Міжнародно-правове співробітництво в системі Ради Європи у боротьбі з корупцією

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Міжнародно-правове співробітництво в системі Ради Європи у боротьбі з корупцією

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Міжнародно-правове співробітництво в боротьбі з корупцією стає дедалі більш необхідною складовою міжнародно-правового співробітництва в боротьбі зі злочинністю. Корупція вийшла за межі державних кордонів, перестала бути злочином, який стосується тільки державних службовців; вона стала тим чинником, що створює умови для скоєння серйозних злочинів міжнародного характеру. У рамках ООН і Ради Європи було відкрито для підписання низку міжнародних конвенцій, які повинні інтенсифікувати міжнародну співпрацю держав щодо запобігання корупції. До цієї співпраці долучається й Україна. За цих умов особливої ваги набуває ґрунтовний правовий аналіз значних за обсягом та різноманітних за змістом юридичних зобов'язань, що виникають унаслідок такого співробітництва; міжнародно-правової позиції України в міжнародних антикорупційних органах; наслідків міжнародної антикорупційної співпраці для українського законодавства та суспільства загалом.

Україна, яка є стороною переважної більшості міжнародно-правових договорів, спрямованих на запобігання корупції, усе частіше бере активну участь у міжнародному співробітництві в боротьбі з корупцією, зокрема у Групі держав проти корупції. Істотно змінюється національне законодавство, пов'язане не тільки з розширенням поняття корупції, але й з удосконаленням правових засобів боротьби з нею.

Актуальність цього дослідження на сучасному етапі обумовлена низкою обставин. По-перше, участь України в міжнародно-правовій співпраці у запобіганні корупції потребує спеціальних досліджень для розробки виваженої та збалансованої міжнародно-правової позиції нашої держави стосовно сучасного розуміння корупції. По-друге, в українській міжнародно-правовій доктрині відсутні спеціальні дослідження міжнародно-правових питань співробітництва у боротьбі з корупцією. По-третє, існує нагальна необхідність у правовому аналізі сучасних уявлень про корупцію та боротьбу з нею, що формуються в практиці найбільш авторитетної світової антикорупційної організації - Групи держав проти корупції. По-четверте, потребують подальшої національної імплементації в Україні міжнародно-правові норми щодо боротьби з корупцією.

Усе це, безперечно, визначає актуальність обраної теми дисертаційного дослідження та її важливість з точки зору як загальної доктрини міжнародного права, так і вітчизняної.

Ступінь наукової розробленості теми. В Україні досі не проводилися спеціальні комплексні дослідження міжнародно-правових питань співробітництва в боротьбі з корупцією, хоча в цілому українські юристи серйозно вивчали деякі загальні аспекти міжнародного співробітництва в кримінально-правовій сфері (М.В. Буроменський, В.М. Гребенюк, Н.В. Дрьоміна, Н. Зелинська, О.В. Касинюк, А.А Маєвська, О. Виноградова). В останні роки з'явилися кримінологічні (В.В. Голіна) та кримінально-правові (Н.О. Гуторова, В.М. Куц, О.В. Ус) наукові дослідження в цій сфері. Серед вітчизняних правознавців окремі міжнародно-правові аспекти міждержавного співробітництва в боротьбі з корупцією досліджував лише А. Візір. До того ж, ця проблематика викликає значну зацікавленість і в зарубіжних юристів-міжнародників (Л. Ачер, Г. Дрост, С. Девідсон, Р. Ковер, К. Літфік, Г. МакДугал, В.П. Панов, П. Фінкельман, Д. Харріс та ін.)

У дисертації аналізуються вітчизняні загальнотеоретичні міжнародно-правові дослідження М.В. Буроменського, А.С. Гавердовського, В.Н. Денисова, В.І. Євінтова, А.С. Мацка та спеціальні праці українських юристів, присвячені міжнародному співробітництву в царині боротьби зі злочинністю. Теоретичну основу дослідження складають роботи вітчизняних юристів-міжнародників - М.М. Микієвича, Л.Д Тимченка, В.І. Муравйова.

У робо ті використані також міжнародно-правові дослідження зарубіжних юристів (Д. Гом'єн, Г. Дрост, С. Девідсон, І.І. Карпець, Ю.М. Колосов, К. Літфік, І.І. Лукашук, П. Маланчук, Р.А. Мюллерсон, В.П. Панов, М.Л. Ентін, М. Ейкхерст, Д. Харріс).

Емпіричною базою дослідження є найважливіші міжнародно-правові документи що регулюють діяльність Ради Європи і Групи держав проти корупції, а також міжнародні договори про запобігання та покарання корупції, ухвалені в рамках Ради Європи: Статут Ради Європи, Статут Групи держав проти корупції, Правила процедури Групи держав проти корупції, Кримінальна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією, Цивільна конвенція Ради Європи про боротьбу з корупцією, акти Комітету Міністрів Ради Європи. У роботі проаналізовані також акти здійснення Групою держав проти корупції контрольних заходів, а саме Оціночні звіти, ухвалені в результаті трьох оціночних раундів Групи. Проаналізовано також практику Європейського суду з прав людини як моніторингового органу з дотримання Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод, який створює власну юриспруденцію. Розглянуто нормативно-правові акти України, спрямовані на боротьбу з корупцією з погляду їх відповідності міжнародно-правовим зобов'язанням нашої держави.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до плану науково-дослідницької роботи кафедри міжнародного права і державного права зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого в рамках державної цільової комплексної програми «Проблеми історії, теорії та практики державного права зарубіжних країн і міжнародного права» (державна реєстрація №0106u002284).

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є з'ясування особливостей діяльності Групи держав проти корупції як єдиного моніторингового органу Ради Європи з контролю за дотриманням державами антикорупційних конвенцій.

Для досягнення визначеної мети в дисертації поставлено такі головні завдання:

визначити соціальну й політико-правову обумовленість процесу формування міжнародно-правового співробітництва в боротьбі з корупцією на універсальному та регіональному рівнях;

здійснити юридичну оцінку глобальної мережі правового міждержавного співробітництва з питань запобігання корупції та визначити місце антикорупційних органів Ради Європи в цій мережі;

дослідити правову природу, повноваження, принципи діяльності Групи держав проти корупції та визначити її місце в системі Ради Європи;

надати правову характеристику рекомендаціям Групи держав проти корупції та висвітлити особливості їх внутрішньодержавної імплементації;

визначити зміст та обсяг міжнародно-правових зобов'язань України за договорами Ради Європи з питань боротьби з корупцією;

дослідити особливості міжнародних контрольних заходів Групи держав проти корупції та з'ясувати їх роль в удосконаленні внутрішньодержавних організаційно-правових заходів боротьби з корупцією;

оцінити сучасний рівень дотримання в законодавстві України міжнародних норм, що випливають з участі в договорах Ради Європи про боротьбу з корупцією;

дійти висновків і сформулювати рекомендації щодо національно-правової імплементації в українське законодавство норм договорів Ради Європи про боротьбу з корупцією та рішень Комітету Міністрів Ради Європи.

Об'єктом дослідження є міжнародно-правові відносини держав Ради Європи в галузі міжнародно-правового співробітництва з контролю за дотриманням антикорупційних конвенцій.

Предметом дослідження є організаційно-правові питання міжнародного співробітництва держав в системі Ради Європи в боротьбі з корупцією.

Методи дослідження. Методологічне підґрунтя дисертації становить сукупність методів і прийомів наукового пізнання, властивих науці правознавства загалом і науці міжнародного права зокрема. Філософсько-світоглядною основою дослідження є загальні положення, принципи та парадигми діалектики, герменевтики, феноменології та синергетики. Для досягнення наукової об'єктивності результатів дисертантом використовується увесь комплекс філософських, загальнонаукових, спеціально-наукових і конкретно-наукових методів. У роботі широко використано формально-юридичний і порівняльно-правовий методи при дослідженні особливостей антикорупційної діяльності міжнародних органів та організацій на універсальному та регіональному (у межах правового простору Ради Європи) рівнях та під час виявлення загальних рис і відмінностей у міжнародно-правовому регулюванні застосування заходів боротьби з корупцією; історико-правовий - при визначенні ґенези перетворення проблеми корупції з суто внутрішньодержавної в міжнародно-правову; діалектичний, структурно-функціональний методи й метод абстрагування - при виявленні специфіки міжнародного співробітництва в боротьбі з корупцією та визначенні основних напрямків антикорупційної співпраці в органах Ради Європи; формально-логічний метод (аналізу і синтезу) та індуктивний метод застосовуються при вивченні існуючих теоретичних поглядів на правову характеристику корупції як родового явища, та теоретичних розробок щодо міжнародно-правової відповідальності за корупційні дії та нормативного регулювання відповідних суспільних відносин.

У роботі використано теоретичні положення загальної теорії права, міжнародного права, кримінального права.

Комплексний підхід до аналізу досліджуваних питань і використання зазначених методів дозволили всебічно розглянути розвиток і сучасний стан співробітництва держав Ради Європи у боротьбі з корупцією.

Наукова новизна одержаних результатів дисертації полягає в тому, що вона є першим у вітчизняній юридичній науці комплексним науково-практичним дослідженням міжнародно-правового співробітництва держав Ради Європи в боротьбі з корупцією. Крім того, наукова новизна визначається сучасною постановкою проблеми, вивченням нових ідей і тенденцій розвитку правових механізмів, що розглядаються в роботі. Головні наукові положення дисертаційної роботи, що визначають її наукову новизну і становлять особистий здобуток дисертанта та винесені на захист є такі:

вперше:

обґрунтовано, що в системі ООН і Ради Європи активно формуються незалежні мережі міждержавного правового антикорупційного співробітництва, що створює загрозу формуванню автономних універсальної та регіональних моделей «антикорупційного права», побудованих на нормах конвенцій з текстуальними розбіжностями;

доведено, що Група держав проти корупції є субрегіональним відкритим міжнародним контрольним органом, членство в якому держав чи міжнародних утворень обумовлене визнанням правил співробітництва в антикорупційній сфері, які визначені керівними органами Ради Європи чи міжнародними угодами Ради Європи;

обґрунтовано дуалістичну природу Групи держав проти корупції, яка є органом міжнародного контролю за виконанням міжнародних договорів й одночасно виконує функції контролюючого органу Ради Європи. Дуалізм Групи виявляється також в участі Ради Європи у визначенні її повноважень; у формуванні основного складу Групи; у визначенні складу та статусу спостерігачів; у застосуванні обмежень щодо делегацій держав; у здійсненні матеріально-технічного забезпечення та в наданні Групі обслуговуючого персоналу;

доведено, що у своїй діяльності Група держав проти корупції у своїй діяльності керується основними принципами міжнародного права (наприклад, повага до принципу рівності та невтручання у внутрішні справи держав-членів) та низкою спеціальних принципів - уніфікації антикорупційного законодавства та формування єдиної антикорупційної практики держав-членів; обов'язковості контрольних процедур; взаємності щодо проведення перевірок у державах-членах; дотримання в процедурних питаннях балансу національного законодавства та міжнародних зобов'язань; конфіденційності;

доведено, що Група держав проти корупції активно і самостійно формує власну правову практику - «юриспруденцію», що складається з тлумачення норм конвенцій Ради Європи про боротьбу з корупцією та практики антикорупційної політики держав-членів;

обґрунтовано, що тлумачення Групою держав проти корупції антикорупційних конвенцій Ради Європи є автентичним і вона є єдиним уповноваженим органом, що здійснює таке тлумачення;

аргументовано, що виконання державами-членами Групи її рекомендацій, як пов'язаних з тлумаченням антикорупційних конвенцій Ради Європи, так і не пов'язаних з ним, повинно відбуватися в порядку застосування внутрішньодержавних процедур імплементації;

набули подальшого розвитку:

висновок, що Група держав проти корупції є складовою системи моніторингу Ради Європи;

висновок про об'єктивну готовність держав поступитися в інтересах розширення міжнародно-правового антикорупційного співробітництва частиною своїх суверенних повноважень у сфері уніфікації законодавства про запобігання та покарання корупції (кримінальні право та процес, цивільне, адміністративне, трудове та конституційне законодавство);

висновок про конкретний зміст міжнародно-правових зобов'язань України відповідно до рекомендацій Групи держав проти корупції;

висновок про те, що імплементація норм міжнародних антикорупційних конвенцій може бути пов'язаною з узгодженням їх з особливостями та традиціями національної правової системи. Неузгодженість українського антикорупційного законодавства з ідеологією та основними нормами антикорупційних конвенцій може мати негативні наслідки, зокрема, через неспроможність повноцінного перебування держави у міжнародному співробітництві в боротьбі з корупцією.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що правовий аналіз, який містить дисертація, основні положення й висновки відображають становлення й розвиток сучасного міждержавного співробітництва в запобіганні та покаранні корупції, яке включає як організаційно-правові форми у вигляді створення міжнародних органів моніторингу, так і нормо-проектування.

Необхідно вирізнити такі аспекти застосування результатів дисертації:

науково-дослідний: у дисертації вперше у вітчизняний науці міжнародного права проведено комплексний аналіз міжнародно-правових документів Ради Європи, що стосуються боротьби з корупцією і до цього часу не були предметом спеціального наукового аналізу, а положення і висновки дисертації можуть бути використаними для подальших досліджень міжнародно-правового співробітництва у боротьбі зі злочинністю;

науково-освітній: використання розроблених у дисертації наукових положень під час викладання курсу «Міжнародне право», «Міжнародне кримінальне право», «Міжнародне співробітництво в боротьбі зі злочинністю»;

науково-методичний: для вдосконалення навчальних програм з міжнародного публічного права при підготовці підручників і навчально-методичних посібників;

практичний: для підготовки й перепідготовки юристів, у практиці правотворчих органів, для використання неурядовими організаціями;

інформаційно-аналітичний - у розповсюдженні знань про антикорупційну діяльність Ради Європи та Групи держав проти корупції.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення, висновки та пропозиції, що містяться в дисертації, обговорені, схвалені та рекомендовані до захисту кафедрою міжнародного права і державного права зарубіжних країн Національної юридичної академії України імені Ярослава Мудрого.

Основні положення дисертаційного дослідження були оприлюднені на міжнародних і всеукраїнських наукових та науково-практичних конференціях: Всеукраїнській науково-практичній конференції молодих учених та здобувачів «Сучасні проблеми юридичної науки» (м. Харків, 12 - 15 лютого 2008 р.); науковій конференції молодих учених та здобувачів «Юридична наука очима молодих вчених» (м. Харків, 16-17 травня 2008 р.).

Публікації. Основні положення та висновки дисертаційного дослідження відображені у 7 наукових працях: 5 статтях, опублікованих у фахових виданнях, визначених Вищою атестаційною комісією України, а також 2 тезах доповідей на наукових та науково-практичних конференціях.

Відповідно до мети, завдань, предмету та логіки дослідження обрано структуру дисертації, яка містить вступ, три розділи (вісім підрозділів) висновки та список використаних джерел, який нараховує 254 позиції. Загальний обсяг дисертації - 205 сторінок.

Основний зміст роботи

міжнародний законодавство глобальний корупція

У Вступі обґрунтовується новизна та актуальність обраної теми, характеризується методологія дослідження, теоретична база, визначаються предмет, об'єкт, мета, завдання і структура дисертації, вказується на зв'язок роботи з науковими програмами, планами і темами, характеризуються наукове і практичне значення одержаних результатів, формулюються основні положення, що виносяться на захист.

Перший розділ «Генезис перетворення проблеми боротьби з корупцією у міжнародно-правову» - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. «Роль ООН у формуванні міжнародно-правових антикорупційних стратегій» з'ясовуються правові та історичні передумови покладення на ООН відповідальності за міжнародно-правове співробітництво в боротьбі з корупцією. Передусім це пов'язано з тим, що проблема корупції набула ознак глобальної. У системі ООН протягом останніх десяти років відбувалося активне створення глобальної мережі правового співробітництва з питань запобігання корупції. Проведена в підрозділі оцінка динаміки та тенденцій розвитку мережі свідчить про охоплення обох напрямків міжнародного співробітництва в боротьбі зі злочинністю (уніфікація законодавства та міжнародна правова допомога). Одночасно відбувається розширення правових зобов'язань держав за міжнародними договорами, передусім стосовно зміни внутрішнього законодавства. Такий вектор можна розцінювати як певну тенденцію, що може призвести до укладання нових загальних багатосторонніх антикорупційних міжнародних договорів.

Проте зазначену мережу поки не можна охарактеризувати як цілісну. Конвенції, що її створюють, не пов'язані між собою єдиними підходами до понять «корупції», «суб'єкт корупції» тощо. Також не відбулося перетворення цієї мережі на міжнародний організаційно-правовий механізм боротьби з корупцією, оскільки універсальні антикорупційні конвенції не утворюють необхідної організаційної та змістовної єдності. Вірогідність створення за кожною конвенцією власних механізмів контролю може призвести до формування такої самої кількості видів «конвенційного» права. Доцільним у рамках ООН уважалося б визнання за органами Конвенції проти корупції особливої відповідальності за подальше правове співробітництво в антикорупційній сфері. У формуванні такого напрямку важливу роль може відіграти врахування досвіду Ради Європи в контролі за антикорупційним правовим співробітництвом.

У підрозділі 1.2. «Створення в системі Ради Європи міжнародно-правового механізму боротьби з корупцією» досліджуються правові та історичні передумови формування антикорупційного правового співробітництва держав Ради Європи та його співвідношення з сучасними універсальними антикорупційними ініціативами. Проаналізовано основні правові акти, що заклали підвалини створення й діяльності Групи держав проти корупції, у тому числі акти керівних органів Ради Європи. Розглянуто основні етапи становлення Групи як міжнародної інституції. Особливу увагу звернуто на здійснення Групою повноважень з укладання в Раді Європи антикорупційних міжнародних договорів.

На цей час Група держав проти корупції є першим у світі і єдиним у Європі міжнародним антикорупційним органом, до повноважень якого належить контроль за дотриманням усіх антикорупційних конвенцій Ради Європи, а також рішень керівних органів Ради Європи у сфері запобігання та покарання корупції.

Також наголошується, що регіональні договірно-правові засоби боротьби з корупцією мають більш тривалий і більш змістовний досвід діяльності порівняно з засобами, створеними на основі загальних багатосторонніх договорів. Але активний і незалежний розвиток цих механізмів триває. Це створює загрозу формування загального і регіонального антикорупційного міжнародного права, побудованого на нормах різних конвенцій. Текстуальні розбіжності загальних та регіональних антикорупційних договорів посилюють таку загрозу. Тому існує необхідність тісної координації контрольних органів різних конвенцій, які саме і є тими основними органами, що суттєво впливають на подальший розвиток відповідного «конвенційного» права.

У підрозділі 1.3. «Україна у системі міжнародних антикорупційних договорів» надано правову оцінку участі України в таких договорах. Участь України в міжнародному співробітництві в боротьбі з корупцією передбачає необхідність внутрішньодержавної імплементації норм міжнародних антикорупційних конвенцій. На конкретних прикладах показано, що остаточна неузгодженість на міжнародному рівні окремих норм різних антикорупційних конвенцій, ухвалених як у рамках ООН, так і в Раді Європи, може створювати труднощі під час їх імплементації. Імплементація деяких норм міжнародних антикорупційних конвенцій може бути пов'язаною з необхідністю узгодження їх з особливостями та традиціями національної правової системи. Неузгодженість українського антикорупційного законодавства з ідеологією та основними нормами антикорупційних конвенцій може мати негативні наслідки, зокрема через неспроможність повноцінного перебування держави в міжнародному співробітництві в боротьбі з корупцією.

Другий розділ «Група держав проти корупції як спеціалізований міжнародний контрольний механізм Ради Європи» складається з трьох підрозділів і присвячений аналізу правової природи, повноважень та юридичної сили актів Групи.

У підрозділі 2.1 «Правова природа, повноваження та процедури Групи держав проти корупції» надається оцінка цієї міжнародної інституції. Дослідження правової природи Групи дозволяє розглядати її як відкриту міжнародну інституцію, членство в якій обумовлене визнанням чітко визначених правил співробітництва в антикорупційній сфері, що встановлені керівними органами Ради Європи чи міжнародними угодами Ради Європи. Групу держав проти корупції не можна в повному сенсі віднести, ані до міжнародних організацій у класичному розумінні, ані до структурних підрозділів Ради Європи. Група держав проти корупції має дуалістичну правову природу. Вона одночасно діє і як орган міжнародної міжурядової організації - Ради Європи, що контролює дотримання Керівних Принципів боротьби з корупцією, ухвалених Комітетом Міністрів Ради Європи, і як конвенційний орган міжнародного контролю за дотриманням державами-учасницями міжнародних договорів про боротьбу з корупцією. Дуалізм правової природи Групи держав проти корупції виявляється також: у визначенні її повноважень, у формуванні основного складу Групи, у визначенні складу спостерігачів, у застосуванні обмежень діяльності стосовно делегацій держав, у здійсненні матеріально-технічного забезпечення та у наданні Групі обслуговуючого персоналу.

Враховуючи склад Групи держав проти корупції (європейські та неєвропейські держави) та перспективи її розширення завдяки неєвропейським державам, Групу слід віднести до субрегіональних міжнародних контрольних органів з дотримання міжнародних договорів, з повноваженнями впливати на розвиток антикорупційного законодавства держав-членів. Одночасно Група є складовою системи моніторингу Ради Європи дотримання державами-членами обов'язків, що випливають зі членства в Організації, та зобов'язань за міжнародними договорами, укладеними в Раді Європи.

Унікальною особливістю Групи держав проти корупції є відкритий перелік міжнародних антикорупційних договорів, стосовно яких вона може здійснювати повноваження. Жоден із засадничих документів Групи не містить згадок про назви міжнародних договорів. Таким чином, потенційно Група може вдаватися до різноманітних заходів з міжнародного контролю за зобов'язаннями, встановленими невизначеним колом міжнародних антикорупційних договорів.

У підрозділі 2.2. «Принципи діяльності Групи держав проти корупції» аналізуються організаційно-правові засади, на яких Група здійснює свої повноваження. У своїй діяльності Група держав проти корупції дотримується низки принципів, що є для неї юридично обов'язковими. Принципи діяльності Групи закріплені в її Статуті та набувають наповнення на практиці. Принципи діяльності Групи держав проти корупції відповідають основним принципам міжнародного права, враховують динаміку та тенденції розвитку цих принципів. До засадничих принципів діяльності Групи держав проти корупції належать як загальні принципи міжнародного права, зокрема, повага до принципу рівності та невтручання у внутрішні справи держав-членів, так і спеціальні принципи, вироблені практикою діяльності цього органу - принцип уніфікації антикорупційного законодавства та формування єдиної антикорупційної практики держав-членів, принцип обов'язковості контрольних процедур, принцип взаємності щодо проведення перевірок у державах-членах, принцип дотримання в процедурних питаннях балансу національного законодавства та міжнародних зобов'язань, принцип конфіденційності. Відносини з державами, які не погодилися з рекомендаціями Групи, будуються на спеціально визначеному переліку принципів, встановленому у Правилах процедури Групи держав проти корупції.

У підрозділі 2.3. «Юриспруденція Групи держав проти корупції» зазначається, що Група як орган спостереження за дотриманням європейських антикорупційних договорів активно формує власну правову практику - так звану «юриспруденцію» у сфері запобігання та покарання корупції. «Юриспруденція» Групи включає тлумачення норм конвенцій Ради Європи про боротьбу з корупцією та антикорупційної практики держав-членів.

Група сама визначає доцільність та обсяги такого тлумачення, хоча її статутні та процедурні документи, а також антикорупційні конвенції Ради Європи не вказують на наявність цього права. Однак згадані Конвенції надають Групі право висловлювати «рекомендації» державам, щодо яких здійснюються заходи контролю. Це право визначається в дисертації як ключове для формування юриспруденції Групи. Рекомендації Групи держав проти корупції варто розцінювати як акти застосування норм Цивільної та Кримінальної конвенцій Ради Європи про боротьбу з корупцією та як акти тлумачення цих норм, яке є автентичним (ст. ст. 14 і 24 відповідно Цивільної та Кримінальної Конвенцій Ради Європи про боротьбу з корупцією). Саме за допомогою «рекомендацій» Група впливає на національне законодавство та практику боротьби з корупцією. Це означає, що за своїм змістом «рекомендації» здатні впливати на обсяги зобов'язань держав за Конвенціями. Рекомендації Групи спрямовані на уніфікацію антикорупційного законодавства держав-членів, чим досягається одна з головних цілей антикорупційних договорів Ради Європи.

Виконання державами-членами рекомендацій Групи має відбуватися у порядку застосування внутрішньодержавних процедур імплементації. Проте не існує жодної універсальної процедури обов'язкового виконання рекомендацій Групи державами. В Україні, ані Конституція України, ані інші нормативно-правові акти не регулюють співвідношення українського законодавства з юриспруденцією міжнародних контрольних органів. Отже, питання про порядок застосування в Україні актів таких органів, як Група держав проти корупції, перебуває у площині прогалин законодавства. Тому проблема виконання Україною рекомендацій Групи може бути розв'язаною тільки виключно через з'ясування правової сили акту приєднання України до Угоди про утворення Групи та її Статуту. Оскільки приєднання відбулося через нотифікацію, що не передбачало ратифікації, зобов'язання за Статутом не є частиною українського законодавства і до них слід ставитися як до загального правила, визначеного в ст. 15 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 року №1906-ІV: «Чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права». Таким чином, виконання рекомендацій Групи держав проти корупції є обов'язковим, але в порядку застосування внутрішньодержавних процедур імплементації.

Третій розділ «Контрольні заходи Групи держав проти корупції» складається з двох підрозділів і присвячений дослідженню практики оцінювання Групою держав проти корупції виконання міжнародних зобов'язань за антикорупційними конвенціями Ради Європи.

У підрозділі 3.1. «Перший та другий оцінювальний раунди» характеризується практика Групи держав проти корупції щодо криміналізації корупції. Криміналізація корупції є одним з тих міжнародних зобов'язань, які розглядаються Радою Європи в контексті зміцнення демократії як основної статутної мети Організації. Тому Група не обмежується загальними рекомендаціями щодо оцінки антикорупційного законодавства, а вимагає від держав його справжньої уніфікації. Саме така уніфікація має розглядатися як одне з головних міжнародно-правових зобов'язань держав-членів Групи.

У практиці Групи держав проти корупції можна виділити, окрім вимог до змісту законодавства про покарання корупції, ще декілька ключових питань, пов'язаних із криміналізацією корупції. Одним з них є вимоги до системи антикорупційних органів у державі. Через відсутність чітких міжнародно-правових зобов'язань щодо інституційної системи запобігання та покарання корупції відповідні пропозиції та рекомендації Групи ґрунтуються переважно на її власному досвіді та тлумаченні норми Кримінальної конвенції про боротьбу з корупцією. Зокрема, до цих вимог належать: необхідність створення спеціалізованого антикорупційного органу; відокремленість правоохоронного антикорупційного органу від політичного; громадський контроль за діяльністю антикорупційних органів; неприпустимість дублювання діяльності антикорупційних органів. Надалі ключовим питанням криміналізації корупції є вимоги до регулювання імунітетів. Вони також ґрунтуються, передусім, на власних оцінках Групи та полягають в тому, що існування імунітетів припускається за умови їх надання згідно з законом обмеженій групі осіб (президент, депутати парламенту, судді), необтяжливості процедур позбавлення імунітетів у разі затримання на місці скоєння злочину чи скоєння тяжкого злочину, неприпустимості перетворення імунітету на абсолютний. Ще одним ключовим питанням криміналізації корупції є вимоги до боротьби з корупцією в міжнародних організаціях. Оскільки скоєння злочину працівником організації під час виконання обов'язків відбувається всупереч функціям персоналу, кримінальне переслідування такого правопорушника є принципово можливим. У той же час його притягненню до відповідальності в державі перебування швидше всього завадять привілеї та імунітети міжнародної організації. У цьому разі особа повинна постати перед судом у державі, громадянином якої вона є. Проте забезпечення принципу невідворотності покарання буде відбуватися з використанням не Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією, а міжнародних договорів про правову допомогу.

У підрозділі 3.2. «Третій оцінювальний раунд» охарактеризовано практику Групи держав проти корупції щодо прозорості фінансування політичних партій та виборчих кампаній. Передусім важливим питанням, що оцінюється в цьому контексті Групою держав проти корупції, є оцінка публічної політики у сфері антикорупції. Це питання виходить за межі конвенцій Ради Європи про боротьбу з корупцією, однак є одним із ключових в оцінювальному звіті. Саме ця оцінка Групи держав проти корупції свідчить, що існує політична воля долати корупцію. У цьому оцінюванні Група спирається виключно на загальні підходи, що були нею напрацьовані протягом її існування. В основі можуть бути загальні принципи демократії, дотримання яких забезпечує прозорість системи управління в державі. Тому ця оцінка ґрунтується на аналізі антикорупційних законопроектів, що перебувають на розгляді в парламентах, чи аналізі проектів інших законодавчих актів; аналізі прозорості діяльності органів держави та місцевого самоврядування, зокрема, на аналізі законодавства, передусім інформаційного, що забезпечує таку прозорість; аналізі участі громадськості у схваленні рішень органами держави та місцевого самоврядування; аналізі законодавства про адміністративну юстицію та практики її діяльності; аналізі механізмів громадського контролю; аналізі кодексів поведінки осіб, уповноважених на виконання функцій держави; аналізі фактів інформування про факти корупції.

У підрозділі також зазначається, що з правової точки зору зміст міжнародно-правових зобов'язань з криміналізації політичної корупції та криміналізації корупції загалом, які є предметами третього оцінювального раунду Групи держав проти корупції, мають неоднакову природу. Криміналізація корупції відповідно до Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією має чітку договірну міжнародно-правову основу. Таким чином, імплементація цих норм має відбуватися відповідно до змісту міжнародно-правових зобов'язань держави. У той же час криміналізація політичної корупції має відповідати тлумаченням Комітету Міністрів Ради Європи та Групи держав проти корупції Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією. У цьому разі міжнародно-правові зобов'язання за Конвенцією мають загальний характер і не є безпосереднім джерелом інформації для імплементації у внутрішнє право. Таким чином, імплементація норм про політичну корупцію повинна відбуватися відповідно до змісту Конвенції та актів її тлумачення Комітетом Міністрів Ради Європи - Загальних правил проти корупції у фінансуванні політичних партій та виборчих кампаній.

Висновки

У висновках дисертації здійснено теоретичні узагальнення, запропоновані теоретико-правові та практичні положення, що вирішують наукове завдання, пов'язане з визначенням характеру й особливостей міжнародно-правових відносин держав Ради Європи в галузі міжнародно-правового співробітництва з контролю за дотриманням антикорупційних конвенцій. Основними теоретичними і практичними результатами дослідження є такі висновки:

1. Оскільки проблема корупції стала явищем глобальним, то це означає, що до боротьби з нею в сучасному світі повинні залучатися не лише регіональні, а й передусім універсальні правові та інституційні міжнародні механізми. Відповіддю на такий виклик стало активне створення протягом останніх десяти років у системі ООН, а також на регіональному рівні, зокрема у Європі, глобальної мережі правового міждержавного співробітництва з питань запобігання корупції.

2. Юридична оцінка глобальної мережі правового міждержавного співробітництва з питань запобігання корупції свідчить, що ця мережа не набула ознак цілісної. Конвенції, що її створюють, не пов'язані між собою єдиними підходами до понять «корупція», «суб'єкт корупції» тощо. Нарівні з загальними багатосторонніми договірно-правовими засобами боротьби з корупцією створено регіональні засоби, які мають більш тривалий та більш змістовний досвід діяльності. Це створює загрозу формуванню загального та регіонального антикорупційного міжнародного права, побудованого на нормах різних конвенцій. Текстуальні розбіжності загальних і регіональних антикорупційних договорів посилюють таку загрозу. Тому існує необхідність тісної координації контрольних органів різних конвенцій, які саме і є тими основними інституціями, що впливають на подальший розвиток відповідного «конвенційного» права.

3. В умовах незавершеності перетворення універсальної (у рамках ООН) мережі правового міждержавного співробітництва з питань запобігання корупції на міжнародний організаційно-правовий механізм боротьби з корупцією особливо важливу роль продовжує відігравати Група держав проти корупції - єдиний сучасний орган ефективного міжнародного контролю антикорупційного правового співробітництва європейських держав.

4. Група держав проти корупції є відкритою міжнародною інституцією, членство в якій обумовлене визнанням правил співробітництва у антикорупційній сфері, що встановлені керівними органами Ради Європи чи міжнародними угодами Ради Європи. Враховуючи склад Групи держав проти корупції (європейські та неєвропейські держави) та тенденції розвитку Групи (перспектива розширення групи через залучення неєвропейських держав) Групу держав проти корупції, варто віднести до субрегіональних міжнародних контрольних органів дотримання міжнародних договорів, з повноваженнями впливати на розвиток антикорупційного законодавства держав-членів. Група є складовою системи моніторингу Ради Європи дотримання державами-членами обов'язків, що випливають з членства в Організації, та зобов'язань за міжнародними договорами, що вже укладені в Раді Європи чи будуть укладені.

5. Група держав проти корупції має дуалістичну правову природу: вона одночасно діє і як орган міжнародної міжурядової організації, що контролює дотримання Керівних Принципів боротьби з корупцією, ухвалених Комітетом Міністрів Ради Європи, і як конвенційний орган міжнародного контролю за дотриманням державами-учасницями міжнародних договорів Ради Європи з боротьби з корупцією. Дуалізм Групи виявляється у визначенні її повноважень, у формуванні основного складу Групи, у визначенні складу спостерігачів, у застосуванні обмежень діяльності стосовно делегацій держав, у здійсненні матеріально-технічного забезпечення та в наданні Групі обслуговуючого персоналу.

6. У своїй діяльності Група держав проти корупції дотримується низки принципів, що є для неї юридично обов'язковим та закріплені в її Статуті, а саме: загальних для міжнародного права - поваги до принципу рівності та невтручання у внутрішні справи держав-членів; та спеціальних, які притаманні практиці діяльності Групи - принципу уніфікації антикорупційного законодавства та формування єдиної антикорупційної практики держав-членів; принципу обов'язковості контрольних процедур; принципу взаємності щодо проведення перевірок у державах-членах; принципу дотримання в процедурних питаннях балансу національного законодавства та міжнародних зобов'язань; принципу конфіденційності. Відносини з державами, які не погодились з рекомендаціями Групи, будуються на спеціально визначеному переліку принципів, встановленому у Правилах процедури Групи держав проти корупції.

7. Дослідженням доведено, що держави об'єктивно готові поступитися частиною своїх суверенних повноважень в інтересах розширення міжнародно-правового антикорупційного співробітництва. Зокрема, це може стосуватися широкої сфери уніфікації законодавства про запобігання та покарання корупції. Така уніфікація виходить за межі кримінального права та процесу, охоплюючи також цивільне, адміністративне, трудове та конституційне законодавство.

8. Група держав проти корупції активно формує власну так звану «юриспруденцію» у сфері запобігання та покарання корупції, що містить тлумачення норм Конвенцій Ради Європи про боротьбу з корупцією, а також антикорупційної практики держав-членів. Статутні та процедурні документи Групи, а також міжнародні договори, що визначають її повноваження, не вказують на її право тлумачити антикорупційні договори, натомість надають їй право висловлювати «рекомендації» державам, щодо яких здійснюються заходи з контролю. Це право є ключовим для формування «юриспруденції» Групи. Група сама визначає доцільність та обсяги такого тлумачення. «Рекомендації» можуть впливати на обсяги зобов'язань за Конвенціями. Таким чином, Група відіграє вирішальну роль у поступовому розвитку «антикорупційного права Ради Європи».

9. За правовою природою рекомендації Групи держав проти корупції є актами застосування норм Цивільної Конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією та Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією, та актами тлумачення цих норм. Таке тлумачення зазначених Конвенцій є автентичним. Згідно зі ст. 24 Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією та ст. 14 Цивільної Конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією, Група держав проти корупції є на цей час єдиним уповноваженим органом такого автентичного тлумачення. Рекомендації Групи спрямовані на уніфікацію антикорупційного законодавства держав-членів, чим досягається одна з головних цілей антикорупційних договорів Ради Європи. Виконання державами-членами Групи її рекомендацій, як пов'язаних з тлумаченнями антикорупційних Конвенцій Ради Європи, так і не пов'язаних з ними, повинно відповідати порядку застосування внутрішньодержавних процедур імплементації.

10. Контрольні заходи Групи держав проти корупції здійснюються шляхом проведення раундів оцінювання. Нормативно-правова база проведення оцінок може виходити за межі суто договірних зобов'язань держав. Зокрема, криміналізація корупції відповідно до Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією має чітку договірну міжнародно-правову основу й імплементація цих норм має здійснюватися відповідно до змісту Конвенції. Одночасно, криміналізація політичної корупції повинна відбуватися згідно з тлумаченнями Комітетом Міністрів Ради Європи та Групою держав проти корупції згаданої Конвенції. У цьому разі міжнародно-правові зобов'язання за Конвенцією мають загальний характер і не слугують безпосереднім джерелом інформації для імплементації у внутрішнє право.

11. Участь України в міжнародному співробітництві в боротьбі з корупцією передбачає необхідність повноцінної імплементації норм міжнародних антикорупційних Конвенцій. Неузгодженість українського антикорупційного законодавства з ідеологією та основними нормами антикорупційних конвенцій може мати негативні наслідки, зокрема, через неспроможність повноцінного перебування держави у міжнародному співробітництві в боротьбі з корупцією.

12. В Україні, ані Конституція України, ані закони України чи підзаконні акти не регулюють співвідношення українського законодавства з юриспруденцією міжнародних контрольних органів. Отже, питання про порядок застосування в Україні актів таких міжнародних контрольних органів, як Група, перебувають у площині прогалин українського законодавства. Оскільки приєднання України до Угоди про утворення Групи, складовою якого є її Статут, відбулося без ратифікації, то зобов'язання за Статутом не є частиною українського законодавства і до них слід ставитися відповідно до загального правила, визначеного у ст. 15 Закону України «Про міжнародні договори України» від 29.06.2004 року №1906-ІV.

13. Імплементації в Україні Кримінальної конвенції Ради Європи про боротьбу з корупцією повинна відбуватися із врахуванням відмінностей в розумінні термінів у Конвенції та в українській правовій традиції, а також недосконалість перекладу Конвенції українською мовою. Недотримання цих обставин може призвести до невідповідності імплементованого законодавства міжнародно-правовим зобов'язанням держави.

14. Рекомендації групи держав проти корупції не обмежуються загальними пропозиціями щодо оцінки законодавства, а спрямовані на справжню уніфікацію антикорупційного законодавства. Така уніфікація розглядається як одне з головних міжнародно-правових зобов'язань держав-членів Групи. Саме в цій площині ключовими питаннями національної імплементації вважаються: створення організаційно-правових умов для здійснення належної публічної політики у сфері антикорупції; ухвалення належного законодавства у сфері виявлення та покарання корупції; створення належних національних антикорупційних органів із запровадженням громадського контролю за їхньою діяльністю; мінімізація імунітетів із збереженням ефективного правового механізму їх позбавлення; запровадження прозорості в діяльності органів держави та місцевого самоврядування; створення сучасної державної служби.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Нуруллаєв І.С. Україна у міжнародно-правовому співробітництві у боротьбі з корупцією/ І.С. Нуруллаєв // Актуальные проблемы криминологии и криминальной психологии: Сб. науч. статей / Под ред. М.Ф. Орзиха, В.Н. Дремина. - О.: Фенікс, 2007. - С. 244-248. - (Б-ка журн. «Юридичний вісник»).

2. Нуруллаєв І.С. Правова природа рекомендацій міжнародних контрольних органів (на прикладі Групи держав проти корупції) / І.С. Нуруллаєв // Юридична Україна. - №11 (59). - С. 76-80.

3. Нуруллаєв І.С. Роль ООН у формуванні глобальної міжнародно-правової антикорупційної стратегії / І. С. Нуруллаєв // Юридична Україна.- №12 (60). - С. 93-96.

4. Нуруллаєв І.С. Контрольний механізм Ради Європи у сфері запобігання корупції/ І.С. Нуруллаєв // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2008. - Вип. 93. - С. 204-208.

5. Нуруллаєв І.С. Україна у міжнародно-правовому співробітництві по боротьбі з корупцією / І.С. Нуруллаєв // Пробл. законності: Респ. міжвідом. наук. зб. / Відп. ред. В.Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2008. - Вип. 95. - С. 76-81.

6. Нуруллаєв І.С. Основні колізії міжнародних договорів про запобігання корупції з українським законодавством / І.С. Нуруллаєв // Сучасні проблеми юридичної науки: тези доповідей та наук. повідомлень за матеріалами всеукр. наук.-практ. конф., 12-15 лютого 2008 р. / За заг. Ред. А.П. Гетьмана. - Х.: Нац. юрид. акад. України, 2008. - С. 164-166.

Размещено на Allbest.ru