Правовий режим земель природно-заповідного фонду

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

ІМЕНІ ТАРАСА ШЕВЧЕНКА

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.06 - земельне право; аграрне право;

екологічне право; природоресурсне право

ПРАВОВИЙ РЕЖИМ ЗЕМЕЛЬ ПРИРОДНО-ЗАПОВІДНОГО ФОНДУ

Годованюк Андрій Йосипович

Київ - 2008

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Природно-заповідний фонд України - це той світлий острівець серед забрудненого й виснаженого довкілля, який служить збереженню природних комплексів, екосистем, цінних видів флори й фауни, а головне - земель. Адже саме земля є першоосновою, яка дає життя. Земля є основним національним багатством. Так задекларовано в Конституції України. А унікальні землі природно-заповідного фонду України взагалі слід вважати золотим фондом держави, який вона зобов'язана зберегти нерозтраченим, оскільки руйнування їх значною мірою позначиться на генофонді природи України. До того ж, ця проблема жодним чином не може обмежитися певними регіональними масштабами, оскільки землі природно-заповідного фонду України розглядаються як складова частина світової системи природних територій, що перебувають під особливою охороною.

Саме розуміння глобальності цієї проблеми змушує постійно працювати над вдосконаленням нормативно-правової бази, активізацією наукових теоретичних досліджень, розробкою практичних заходів на державному рівні. Яскравим свідченням цього є Концепція Загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року, схвалена розпорядженням Кабінету Міністрів України від 8 лютого 2006 р. № 70-р. На відміну від прийнятої раніше (22 вересня 1994 р.) Програми перспективного розвитку заповідної справи в Україні, вона більш чітко і обґрунтовано виписує загальні проблеми земель заповідного фонду, у зв'язку з чим виникають питання підвищення ефективності діючого правового режиму таких земель і пошуку шляхів його можливого удосконалення.

За роки незалежності України загальна площа земель природно-заповідного фонду розширена більш, ніж у 2 рази і складає 2757,4 тис. гектарів. Це становить 4,57% території України (що надзвичайно мало для підтримки екологічної рівноваги), хоча прогнозувалося, що до 2005 року площа природно-заповідного фонду України збільшиться до 7% усієї території України. Якщо взяти до уваги, що частка земель природно-заповідного фонду більшості країн Європи становить від 10 до 25%, а Україна прагне сформувати національну екологічну мережу, яка відповідала б європейським стандартам (до 2015 р. площу земель природно-заповідного фонду України планується довести до 10,4%, 6275 тис. гектарів), то нагальною постає проблема розроблення нових напрямів та удосконалення існуючої нормативної бази, що регулює відносини щодо передачі, розширення та заповідання земель.

Актуальність дослідження правового режиму земель природно-заповідного фонду України значною мірою зумовлена зміною форм власності на землю за умов переходу України на ринкові форми господарювання. Приватизація земель може стати критичним фактором, який обмежує створення територій та об'єктів природно-заповідного фонду, ускладнюючи збереження складових структурних елементів національної екологічної мережі. Глобалізаційні процеси, які відрізняються соціально-економічною багатовекторністю, зумовлюють посилення конкуренції за користування землями природно-заповідного фонду України, зростання споживацьких настроїв. І це відбувається на фоні збільшення ролі екологічних та техногенних загроз.

Загальнодержавна програма визнає реальними ті факти, що в останні роки повільно збільшується загальна площа природно-заповідного фонду, почастішали випадки нецільового використання, вилучення земель природно-заповідного фонду, недотримання режимів використання, погіршення управління територіями природно-заповідного фонду, дається взнаки відсутність належного фінансування природоохоронних заходів і т.д.

Неефективність контролю за дотриманням вимог природоохоронного законодавства та правового режиму земель природно-заповідного фонду призвела до того, що ряд територій та об'єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного й міжнародного значення не мають державних актів на право землекористування, не встановлено їх межі в натурі. Крім того, значна кількість земель, на яких розташовані території та об'єкти природно-заповідного фонду, не віднесені до відповідної категорії.

У цих умовах набуває особливої актуальності дослідження усіх аспектів правового режиму земель природно-заповідного фонду та розроблення дієвої моделі складових структурних елементів для удосконалення їх практичного застосування на підставі аналізу системи українського земельного та екологічного законодавства і правозастосовчої практики, специфіки правової системи України, її правових традицій.

Науково-теоретичною базою дисертаційного дослідження стали наукові праці відомих у галузі екологічного й земельного права українських вчених: В. І. Андрейцева, Г. І. Балюк, Л. О. Бондаря, Ю. О. Вовка, Н. С. Гавриш, А. П. Гетьмана, О. В. Глотової, П. О. Гвоздика, В. К. Гуревського, І. А. Дмитренка, В. П. Жушмана, Л. П. Заставської, П. Д. Індиченка, І. І. Каракаша, М. І. Козиря, С. М. Кравченко, П. Ф. Кулинича, А. В. Луняченка, Н. Р. Малишевої, В. Л. Мунтяна, В. В. Носіка, О. М. Пащенка, О. О. Погрібного, В. І. Семчика, І. О. Середи, Н. І. Титової, Ю. С. Шемшученка, М. В. Шульги, В. В. Янчука, В. 3. Янчука та ін.

В роботі були використані також розробки представників російської правничої науки: Б. В. Єрофєєва, І. О. Іконицької, О. С. Колбасова, О. Н. Крассова, В. В. Петрова та ін.

Дисертація базується на положеннях теорії права, викладених в працях: С. С. Алексєєва, М. І. Козюбри, В. В. Копєйчикова, П. М. Рабіновича, О. Ф. Скакун, О. В. Сурилова, Ю. К. Толстого, Е. А. Флейшица, Л. С. Явича та ін.

У дисертаційному дослідженні використано праці вчених інших галузей науки щодо проблем природно-заповідного фонду: Т. Л. Андрієнко, О. М. Байрак, В. Є. Борейко, В. В. Дьожкіна, М. Ф. Реймерса, І. Т. Русєва, Ф. Р. Штільмарка.

Положення та висновки дисертації базуються на аналізі норм Конституції України, Земельного Кодексу України, Закону України "Про природно-заповідний фонд України", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", інших нормативно-правових актів України, законодавства інших держав та матеріалах практики щодо правового режиму земель природно-заповідного фонду.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тема дисертаційного дослідження затверджена на засіданні кафедри аграрного, земельного та екологічного права Одеської національної юридичної академії 3 листопада 2003 року, протокол № 3, рішенням вченої ради Одеської національної юридичної академії 20 грудня 2004 року, протокол № 4. Робота виконана в рамках науково-дослідної роботи за плановою тематикою, яка виконується на кафедрі аграрного, земельного та екологічного права Одеської національної юридичної академії на тему "Правове забезпечення земельної реформи в Південному регіоні", що розробляється відповідно до теми досліджень Одеської національної юридичної академії "Правові проблеми становлення та розвитку сучасної Української держави" (державний реєстраційний номер 0101U001195).

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає у всебічному вивченні правового режиму земель природно-заповідного фонду, виявленні тенденцій та перспектив його розвитку, а також у теоретичному обґрунтуванні та виробленні практичних рекомендацій щодо забезпечення збереження, охорони та раціонального використання земель природно-заповідного фонду.

В рамках поставленої мети визначено завдання дисертаційного дослідження: сформулювати поняття правового режиму земель природно-заповідного фонду; дослідити організаційно-правову структуру земель природно-заповідного фонду; проаналізувати зміст правового режиму земель природно-заповідного фонду; запропонувати науково-обґрунтовані елементи правового режиму земель природно-заповідного фонду; розглянути проблему відмежування земель природно-заповідного фонду від інших категорій земель; виявити особливості правового становища складу земель природно-заповідного фонду; охарактеризувати особливості правового статусу суб'єктів прав на землі природно-заповідного фонду: здійснити всебічний аналіз сутності виникнення, здійснення і припинення земельних прав суб'єктів на землі природно-заповідного фонду; виділити основні положення використання земель природно-заповідного фонду; визначити правові засади охоронного режиму земель природно-заповідного фонду; розкрити специфіку управління землями природно-заповідного фонду; з'ясувати причини недостатньої ефективності існуючого законодавства про використання та охорону земель природно-заповідного фонду; окреслити перспективи і запропонувати шляхи вдосконалення законодавства, що визначає правовий режим земель природно-заповідного фонду.

Об'єктом дослідження є суспільні правовідносини у сфері здійснення прав на землі природно-заповідного фонду, збереження, охорони та раціонального використання земель природно-заповідного фонду, а також проблемні питання правового регулювання режиму земель природно-заповідного фонду.

Предметом дослідження є земельне, екологічне та інші галузі законодавства України з питань здійснення прав на землі природно-заповідного фонду, правового режиму земель природно-заповідного фонду, наукові праці радянських, українських та російських учених, практика застосування законодавства щодо земель природно-заповідного фонду Україні.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є застосування сукупності методів наукового пізнання: загальнонаукових (історичного, діалектичного, методу якісного аналізу та синтезу, формально-логічного, емпіричного, структурно-функціонального, комплексного) та спеціальних методів дослідження (порівняльно-правового, методу тлумачення правових норм).

Правовий режим земель природно-заповідного фонду досліджувався у взаємозв'язку з історичними умовами. Діалектичний метод дозволив вивчити положення правового режиму земель у його розвитку. Метод якісного аналізу та синтезу використовувався у ході дослідження опублікованих наукових праць, дієвості та узгодженості законодавчих та підзаконних нормативно-правових актів щодо земель природно-заповідного фонду. Дослідження змісту правових норм проводилось за допомогою формально-логічного методу. Використання порівняльно-правого методу знадобилося для проведення порівняльного аналізу законодавства України та зарубіжного законодавства. Відповідність норм права існуючим суспільним відносинам досліджувалась за допомогою методу тлумачення правових норм. Застосовуючи комплексний метод, сформульовано ряд наукових визначень та положень, що виносяться на захист. Вищезазначені методи базуються на всебічному аналізі явищ суспільного розвитку і перетворень, що відбуваються в Україні.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є однією із перших спроб виконати комплексне дослідження правового режиму земель природно-заповідного фонду, актуальних теоретичних та практичних проблем суспільних відносин у цій сфері.

Новизна дослідження характеризується положеннями, висновками й пропозиціями, які виносяться на захист, найважливішими з яких є такі:

вперше:

теоретична концепція правового режиму земель природно-заповідного фонду обґрунтована на основі комплексного підходу до аналізу земельних відносин у сфері охорони, збереження та використання об'єктів природно-заповідного фонду;

здійснено аналіз теоретичних положень поняття та особливостей управління землями природно-заповідного фонду, визначено специфіку інституційно-функціонального забезпечення правового режиму земель природно-заповідного фонду в умовах земельної реформи;

обґрунтовано висновок про те, що система, структура і функції центральних органів державної виконавчої влади в сфері забезпечення прав на землі природно-заповідного фонду є недосконалою і потребує перегляду в частині узгодження функцій та повноважень між Міністерством охорони навколишнього природного середовища України і органами управління у сфері земельних відносин;

науково доведено, що для екологічної рівноваги важливо щоб землі природно-заповідного фонду належали переважно до державної власності і підлягали з боку держави особливій охороні, а передача таких земель у приватну власність забезпечила б баланс суспільних і приватних інтересів у збереженні якості екологічного середовища;

запропоновано внести зміни та доповнення до Земельного Кодексу України в частині: ст. 43, сформулювавши по-новому поняття земель природно-заповідного фонду; ст. 44, змінивши визначення складу земель природно-заповідного фонду; ст. 162 та ст. 1 Закону України "Про охорону земель", обґрунтувавши доповнення до визначення поняття "Охорона земель"; ст.ст. 3, 7, 8, 15, 16 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", щодо: вилучення частини статті, якою дозволено встановлення законодавством АР Крим додаткових категорій територій та об'єктів, вжиття заходів по відтворенню та використанню, проведення комплексних досліджень та спостережень, вилучення норми, що дозволяє виділення земельних ділянок для задоволення господарських потреб заповідника то його працівників у сінокосах, випасах, городах та паливі на землях заповідника;

удосконалено:

наукове і законодавче поняття земель природно-заповідного фонду, за яким під цим поняттям потрібно розуміти законодавчо визначені землі, що входять до складу однієї з категорій земель України та включені до національної екологічної мережі України, які є просторово-операційним базисом для здійснення природоохоронних заходів стосовно особливо цінних природних комплексів та об'єктів, розташованих на них, і в той же час самі є об'єктами особливої охорони зі спеціальним правовим режимом збереження, відтворення та використання, що мають особливу екологічну, естетичну, рекреаційну цінність;

наукове поняття правового режиму земель природно-заповідного фонду таким чином: правовий режим земель природно-заповідного фонду - це встановлений правовими нормами порядок охорони земель, що передбачає збереження та відтворення, а також використання за цільовим призначенням земель різних форм власності, забезпечення та охорони прав усіх суб'єктів прав на дані землі, здійснення управління землями та забезпечення контролю за дотриманням законодавства, застосування відповідальності за його порушення;

набули подальшого розвитку:

пропозиції й рекомендації щодо впорядкування класифікації земель природно-заповідного фонду з метою наближення її до загальноприйнятих міжнародних стандартів (МСОП). Доцільним, зокрема, вважається:

переглянути класифікацію парків в Україні, запровадивши категорію національних ландшафтних парків;

переглянути віднесення до категорій природно-заповідного фонду об'єктів, які нині відносять до категорій "національний природний парк" і "регіональний ландшафтний парк"; при цьому слід користуватися міжнародними критеріями. Кожна категорія української національної класифікації повинна чітко відповідати одній із категорій за класифікацією МСОП, хоча одній категорії МСОП може відповідати кілька українських;

в об'єктах категорії "національний природний парк" звернути значну увагу на посилення режиму, в тому числі на ренатуралізацію земель;

при створенні нових парків надавати перевагу територіям низької освоєності і строгого режиму, без населених пунктів, ріллі і значних рекреаційних об'єктів.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що сформульовані автором роботи теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані: а) в подальшому дослідженні правового режиму земель природно-заповідного фонду та земель інших категорій; б) у правотворчій діяльності для удосконалення практичних аспектів законодавства; в) у правозастосуванні; г) в навчальному процесі при розробці учбових курсів, методичних матеріалів, викладанні та вивченні курсів земельного та екологічного права.

Особистий внесок здобувача. Дисертація та фахові праці, які розкривають її зміст, виконані дисертантом самостійно і становлять результати його власних наукових розробок правового режиму земель природно-заповідного фонду України. Сформульовані теоретичні положення, висновки, пропозиції, рекомендації одержані автором в результаті вивчення наукових і нормативних джерел.

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертації викладені автором в опублікованих роботах. Вони доповідалися на: "7-й (59-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу" (Одеса, 22-23 квітня 2004 р.), "8-й (60-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу" (Одеса, 22-23 квітня 2005 р.), "9-й (61-й) звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу ОНЮА" (Одеса, 26 квітня 2006 р.) та "10-й ювілейній звітній науковій конференції професорсько-викладацького і аспірантського складу "Правове життя сучасної України" (Одеса, 27 - 28 квітня 2007 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення і висновки знайшли відображення в п'яти статтях, опублікованих в наукових фахових виданнях, що входять до переліку, затвердженого ВАК України, та тезах двох доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації побудована відповідно до завдань дисертаційного дослідження і визначається змістом наукової проблеми. Вона складається із вступу, двох розділів, семи підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 212 сторінок, із них основний текст - 180 сторінок. Список використаних джерел розташований на 22 сторінках і вміщує 347 найменування.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дисертаційного дослідження, визначаються його мета і завдання, об'єкт та предмет, висвітлюються методологічна та науково-теоретична основи дослідження, формулюються наукова новизна та практичне значення роботи, вказуються структура та обсяг роботи, апробація результатів дослідження та публікації за темою дисертації.

Розділ 1. "Теоретико-правова характеристика правового режиму земель природно-заповідного фонду України" складається з чотирьох підрозділів. У розділі здійснено загальний огляд наукових теоретичних досліджень поняття правового режиму земель природно-заповідного фонду, що знайшов відображення в науковій літературі, монографіях, дисертаціях, підручниках, статтях у наукових періодичних виданнях, розкрито поняття та склад земель природно-заповідного фонду України, розкрито склад суб'єктів земель природно-заповідного фонду України.

У підрозділі 1.1. "Історіографічний огляд літератури" зазначається, що за історичний проміжок часу до проголошення незалежності України вітчизняна юридична наука, не замикаючись у своєму розвитку державними кордонами, зуміла створити міцне теоретичне підґрунтя для забезпечення юридичної самостійності держави. Відтак, нові законодавчі акти, що регулюють сьогодні правовий режим земель природно-заповідного фонду України, створювалися певною мірою на основі наукових ідей, поглядів, думок, висновків, обґрунтованих вченими. Проте, роки закріплення державної самостійності довели непідготовленість української юридичної науки до розробки та втілення в законодавство багатосуб'єктності права власності на землю в цілому і природно-заповідного фонду України, зокрема. Така прогалина в наукових розробках зумовлена тим, що в радянському земельному праві такі дослідження не могли бути здійснені з огляду на законодавче закріплення права виключної державної власності на землю. Існуюча законодавча неврегульованість питань права приватної власності на землі природно-заповідного фонду України призводить до виникнення багатьох проблем у практичному житті.

Характерною ознакою земельно-правової науки є стереотипний підхід до аналізу правових режимів земель різних категорій, тоді як через особливості свого цільового призначення землі природно-заповідного фонду України є унікальними і потребують власної правової концепції правового режиму. Чимало наукових досліджень грішать зайвою описовістю, коментуванням і тлумаченням норм Земельного Кодексу України, Закону України "Про природно-заповідний фонд України", Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", тоді як бракує свіжих думок, глибоких аналітичних робіт, які сприяли б розробленню пропозицій щодо удосконалення земельного та природоохоронного законодавства, у тому числі в частині правого регулювання земель природно-заповідного фонду України. Позитивом наукових досліджень правового режиму земель природно-заповідного фонду є органічна єдність сучасної науки земельного права та науки екологічного права, без якої неможливим було б цілковите і всебічне вивчення цього питання.

Разом з тим сучасна наука земельного права у поєднанні з правовою екологічною наукою не забезпечують належної реалізації в суспільстві прогнозування стратегічного розвитку заповідної справи, що заважає розширенню мережі природних і біосферних заповідників, національних природних парків, територій та об'єктів природно-заповідного фонду України інших категорій, а, отже, динамічному зростанню земельних площ з природними ландшафтами до рівня, достатнього для збереження їх різноманіття, близького до притаманного їм природного стану та формування територіально єдиної системи, яка забезпечувала б збереження природних екосистем.

У підрозділі 1. 2. "Поняття правового режиму земель природно-заповідного фонду України" проводиться аналіз різноплановості та тотожності думок, який дозволяє констатувати, що поняття "правовий режим земель природно-заповідного фонду України " включає в себе такі основні елементи: право власності на землю; інші права на землю; управління охороною та використанням земель; правову охорону земель та встановлення відповідальності за порушення законодавства.

Стверджується, що під правовим режимом земель природно-заповідного фонду України слід розуміти встановлений правовими нормами порядок охорони земель, який передбачає збереження та відтворення, а також використання за цільовим призначенням земель різних форм власності, забезпечення та охорону прав усіх суб'єктів прав на ці землі, здійснення управління землями та забезпечення контролю за дотриманням законодавства, застосування відповідальності за його порушення.

Діючий Земельний кодекс України для земель природно-заповідного фонду України не відводить окремого розділу. Зміст норм, що регулюють цю сферу відносин, вміщується в частині глави 7, зокрема статтях 43, 44, 45. Але правова значущість земель природно-заповідного фонду України полягає не в кількості статей кодексу, присвячених її правовому режиму, оскільки землі природно-заповідного фонду України хоча класифіковані законодавцем до однієї категорії із землями іншого природоохоронного призначення, вони за своєю специфікою є автономними. Ця відносно невелика спільність взаємопов'язаних норм, дозволяє говорити про існування правового інституту земель природно-заповідного фонду.

Інститут земель природно-заповідного фонду України встановлює необхідні обмеження у використанні цих земель, які є незамінними для людини. Він тим самим захищає законні права й інтереси суспільства в цілому, інтереси нинішніх і прийдешніх поколінь. Тому життєво важливі для забезпечення екологічної рівноваги землі природно-заповідного фонду України повинні в переважній більшості знаходитися в державній власності і підлягати особливій державній охороні. Закон має прописувати це чітко й однозначно. Науковцями повинно бути визначене точне співвідношення земель природно-заповідного фонду України, що знаходяться лише в державній власності, і тих, що можуть підлягати переходу в інші форми власності. Виведене співвідношення має бути таким, що здатне підтримувати екологічний баланс, який створено на заповідних територіях самою природою, й одночасно бути гарантом збереження земель та й в цілому природно-заповідного фонду України для прийдешніх поколінь. Роки реформ в Україні довели, що запроваджене закріплення різних форм власності на землі природно-заповідного фонду, їх комерціалізація і відставання від цих процесів законодавства викликають різного роду зловживання у сфері землекористування (переконливим підтвердженням цього є матеріали практики, використані в дослідженні), які вже сьогодні згубно позначаються на землях природно-заповідного фонду України, а в подальшому взагалі матимуть фатальні наслідки для природно-заповідного фонду в цілому.

Правовий інститут земель природно-заповідного фонду України належить до міжгалузевих, що можна прослідкувати на різноманітті джерел права, в яких містяться його норми. Неодмінною умовою правового режиму земель природно-заповідного фонду України є застосування природоохоронних норм, тому їх можна вважати нормами інституту земель природно-заповідного фонду. Адже, наприклад, загальні положення Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" знаходять своє вираження у всіх інститутах екологічного, земельного, природноресурсового та інших галузей права. До інституту земель природно-заповідного фонду України пряме відношення мають норми міжнародного права. Таким чином, при встановленні правового режиму земель природно-заповідного фонду виявляється екосистемний підхід до правового регулювання цієї сфери відносин на відміну від ізольованого пооб'єктного (внутрішньогалузевого) регулювання земельних, екологічних, природноресурсових та інших відносин.

Правовий режим земель природно-заповідного фонду України відрізняється від правового інституту земель природно-заповідного фонду тим, що під правовим режимом земель слід розуміти правовий інститут "в дії", тобто в процесі його реалізації на практиці. Таким чином, самі терміни "правовий режим" і "правовий інститут земель природно-заповідного фонду" при всій їх близькості не є тотожними.

У підрозділі 1.3. "Склад земель природно-заповідного фонду України" досить переконливо доводиться, що під поняттям земель природно-заповідного фонду України потрібно розуміти законодавчо визначені землі, що входять до складу однієї з категорій земель України і включені до національної екологічної мережі України, які є просторово-операційним базисом для здійснення природоохоронних заходів стосовно особливо цінних природних комплексів та об'єктів, розташованих на них, і в той же час самі є об'єктами особливої охорони зі спеціальним правовим режимом збереження, відтворення та використання, що мають особливу екологічну, естетичну та рекреаційну цінність.

Визначення земель природно-заповідного фонду України, що наводиться законодавцем у Земельному Кодексі України, є не зовсім вдалим, оскільки він розглядає їх як "ділянки суші та водного простору з природними комплексами та об'єктами...". Включення ділянок водного простору до поняття земель є навіть дещо суперечливим стосовно загального визначення складу земель України, що надане у тому ж Земельному Кодексі (стаття 19), яким до земель України відносяться не ділянки водного простору, а землі, зайняті водними об'єктами. Тотожний підхід у визначенні простежується і в змісті статті 58 Земельного Кодексу щодо складу земель водного фонду. Таким чином, більш доречним буде до існуючого визначення земель природно-заповідного фонду України внести поправку, сформулювавши його так: "Землі природно-заповідного фонду - це ділянки суші з природними комплексами та об'єктами та землі, зайняті водними об'єктами..." і далі за текстом.

Суперечливим є також визначення складу земель природно-заповідного фонду України, що викладено в Земельному Кодексі України (стаття 44). За ним до земель природно-заповідного фонду України включаються "природні території та об'єкти..., а також штучно створені об'єкти" (визначення земель як штучно створених об'єктів взагалі виглядає парадоксально). Загальновідомим є те, що правовий режим об'єкта природно-заповідного фонду визначає статус земельної ділянки, на якій він знаходиться, а тому пропонується визначення земель природно-заповідного фонду України викласти таким чином: "природні території під об'єктами..., а також території під штучно створеними об'єктами".

Незважаючи на унікальність і цінність земель природно-заповідного фонду, їх незаперечну, визначальну роль у забезпеченні екологічної рівноваги на території України, Земельний кодекс України не приділяє їм достатньої та належної уваги. Натомість норми із земельно-правовим змістом "розтягуються" по різних кодексах, законах та підзаконних нормативно-правових актах, що створює проблеми не лише в застосуванні норм Земельного кодексу України, а й норм екологічного законодавства, щодо регулювання правового режиму земель природно-заповідного фонду. У цьому зв'язку актуальними є питання щодо кодифікації екологічного законодавства.

З урахуванням особливостей правового режиму земель природно-заповідного фонду України і статусу природоохоронних комплексів та об'єктів, що розташовані на них, розрізняють одинадцять категорій зазначених територій: природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, ботанічні сади, дендрологічні парки, зоологічні парки, парки-пам'ятки садово-паркового мистецтва. Залежно від походження розрізняють природні території та об'єкти (перші сім із вищеназваних категорій) і штучно створені (останні чотири категорії).

Ця класифікація відрізняється від міжнародних загальноприйнятих стандартів (МСОП). А зважати на них Україна має, виходячи із завдань загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року створити умови для включення природно-заповідного фонду країни до Світової і Пан'європейської екологічних мереж.

Щодо класифікації на категорії територій та об'єктів природно-заповідного фонду України досить спірною є норма статті 3 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", яка припускає встановлення законодавством Автономної Республіки Крим додаткових категорій територій та об'єктів природно-заповідного фонду України.

У підрозділі 1.4. "Суб'єкти прав на землі природно-заповідного фонду України" констатується, що коло суб'єктів прав на землі природно-заповідного фонду за українським законодавством є досить широким. До нього входять громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади, правосуб'єктність яких не є однаковою. Саме правосуб'єктність у загальному вигляді являє собою здатність бути учасником земельних правовідносин. Кожному суб'єкту прав на землі природно-заповідного фонду України притаманні характерні ознаки, за наявної спільності яких можливе об'єднання даних суб'єктів прав в окремі види, а, отже, і наділення їх певними юридичними правами та обов'язками. Виходячи з того, що будь-яка діяльність людей тією чи іншою мірою об'єктивно і нерозривно пов'язана із земельними ресурсами, а в певних випадках відносини, які виникають, є невід'ємними від життєдіяльності людини, це зумовлює необхідність функціонування відповідної правової форми, що знаходить своє втілення в законодавчому закріпленні прав та обов'язків суб'єктів. Тому було б доцільно чітко законодавчо виписати ці права та обов'язки, адже вони на даний час перебувають у стані "розпорошеності" по різного роду нормативно-правових актах. Саме ця нечіткість норм зумовлює неналежну поведінку суб'єкта по відношенню до земельної ділянки зокрема та природно-заповідного фонду взагалі. Визначення міри можливої та належної поведінки суб'єктів сприятиме оптимальному використанню, збереженню та відтворенню земель природно-заповідного фонду України.

Незважаючи на легально закріплений перелік, що включає чотири види суб'єктів прав на землі природно-заповідного фонду, доцільно розрізняти дві категорії: публічно-правові утворення і приватні особи. Це дає змогу більш детально визначити коло прав та обов'язків, чітко розмежувавши посуб'єктну відмінність, порядок здійснення нормотворчих, управлінських та представницьких функцій.

Юридичні норми створюють основу для участі суб'єктів прав на землі природно-заповідного фонду України, насамперед, у відносинах власності та користування землями. Законодавець пішов хибним шляхом, не закріпивши чітку юридичну процедуру, умови та порядок перебування земель природно-заповідного фонду України у різних формах власності, декларувавши лише тільки саму можливість такого перебування. Але на найбільшу увагу заслуговує положення про доцільність легального закріплення такої форми власності суб'єктів на землі природно-заповідного фонду як приватна власність, при цьому виникає питання предметної конкретизації впливу держави на власників з приводу забезпечення особливого режиму охорони, відтворення та використання цих земель, тому що їх правовий режим не допускає використання їх на власний розсуд, а чітких виписаних правових норм ще й досі не існує. Виникають також проблеми з присвоєнням отриманих благ. Негатив цієї ситуації полягає не тільки в тому, що суб'єктивно вона відкриває численного роду можливості для зловживань, але ще й у тому, що заміна повноцінних відносин власності адміністративними сурогатами призводить до делегування користувачам лише прав, а не відповідальності.

Розділ 2 "Особливості використання і охорони земель природно-заповідного фонду України" складається з трьох підрозділів. У другому розділі розглянуто підстави виникнення та припинення земельних прав суб'єктами на землі природно-заповідного фонду України, проаналізовано правову охорону земель природно-заповідного фонду України, її особливості тощо.

У підрозділі 2.1. "Підстави виникнення, здійснення і припинення земельних прав суб'єктів на землі природно-заповідного фонду України" йдеться про те, що особливості правового режиму земель природно-заповідного фонду України обумовлюють досить складний зміст правовідносин щодо цих земель. Важливим елементом таких правовідносин є набуття прав на землі природно-заповідного фонду України, що має свої юридичні особливості, оскільки значною мірою за чинним законодавством пов'язується з розпорядчою діяльністю органів централізованої та місцевої виконавчої влади. Ці особливості процесу набуття прав на земельні ділянки природно-заповідного фонду України виявляються також у тому, що йому відповідає чітко визначена у законодавстві процедура, тобто порядок здійснення юридичних дій, які сприяють виникненню повноважень щодо володіння, користування і розпорядження суб'єктів у зв'язку з юридичним оформленням прав на певну земельну ділянку. Такі юридичні процедури мають спільні ознаки, які розрізняються між собою суб'єктним складом та об'ємом прав та обов'язків правосуб'єктних осіб.

Реалії сьогодення роблять актуальною вимогу чіткого окреслення норм, які прописували б порядок приватизації земель природно-заповідного фонду, конкретні правові моделі та принципи їх здійснення, адже в чинному законодавстві ці проблеми розглядаються в основному стосовно земель сільськогосподарського призначення. Норми щодо приватизації земельних ділянок природно-заповідного фонду України мають передбачати здійснення сукупності послідовних взаємопов'язаних дій, які спрямовані на виникнення права приватної власності шляхом перерозподілу відповідних категорій земель.

Багато конфліктних ситуацій з приводу набуття прав на землю та припинення їх виникають сьогодні внаслідок спроб реалізувати завдання загальнодержавної програми по збільшенню обсягу площ природно-заповідних територій. Справа постійно гальмується жорсткою антиекологічною позицією землекористувачів, а також місцевих органів влади. Їх непоступливість призводить до фактичного зриву погоджень відведення земель під створення різного роду об'єктів. Подібних прикладів на практиці вистачає. Причини такої небезпечної тенденції ігнорування потреб розширення заповідних територій зумовлені розвитком товарно-грошових відносин, формуванням ринку землі. Подолати суперечність між потребами ринку та природоохорони можна лише цілеспрямованими діями різних гілок влади, що мають об'єднуватися спільною політичною волею і не завжди матимуть ліберальний характер. Загальнодержавна політика розвитку заповідної справи матиме майбутнє лише у разі послідовного державного протекціонізму. В іншому випадку, попри окремі позитивні зрушення, Україна й надалі безнадійно відставатиме за обсягами територій, які мають природоохоронний статус, від країн ЄС.

У підрозділі 2.2. "Правова охорона земель природно-заповідного фонду України, її особливості" загострено увагу на тому, що землеохоронний аспект, який є одним із основних елементів правового режиму земель природно-заповідного фонду України, у земельній державній політиці має імперативний характер, визначаючи при цьому наріжним каменем раціональне використання земель. Це положення закріплюється Земельним Кодексом України та Законом України "Про охорону земель". Якщо розглянути наведені в них поняття (які є тотожними) охорони земель стосовно земель природно-заповідного фонду, то воно виглядає таким чином: "охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на... забезпечення особливого режиму використання земель природоохоронного призначення". Таке викладення правової норми стосовно земель природно-заповідного фонду України є дещо суперечливим, оскільки основним завданням охорони цих земель повинно бути, перш за все - "збереження", потім - "відтворення" і лише після цього - "використання". Норми Земельного Кодексу та Закону України "Про охорону земель" у цьому плані дещо не узгоджуються з нормою Закону України "Про природно-заповідний фонд України", де йдеться про "особливий режим охорони, відтворення і використання". Але і в цьому випадку пропущено поняття "збереження", що для земель природно-заповідного фонду та природно-заповідного фонду в цілому є першочерговим, адже воно визначає пролонговане завдання всієї заповідної справи: "збереження для прийдешніх поколінь". Не просто охорону від негативних антропогенних та інших впливів в процесі життєдіяльності природно-заповідного фонду України, а кінцеву мету: "збереження у цілісному природному стані".

Підтримання погляду законодавця стосовно того, що поняття охорони автоматично включає в себе поняття збереження, видається неправомірним, оскільки слова "охорона" і "збереження" попри свою синонімічність, є самостійними одиницями словникового запасу. "Охороняти" - це стерегти, сторожити, боронити. "Зберігати" - це оберігати, ховати, жаліти і турбуватися. Виходячи з цього, підміняти ці поняття одне одним не варто. Використані разом вони лише підсилять норму закону щодо охорони земель природно-заповідного фонду України. Таким чином, визначення поняття охорони земель щодо земель природно-заповідного фонду України має бути викладене таким чином: "Охорона земель - це система правових, організаційних, економічних та інших заходів, спрямованих на... забезпечення особливого режиму збереження, відтворення та використання земель природоохоронного... призначення".

Дещо суперечливою можна вважати норму Закону України "Про природно заповідний фонд України" про те, що "на землях природоохоронного й історико-культурного призначення забороняється будь-яка діяльність, яка негативно впливає чи може негативно впливати на стан природних та історико-культурних комплексів і об'єктів або перешкоджає їхньому використанню за цільовим призначенням" (стаття 7). Таким чином, закон забороняє вжиття заходів щодо відтворення та використання, згаданих у преамбулі й у багатьох його статтях. Суперечлива тому, що проведення відповідних заходів неодмінно має спричинити тимчасове порушення сформованої екологічної ситуації на локальних ділянках.

Не зовсім зрозуміло звучить також норма про збереження територій і об'єктів природно-заповідного фонду України "... шляхом проведення комплексних досліджень з метою розробки наукових основ їх збереження та ефективного використання" (стаття 8). Комплексні дослідження, тим більше в частині раціонального господарського використання, вимагають неодмінного втручання у сформовані під впливом антропогенних факторів біоекосистеми з метою відновлення колишніх природних комплексів щодо земель, покритих лісами, -- відновлення корінних типів лісових насаджень.

Розробка природоохоронних рекомендацій (стаття 15), наприклад, у природних заповідниках, можлива лише на основі вжиття саме тих господарських заходів, які здійснюються суміжними чи розташованими в подібних умовах підприємствами економічного призначення в частині використання та відтворення природних ресурсів. Тільки наявність системи спостережень і застосування відповідних технологій користування може дати підстави для удосконалення способів використання та відтворення земель природно-заповідного призначення.

Для забезпечення кращого збереження та охорони земель заповідників доцільно було б закріпити в законі правило, згідно з яким всі будови (адміністративні, житлові, лабораторні, культурно-побутові та ін.) та об'єкти, пов'язані з діяльністю заповідників, розташовувалися б на території охоронних зон. Там слід було б виділяти і службові наділи для працівників. як було передбачено в перших законодавчих актах (за радянських часів) про охорону особливо цінних ділянок природи. Одночасно із Закону України "Про природно-заповідний фонд України", статті 16 "Вимоги щодо охорони природних комплексів та об'єктів природних заповідників" слід вилучити норму, яка, допускаючи "виділення земельних ділянок для задоволення господарських потреб заповідника та його працівників у сінокосах, випасах, городах та паливі" завдає шкоди унікальним землям заповідника.

Землі природно-заповідного фонду України у ході розвитку економіки країни все інтенсивніше втягуються у правовідносини з охорони і використання водних, лісових, гірських, мисливських та інших ресурсів. На їх території перехрещуються інтереси сільського, лісового, мисливського, водного та інших господарств. Завдання законодавця максимально узгодити і гармонізувати інтереси різних міністерств, для яких землі природно-заповідного фонду України виконують свою корисну функцію, одночасно не забуваючи при цьому про їх основне цільове призначення.

У підрозділі 2.3. "Специфіка управління землями природно-заповідного фонду України" зокрема підкреслюється, що забезпечення правового режиму земель природно-заповідного фонду України є неможливим без цілісної системи управління, яка полягає в наявності спеціальних органів управління, особливому порядку виникнення та припинення прав на ці землі та в особливому порядку їх обліку. Таку концептуально цілісну систему управління землями природно-заповідного фонду було започатковано за років незалежності. Але вона стала зазнавати руйнувань ще до того, як повною мірою виявила свої сильні і слабкі сторони, що стало наслідком нав'язування суспільству вузьковідомчих інтересів, панування волюнтаристських підходів до забезпечення важливих функцій держави щодо впровадження цілісної екологічної політики та виявило непослідовність процесу адміністративної реформи в Україні. У дослідженні чітко простежено хід реформування в Україні системи виконавчої влади.

Незалежно від загальних умов і співвідносності чинників впливу на процеси формування земельної та екологічної політики та здійснення державного управління у сфері регулювання земельних відносин, природоохорони та природокористування, визначально важлива роль і відповідальність покладаються на уповноважені центральні органи виконавчої влади, Державний комітет України по земельних ресурсах та Міністерство охорони навколишнього природного середовища України. Вони мають бути основними координуючими ланками, але сьогодні, на жаль, не можуть забезпечити успіх впровадження державної земельної та екологічної політики через пасивно-споживацьку і споглядальну позиції інших суб'єктів процесу. Ця обставина позначається не лише на ефективності роботи Держкомзему та Мінприроди, а й на підходах до вдосконалення нормативно-правової бази з питань, що належать до їх компетенції.

Для системи державного управління землями природно-заповідного фонду України завжди досить актуальною була проблема відомчої розрізненості, що об'єктивно заважає ефективному функціонуванню такої системи. Ця ситуація викликана тим, що тривалий час в Україні відбувався перерозподіл земель і об'єктів природно-заповідного фонду України між міністерствами та відомствами. Як результат, лише менше половини з об'єктів, яким надано статусу національних, підпорядковано Міністерству охорони навколишнього природного середовища, яке має у своєму складі кваліфікованих спеціалістів, озброєних відповідним досвідом і методологією. Значна частина територій та об'єктів підпорядковуються Держкомітетові з лісового господарства, а такі відомі, як Дунайський біосферний заповідник, Чорноморський біосферний заповідник та Нікітський ботанічний сад, -- Національній Академії наук України, яка не може їх ні фінансово утримувати, ні убезпечити від відомчих посягань та підприємницької сваволі. Всесвітньо відомий заповідник "Асканія-Нова", цінний своєю незайманою степовою територією, що ніколи не використовувалася для сільськогосподарських потреб, належить до Мінагрополітики. А природний заповідник "Розточчя" підпорядкований Міністерству освіти і науки України. Така відомча розрізненість руйнує єдину методологічну базу, об'єктивно заважає функціонуванню природно-заповідного фонду України в його цілісному вигляді, породжує міжвідомчі суперечності, які загалом не мають права на існування в умовах, коли сталий розвиток на ділі, а не в деклараціях, є національним пріоритетом.

Перепідпорядкування всіх об'єктів природно-заповідного фонду України національного значення Мінприроди України, із відповідним забезпеченням адекватного фінансування, є не єдиною, проте першою і головною умовою їхнього збереження.

Гострі проблеми в управлінні землями природно-заповідного фонду України нерідко виникають з вини органів місцевого самоуправління. Причина подібних конфліктів значною мірою полягає у незнанні і нерозумінні посадовцями на місцях істинного значення завдань і специфіки земель природно-заповідного фонду.

Досить поширеним є формальне ставлення до природоохоронних вимог у поточній діяльності, більше того, останніми роками спостерігається тенденція до перебирання місцевою владою невластивих їй функцій, що належать до компетенції Мінприроди України. Буде наївним очікувати, коли керівники всіх рангів в регіонах самі переконаються в достоїнствах і значимості земель природно-заповідного фонду України. Однак чомусь саме ця логіка превалює в заповідній справі десятиліттями.

Натомість у багатьох випадках місцева влада та господарські структури розпоряджаються заповідними землями "по-господарськи". Земельно-правова та екологічно-правова політика для широкого загалу досі залишається осібним комплексом певних принципів і заходів, що спрямовані не на забезпечення життєво важливих об'єктивних глобальних потреб, а на обслуговування певної сфери діяльності, яка здійснюється поза соціально-економічним контекстом, обтяжує суспільство додатковими обмеженнями і зобов'язаннями, реалізується вимушено, а забезпечується за залишковим принципом.

юридичний правовий земля заповідний

ВИСНОВКИ

У роботі наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення наукового завдання, що виявляється у дослідженні правової природи, ознак та поняття правового режиму земель природно-заповідного фонду. Формулюються пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яка регулює правовий режим природно-заповідного фонду.

Головними науковими і практичними результатами роботи, досягнутими в процесі дослідження є такі:

1. Правовий режим земель природно-заповідного фонду України - це встановлений правовими нормами порядок охорони земель, що передбачає збереження та відтворення, а також використання за цільовим призначенням земель різних форм власності, забезпечення та охорону прав усіх суб'єктів прав на ці землі, здійснення управління землями та забезпечення контролю за дотриманням законодавства, застосування відповідальності за його порушення.

2. Землі природно-заповідного фонду України - це законодавчо визначені землі, що входять до складу однієї з категорій земель України та включені до національної екологічної мережі України, які є просторово-операційним базисом для здійснення природоохоронних заходів стосовно особливо цінних природних комплексів та об'єктів, розташованих на них, і в той же час самі є об'єктами особливої охорони зі спеціальним правовим режимом збереження, відтворення та використання, що мають особливу екологічну, естетичну та рекреаційну цінність.

3. Правовий інститут земель природно-заповідного фонду відрізняється від правового режиму земель природно-заповідного фонду тим, що під правовим режимом земель слід розуміти правовий інститут "в дії", тобто в процесі його реалізації на практиці. Таким чином, самі терміни "правовий режим" і "правовий інститут земель природно-заповідного фонду" при всій їх близькості не є тотожними.

4. Виходячи із завдань загальнодержавної програми розвитку заповідної справи на період до 2020 року, слід створити умови для включення природно-заповідного фонду країни до Світової і Пан'європейської екологічних мереж, наблизивши класифікацію категорій територій до міжнародних загальноприйнятих стандартів МСОП.

5. Внести зміни до законодавства України щодо визначення поняття охорони земель природно-заповідного фонду України, поняття та складу земель природно-заповідного фонду.

6. Забезпечення правового режиму земель природно-заповідного фонду України неможливе без цілісної системи управління, яка полягає в наявності спеціальних органів управління, особливому порядку виникнення та припинення прав на ці землі та в особливому порядку їх обліку.

СПИСОК ПРАЦЬ, ОПУБЛІКОВАНИХ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Годованюк А. Й. Порядок використання земель природно-заповідного фонду // Актуальні проблеми держави і права: Зб. наук. пр. - Вип. 22. - Одеса: Юрид. л-ра, 2004. - С. 738 - 742.