Правове регулювання лобізму в сучасній Україні (загальнотеоретичне дослідження)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Одеська національна юридична академія

УДК 342.53:328.184 (477)

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Спеціальність 12.00.01 - Теорія та історія держави і права; історія політичних і правових учень

Правове регулювання лобізму в сучасній Україні (загальнотеоретичне дослідження)

Одінцова Олена Олексіївна

Одеса - 2008

Дисертація є рукописом

Робота виконана в Одеській національній юридичній академії Міністерства освіти і науки України.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, професор Завальнюк Володимир Васильович Одеська національна юридична академія, ректор

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук Бехруз Хашматулла Одеська національна юридична академія, професор кафедри права Європейського Союзу і порівняльного права кандидат юридичних наук, доцент Іванов Віктор Васильович Приморський районний суд м. Одеси, суддя.

Захист відбудеться 11 жовтня 2008 р. о 12 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 41.086.01 Одеської національної юридичної академії за адресою: 65009, м. Одеса, Фонтанська дорога, 23.

З дисертацією можна ознайомитись у науковій бібліотеці Одеської національної юридичної академії за адресою: м. Одеса, вул. Піонерська, 2

Автореферат розісланий 4 вересня 2008 р.

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради Л.Р. Біла.

Загальна характеристика роботи

Актуальність теми. У ході модифікації політико-державного механізму України, приведення його у відповідність до змінюваних економічних і політичних умов сучасності триває рух сучасного українського суспільства шляхом демократизації. Розвиток демократичних інститутів супроводжується формуванням нових соціально-політичних явищ, що відображають глибинні процеси громадського життя країни і мають потребу в глибокому дослідженні, до яких належить таке явище як лобізм.

В умовах трансформації політичної й економічної систем лобізм є одним із важливих каналів вираження інтересів і досягнення поставлених цілей різних груп і структур. Оскільки у своїй основі лобізм пов'язаний, у першу чергу, з відносинами власності, то в процесі наростання боротьби за її перерозподіл його роль постійно зростає. Лобізм дає можливість досягти політико-правовими засобами насамперед економічних інтересів. У ході перерозподілу власності, боротьби за певні блага, привілеї, пільги найчастіше застосовуються тверді методи, що виходять за рамки моральних і правових норм.

Це зумовило складність і неоднозначність ставлення до лобізму. У вітчизняній, як і в зарубіжній юридичній літературі, висловлюються різні, найчастіше діаметрально протилежні точки зору щодо правової природи лобізму і його соціальної ролі, щодо можливості і допустимості його використання в діяльності органів державної влади й місцевого самоврядування.

Лобізм як політико-правове явище є внутрішньо суперечливим. Виконуючи ряд важливих для суспільства позитивних функцій, лобізм разом із тим має й негативні сторони. Це диктує необхідність обмеження лобізму твердими правовими рамками, які дозволять не тільки врегулювати форми й методи лобістської діяльності, але й забезпечити контроль за її здійсненням з боку як держави, так і суспільства в цілому.

Таким чином, сьогодні для України необхідно виробити цивілізовані форми взаємодії зацікавлених груп із владою, з різними державними структурами, щоб існуючі контакти не реалізовувалися за допомогою “тіньових” методів, а здійснювалися у спосіб, вигідний для всіх суб'єктів правовідносин.

Правильно розставлені акценти в механізмові правового регулювання лобізму допоможуть вичленити все те позитивне, що може дати лобізм суспільству, державі.

Саме це є ціллю, яка вимагає великої роботи зі створення правового механізму, що запропонував би канали для виходу тієї позитивної енергії, яку лобізм містить у собі.

Дотепер у вітчизняній політології та юриспруденції існує небагато наукових праць, в яких лобізм виступав би головним об'єктом дослідження. Проблеми лобіювання розглядаються в ряді досліджень, присвячених системі представництва інтересів, групам інтересів, взаємодії держави і бізнес-структур. До них можна віднести роботи О. Ліснічука (кандидатська дисертація на тему “Групи інтересів у багатоскладовому суспільстві. Політологічний аналіз”), І. Сікори (“Національні інтереси України та лобістські технології бізнесу”), Я. Боренько (кандидатська дисертація на тему “Групи інтересів у сучасній теорії політики” і представників західної компаративістики, зокрема Г. Скіллінга („Групи інтересу в радянській політиці”), а також Т. Кокса, Х. Лінца, М. Олсона.

Окремі й нечисленні роботи й публікації, що присвячені вітчизняному лобізму, приходяться на кінець 90-х років минулого століття й початку ХХІ ст. До них належать робота Ю. Зущика „Лобізм в Україні” і вже згадана робота І. Сікори. Серед вітчизняних публікацій, що являють собою науковий інтерес, можна виділити роботи Є. Тихомирової, яка розглядає лобізм як складову РR (паблик рилейшинз). Окремі фрагменти, що присвячені цій проблемі, можна зустріти у В. Коростея, К. Михеєвої, В. Роговця.

Набагато ширше проблема правового регулювання лобістської діяльності і вивчення сутності феномена лобізму представлена роботами російських учених. Найбільшу цінність у цій галузі являють собою дослідження: О.С. Автономова, М.Г. Анохіна, Т.І. Аравіної, К.С. Вяткіна, С.В. Зотова, М.Г. Зяблюка, Л.Є. Ільїчевої, В.А. Лепьохіна, О.П. Любимова, О.В. Малько, В.Г. Павлова, С.П. Перегудова та інших учених.

У цілому, знайомство з літературою свідчить, що лобізм ще не став предметом правового дослідження, і поки ще не здійснено комплексного дослідження феномена лобізму: не визначено його сутнісні характеристики як категорії політико-правової науки, не вироблено теоретичну концепцію і не розроблено змістовну модель лобізму, не вивчено вітчизняну специфіку, не виявлено механізми правового регулювання лобізму тощо. Про недостатню наукову розробленість цієї проблеми свідчить як відсутність монографій, так і малочисельність дисертаційних досліджень про вітчизняний лобізм.

Ці обставини додають темі дисертаційної роботи проблемного характеру, визначають її мету, завдання і предметну галузь.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є розробка проблеми лобізму як політико-правового інституту й обґрунтування його правового регулювання в нових демократичних умовах суспільно-політичного життя України.

Мета дослідження зумовлює розв'язання таких завдань:

проаналізувати джерела й поняття лобізму як політико-правового явища, запропонувати своє бачення його сутнісних рис;

визначити цілі й функції лобістської діяльності, позитивні й негативні прояви, що їй властиві;

розглянути форми й методи лобістської діяльності, способи тиску на різні структури й рівні влади;

визначити коло основних суб'єктів та об'єктів лобіювання;

проаналізувати досвід регулювання лобізму в зарубіжних країнах і відстежити хронологію прояву й розвитку цього феномена в політико-правовому житті України;

визначити стан, перспективи, цілі законодавчого регулювання лобізму в Україні;

запропонувати проект професійного (етичного) кодексу лобіста;

розробити пропозиції щодо основних положень правового регулювання лобістської діяльності в Україні.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, процеси, що складають, характеризують і реалізують лобізм як політико-правове явище.

Предметом дослідження є правові підстави й правове регулювання лобістської діяльності в сучасних умовах розвитку українського суспільства.

Методи дослідження. Методологічну основу дослідження склав діалектичний підхід пізнання суспільних явищ та процесів. Історичний метод допоміг відслідити хронологію зародження та розвитку лобізму в політико-правовому житті України та інших держав світу. Порівняльно-правовий метод застосовувався при порівнянні різноманітних підходів до правового регулювання лобізму в інших державах. Велике значення для дослідження мало застосування системного підходу, спрямованого на інтеграцію матеріалу, що досліджується (матеріал роботи інтегрується із різних галузей - філософії, історії, соціології, політології, правознавства).

Для вирішення завдань і досягнення цілей дослідження було сформовано джерельну базу, в якій можна виокремити такі компоненти: теоретичний - розробки українських та зарубіжних політологів, правознавців, присвячені проблемам взаємодії владних структур з громадськістю, функціонуванню різноманітних груп інтересів у сучасному політико-правовому житті суспільства; інформаційний - комплекс відомостей про окремі факти економічного, соціального, політичного і в цілому суспільного життя як цілісності у правовому полі України; аналітичний - складається із досліджень особливостей суспільного життя України (аналітико-статистичні матеріали, таблиці).

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є однією з перших спроб виконати комплексне дослідження теоретичних і практичних питань щодо правового регулювання лобізму в сучасних вітчизняних умовах. Отже, наукова новизна полягає у таких положеннях:

уперше:

на основі всебічного аналізу понятійного поля надано поняття „лобізму” в правовому розумінні;

сформульовано цілі правового регулювання лобізму в сучасній Україні та доведено необхідність розробки цілісного правового механізму для легалізації інституту лобізму в Україні й заходів для мінімізації негативних рис лобізму;

запропоновано професійний (етичний) кодекс лобіста та розроблено пропозиції щодо основних положень правового регулювання лобістської діяльності в Україні;

удосконалено систематизацію функцій, форм, методів і типів лобізму;

набуло подальшого розвитку:

прогнозування тенденцій становлення й розвитку лобізму в Україні;

положення про те, що лобізм в Україні має однобічний характер, здійснюється переважно спілками й асоціаціями підприємців, а також набуває перекрученої форми, балансує на межі з корупцією.

Практичне значення одержаних результатів роботи окреслюється тим, що її результати можуть бути використані при моделюванні й прогнозуванні процесу прийняття суспільних, державних та інших рішень на різному рівні, а також при проведенні законотворчої роботи й удосконаленні правозастосовчої діяльності.

Сформульовані автором теоретичні положення, висновки та рекомендації можуть бути використані у:

науково-дослідній діяльності - для подальшого дослідженнях проблем лобізму;

правотворчій діяльності - для удосконалення законодавства в сфері взаємодії держави й громадського суспільства;

навчальному процесі - при розробці навчальних курсів, методичних матеріалів, викладанні та вивченні курсів теорії держави й права, конституційного права, політології, соціології й інших соціогуманітарних дисциплін.

Апробація результатів дослідження. Основні положення дисертаційного дослідження відбито в публікаціях загальним обсягом більше 7,0 друк. арк. Результати роботи апробовані на: III міжнародній науково-практичній конференції „Динаміка наукових досліджень - 2004” (м. Дніпропетровськ, червень 2004 р.), V міжнародній міждисциплінарній науково-практичній конференції „Сучасні проблеми гуманізації та гармонізації управління” (м. Житомир, 2004 р.), I міжнародній науково-практичній конференції „Науковий потенціал світу - 2004” (м. Дніпропетровськ, листопад 2004 р.), III міжнародній науково-теоретичній конференції студентів, аспірантів та молодих вчених „Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть” (м. Тернопіль, квітень 2005 р.), міжнародній науково-практичній конференції „Наукові дослідження: теорія та експеримент - 2005” (м. Полтава, травень 2005 р.), VIII міжнародній науково-практичній конференції „Наука й освіта 2005” (м. Дніпропетровськ, лютий 2005 р.), міжнародній науково-практичній конференції „Актуальні проблеми протидії економічній злочинності, тінізації та корупції в умовах формування ринкової економіки” (м. Львів, вересень 2005 р.), ІІ міжнародній науково-практичній конференції „Сучасні наукові дослідження - 2006”, міжнародній науково-практичній конференції „Динаміка наукових досліджень - 2006” (м. Дніпропетровськ, липень 2006 р.), міжнародній науково-практичній конференції “Актуальні проблеми управління розвитком об'єктів і процесів ринкової економіки” (м. Запоріжжя, 2006), ІІ всеукраїнській науково-практичній конференції „Актуальні проблеми сучасної науки” (м. Київ, жовтень 2006 р.), міжнародній науково-практичній конференції „Розвиток господарсько-правового забезпечення сучасної економіки” (м. Донецьк, жовтень 2006 р.), ІІ міжнародній науково-практичній конференції „Стратегічні питання світової науки - 2007” (м. Дніпропетровськ, лютий 2007 р.), міжнародній науково-практичній конференції „Наукове забезпечення процесів реформування економічних відносин в умовах глобалізації” (м. Сімферополь, квітень 2007 р.), ІІ міжнародній науково-практичній конференції „Від громадського суспільства - до правової держави” (м. Харків, квітень 2007 р.), міжнародній науково-практичній конференції „Проблеми державного управління та місцевого самоврядування в умовах сучасного політичного вибору України” (м. Запоріжжя, жовтень 2007 р.), Materialy IV mezinarodni vedecko - prakticka konference “Vedecky prumysl evropskeho kohtinentu - 2007” (м. Прага, листопад 2007 р.).

Публікації. Основні теоретичні положення й висновки знайшли відображення у шістьох статтях, п'ять із яких опубліковано у наукових фахових виданях, що входять до переліку, затвердженого ВАК України, та тезах п'ятнадцяти доповідей на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Робота складається із вступу, чотирьох розділів, восьми підрозділів, висновків і списку використаної літератури і включає 6 таблиць, 4 рисунки. Загальний обсяг роботи становить 194 сторінки, у тому числі основного тексту - 180 сторінок. Список використаних джерел становить 184 найменування.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовано актуальність теми, визначено об'єкт, предмет, мету і завдання дослідження, охарактеризовано методологію роботи, її наукову новизну, теоретичне й практичне значення одержаних результатів, надано відомості про апробацію й публікацію основних положень дослідження.

Перший розділ „Теоретико-правові основи лобізму” присвячений дослідженню лобізму з точки зору його становлення як самостійного політико-правового явища. Виявляються історичні передумови й форми існування лобізму, на основі чого визначаються його сутнісні риси, функції, методи, форми, суб'єкти, об'єкти й види.

У підрозділі 1.1. „Поняття та сутність лобізму” досліджуються джерела зародження й розвитку терміна „лобізм”, а також самого явища, що дозволяє глибше розпізнати внутрішню природу цього феномена.

Теоретичне осмислення теми лобіювання сьогодні ускладнено через слабку розробленість категоріального апарата. В Радянському Союзі за офіційною ідеологією можливість подібного явища виключалася, оскільки вважалося, що пряма демократія радянського типу ефективно виражає інтереси всього народу, й існування додаткових механізмів представництва інтересів, як і їхнє дослідження, було неможливим.

Зазначається, що діючою силою лобізму є інтерес суб'єктів лобізму. У випадку, якщо у певної групи людей інтереси збігаються, з'являється груповий інтерес. Групова природа інтересу - це сутнісна ознака лобізму. Коли інтереси різних груп приходять у протиріччя, з'являється лобізм, тобто лобізм виникає тоді, коли з'являється необхідність кореляції групових інтересів.

При дослідженні різних інтерпретацій цього явища робиться висновок, що лобізм - об'єктивне явище, неминуча приналежність суспільства. У тій чи іншій формі лобізм існував завжди чи, принаймні, з тих пір, як з'явилися організоване суспільство, політика і держава. Однак як самостійне суспільно-політичне і політико-правове явище він формується тільки у ході радикальних трансформацій сучасних суспільств, в умовах становлення економічного і політичного ринків.

Лобізм, незважаючи на свою близькість до політичних процесів, у першу чергу, має правову основу. Лобізм - правове явище, яке торкається і правової політики, і правового життя будь-якої демократичної держави. Правове життя суспільства - це сукупність усіх форм буття, а отже, воно містить у собі лобізм як єдине ціле.

Пропонується визначення поняття „лобізм” крізь призму права: 1) лобізм - сукупність норм, що регулюють процес впливу суб'єктів лобістських правовідносин на органи державної влади з метою задоволення своїх інтересів; 2) лобізм - невід'ємний інститут сучасного правового життя держави, що припускає активну діяльність учасників правовідносин щодо відстоювання своїх інтересів на різних рівнях влади з використанням не заборонених законом форм і методів.

У підрозділі 1.2. „Цілі, функції, методи лобістської діяльності крізь призму теорії держави і права” з'ясовуються місце та роль лобізму в системі взаємодії груп інтересів і держави; досліджуються основні функції, цілі, форми й методи як складові системи цієї взаємодії, що дозволяє з'ясувати суттєві характеристики, позитивні й негативні риси лобістської діяльності. Розглянуто основні функції лобізму: інформаційна, посередницька між громадянами і державою, організації плюралізму суспільних інтересів; самоорганізації громадського суспільства; впливу на прийняття чи відхилення рішень, законів та інших нормативних актів, досягнення компромісів тощо.

Показано, що завдяки своєї сполучній ролі, лобізм допомагає політичній комунікації суспільних груп та власних структур, пом'якшенню політичних конфліктів. Виконуючи певну роль, лобізм припускає залучення спільноти до політико-правового життя держави, сприяє соціалізації особистості, усуненню її політичного відчуження.

Лобізм наділений, в цілому, демократичним потенціалом. Навіть за певної суперечливості сукупного впливу на парламент чи уряд лобісти вносять позитивний вклад у демократичність обговорення і прийняття рішень, відображаючи різноманіття соціальних і політичних інтересів. Постійне коригування діяльності органів влади відповідно до динаміки змін інтересів громадського суспільства забезпечує взаємопристосування і взаємодію влади й суспільства, що є основним завданням лобізму.

Здійснений аналіз функцій дозволяє помітити, що лобізм як комплексний інститут юридичної дійсності істотно відрізняється від інших явищ. Очевидними стають відмінності лобістської діяльності від ряду негативних явищ (кримінальних методів впливу), таких як: корупція, хабарництво, шантаж, протекціонізм тощо. Оскільки найчастіше лобізм ототожнюють з корупцією, в роботі здійснюється розмежування цих понять.

Лобізм в Україні протягом декількох років переживає пік криміналізації, тобто за лобізмом практично скрізь стоять гроші, питання власності, економічні й соціальні права. Незважаючи на те, що незаконний фінансовий вплив у процесі лобіювання в окремих випадках має місце, ставити знак рівності між корупцією і лобізмом не можна.

Лобізм - явище багатопланове, як і всі явища людського життя, а лобістська діяльність є не більш ганебною, ніж інші види суспільної діяльності. Більшість дослідників сходяться на думці, що лобізм - невід'ємне і повноправне явище демократичної політичної системи, неминуча приналежність суспільства, що допускає економічний і політичний плюралізм як норму своєї життєдіяльності. Одне з головних достоїнств лобізму полягає у створенні легітимних можливостей для участі у виробленні й прийнятті рішень як найбільш зацікавлених суспільних груп, так і висококомпетентних фахівців.

Зворотнім боком лобізму, у свою чергу, є корупція. Першопричину виникнення й зростання корупції необхідно шукати в глибинній егоїстичній мотивації поведінки частини чиновників, а також у тих умовах, що породжують у них прагнення до наживи шляхом використання владних повноважень і службового становища.

Таким чином, щоб відвертий і всезростаючий підкуп лобістами посадових осіб остаточно не знищив авторитет влади, необхідно поставити лобізм під контроль суспільних і державних інститутів, тобто необхідно прийняти закон про лобізм, який відносився б до антикорупційного законодавства.

Розглядаються питання про цілі, які переслідує лобістська діяльність. Від вибору цілей залежатиме виконання тих чи інших функцій. У кожному конкретному випадку переслідуються різні цілі. Це залежить і від сфери громадського життя, де відбувається лобістська діяльність, і від якісного рівня державних структур, від якісного складу самих „груп тиску” та ін. При всьому різноманітті існуючих цілей можна виокремити ряд загальних цілей, переслідуваних лобістами.

Переважно переслідуються соціально-економічні цілі, що пов'язані з: вирішенням питань власності і прав розпорядження нею; наданням прав на ведення конкретної діяльності; державним замовленням; квотами, ліцензіями; тарифами на енергоресурси; економічними і податковими пільгами; фінансуванням соціальних програм.

У ході лобіювання зацікавлені структури використовують різні методи й форми. У залежності від того, які методи більшою мірою використовуються в лобістській діяльності, можна мати уяву про те, наскільки вона відповідає цивілізованим нормам. В основному, спектр застосовуваних методів залежить від об'єкта впливу, однак більшість методів є універсальними.

Лобіювання буває прямим і непрямим (опосередкованим). Пряме лобіювання своїм змістом має методи безпосереднього впливу на осіб, які приймають рішення, що здійснюється через представників організованих інтересів.

Непряме лобіювання полягає в опосередкованому впливові на осіб, які приймають рішення (організація різних кампаній з метою формування певної суспільної думки; фінансування виборчих кампаній кандидатів, що виступають з позицій, близьких відповідній зацікавленій групі; розсилання інформаційних й аналітичних матеріалів, серед яких є й матеріали, що належать до конкретного рішення; виступ у засобах масової інформації; підтримка організацій, що вже лобіюють відповідне рішення та ін.).

Найчастіше використовуються прямі методи лобіювання, оскільки в сучасних умовах застосування опосередкованих методів ускладнено з причини недостатнього розвитку інститутів громадського суспільства та високого ступеня автономності представників виконавчої та законодавчої гілок влади стосовно суспільства.

У підрозділі 1.3. ”Суб'єкти та об'єкти лобістської діяльності” характеризуються суб'єкти лобістської діяльності, об'єкти їх впливу й надається класифікація лобістських структур.

Суб'єкти лобістської діяльності - це носії групових інтересів. Для позначення сил, що стоять за лобістськими організаціями, традиційно використовувалися поняття „зацікавлена група”, „група інтересів”, „група тиску”, що, незважаючи на спроби різних дослідників їх ідентифікувати, мають різний функціональний зміст.

З огляду на характер дослідження, в роботі визначається не тільки загальне, але й особливе у кожному терміні, і встановлюється співвідношення між ними. Відмітний відтінок у змісті термінів має значення для розуміння механізму лобізму.

Терміни „зацікавлена група”, „група інтересів” у дійсності не мають значенневої різниці. У вітчизняній літературі плутанина у вживанні цих термінів виникає внаслідок неадекватного перекладу з англійської мови терміна interest group. Цей термін можна було б перекласти як „групи - носії інтересів”, чи „групи, що мають інтереси”, чи „зацікавлені групи”. Останній переклад вважається найбільш вдалим, оскільки він зберігає двозначність терміна й у той же час передає основний зміст.

Зацікавлена група - це організоване об'єднання індивідуумів, які поєднані певними цілями та які намагаються вплинути на державну політику. Теоретично така група готова натиснути на уряд. Група тиску у цьому випадку - фактично та ж зацікавлена група, але вже яка приступила до активних політичних дій. У цьому контексті має сенс припустити, що в аспекті функціональної дії зацікавлена група не є групою тиску, але потенційно має можливість стати такою, і в разі потреби почати які-небудь активні дії щодо відстоювання своїх інтересів. Докладно розглядається одна з існуючих концепцій трансформації групи інтересів у групу тиску (зацікавлена група - група тиску - лобістська організація).

Отже, групи інтересів - це, сукупність об'єднаних єдиними (загальними) інтересами людей і структур, а група тиску - це група, в діяльності якої переважає лобізм.

Суб'єктом лобістської діяльності, що фіксує свою увагу на конкретних діях, є або індивідуальний лобіст (як, наприклад „лобіст-консультант” у Канаді), або „група тиску”, тобто корпоративні лобісти. Кількісний та якісний склад цих груп є украй різноманітним. Існування безлічі різноманітних суб'єктів лобізму викликає необхідність їхньої класифікації, створення типології. Окремі фахівці здійснюють класифікацію за ступенем організованості груп. Однак до України таку класифікацію важко застосовувати, оскільки в дійсності рівень організованості групи часто не є показником її вагомості, реальної ролі в суспільному й політичному житті.

Другий підхід до класифікації, це класифікація за типом інтересу. Такий підхід дозволяє виявити стійкі групи й об'єднання, склад та характер яких дають можливість встановити сутність системних зв'язків, які складаються у них з державними органами. Відповідно до цього підходу виокремлюють чотири основні групи лобістів: політизовані, соціальні, економічні, регіональні. В українських умовах найбільш прийнятною уявляється класифікація за типом інтересу. Класифікувати лобізм можна й за інших підстав: залежно від часу дії - на постійний і тимчасовий; за рівнем відносин до виду влади - на державний, регіональний і місцевий; за об'єктом, на який здійснюється вплив - на законодавче, виконавче й ін.

Деякі автори виділяють і судове лобіювання. Зазначається, що, враховуючи специфіку їхньої діяльності та актів, що ними приймаються, лобіювання не повинне поширюватися на судові органи. Визнати існування судового лобізму означало б остаточно розвіяти міф про незалежність судової системи. Таким чином, легалізація лобістської діяльності у судових органах влади є неприпустимою, оскільки представництво інтересів тут здійснюється особами із чітко окресленими процесуальними правами й обов'язками.

Множинність організацій та груп тиску, різнонаправленість їх інтересів та суперництва - обов'язкові умови нормального, цивілізованого лобізму.

Подібний баланс дозволяє державі враховувати більш широкий спектр суспільних інтересів.

Другий розділ „Зарубіжний досвід правового регулювання лобістської діяльності” присвячується аналізу теоретичних аспектів вже існуючих правових підстав лобістської діяльності у світовій практиці та виявленню прийнятних варіантів правового регулювання вітчизняного лобізму за допомогою законодавчих процедур.

У підрозділі 2.1. „Англосаксонська модель правового регулювання лобістської діяльності (на прикладі США, Канади)” розкриваються особливості правового регулювання лобізму у США, Канаді. Зазначається, що лобістська діяльність може знаходитися як у полі правового, так і не правового регулювання. Світова практика законодавчого регулювання лобізму, незважаючи на його значне поширення, є дуже обмеженою й неоднозначною. Деякі західні держави прямо забороняють лобістську діяльність. Так, в Індії лобістська діяльність прирівняна до однієї з форм корупції. В інших державах, наприклад в Італії, не визнається її наявність або вважається недоцільним приймати із цього приводу спеціальні закони. Закони про лобізм існують лише в США, Канаді, Бразилії, Австралії, Литві.

Детальніше аналізується практика законодавчого регулювання лобізму в США, де ще у 1946 р. був прийнятий перший у світі закон про лобістську діяльність. Новий закон 1995 р. змінив визначення лобізму, а також сферу лобістської діяльності за допомогою детальних формулювань, значною мірою виключаючи спірне тлумачення, що дозволило більш чітко відстежити методи фальсифікації в лобіюванні. На відміну від попереднього, новий закон включає до сфери свого регулювання також лобізм у виконавчих органах влади, менш за все піддаючись контролю. Основною формою правового регулювання, як правило, залишається реєстрація.

У підрозділі 2.2. „Континентальна модель правового регулювання лобістської діяльності (на прикладі ФРН, Франції )” розглядаються особливості правового регулювання лобіювання діяльності на прикладі ФРН та Франції. правовий регулювання лобізм

У Західній Європі найбільш повно лобізм регулюється у нормах права Федеративної Республіки Німеччина, тому у дослідженні відведено місце в системі законодавчого регулювання лобістської діяльності у ФРН.

Незважаючи на відсутність єдиного закону про лобізм, прийняті положення “Про реєстрацію союзів та їхніх представників при Бундестазі”, відомчі норми, що регламентують відносини органів законодавчої та виконавчої влади з лобі-агентами, „Кодекс поведінки члена Бундестагу”, “Єдине положення про федеральні міністерства” й інші правові акти дозволяють скласти загальну картину правового регулювання лобізму в країні. В цілому, континентальна модель припускає, що зацікавлені організації можуть впливати на законодавчій орган, офіційно брати участь у роботі спеціально створених у власних структурах узгоджувальних рад, комітетів, комісій.

Порівняльний аналіз показав достоїнства та недоліки закордонного регулювання лобістської діяльності. В цілому, в зарубіжних країнах лобізм є більш-менш однотипним, механізми забезпечення прийняття рішень є відомими й простими, тому що відпрацьовувалися століттями. Розбіжність полягає головним чином у тому, наскільки гласно здійснюється лобіювання, наскільки підконтрольним є воно закону й демократичним інститутам, наскільки різноманітними є суб'єкти й канали тиску і впливу. Як свідчить світовий досвід, знайти всеосяжне та справедливе вирішення питання про те, як контролювати лобістську діяльність, не накладаючи у той же час зайвих обмежень на громадське суспільство, не просто.

З огляду на всі перераховані фактори, можна стверджувати, що жоден з існуючих у світі досвідів регулювання лобізму для України в чистому вигляді не є прийнятним. Найбільш близькими для неї є ситуація і досвід США, тому що за існуючих нині особливостей української політичної системи та слабко розвиненого громадського суспільства Україні, безумовно, потрібен закон прямої дії.

У третьому розділі „Формування правових засад регулювання лобістської діяльності в Україні ” аналізуються засоби здійснення лобістської діяльності вітчизняними групами тиску на різних рівнях влади, а також досліджуються реалії правового поля лобізму та можливості оптимізації цього інституту в Україні.

У підрозділі 3.1. „Передумови розвитку лобізму в Україні та його місце в законотворчому процесі” відстежується хронологія виявлення та розвитку цього феномена у політико-правовому житті України, показано специфічні риси вітчизняного лобізму та його місце у законотворчому процесі.

Довгий час проблема лобізму для вітчизняної юриспруденції й політичної науки залишалася другорядною. Це зовсім не означає, що лобізм - це явище тільки пострадянської епохи. Однак у Радянському Союзі вчені більшою мірою займалися дослідженням зарубіжного лобізму.

Тим часом історія вітчизняного лобізму починається саме в радянський період. Відомий канадський політолог Г. Скіллінг ще в 70-і роки минулого століття у своїй праці “Групи інтересів у радянській політиці” розкрив і описав практику лобізму в Радянському Союзі.

Лобізм за радянських часів існував, але в дуже специфічних формах. Специфіка радянського лобізму обумовлена, насамперед, ідеологізацією суспільства, своєрідністю соціальної структури, способів і каналів артикуляції групових і корпоративних інтересів різних соціальних об'єктів.

Структура груп інтересів в Україні в цілому повторює загальносоюзну. В Україні найбільший вплив мають два основних типи груп інтересів: галузеві та регіональні. Успішно лобіюють свої інтереси паливно-енергетичний, військово-промисловий комплекси, аграрії. У міру свого формування фінансово-промислові групи також становляться одним із головних суб'єктів лобізму. Однак для багатьох організованих інтересів лобізм є фактично єдиною можливістю доступу до прийняття політико-управлінських рішень.

Але перешкодою для зайняття дрібних та малозначущих груп лобістською діяльністю є, насамперед, складність законодавчого процесу.

Розглянуто декілька варіантів просування законопроектів через ті чи інші органи влади (через парламент, Секретаріат Президента, Кабінет Міністрів).

Зазначається, що найважливішою рисою вітчизняного лобізму є його відверта політизація. До причин руху підприємців у парламент належать: високі податки, непередбачуваність і примхливість кадрових переміщень у вищих колах влади, корумпованість, економічні та політичні переслідування підприємницьких структур.

Варто виділити й інші особливості вітчизняного лобізму: відсутність єдиної стратегії і строго регламентованої й скоординованої тактики політичної діяльності підприємницьких структур, непрофесіоналізм, перевага нецивілізованих форм, брутальність прийомів лобістської діяльності, концентрація його зусиль на органах виконавчої влади регіонального рівня, практично повна політична й соціальна безвідповідальність та ін.

Таким чином, відсутність закону про лобістську діяльність у сучасних умовах знижує можливість суспільства контролювати лобізм, усувати його негативні сторони.

У підрозділі 3.2. „Створення механізму правового регулювання лобізму в сучасній Україні” визначено основні варіанти оптимізації здійснення правової політики у сфері лобізму, визначено цілі та засоби правового регулювання лобізму в Україні та здійснено аналіз проекту Закону України „Про лобіювання в Україні”.

Громадське суспільство повинно навчитися грамотно використовувати позитивні риси лобізму та мінімізувати вплив на суспільний розвиток його негативних характеристик. Для цього необхідно поставити лобізм у рамки закону.

Національне визначення щодо законодавчих основ лобіювання має коротку історію. У 1992 р. групою законодавців на чолі із В. Суміним почалася розробка законопроекта щодо лобізму, яка не отримала свого логічного завершення. У 1999 р. було розроблено два законопроекти: „Про лобіювання в Україні” та „Про правовий статус груп, об'єднаних спільними інтересами (лобістських груп) у Верховній Раді України”.

13 травня 1999 р. у Верховній Раді України було зареєстровано проект Закону України „Про лобіювання в Україні” (№ 3188). Законопроект було запропоновано народним депутатом І. Шаровим.

Запропонований законопроект був сприйнятий неоднозначно й діапазон оцінок був дуже широкий: від однозначної підтримки самої ідеї законодавчого оформлення лобістської діяльності до категоричної відмови визнати таку діяльність соціально необхідною і неминучою. Відтоді робота над цим законопроектом не просунулася, і прийняття закону відкладене на невизначений час.

При аналізі законопроекту виявлено ряд недоліків: законопроект не має зв'язку з іншими законами, наприклад, із Законом про боротьбу з корупцією; є відсутнім чіткий регламент взаємодії лобістів з об'єктами лобіювання; у законопроекті не сказано нічого щодо того, хто буде контролювати діяльність лобі; законопроект містить морально і законодавчо неприпустиму норму, яка надає право депутатам усіх рівнів, посадовим особам органів державної влади, Секретаріату Президента укладати контракти з лобістами, згідно з якими виконується робота за додаткову винагороду.

Законопроект вимагає істотної доробки або існує потреба у висуванні альтернативного проекту.

Закон про регулювання лобістської діяльності повинен вводитися тільки після ретельного пророблення всіх основних механізмів, а також у комплексі із введенням у дію суміжних законів і підзаконних актів, які побічно контролюють цю сферу.

Про лобізм варто говорити тільки як про складовий елемент правової дійсності України. Право не є єдиним соціальним регулятором у суспільстві, але є найбільш дієвим серед інших регуляторів. Система правового регулювання має специфічні структури й процесуальні властивості. Вона спрямована на регулювання всього соціального поля без виокремлення будь-яких групових пріоритетів. Етична максима права - рівність усіх: і груп, і громадян перед законом.

Таким чином, правовому регулюванню принципово протипоказана будь-яка тіньова форма упорядкування процесу державної влади.

При здійсненні правового регулювання лобізму держава повинна переслідувати такі основні цілі: закріпити цивілізовані рамки, шляхи, методи і способи взаємодії зацікавлених груп і різних суб'єктів правовідносин з органами державної влади всіх рівнів; створити рівні умови різним зацікавленим групам при відстоюванні інтересів і сприяти наданню можливостей усе більш широкому колу громадян України впливати на владу; створити ефективні і ретельно продумані стимули, які стали би вигідними для самих груп тиску підпорядковуватися вимогам цивілізованих взаємин; організувати облік і системну, аналітичну обробку інформації, що базувалася б на аналізі звертань громадян, опитувань суспільної думки тощо; привести у відповідність до нового механізму регулювання лобістської діяльності всю нормативно-правову базу, яка торкалася б найбільш актуальних питань, інститутів, категорій, що стосуються усіх форм взаємодії з владою зацікавлених осіб, і органів державної влади.

В цілому метою правового регулювання є не обмеження масштабів лобіювання, а поліпшення його якості.

Четвертий розділ „Пропозиції щодо правового регулювання лобістської діяльності в Україні” включає пропозиції щодо вдосконалення окремих положень стосовно правового регулювання лобістської діяльності в Україні.

У підрозділі 4.1. “Проект професійного (етичного) кодексу лобіста в Україні” надається проект професійного кодексу лобіста, що визначає основні напрямки поведінки особи, яка виконує свої професійні обов'язки, пов'язані із здійсненням лобістської діяльності.

Доводиться, що закон не зможе вирішити всіх проблем, пов'язаних з лобізмом, і насамперед таких, як регулювання взаємин між лобістами й посадовими особами, від яких залежать певні рішення і дії, а також проблем „проштовхування” рішень, оплати виконавцям їхніх послуг і багато чого іншого. Тому, доречно вести мову не тільки про закон, але й про правила, стандарти, етичні й правові норми лобістської діяльності, що повинні бути націлені на визначення однакових вимог до порядку здійснення лобістської діяльності, відомчої реєстрації, одержання зведень та їхнього оформлення, порядок підготовки лобістів, оцінки їхньої кваліфікації й інші вимоги.

Правила поведінки, етичні кодекси визначають тип людських взаємин і можуть стати оптимальним варіантом при виконанні професійних обов'язків будь-якими особами (держслужбовцем, лобістом, чиновником). Етичний кодекс поведінки лобіста - документ, що встановлює характер внутрішнього регламенту та має систему добровільного самообмеження учасників лобістської діяльності на користь суспільства.

Таким чином, прийняття етичного кодексу має створити умови для зміцнення ділової репутації, підвищення ефективності діяльності лобістських структур.

Підрозділ 4.2. “Теоретичні засади правового регулювання лобістської діяльності в Україні” включає розробку основних положень щодо правового регулювання лобістської діяльності, а саме: уточнення правового тезаурусу у сфері лобізму; формування принципово важливих для лобізму положень, що повинні міститися як у законі про лобістську діяльність, так і в суміжних нормативно-правових актах і мати на меті усунення правових колізій у комплексі законодавчих актів щодо регулювання лобістської діяльності.

Зазначається, що законодавство про лобізм повинно врахувати значні концептуальні механізми регулювання лобістської діяльності, зокрема, порядок реєстрації та акредитування, визначення обмежень на зайняття лобістською діяльністю, порядок звітності та відповідальності лобістів тощо. Ці положення є основою закону. Для забезпечення порядку діяльності лобістів та можливості контролю за спрямуванням грошових засобів особливу увагу також слід приділити проробці комплексу питань у сфері оподаткування, оскільки легітимність лобістської діяльності у більшості визначається тим, наскільки законними та легальними є джерела її фінансування. Необхідно законодавчо визначити правове становище лобістів (фізичних та юридичних осіб) як платників податків, об'єкти оподаткування лобізму, види податків і зборів, а також порядок здійснення податкового контролю та встановлення відповідальності за порушення податкового законодавства тощо. При цьому принципи оподаткування лобізму повинні відповідати загальним принципам оподаткування економічного простору України (обов'язковість оплати податків та зборів, розмірність податкових виплат фінансовим можливостям платників податків і зборів та ін.) Розробка відповідних механізмів у сфері правового регулювання лобістської діяльності потребує певного часу та залучення кваліфікованих економістів, фінансистів та спеціалістів у галузі оподаткування і права.

Висновки

У ході дисертаційного дослідження зроблено висновки.

1. Головним джерелом лобіювання є інтереси груп. Групова природа інтересу - це сутнісна ознака лобізму. Лобізм виникає тоді, коли з'являється необхідність кореляції групових інтересів.

2. Лобізм - явище правове, яке безпосередньо торкається і правової політики, і правового життя будь-якої демократичної держави. Іншими словами, лобізм і є, по суті, законний вплив, тиск у рамках дозволеного.

3. Лобізм у правовому розумінні - це: а) сукупність норм, що регулюють процес впливу суб'єктів лобістських правовідносин на органи державної влади з метою задоволення своїх інтересів; б) невід'ємний інститут сучасного правового життя держави, що припускає активну діяльність різних суб'єктів правовідносин щодо відстоювання своїх інтересів на різних рівнях влади з використанням не заборонених законом форм і методів.

4. Позитивний потенціал лобізму в цілому відбитий у його функціях. До основних із них можна віднести: функцію посередництва між громадянами і державою; інформаційну функцію; функцію організації суспільних інтересів; функцію самоорганізації громадянського суспільства; функцію досягнення компромісу тощо.

5. При просуванні своїх інтересів „групами тиску” переслідуються різноманітні цілі. Переважно переслідуються соціально-економічні цілі, пов'язані з вирішенням питань власності і прав розпорядження нею; наданням прав на ведення конкретної діяльності; державним замовленням; квотами, ліцензіями; тарифами на енергоресурси; економічними й податковими пільгами; фінансуванням соціальних програм.

6. Лобіювання буває прямим і непрямим (опосередкованим). Пряме лобіювання своїм змістом має методи безпосереднього впливу на осіб, що приймають рішення, яке здійснюється через представників організованих інтересів. Непряме лобіювання полягає в опосередкованому впливові на осіб, що приймають рішення, для того, щоб було відкинуто або, навпаки, прийнято рішення відповідного змісту.

7. У залежності від диференціації об'єктів, на яких концентрує свої зусилля лобі, воно саме поділяється на окремі різновиди, що обумовлюють його специфіку. Виділяють законодавче, виконавче і судове лобіювання. У роботі відстоюється точка зору, що легалізація лобістської діяльності в судових органах влади є неприпустимою, тому що представництво інтересів тут здійснюється особами із чітко окресленими процесуальними правами й обов'язками.

8. Лобіювання повинно здійснюватися виключно в межах закону. Закон про лобізм дозволить легалізувати лобістську діяльність як законний, демократичний засіб взаємодії суспільства і влади; створити законні передумови для захисту цієї діяльності від протиправних, корупційних дій; відгородити органи державної влади від грубого і незаконного тиску, сприяти підвищенню професіоналізму і відповідальності при виробленні і здійсненні державних рішень; надати громадськості можливість знати, що і як лобіюється в органах державної влади, і контролювати цей процес; забезпечити рівний доступ зацікавлених осіб до всього обсягу відкритих законом відомостей, що в цілому сприяло б оптимізації соціально-економічного розвитку країни.

9. Для легалізації інституту лобізму в Україні і для мінімізації його можливих негативних проявів одного закону недостатньо, є необхідним цілісний правовий механізм. Закон повинна доповнювати серія суміжних законодавчих актів, що опосередковано контролюють цю сферу. Таку роль можуть відігравати закони про етику державних службовців, про виборчі кампанії, про боротьбу з корупцією, законодавчі акти у сфері оподаткування та ін.

10. Етичні норми, правила і стандарти доповнюють юридичні норми і сприяють підвищенню правової культури, професійного рівня і відповідальності посадових осіб, державних службовців, лобістів тощо.

11. Основна мета професійного (етичного) кодексу лобіста полягає в тому, щоб поставити діяльність лобістів у рамки основних моральних критеріїв і принципів громадського життя і щоб у суспільстві затверджувалася віра у його об'єктивність, принциповість, справедливість, вірність закону. Професійна саморегуляція охороняє законні інтереси суспільства не менш надійно і дієво, ніж інші юридико-санкціоновані покарання.

12. Для забезпечення порядку діяльності лобістів та можливості контролю за прямуванням грошових засобів особливу увагу слід приділити проробці комплексу питань у сфері оподаткування. Необхідно законодавчо визначити правове становище лобістів (фізичних та юридичних осіб) як платників податків, об'єкти оподаткування лобізму, види податків і зборів, а також порядок здійснення податкового контролю та встановлення відповідальності за порушення податкового законодавства тощо.

Список праць, опубликованих автором за темою дисертації

1. Одінцова О. Лобізм в Україні: проблеми законодавчого регулювання // Юридична Україна. - 2005. - № 7. - С.15-18.

2. Одинцова Е.А. Общая характеристика лоббизма как политико-правового явления: истоки, понятие, сущность // Вісник Донецького університету. Сер. Економіка та право. - 2005. - № 2. - С. 331-338.

3. Одінцова О. Законодавчі моделі правового регулювання лобістської діяльності: загальне й особисте // Українське право. - 2007. - № 1 (20). - С.108-127.

4. Одінцова О. Цивілізований лобізм як форма боротьби з корупцією // Право України. - 2006. - С.110-114.

5. Одинцова Е.А. Отечественный лоббизм: прошлое и настоящее (исторический и политико-правовой аспекты) // Вісник Донецького університету. Сер. Економіка та право. - 2006. - № 2. - С. 370-377.

6. Одінцова О. Англосаксонська модель регулювання лобістської діяльності: світовий досвід та проблеми оптимізації в Україні // Гуманітарний вісник ДонДУЕТ. - № 2 (30). - 2006. - С. 85-93.

7. Одинцова Е.А. Правове регулювання лобізму: світовий досвід та практика // Динаміка наукових досліджень - 2004: Матер. III міжнар. наук-практ. конф. - Дніпропетровськ. - 2004. - Т. 4. - С. 17-20.

8. Одинцова Е.А. Формирование лоббизма в Украине // Науковий потенціал світу - 2004: Матеріали I міжнар. наук.-практ. конф. - Дніпропетровськ. - 2004. - Т. 48. - С. 28-30.

9. Одинцова Е.А. Лоббизм и его место в системе взаимодействия власти и общества // Сучасні проблеми гуманізації та гармонізації управління: Матер. V міжнар. міждисциплінар. наук.-практ. конф. - Харків. - 2004. - С. 30-31.

10. Одинцова Е.А. Лоббизм как общественно необходимое явление // Наука і освіта 2005: Матеріали VIII міжнар. наук.-практ. конф. - Дніпропетровськ. - 2005. - Т. 44. - С. 45-46.

11. Одинцова Е.А. Лоббизм и закон // Соціально-економічні, політичні та культурні оцінки і прогнози на рубежі двох тисячоліть: Матер. III міжнар. наук.-теорет. конф. студентів, аспірантів та молодих учених. - Тернопіль. - 2005. - С. 36-37.

12. Одинцова Е.А. Сущность, цели и задачи лоббизма в современных условиях // Наукові дослідження - теорія та експеримент - 2005: Матер. міжнар. наук.-практ. конф. - Полтава. - 2005. - Т. 13. - С. 13-15.

13. Одинцова Е.А. Цели правового регулирования лоббизма на современном этапе развития общества // Сучасні наукові дослідження - 2006: Матер. ІІ міжнар. наук.-практ. конф. - Т. 3. Право. - Дніпропетровськ: Наука і освіта, 2006. - С. 12-15.

14. Одинцова Е.А. Правовое регулирование лоббизма: антикорупционный аспект // Розвиток господарсько-правового забезпечення сучасної економіки: Матер. міжнар. наук.-практ. конф. - Донецьк. - 2006. - С. 218-220.

15. Одинцова Е.А. Трансформация интересов в Украине: политико-правовой аспект // Актуальні проблеми сучасної науки: Матер. всеукр. наук.-практ. конф.- Київ. - 2006. - С. 26-28.

16. Одінцова О.О. Лобізм як форма відносин влади та суспільства // Актуальні проблеми управління розвитком об'єктів і процесів економіки: Матер. міжнар. наук.-практ. конф. - Запоріжжя. - 2006. - С. 60-61.

17. Одинцова Е.А. Группы интересов и группы давления: соотношение понятий // Стратегические вопросы мировой науки - 2007: Матер. ІІ междунар. науч.-практ. конф. - Т. 5. Экономические науки. Право. - Днепропетровск: Наука и образование, 2007. - С. 57-59.

18. Одинцова Е.А. Лоббизм как неотъемлемый элемент политико-правовой жизни общества // Від громадського суспільства - до правової держави: Матер. ІІ міжнар. наук.-практ. конф. - Харків. - 2007. - С. 106-108.

19. Одинцова Е.А. Значение лоббизма в политико-правовой жизни Украины // Научное обеспечение процессов реформирования экономических отношений в условиях глобализации: Матер. междунар. науч.-практ. конф. - Т. 2. - Симферополь: Крымский институт бизнеса, 2007. - С. 145-147.

20. Дрожжина С.В., Одінцова О.О. Представництво інтересів у державному управлінні // Проблеми державного управління та місцевого самоврядування в умовах сучасного політичного вибору України: Матер. міжнар. наук.-практ. конф. - Запоріжжя. - Т. 3. - 2007. - С. 35-36.

21. Одинцова Е.А. Этапы становления лоббизма в Украине // Vedecky prumysl evropskeho kohtinentu - 2007: Materialy IV mezinarodni vedecko - prakticka konference. - Dil 10. pravni vedy: Praha. Publishing House “Education and Science”. - S. 9-12

Анотація

Одінцова О.О. Правове регулювання лобізму в сучасній Україні (загальнотеоретичне дослідження). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за соціальністю - 12.00.01 - теорія та історія держави і права; історія правових вчень. - Одеська національна юридична академія. - Одеса, 2008.

Дисертація присвячена науковому обґрунтуванню необхідності правового регулювання лобізму в нових розвинутих демократичних умовах суспільно-політичного та державного життя України.

...