Конституційно-процесуальні основи реалізації права законодавчої ініціативи

Размещено на http://www.allbest.ru//

Размещено на http://www.allbest.ru//

Інститут законодавства Верховної Ради України

12.00.02 - Конституційне право; муніципальне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Конституційно-процесуальні основи реалізації права законодавчої ініціативи

Тополянська Тетяна Олександрівна

Київ - 2009

Дисертацією є рукопис

Робота виконана на кафедрі конституційного та адміністративного права Київського національного університету імені Тараса Шевченка

Науковий керівник кандидат юридичних наук, доцент

Кузнєцова Валентина Федорівна -

професор кафедри конституційного та адміністративного права

Київського національного університету

імені Тараса Шевченка

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Притика Дмитро Микитович -

народний депутат Верховної Ради України

кандидат юридичних наук

Задорожня Галина Володимирівна -

доцент кафедри конституційного і

адміністративного права

Інституту повітряного і космічного права

та масових комунікацій Національного авіаційного університету

Захист відбудеться 03.12.2009 р. о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, Київ, пров. Несторівський, 4).

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України (04053, Київ, пров. Несторівський, 4).

Автореферат розісланий 01.11.2009 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради,

старший науковий співробітник, кандидат юридичний наукБиков О.М.

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Питання створення законів і, відповідно, регулювання цього процесу в Україні має суттєве значення, зокрема, через докорінну зміну застосування методів правового регулювання суспільних відносин протягом останніх років. Створення законів безпосередньо пов'язане із категоріями “законодавча діяльність”, “законотворчість”, “законодавчий процес”, “законодавча процедура”, “законодавча ініціатива”. Однією з найбільш важливих стадій законодавчого процесу є стадія реалізації права законодавчої ініціативи. Досконалість і точність нормативного встановлення законодавчих процедур реалізації права законодавчої ініціативи забезпечує високу якість документів законодавчої ініціативи, що вносяться для розгляду Верховною Радою України, гарантує належний розгляд, опрацювання проектів, повну реалізацію повноважень суб'єкта законодавчих повноважень, суб'єктів законодавчої процедури та суб'єктів права законодавчої ініціативи.

У нормативно-правовому полі існування законодавчої ініціативи як явища правової дійсності забезпечується через здійснення правовідношення законодавчої ініціативи. Наявність відношення законодавчої ініціативи не є остаточним і визначальним для належної реалізації права законодавчої ініціативи. Це передумова для розробки норм, що регулюватимуть реалізацію повноважень суб'єкта законодавчих повноважень, суб'єктів законодавчої процедури та суб'єктів права законодавчої ініціативи у конституційно-процесуальному правовідношенні законодавчої ініціативи, підстава для створення точних і досконалих процедурних норм законодавчого регулювання.

Реалізація права законодавчої ініціативи є багатоаспектним процесом. При загальному методологічному підході множинність проявів права законодавчої ініціативи обумовлюється декількома факторами:

- загальнотеоретичним розумінням процесів і понять законодавчої діяльності, законодавчих процесів та процедур, існуванням права законодавчої ініціативи у цьому теоретичному базисі;

- конституційно-процесуальними основами реалізації права законодавчої ініціативи. Основами, що забезпечують функціонування явища законодавчої ініціативи у контексті існування парламентських процедур, законодавчих процедур і при реалізації права законодавчої ініціативи у конституційно-процесуальному полі як конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи.

Наразі, у науковій літературі відсутні комплексні дослідження права законодавчої ініціативи як конституційно-процесуального явища, а саме: не визначено сутність конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи, склад його суб'єктів, підстави виникнення та припинення, повноваження суб'єктів законодавчих повноважень, суб'єктів права законодавчої ініціативи та суб'єктів законодавчої процедури.

У спеціальній літературі існують розгорнуті теоретичні дослідження законодавчого процесу, дослідження спрямовані на визначення конституційного статусу суб'єктів права законодавчої ініціативи, стадій розгляду проекту закону парламентом.

Проте, увага не приділяється:

- системі повноважень суб'єктів права законодавчої ініціативи у правовідношенні законодавчої ініціативи та, окремо, на стадіях розгляду, обговорення, прийняття закону;

- конституційно-правовому статусу суб'єкта законодавчих повноважень, суб'єктів законодавчої процедури.

У зв'язку з цим унеможливлюється цілісне розуміння конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи, процедур реалізації права законодавчої ініціативи. Аналіз законодавчої ініціативи як правової категорії не дає чіткого розуміння явища законодавчої ініціативи у контексті існування законодавчої процедури, законодавчого процесу, поняття законодавства та правовідношення законодавчої ініціативи.

Не проводиться аналіз законодавчої ініціативи як відносно завершеної стадії законодавчого процесу, що здійснюється за особливими, специфічними, визначеними законодавцем, законодавчими процедурами з власними етапами у структурі.

Науковці звертаються до проблем реалізації права законодавчої ініціативи, зокрема, вказуючи на прямий зв'язок суб'єктів права законодавчої ініціативи з парламентом, аналізуючи повноваження комітетів Верховної Ради України. Але, при цьому відсутнє розуміння правового статусу суб'єктів законодавчої процедури, прав та обов'язків законодавчого органу, що кореспондуються суб'єктам права законодавчої ініціативи. Через це втрачається комплексність розуміння змісту конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи, процедур реалізації права законодавчої ініціативи.

Вивченням проблем законодавчого процесу займалися українські науковці: О.М.Бандурка, Ю.М.Бисага, В.І.Борденюк, А.З.Георгіца, М.М.Гнатовський, Г.С.Журавльова, В.С.Журавський, Н.Ю.Задирака, Л.М.Задорожня, А.П.Заєць, О.В.Зайчук, А.М.Колодій, О.Л.Копиленко, Л.Т.Кривенко, О.Г.Кулик, О.М.Мудра, А.Ю.Олійник, В.М.Олуйко, Н.М.Оніщенко, М.І.Панов, В.Ф.Погорілко, З.О.Погорєлова, А.М.Ришелюк, О.Ф.Скакун, М.О.Теплюк, Ю.М.Тодика, О.Ф.Фрицький, В.М.Шаповал, Ю.С.Шемшученко, П.П.Шляхтун, О.І.Ющик, також, проблемам законодавчої діяльності присвячені праці таких зарубіжних вчених як: Ю.В.Агібалов, С.В.Бошно, О.Н.Булаков, А.Г.Гузнов, А.К.Карданов, Н.Е.Квачева, А.А.Кененов, М.К.Кумишев, Ф.М.Мухамєтшін, Е.Т.Рамазанова, Ю.О.Тіхоміров, Т.В.Цгоєв, З.Л.Шхагапсоєв, Вільям Г. Робінсон, Браун Вільям тощо.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконувалась на кафедрі конституційного та адміністративного права юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка відповідно до Державної бюджетної науково-дослідної роботи з теми “Механізм адаптації законодавства в сфері прав громадян України до законодавства Європейського Союзу” (номер теми 06 БФ 042-01, номер державної реєстрації 0106U006631).

Мета та завдання наукового дослідження. Основна мета дисертаційного дослідження полягає у тому, щоб на основі аналізу українського конституційного законодавства, використовуючи теоретичні доробки вітчизняних та зарубіжних науковців у галузі теорій законодавчого процесу та парламентських процедур, сформулювати концепцію конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи: його структуру, суб'єктів, зміст, підстави виникнення та припинення, дати пропозиції щодо удосконалення конституційних процедур реалізації права законодавчої ініціативи.

Для досягнення зазначеної мети дисертаційного дослідження нами визначені завдання:

- сформулювати дефініцію права законодавчої ініціативи, визначити зміст законодавчої ініціативи як конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи, стадії законодавчого процесу та парламентської процедури;

- визначити суб'єктів правовідношення законодавчої ініціативи;

- визначити систему форм реалізації права законодавчої ініціативи;

- дефініціювати підстави виникнення та припинення правовідношення законодавчої ініціативи;

- проаналізувати зміст конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи: повноваження суб'єктів права законодавчої ініціативи, суб'єкта законодавчих повноважень, суб'єктів законодавчої процедури у правовідношенні законодавчої ініціативи та повноваження суб'єктів права законодавчої ініціативи, суб'єктів законодавчої процедури на інших стадіях законодавчого процесу.

Об'єкт наукового дослідження. Об'єктом дослідження є законодавча ініціатива як комплексне явище правової дійсності.

Предметом дослідження є конституційно-процесуальне правовідношення законодавчої ініціативи.

Методологічна основа. Методологічною основою дисертаційного дослідження є загальнонаукові та спеціально-наукові методи пізнання.

За допомогою системно-структурного та логічного методів розглядається сутність явища законодавчої ініціативи, його співвідношення з поняттями законодавчого процесу та процедури, визначається місце права законодавчої ініціативи у правовідношенні законодавчої ініціативи, у контексті парламентських процедур, законодавчої процедури, законодавства.

Системно-структурний метод застосовується для виділення та аналізу правового статусу суб'єктів конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи.

Форми реалізації права законодавчої ініціативи розглядаються та систематизуються за допомогою системно-структурного та порівняльно-правового методів.

Конкретно-історичний метод дозволяє прослідкувати динаміку розвитку законодавчого закріплення форм реалізації права законодавчої ініціативи.

Формально догматичний та логічний методи дозволяють дослідити правові підстави виникнення та припинення правовідношення законодавчої ініціативи, права і обов'язки суб'єктів у конституційно-процесуальному правовідношенні законодавчої ініціативи.

Наукова новизна одержаних результатів полягає у вперше сформульованих процедурах реалізації конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи, визначенні та обґрунтуванні пропозицій удосконалення встановлених у нормативно-правових актах процедур реалізації права законодавчої ініціативи.

На захист виносяться такі найважливіші науково-теоретичні положення, у яких відображається основний зміст запропонованої концепції конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи.

Вперше визначається:

Законодавча ініціатива - явище правової дійсності, що існує як конституційно-процесуальне правовідношення законодавчої ініціативи. Конституційно-процесуальне правовідношення законодавчої ініціативи - вольове відношення, що виражається у внесенні проекту документа законодавчої ініціативи уповноваженим суб'єктом права законодавчої ініціативи до законодавчого органу держави, відповідно до нормативно визначеної процедури, та обов'язку законодавчого органу прийняти рішення щодо нього.

Правовідношення законодавчої ініціативи у законодавчому процесі виступає як “стадія реалізації права законодавчої ініціативи”, що складається з трьох етапів (внесення проекту, попередній розгляд документа законодавчої ініціативи у комітетах Верховної Ради України, внесення проекту до порядку денного сесії) та опосередковується законодавчою процедурою.

Правовідношення законодавчої ініціативи має трьохелементну підставу виникнення: подання, реєстрація та надання народним депутатам України документа законодавчої ініціативи.

Підставами припинення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи є: включення проекту закону до порядку денного сесії Верховної Ради або повернення його без розгляду суб'єкту права законодавчої ініціативи, прийняття рішення про можливість розробки проекту закону за наслідками розгляду законодавчої пропозиції, відкликання законопроекту суб'єктом права законодавчої ініціативи.

До суб'єктів конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи належать суб'єкти права законодавчої ініціативи, суб'єкти законодавчої процедури та суб'єкт законодавчих повноважень.

До прав суб'єктів права законодавчої ініціативи на стадії реалізації права законодавчої ініціативи відносяться: право доповідати зміст проекту закону, роз'яснювати зміст законодавчої пропозиції на засіданнях головного комітету, комітету, тимчасової спеціальної комісії; відкликати законопроект, законодавчу пропозицію до включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради.

Права суб'єктів права законодавчої ініціативи на стадії розгляду, обговорення та прийняття законів Верховною Радою України: для забезпечення первинного змісту власного проекту суб'єкт права законодавчої ініціативи має право доповідати проект закону на засіданнях головного комітету, комітету, тимчасової спеціальної комісії, на пленарному засіданні Верховної Ради України, має право на поправку до законопроекту чи пропозицію до власного законопроекту або як суб'єкт законодавчої процедури може скористатися правом на поправку чи пропозицію до законопроекту іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи.

Отримали подальший розвиток:

Визначення системи форм реалізації права законодавчої ініціативи як пропозицій законодавчого регулювання, що супроводжуються нормативно встановленою процедурою їх висловлення. Під пропозиціями законодавчого регулювання пропонується розглядати на законодавчому та регламентному рівні проекти законів (законопроект або проект закону - викладений відповідно до вимог нормативно-правових актів структурований текст, що містить сформульовані у вигляді правових норм зміни у законодавчому регулюванні), законодавчі пропозиції як особливу форму законопропонування народних депутатів України (законодавча пропозиція - обґрунтована пропозиція у письмовій формі про необхідність прийняття нового закону, закону про зміну чи доповнення до чинного закону).

Формулювання повноважень суб'єктів законодавчої процедури (Голови Верховної Ради України, комітетів Верховної Ради України, Погоджувальної Ради депутатських фракцій) як гарантів реалізації права законодавчої ініціативи. Зокрема, пропонується не надавати Голові Верховної Ради України права приймати рішення про повернення проекту закону суб'єкту права законодавчої ініціативи.

Формулювання обов'язків суб'єкта законодавчих повноважень (Верховної Ради України). Питання про включення проекту закону до порядку денного сесії або про повернення його без розгляду суб'єкту права законодавчої ініціативи розглядаються Верховною Радою після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії. Так само, як і питання про прийняття рішення про необхідність розробки проекту закону за наслідками розгляду законодавчої пропозиції і доручення на розробку проекту закону.

Удосконалюються:

Нормативне визначення підстав припинення правовідношення законодавчої ініціативи. Виключається із термінології нормативних актів поняття “визнання законопроектів відкликаними” та уточнюється зміст зняття законопроекту з розгляду - відкликання законопроекту суб'єктом права законодавчої ініціативи не належить до зняття законопроектів з розгляду.

Гарантії реалізації права законодавчої ініціативи Президента України при поверненні на повторний розгляд до парламенту закону з пропозиціями через встановлення обов'язкової процедури доповіді таких пропозицій на пленарному засіданні посадовою особою, визначеною Президентом України.

Порядок усунення неузгодженостей та неточностей прийнятого закону - визначається обов'язок Голови Верховної Ради внести на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо усунення таких неточностей чи неузгодженостей.

Практичне значення результатів, одержаних за висновками дисертаційного дослідження полягає у можливості їх використання для:

- уточнення положень законів України та Регламенту Верховної Ради України у сфері нормування законодавчих процедур;

- удосконалення термінологічного апарату законодавця у галузі законодавчого процесу;

- збалансування повноважень суб'єктів права законодавчої ініціативи, суб'єктів законодавчих повноважень та суб'єктів законодавчої процедури у законодавчому процесі;

- навчально-методичних цілей при вивченні курсу Конституційне право України, Конституційне процесуальне право, Конституційне право зарубіжних країн.

Апробація результатів дослідження проводилась на науково-методологічному семінарі аспірантів та пошукувачів юридичного факультету Київського національного університету імені Тараса Шевченка 21 квітня 2008 року.

Впровадження результатів дослідження підтверджено довідкою від Апарату Верховної Ради України.

Положення дисертаційного дослідження були викладені у доповідях на наступних науково-практичних конференціях: Міжвузівська студентська наукова конференція “Конституція України і правове забезпечення розбудови ринкової економіки” (м. Київ, 23 березня 2006 року); Міжнародна науково-практична конференція студентів та аспірантів Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих вчених” (м. Київ, 19 - 20 квітня 2007 року); Міжнародна науково-практична конференція “Актуальні питання державотворення в Україні” (м. Київ, 24 - 25 квітня 2008 року); XIII регіональна науково-практична конференція “Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні” (Львів, 8-9 лютого 2007 р.); III Міжнародна науково-практична конференція “Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (м. Луцьк, 23-24 березня 2007р.); Міжнародна науково-практична конференція студентів, аспірантів та молодих учених Київського національного університету імені Тараса Шевченка “Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих вчених” (м. Київ, 23 - 24 квітня 2009 року).

Публікації. Положення дисертаційного дослідження викладено у дванадцяти публікаціях (шість у наукових фахових виданнях ВАК України).

Структура дисертації. Дисертаційне дослідження складається зі вступу, двох розділів, висновків, додатку (1), списку використаних джерел (162).

Повний обсяг дисертації - 225 сторінок, обсяг додатку - 19 сторінок, обсяг списку використаних джерел - 22 сторінки.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДОСЛІДЖЕННЯ

У вступі дисертації обґрунтовується актуальність теми дослідження, визначається його предмет та об'єкт, мета та завдання дослідження, методологічна основа дисертації.

У першому розділі “Поняття законодавчої ініціативи як складової парламентської процедури і законодавчого процесу” досліджується правове середовище існування права законодавчої ініціативи - законодавчий процес, законодавча процедура, законодавство та сутність поняття законодавчої ініціативи. Перший розділ дисертаційного дослідження починається із визначення змісту законодавчого процесу та законодавчої процедури, оскільки це є середовище реалізації права законодавчо ініціативи. Відповідно, розгляд сутності явища законодавчої ініціативи спирається на дефініціювання його як правовідношення законодавчої ініціативи, стадії законодавчого процесу та парламентської процедури.

У підрозділі 1.1. “Поняття законодавчого процесу та класифікація його стадій” аналізується значення терміну законодавчий процес через визначення юридичного процесу (є системою, порядком, режимом динамічного існування, просування певного явища реальності (правової реальності), що відображається сукупністю упорядкованих, послідовних дій, необхідних для поступового еволюціонування явища з метою досягнення бажаного результату) та змістовних ознак, які характеризують виникнення закону у часі та просторі (виявлення законодавчих проблем, формування державної волі щодо створення закону, підготовка і розробка законопроектів, внесення на розгляд, прийняття, зміна, опублікування і набрання чинності законом, вироблення системи законів).

Визначається, що законодавчий процес є сукупністю послідовних, нормативно упорядкованих, врегульованих нормами законодавства дій уповноважених суб'єктів щодо розробки, обговорення, прийняття та оприлюднення закону у відповідності з регламентно визначеними стадіями, етапами.

Стадіями законодавчого процесу дефініціюються законодавчо закріплені періоди, що характеризуються системою певних процесуальних дій уповноважених суб'єктів у межах відповідної процедури та відносною завершеністю, яка втілюється у юридично передбачений фіксований результат, і складаються з етапів.

До основних стадій законодавчого процесу, виходячи з розуміння сутності стадій та етапів, відносяться: 1. стадія реалізації правовідношення законодавчої ініціативи, яка включає етапи: внесення документа законодавчої ініціативи до Верховної Ради України; попередній розгляд у комітетах Верховної Ради України, тимчасових спеціальних комісіях; внесення до порядку денного сесії Верховної Ради України питання про розгляд відповідного проекту; 2. стадія розгляду, обговорення і прийняття закону, що складається з етапів: розгляд проекту у першому читанні; розгляд проекту у другому читанні; розгляд проекту у третьому читанні; оформлення документа; 3. стадія підписання і набуття чинності законом, що включає етапи: розгляд закону Президентом України; розгляд зауважень Президента України; підписання закону Президентом України або Головою Верховної Ради України; опублікування, оприлюднення, набрання чинності законом.

У підрозділі 1.2. “Законодавча процедура та її співвідношення із законодавчим процесом” автором встановлюється розмежування значень процесу та процедури, виходячи із розуміння значення процесу як проходження і просування, а процедури - просуваюсь, проходжу, отже завдяки корінневій тотожності слів відмінності у поняттях визначаються часовими межами визначень. Просуваюсь та проходжу за сутністю відповідають незавершеній події, що відбувається у теперішньому часі, та означають певний етап у існуванні явища, але не його постійний загальний цілеспрямований розвиток.

Процедура - це встановлена модель, план, що забезпечує системність розвитку явища у певному процесі. Відповідно, автором встановлюється, що законодавча процедура (виходячи з лінгвістичної сутності поняття та правових ознак) - це визначена нормативно-правовим актами України модель (сукупність прав та обов'язків уповноважених суб'єктів і юридично визначених дій у межах певних функцій, порядок та черговість їх здійснення), що встановлює відповідну законодавству регламентацію перетворення законопроекту на закон.

У підрозділі 1.3. “Законодавча ініціатива як правовідношення законодавчої ініціативи, стадія законодавчого процесу та парламентська процедура” досліджується різноманітність значень законодавчої ініціативи як: внесення на розгляд проекту закону; можливості надання проекту; належного права внесення; моменту початку, постановки питання; спеціальної правомочності; пропозиції прийняти закон; складового етапу планування законопроектних робіт; права внесення законопроекту; початкової парламентської процедури; елементу компетенції органу державної влади, конкретного владного повноваження; звернення стосовно вчинення дій щодо зміни законодавства.

Автор вказує, що первинним є існування правовідношення законодавчої ініціативи як вольового відношення, що виражається у внесенні проекту документа законодавчої ініціативи уповноваженим суб'єктом права законодавчої ініціативи до законодавчого органу держави, відповідно до нормативно визначеної процедури. При цьому, на основі аналізу статей 92, 93, 94 Конституції України автором робиться висновок, що мова йде виключно про правовідношення щодо створення законів, а не всіх актів, що приймаються Верховною Радою України.

У законодавчому процесі правовідношення законодавчої ініціативи відображається як стадія реалізації права законодавчої ініціативи, що здійснюється відповідно до нормативно визначеної моделі - законодавчої процедури.

Загальний розгляд структури явища законодавчої ініціативи дозволяє виокремити декілька аспектів (зовнішніх проявів) існування законодавчої ініціативи:

- як системи процесуальних дій (нормативним відображенням є слова внесення, подання);

- як правовідношення законодавчої ініціативи (нормативне закріплення - це визначення законодавцем суб'єктів права законодавчої ініціативи, форм реалізації права законодавчої ініціативи, суб'єктів законодавчих повноважень, прав та обов'язків суб'єктів законодавчої процедури).

Окрім вищезгаданих аспектів існування явища законодавчої ініціативи, також, визначається: його внутрішній онтологічний зміст як правовідношення щодо створення законів; його відтворення законодавцем у положеннях нормативно-правових актів за законодавчою процедурою.

У підрозділі 1.4. “Суб'єкти права законодавчої ініціативи” проведено аналіз конституційно правового статусу суб'єктів права законодавчої ініціативи, а також, вказується на наявність інших суб'єктів правовідношення законодавчої ініціативи, існування яких обумовлене сутністю законодавчої ініціативи як однієї з стадій законодавчого процесу, процесу перетворення проекту закону на закон. Мова йде про суб'єкта законодавчих повноважень (Верховна Рада України) та суб'єктів законодавчої процедури (комітети Верховної Ради України, Погоджувальна Ради депутатських фракцій, Голова Верховної Ради України, Апарат Верховної Ради України як допоміжна структура).

У другому розділі “Процедури реалізації права законодавчої ініціативи” на основі чинного законодавства аналізуються процедури, тобто нормативно визначені моделі, реалізації конституційно-процесуального відношення законодавчої ініціативи. Конституційно-процесуальні засади реалізації права законодавчої ініціативи опосередковуються системою форм реалізації права законодавчої ініціативи, правовими підставами виникнення і припинення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи, правами і обов'язками суб'єктів права законодавчої ініціативи у конституційно-процесуальному правовідношенні законодавчої ініціативи, правами і обов'язками суб'єктів законодавчої процедури та суб'єктів права законодавчої ініціативи на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону

У підрозділі 2.1. “Система форм реалізації права законодавчої ініціативи за законодавством України” на основі аналізу нормативного матеріалу автором встановлюється, що форма є способом організації, існування, реалізації і відповідно до мови нормативних актів, поняттю “форма” відповідають вислови нормативної лексики: внесення, порядок внесення, шлях внесення, подання, висловлення тощо. Тому, за сутністю форма реалізації права законодавчої ініціативи це нормативно визначений спосіб або порядок оформлення внесення, подання, висловлення пропозицій щодо законодавчого регулювання правовідносин. При цьому терміни науки конституційного права об'єкт і предмет права законодавчої ініціативи стосуються самого поняття “зміна у законодавстві”, а не способу її вираження чи існування.

Після аналізу положень Конституції України, Регламенту Верховної Ради України, Закону України “Про статус народного депутата України” автором визначається, що доцільним є закріплення у законодавстві двох форм реалізації права законодавчої ініціативи - проекту закону та законодавчої пропозиції народного депутата України.

У підрозділі 2.2. “Правові підстави виникнення та припинення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи” розгляд автором підстав виникнення зазначеного правовідношення базується на аналізі змістовного наповнення регламентного виразу “внесення до Верховної Ради України”. Відповідно, встановлюється, що регламентний вираз “внесення до Верховної Ради України” - це здійснення нормативно визначеної правомочності уповноважених суб'єктів реалізувати можливість пропозиції змін до законодавства у визначених процедурою формах, відповідно до норм закону. Тобто, зазначене волевиявлення (здійснення правомочності) залежне від певних законодавчо визначених форм (система форм реалізації права законодавчої ініціативи) і як певна дія обмежується встановленою законом процедурою.

Далі аналізується зміст категорії “реєстрація” по відношенню до категорії “внесення”, оскільки у Регламенті Верховної Ради України застосовуються терміни “внесений” і “поданий” при розгляді процедури реєстрації. Буквальне тлумачення виразів “у прийнятті на реєстрацію може бути відмовлено, у разі якщо законопроект поданий з порушеннями вимог” та “законопроект, внесений до Верховної Ради, реєструється в апараті” вказує на підставу виникнення правовідношення законодавчої ініціативи з моменту внесення, що як дія, регламентована нормами права, здійснюється відповідно до закону (реєстрація). А у сукупності із положенням про надання внесених законопроектів народним депутатам України одразу після їх реєстрації не пізніше як у п'ятиденний строк складається початок правовідношення законодавчої ініціативи.

Серед підстав припинення правовідношення законодавчої ініціативи автором виділяються факти позитивного і негативного спрямування: перші спрямовані на наступний розгляд проекту (включення проекту до порядку денного сесії Верховної Ради), інші - на припинення проходження проекту у законодавчому органі (повернення законопроекту після попереднього розгляду у комітеті без розгляду на пленарному засіданні та відкликання законопроекту).

У підрозділі 2.3. “Права і обов'язки суб'єктів права законодавчої ініціативи у конституційно-процесуальному правовідношенні законодавчої ініціативи” автор наголошує, що права та обов'язки суб'єктів правовідношення законодавчої ініціативи безпосередньо визначаються етапом, стадією законодавчого процесу, на яких перебуває проект, і тому, вони розглядаються окремо на: право законодавчий ініціатива

етапі внесення документа законодавчої ініціативи;

етапі розгляду документа законодавчої ініціативи у комітетах Верховної Ради України;

етапі внесення проекту до порядку денного.

Звертаючись до аналізу прав та обов'язків суб'єктів правовідношення законодавчої ініціативи, автор умовно розподіляє їх на декілька груп: ті, що виникають і стосуються виникнення, реалізації правовідношення законодавчої ініціативи та ті, які відносяться до припинення правовідношення законодавчої ініціативи.

Аналізуючи права суб'єктів права законодавчої ініціативи на стадії реалізації права законодавчої ініціативи та кореспондуючий обов'язок законодавчого органу - Верховної Ради України (суб'єкт законодавчих повноважень), автор робить висновок про необхідність виділення цих повноважень в окрему статтю Регламенту Верховної Ради України. Вказана стаття, як така, що містить норми генерального характеру, повинна розміщуватися у Регламенті перед нормами, які регулюють процедури оформлення проектів, їх попереднього розгляду тощо. Тому, пропонується ввести до Регламенту Верховної Ради України статтю “Права народних депутатів України, Президента України та Кабінету Міністрів України при реалізації права законодавчої ініціативи”. У цій статті систематизуватимуться права суб'єктів права законодавчої ініціативи, що виникають у правовідношенні законодавчої ініціативи, до початку стадії розгляду, обговорення та прийняття закону.

У підрозділі 2.4. “Права і обов'язки суб'єктів законодавчої процедури та суб'єктів права законодавчої ініціативи на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону” автор вказує, що законодавчі процедури, які забезпечують здійснення права законодавчої ініціативи (шляхом внесення проекту закону чи законодавчої пропозиції народного депутата України), реалізацію правовідношення законодавчої ініціативи, опосередковують наявність прав у суб'єктів права законодавчої ініціативи на наступних стадіях розгляду проекту. Вищезгадані права виникають вже після реалізації права законодавчої ініціативи і забезпечуються, зокрема, спеціальними юридичними формами.

Зокрема, після завершення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи суб'єкт права законодавчої ініціативи може для забезпечення первинного змісту власного проекту використати право на поправку до законопроекту чи пропозицію до законопроекту (за таких обставин це є забезпечувальні права суб'єкта права законодавчої ініціативи після завершення правовідношення законодавчої ініціативи на іншій стадії законодавчого процесу) або вже як суб'єкт законодавчої процедури скористатися правом на поправку чи пропозицію до законопроекту іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи.

Потрібно визначити такі права суб'єктів права законодавчої ініціативи на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону: право на доповідь проекту закону суб'єктом права законодавчої ініціативи або його представником на пленарному засіданні Верховної Ради; право на доповідь проекту закону суб'єктом права законодавчої ініціативи або його представником на засіданні головного комітету; право на поправку до законопроекту; право на пропозицію до законопроекту.

Автором наголошується, що перші два права покликані забезпечити належні повноваження суб'єкта права законодавчої ініціативи щодо власного проекту, вони є похідними від основних форм реалізації права законодавчої ініціативи - проекту закону та законодавчої пропозиції. Право на поправку та пропозицію до законопроекту дають можливість впливу на законодавчий процес вже після завершення правовідношення законодавчої ініціативи як суб'єктам права законодавчої ініціативи, так і суб'єктам законодавчої процедури.

Пропонується введення до Регламенту Верховної Ради України норми, яка б визначила права суб'єктів права законодавчої ініціативи (як власне суб'єктів права законодавчої ініціативи та як суб'єктів законодавчої процедури) на стадії розгляду парламентом проекту закону - стаття “Права народних депутатів України, Президента України та Кабінету Міністрів України під час розгляду законопроектів Верховною Радою України”.

ВИСНОВКИ

У дисертаційному дослідженні наведено теоретичне узагальнення та нове вирішення наукової проблеми, що виявляється у формулюванні концепції конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи.

Основні результати роботи відображаються у таких висновках:

1. Правовим середовищем реалізації права законодавчої ініціативи є законодавчий процес та законодавча процедура. Відповідно, законодавчий процес - сукупність послідовних, нормативно упорядкованих, врегульованих нормами законодавства дій уповноважених суб'єктів щодо розробки, обговорення, прийняття та оприлюднення закону у відповідності з регламентно визначеними стадіями, етапами. Законодавча процедура - визначена нормативно-правовим актами України модель (сукупність прав та обов'язків уповноважених суб'єктів і юридично визначених дій у межах певних функцій, порядок та черговість їх здійснення), що встановлює відповідну законодавству регламентацію перетворення проекту закону на закон.

Змістом законодавчої процедури є конституційні імперативні норми, регламентні норми законодавчої процедури та загальні регламентні диспозитивні норми.

Реалізація права законодавчої ініціативи це стадія законодавчого процесу. Тобто, це законодавчо закріплений період, що характеризується системою певних процесуальних дій уповноважених суб'єктів у межах відповідної процедури та відносною завершеністю, яка втілюється у юридично передбачений фіксований результат, і складається з етапів.

Етапами стадії законодавчого процесу “реалізація права законодавчої ініціативи” є внесення документа законодавчої ініціативи до Верховної Ради України, попередній розгляд у комітетах Верховної Ради України, тимчасових спеціальних комісіях, внесення до порядку денного сесії Верховної Ради України питання про розгляд відповідного проекту. Етапи законодавчого процесу є складовими стадій законодавчого процесу.

2. Законодавча ініціатива у правовому полі існує у формі конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи.

Конституційно-процесуальне правовідношення законодавчої ініціативи це вольове відношення, що виражається у внесенні проекту документа законодавчої ініціативи уповноваженим суб'єктом права законодавчої ініціативи до законодавчого органу держави, відповідно до нормативно визначеної процедури та обов'язку законодавчого органу прийняти рішення щодо нього.

При цьому, понятійний апарат конституційних та регламентних норм стосується виключно правовідношення щодо створення законів, а не всіх актів Верховної Ради України.

Існує і реалізується правовідношення законодавчої ініціативи відповідно до нормативно визначеної моделі, тобто конкретної окремої парламентської процедури - законодавчої процедури.

Конституційно-процесуальне правовідношення законодавчої ініціативи відображається у законодавчому процесі як стадія реалізації права законодавчої ініціативи.

Процедури реалізації права законодавчої ініціативи опосередковуються формами реалізації права законодавчої ініціативи, підставами виникнення та припинення правовідношення законодавчої ініціативи, повноваженнями суб'єктів правовідношення законодавчої ініціативи.

3. До складу суб'єктів конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи відносяться суб'єкт законодавчих повноважень (Верховна Рада України), суб'єкти права законодавчої ініціативи (народний депутат України, Президент України, Кабінет Міністрів України), суб'єкти законодавчої процедури (комітети Верховної Ради України, Погоджувальна Рада депутатських фракцій, Голова Верховної Ради України, Апарат Верховної Ради України).

4. Форма реалізації права законодавчої ініціативи це нормативно визначений спосіб або порядок оформлення внесення, подання, висловлення пропозицій щодо законодавчого регулювання правовідносин у встановленій нормативно-правовими актами формі.

Системою форм реалізації права законодавчої ініціативи є проект закону або законопроект ( ці терміни є тотожними ) та законодавча пропозиція як самостійна форма реалізації права законодавчої ініціативи народним депутатом України.

Проектом закону є викладений відповідно до вимог нормативно-правових актів структурований текст, що містить сформульовані у формі правових норм зміни у законодавчому регулюванні.

Законодавча пропозиція - обґрунтована пропозиція у письмовій формі про необхідність прийняття нового закону, закону про зміну чи доповнення до чинного закону. Питання про прийняття рішення про необхідність розробки проекту закону за наслідками розгляду законодавчої пропозиції і доручення на розробку проекту закону розглядається Верховною Радою України після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

5. Підставою виникнення конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи є “внесення проекту до Верховної Ради України” - здійснення нормативно визначеної правомочності уповноважених суб'єктів реалізувати можливість пропозиції змін до законодавства у визначених процедурою формах, відповідно до норм закону. Зазначене волевиявлення (здійснення правомочності) залежне від певних законодавчо визначених форм (система форм реалізації права законодавчої ініціативи) і як певна дія обмежується встановленою законом процедурою

Підстава виникнення правовідношення законодавчої ініціативи має трьохелементну структуру. Внесення проекту за змістом передбачає його: подання, реєстрацію, надання народним депутатам України.

Підставами припинення правовідношення законодавчої ініціативи щодо проекту є включення його до порядку денного сесії, повернення без розгляду суб'єкту права законодавчої ініціативи або відкликання суб'єктом права законодавчої ініціативи.

При цьому, потрібно, по-перше, встановити у Регламенті, що питання про включення проекту закону до порядку денного сесії або про повернення його без розгляду суб'єкту права законодавчої ініціативи розглядаються Верховною Радою після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

По-друге, визначити у Регламенті Верховної Ради України, що питання про прийняття рішення про необхідність розробки проекту закону за наслідками розгляду законодавчої пропозиції і доручення на розробку проекту закону розглядається Верховною Радою України після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

По-третє, розглядати відкликання суб'єктом права законодавчої ініціативи законопроекту як негативну підставу припинення правовідношення законодавчої ініціативи, що є однорівневою з позитивною підставою - включенням до проекту порядку денного і не належить до змісту процедури зняття законопроектів з розгляду. Застосовувати термін “вважається знятим з розгляду” до відхиленого законопроекту, але не до відкликаного.

По-четверте, виключити з законодавчої лексики поняття “визнання законопроекту відкликаним”, а зв'язок “припинення достроково повноважень суб'єкта права законодавчої ініціативи - припинення розгляду проекту” розглядати у правовій категорії “зняття законопроектів з розгляду” через відсутність волевиявлення суб'єкта права законодавчої ініціативи, спрямованого на відкликання законопроекту.

6. Визначено та розмежовано права та обов'язки суб'єктів правовідношення законодавчої ініціативи на окремих етапах, стадіях законодавчого процесу, на яких перебуває проект.

Існують права суб'єктів права законодавчої ініціативи на: етапі внесення документа законодавчої ініціативи; етапі попереднього розгляду документа законодавчої ініціативи у комітетах Верховної Ради України; етапі внесення проекту до порядку денного (стадія реалізації правовідношення законодавчої ініціативи); стадії розгляду, обговорення, прийняття та підписання закону.

Права суб'єктів права законодавчої ініціативи на стадії реалізації правовідношення законодавчої ініціативи (етапи внесення документа законодавчої ініціативи, попереднього розгляду документа законодавчої ініціативи у комітетах Верховної Ради України, внесення проекту до порядку денного) та кореспондуючий обов'язок законодавчого органу - Верховної Ради України (суб'єкт законодавчих повноважень) як цілісний нормативний комплекс пропонується виділити у статтю Регламенту Верховної Ради України - “Права народних депутатів України, Президента України та Кабінету Міністрів України при реалізації права законодавчої ініціативи”.

Відповідно, пропонується встановити у Регламенті Верховної Ради України такі права суб'єкта права законодавчої ініціативи: право доповідати проект закону при його попередньому розгляді на засіданнях головного комітету, комітету, тимчасової спеціальної комісії; право роз'яснити зміст законодавчої пропозиції при її попередньому розгляді на засіданнях головного комітету, комітету, тимчасової спеціальної комісії; право відкликати законопроект, законодавчу пропозицію до включення їх до порядку денного сесії Верховної Ради України.

Реалізація права законодавчої ініціативи Президента України, народних депутатів України та Кабінету Міністрів України гарантується обов'язковим розглядом документа законодавчої ініціативи на засіданні Верховної Ради України і тим, що питання про включення проекту закону до порядку денного сесії або про його повернення суб'єкту права законодавчої ініціативи без розгляду вирішуються Верховною Радою після ухвалення висновку головного комітету чи тимчасової спеціальної комісії.

Робиться висновок про необхідність закріплення у Регламенті Верховної Ради України комплексу прав суб'єктів права законодавчої ініціативи та суб'єктів законодавчої процедури на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону. До цих прав належать: право на доповідь проекту закону суб'єктом права законодавчої ініціативи або його представником на пленарному засіданні Верховної Ради, право на доповідь проекту закону суб'єктом права законодавчої ініціативи або його представником на засіданні головного комітету, право на поправку до власного законопроекту, право на пропозицію до власного законопроекту, право на поправку до законопроекту іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи, право на пропозицію до законопроекту іншого суб'єкта права законодавчої ініціативи.

Відповідні права пропонується закріпити у Регламенті Верховної Ради України статтею за назвою “Права народних депутатів України, Президента України та Кабінету Міністрів України під час розгляду законопроектів Верховною Радою України”.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Тополянська Т.О. Законодавча ініціатива як складова парламентської процедури / Т.О. Тополянська // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - Київ: Ін-т держави і права імені В.М. Корецького НАН України. - 2008. - вип.40. - С.181 - 186.

2. Тополянська Т. Конституційно-правовий статус суб'єктів права законодавчої ініціативи за українським законодавством / Т. Тополянська // Вісник Київського національного університету імені Тараса Шевченка. Юридичні науки. - 2007. - вип. 77. - С.54-57.

3. Тополянська Т.О. Поняття та стадії законодавчого процесу / Т.О. Тополянська // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. - Київ: Ін-т держави і права імені В.М. Корецького НАН України. - 2006. - вип.33. - С.155 - 162.

4. Тополянська Т.О. Права і обов'язки суб'єктів права законодавчої ініціативи на стадії розгляду, обговорення та прийняття закону / Т.О. Тополянська // Фінансове право. - 2008. - № 2 (4) - С.4 - 9.

5. Тополянська Т.О. Права та обов'язки суб'єктів конституційно-процесуального правовідношення законодавчої ініціативи при реалізації права законодавчої ініціативи у формі подання проекту закону / Тетяна Тополянська // Підприємництво, господарство і право. - 2008. - № 3. - С.11 - 15.

6. Тополянська Т.О. Система форм реалізації права законодавчої ініціативи за українським законодавством / Т.О. Тополянська // Науковий вісник Ужгородського університету. Серія Право. - 2007. - вип.8. - С.159-162.

7. Тополянська Т. Законодавчий процес як складова соціального механізму забезпечення реалізації Конституції України / Т. Тополянська // Конституція України і правове забезпечення розбудови ринкової економіки: матеріали міжвузівської студентської наукової конференції (м. Київ, 23 березня 2006 року). - К.: Університет економіки та права «КРОК», 2006. - С.35 - 39.

8. Тополянська Т.О. Законопроект як форма реалізації права законодавчої ініціативи / Тетяна Тополянська // Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих вчених. Збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції студентів та аспірантів Київського національного університету імені Тараса Шевченка (19 - 20 квітня 2007 року). - Київ: Промінь, 2007. - С.71 - 72.

9. Тополянська Т.О. Підстави виникнення і припинення правовідношення законодавчої ініціативи щодо форми реалізації права законодавчої ініціативи поправка до законопроекту / Тетяна Тополянська // Актуальні питання державотворення в Україні. Збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції (24 - 25 квітня 2008 року). - К.:ВГЛ «Обрії», 2008. - С.141 - 142.

10. Тополянська Т. “Поправка до законопроекту” - форма реалізації права законодавчої ініціативи / Т. Тополянська // Проблеми державотворення і захисту прав людини в Україні. Матеріали XIII регіональної науково-практичної конференції (Львів, 8-9 лютого 2007 р.). - Львів: Юридичний факультет Львівського національного університету імені Івана Франка, 2007. - С.190 - 191.

11. Тополянська Т. Права і обов'язки суб'єктів правовідношення законодавчої ініціативи на етапі попереднього розгляду законопроекту у комітетах Верховної Ради України / Тетяна Тополянська // Актуальні питання державотворення в Україні очима молодих учених. Збірник наукових праць міжнародної науково-практичної конференції (23 - 24 квітня 2009 року). - К.:ВГЛ «Обрії», 2009. - С.323 - 324.

12. Тополянська Т.О. “Пропозиція до законопроекту” як форма реалізації права законодавчої ініціативи / Т.О. Тополянська // Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку: Збірник тез наук. доповідей за матеріалами III Міжнародної наук.-практ.конф., м. Луцьк, 23-24 березня 2007р. - Луцьк, 2007. - С.51 - 52.

АНОТАЦІЯ

Тополянська Т.О. Конституційно-процесуальні основи реалізації права законодавчої ініціативи. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.02 - конституційне право; муніципальне право. - Інститут законодавства Верховної Ради України. - Київ, 2009 р.

Автором розкривається значення дефініції законодавчої ініціативи як конституційно-процесуального правовідношення, стадії законодавчого процесу, складової парламентської процедури. Визначається структура правовідношення законодавчої ініціативи, через елементи якої характеризуються процедури реалізації права законодавчої ініціативи. Досліджується система форм реалізації права законодавчої ініціативи, підстави виникнення і припинення правовідношення законодавчої ініціативи, система суб'єктів правовідношення законодавчої ініціативи (суб'єкти права законодавчої ініціативи, суб'єкт законодавчих повноважень, суб'єкти законодавчої процедури). Автором розмежовуються повноваження суб'єктів права законодавчої ініціативи безпосередньо на стадії законодавчого процесу “реалізація права законодавчої ініціативи” та після завершення такої стадії на наступних етапах законодавчого процесу при розгляді, обговоренні та прийнятті закону. Відповідну концепцію розмежування прав суб'єктів права законодавчої ініціативи на різних стадіях законодавчого процесу пропонується закріпити шляхом внесення змін до Регламенту Верховної Ради України.

Ключові слова: законодавчий процес, законодавча процедура, правовідношення законодавчої ініціативи, стадія законодавчого процесу, етап законодавчого процесу, законопроект, законодавча пропозиція, поправка до законопроекту, пропозиція до законопроекту.

АННОТАЦИЯ

Тополянская Т.А. Конституционно-процессуальные основы реализации права законодательной инициативы. - Рукопись.

Диссертация на соискание учёной степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.02 - конституционное право; муниципальное право. - Институт законодательства Верховной Рады Украины. - Киев, 2009 г.

Автор анализирует содержание дефиниции законодательная инициатива как конституционно-процессуального правоотношения, стадии законодательного процесса, элемента парламентской процедуры. Определяется структура правоотношения законодательной инициативы, с помощью которой характеризуются процедуры реализации права законодательной инициативы. Рассматриваются: система форм реализации права законодательной инициативы, основания возникновения и прекращения правоотношения законодательной инициативы, система субъектов правоотношения законодательной инициативы (субъекты права законодательной инициативы, субъект законодательных полномочий, субъекты законодательной процедуры). Автор разделяет полномочия субъектов права законодательной инициативы непосредственно на стадии законодательного процесса “реализация права законодательной инициативы” и после завершения этой стадии на последующих этапах законодательного процесса при рассмотрении, обсуждении, принятии закона. Такую концепцию полномочий субъектов права законодательной инициативы на разных стадиях законодательного процесса предлагается выделить в отдельный нормативный комплекс путём внесения изменений в Регламент Верховного Совета Украины.

...