забезпечення ефективного використання і нарощування ресурсного потенціалу регіонів має стати одним із головних пріоритетів діяльності місцевих органів влади та органів місцевого самоврядування

Оцінено роль держави у формуванні умов функціонування місцевого самоврядування та виявлено, що в Україні процес створення відповідної правової бази вимагає подальшого вдосконалення. Зокрема, доцільним є прийняття законодавчих актів стосовно чіткого розмежування функцій між органами державної влади і місцевого самоврядування, затвердження мінімальних стандартів забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування, удосконалення механізму фінансування місцевого самоврядування, дефініції права комунальної власності, регламентації міжбюджетних відносин, оптимізації муніципального фінансового контролю.

Уточнено зміст поняття “організаційно-економічний механізм фінансування місцевого самоврядування”, який, поєднуючи в собі економічні, фінансові, організаційні, правові та інформаційні методи та інструменти, виконує функцію процесора системи фінансування місцевого самоврядування. Сутність цієї функції полягає у перетворенні вхідних елементів чи ресурсів у вихідні або результати системи. Визначені елементи структури механізму: фіскальні методи органів місцевого самоврядування; методи одержання доходів від комунальної власності та методи муніципальних запозичень; методи міжбюджетних відносин.

Виявлено безпосередню залежність фінансової самостійності органів місцевого самоврядування (обсягів місцевих бюджетів, їх наповнюваності і збалансованості) від результатів діяльності місцевого господарства. Для посилення впливу органів місцевого самоврядування на підприємства й організації, які входять до складу місцевого господарства, з метою посилення їх ролі у формуванні місцевих бюджетів визначено такі підходи: формування механізму мотивації органів місцевого самоврядування щодо покращення показників діяльності комунального сектору, збільшення обсягів продукції і послуг, які виробляють (надають) комунальні підприємства, зростання їхніх прибутків і рівня рентабельності; забезпечення контролю за якістю продукції і послуг, рівнем цін і тарифів на товари і послуги, що виробляються і надаються комунальними підприємствами та організаціями.

Установлено, що значна частина додаткових фінансових ресурсів місцевого самоврядування формується за рахунок використання, здавання в оренду або продажу майна, на яке поширюється право комунальної власності. Підтверджено, що комунальна власність на сучасному етапі стає потужним джерелом фінансових ресурсів місцевих бюджетів, а формування і раціональне використання комунальної власності збільшує можливості органів місцевого самоврядування. Шляхом дослідження державно-правових умов розвитку ринку місцевих запозичень в Україні виявлено його нерозвиненість, що стримує розвиток ринкової інфраструктури, обмежує інвестиційну діяльність органів місцевого самоврядування, їхні можливості надавати якісні послуги членам територіальних громад. Для подолання цих недоліків запропоновані такі заходи: ухвалення закону України “Про місцеві запозичення та гарантії”; законодавче визначення об'єктів застави за муніципальними запозиченнями, форм їх гарантування; створення умов для місцевих запозичень в іноземній валюті, податкового стимулювання нерезидентів, які інвестують кошти у місцеві запозичення в Україні; утворення спеціальних та цільових фондів органів місцевого самоврядування для забезпечення та погашення муніципальних запозичень; створення банків комунального кредиту тощо.

Надання населенню більш широкого спектру бюджетних благ і послуг на базовому рівні можливе за умов реформування адміністративно-територіального устрою України. Це передбачає зміну розподілу повноважень між регіональним, районним рівнями управління і територіальними громадами базового рівня (міст, селищ, сіл), що, у свою чергу, змінить взаємовідносини між Державним і місцевими бюджетами. Серед умов успішного проведення реформ міжбюджетних відносин виділено необхідність чітких напрямів реалізації державної політики, зокрема, розмежування компетенції та джерел доходів між рівнями влади, спрощення механізму розподілу трансфертів, стабільність і передбачуваність бюджетних надходжень, посилення бюджетної дисципліни.

Виявлено та систематизовано негативні фактори впливу на функціонування механізму забезпечення фінансової самостійності органів місцевого самоврядування за ступенем їх значення, а саме: високий ступінь концентрації фінансових ресурсів у Державному бюджеті країни, що знижує значення місцевих бюджетів у вирішенні життєво важливих для населення завдань; домінантна роль регульованих доходів у структурі надходжень до місцевих бюджетів недостатній частці закріплених за територіями податкових платежів; часта зміна видів податків, надходження від яких зараховується до місцевих бюджетів; відсутність єдиних і стабільних нормативів відрахувань від загальнодержавних податків до місцевих бюджетів

Розроблено концепцію удосконалення фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування з метою посилення їх фінансової самостійності, що являє собою систему заходів органів державної влади та органів місцевого самоврядування, спрямованих на зміцнення дохідної бази місцевих бюджетів, реформування системи місцевого оподаткування, посилення стимулів додаткового одержання доходів місцевим самоврядуванням, забезпечення виконання власних повноважень місцевих органів влади за рахунок надходжень власних доходів, ефективне управління комунальною власністю, земельними ресурсами, економічними процесами на відповідній території.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

Васюков Г. Г. Аналіз фінансової самостійності місцевого самоврядування / Г. Г. Васюков // Збірник наукових праць Української Академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. - К.: УАДУ, 2002. - Вип. 1. - С. 211 - 219.

Васюков Г. Г. Додаткові джерела фінансування місцевих органів влади / Г. Г. Васюков // Держава та регіони. - 2001. - № 3. - С. 52 - 56. - (Серія “Державне управління”).

Васюков Г. Г. Концепція програми удосконалення організаційно-економічного механізму фінансування органів місцевого самоврядування Запорізькій області / Г. Г. Васюков // Ефективність державного управління : Зб. наук. праць Львівського регіонального інституту державного управління Національної академії державного управління при Президентові України / за заг. ред. А. О. Чемериса. - Львів: ЛРІДУ НАДУ, 2004. - Вип. 5. - С. 412 - 432.

Васюков Г. Г. Окремі положення програми удосконалення організаційно-економічного механізму фінансування органів місцевого самоврядування м. Запоріжжя / Г. Г. Васюков // Управління сучасним містом. - 2006. - № 1-2 / 1-6 (21-22). - С. 269 - 274.

Васюков Г. Г. Основні положення програми залучення інвестицій для економічного розвитку органів місцевого самоврядування м. Запоріжжя / Г. Г. Васюков // Управління сучасним містом. - 2005. - № 1-2 / 1-6 (17-18). - С. 225 - 229.

Васюков Г. Г. Розвиток малого підприємництва як складова організаційно-економічного механізму фінансування органів місцевого самоврядування м. Запоріжжя / Г. Г. Васюков // Управління сучасним містом. -2005. - № 3-4 / 7-12 (19-20). - С. 201 - 207.

Васюков Г. Г. Розвиток механізму фінансування місцевого самоврядування в контексті реформування адміністративно-територіального устрою України / Г. Г. Васюков // Економіка та держава. - 2009. - № 4. - С. 105 - 107.

Васюков Г. Г. Становлення та розвиток організаційно-економічного механізму фінансування місцевого самоврядування України в умовах суспільних трансформацій / Г. Г. Васюков // Держава та регіони. - 2008. - № 3. - С. 41 - 46. - (Серія “Державне управління”).

Матеріали наукових конференцій

Васюков Г. Г. Державне управління в сфері формування доходів місцевих бюджетів в Україні / Г. Г. Васюков // Дні науки: Зб. тез допов. наук.-практ. конф., 23-24 жовтня 2008 р., м. Запоріжжя. Т. 2. / ред. кол. В. М. Огаренко та ін. / Класичний приватний університет - Запоріжжя: КПУ, 2008. - С. 65 - 66.

Васюков Г. Г. Основи фінансів місцевого самоврядування / Г. Г. Васюков // Суспільні реформи та становлення громадянського суспільства в Україні: матеріали наук.-практ. конф., 30 трав. 2001 р., Київ. Т. 3 / за заг. ред. В. І. Лугового, В. М. Князєва. - К. : УАДУ, 2001. - С. 260 - 263.

Васюков Г. Г. Стратегічний менеджмент як методологічна основа менеджменту органів місцевого самоврядування / Г. Г. Васюков // Державна стратегія управління місцевим та регіональним розвитком : форми, методи та актуальні проблеми реалізації: Матеріали щорічн. наук.-практ. конф., 24 листоп. 2004 р., Одеса. Т. 1 / гол. ред. А. М. Пойченко. - Одесса : ОРІДУ НАДУ, 2004. - С. 289 - 291.

АНОТАЦІЯ

Васюков Г.Г. Забезпечення фінансової автономії органів місцевого самоврядування. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.04 - місцеве самоврядування. - Рада по вивченню продуктивних сил України НАН України. - Київ, 2009.

Дисертацію присвячено науково-теоретичному обґрунтуванню оптимізації фінансової незалежності органів місцевого самоврядування України в умовах суспільних трансформацій.

В дисертації узагальнено теоретичні аспекти фінансового забезпечення місцевого самоврядування. Здійснено оцінювання нормативно-правових основ функціонування механізму фінансування місцевого самоврядування України. Розкрито зміст поняття “організаційно-економічного механізму фінансування місцевого самоврядування”, досліджено його структуру. Визначено роль місцевого господарства у формуванні місцевих бюджетів. Проаналізовано джерела формування додаткових фінансових ресурсів місцевого самоврядування. Досліджено вплив процесів реформування адміністративно-територіального устрою України та міжбюджетних відносин на фінансування місцевого самоврядування. Визначено особливості формування і виконання місцевих бюджетів в Україні. Розроблено концепцію удосконалення фінансового забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.

Ключові слова: місцеве самоврядування, фінансове забезпечення, організаційно-економічний механізм, місцевий бюджет, міжбюджетні відносини, формування доходів місцевих бюджетів, фінансова самостійність.

АННОТАЦИЯ

Васюков Г.Г. Обеспечение финансовой автономии местного самоуправления. - Рукопись.

Диссертация на соискание соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.04 - местное самоуправление. - Совет по изучению производительных сил Украины НАН Украины. - Киев, 2009.

Диссертация посвящена научно-теоретическому обоснованию оптимизации финансовой независимости органов местного самоуправления Украины в условиях общественных трансформаций.

В диссертации обобщены теоретические аспекты финансового обеспечения местного самоуправления. Проведен теоретический анализ состояния научных исследований в сфере финансового обеспечения местного самоуправления и выявлено, что, в условиях ограниченности бюджетных и других финансовых ресурсов в стране, именно внутренний потенциал территорий следует считать основным ресурсом их развития. И одним из главных приоритетов деятельности местных органов власти должно стать обеспечение эффективного использования и наращивания ресурсного потенциала регионов.

Осуществлена оценка нормативно-правовых основ функционирования механизма финансирования органов местного самоуправления, которая дала возможность определить роль государства в формировании условий функционирования местного самоуправления и показала, что в Украине процесс создания правовой базы финансирования местного самоуправления требует дальнейшего усовершенствования.

Раскрыто содержание понятия “организационно-экономический механизм финансирования местного самоуправления”, который, объединяя в себе экономические, финансовые, организационные, правовые и информационные методы и инструменты, выполняет функцию процессора системы финансирования местного самоуправления. Сущность этой функции заключается в превращении входящих элементов или ресурсов в исходящие элементы или результаты системы. Исследована структура механизма и определены его элементы: фискальные методы органов местного самоуправления, методы получения доходов от коммунальной собственности, методы муниципальных займов и методы межбюджетных отношений.

Определена роль местного хозяйства в формировании местных бюджетов. Комплексный анализ основ финансовой самостоятельности органов местного самоуправления (объемов местных бюджетов, их наполняемость и сбалансированность от результатов деятельности местного хозяйства) показал их непосредственную зависимость от результатов деятельности местного хозяйства. Определены основные подходы для усиления влияния органов местного самоуправления на предприятия и организации, которые входят в состав местного хозяйства, с целью повышения их роли в формировании местных бюджетов.

Проанализированы источники формирования дополнительных финансовых ресурсов местного самоуправления. Анализ показал, что значительная часть данных поступлений формируется за счет использования, аренды и продажи имущества, на которое распространяется право коммунальной собственности. Определена роль коммунальной собственности как мощного источника финансовых ресурсов местных бюджетов. А формирование и рациональное использование коммунальной собственности увеличивает возможности органов местного самоуправления.

Путем исследования государственно-правовых условий рынка муниципальных займов в Украине выявлена его неразвитость, которая сдерживает развитие рыночной инфраструктуры, ограничивает инвестиционную деятельность органов местного самоуправления, их возможность предоставлять качественные услуги членам территориальных общин. Для преодоления этих недостатков предложен ряд мероприятий.

Исследовано влияние процессов реформирования административно-территориального устройства Украины и межбюджетных отношений на финансирование местного самоуправления, которое предполагает разделение полномочий между региональным, районным уровнями управления и территориальными общинами базового уровня (городов, поселков), что, в свою очередь, изменит взаимоотношения между государственным и местными бюджетами. При этом среди условий успешного проведения реформ межбюджетных отношений выделено необходимость четких направлений реализации государственной политики, а именно разделение компетенции и источников доходов между уровнями власти, упрощенный механизм разделения трансфертов, стабильность и предсказуемость бюджетных поступлений, жестокая бюджетная дисциплина.

Определены особенности формирования и выполнения местных бюджетов Украины, что позволило выявить и систематизировать негативные факторы воздействия на функционирование механизма обеспечения финансовой самостоятельности органов местного самоуправления по степени их значения.

Разработана концепция усовершенствования финансового обеспечения органов местного самоуправления, которая представляет собой систему мероприятий органов государственной власти и органов местного самоуправления, направленных на укрепление доходной базы местных бюджетов; реформирование местного налогообложения; усиление стимулов дополнительного получения доходов местным самоуправлением; обеспечение выполнения собственных полномочий местных органов власти за счет поступлений собственных доходов; эффективное управление коммунальной собственностью, земельными ресурсами, экономическими процессами, которые происходят на территории.

Ключевые слова: местное самоуправление, финансовое обеспечение, организационно-экономический механизм, местный бюджет, межбюджетные отношения, формирование доходов местных бюджетов, финансовая самостоятельность.

SUMMARY

Vasyukov G.G. Provision of financial autonomy of local self-government. - Manuscript.

Dissertation on the receipt of scientific degree of candidate of sciences from state administration after speciality 25.00.04 - local self-government. - The Scientific Council of the National Academy of Sciences of Ukraine on research of Ukraine. - Kiev, 2009.

Dissertation is devoted to the scientific-theoretical grounding of optimization of financial independence of Ukraine local self-government under the conditions of social transformations.

In the dissertation the theoretical aspects of financial provision of local self-government are generalized. The regulatory and legal basis of functioning of the mechanism of local self-government financing is evaluated. The meaning the notion “economic-organizing mechanism of local self-government financing” of Ukraine is exposed, its structure is explored. The role of local economy in the forming of local budgets is defined. The sources of forming of additional financial resources of local self-government are analyzed. The influence of reformation of administrative-territorial system of Ukraine and interbudgetary relations on local self-government financing is studied. The peculiarities of forming and implementing of Ukraine local budgets are defined. The conception of improvement of financial provision of local self-government activity is developed.

...