Заохочення як метод управління у сфері охорони здоров’я

Размещено на http://www.allbest.ru/

КИЇВСЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ ВНУТРІШНІХ СПРАВ

Автореферат дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Заохочення як метод управління у сфері охорони здоров'я

СТРЕЛЬЧЕНКО ОКСАНА ГРИГОРІВНА

УДК 342.953

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Київ - 2008

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ, МВС України

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор

Кузьменко Оксана Володимирівна, Київський національний університет внутрішніх справ, професор кафедри адміністративного права і процесу

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України, член-кореспондент АПрН України Нижник Ніна Романівна, Інститут законодавства Верховної Ради України, завідувач відділу

кандидат юридичних наук Дерець Вікторія Анатоліївна, Інститут держави і права ім. В.М. Корецького НАН України, науковий співробітник

Захист відбудеться “18”грудня 2008 р. о 14.00 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий “15” листопада 2008 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

заохочення управління охорона здоров'я

Актуальність теми. Охорона здоров'я посідає одне з центральних місць у суспільстві. Провідна роль охорони здоров'я визначається економічним та соціальним добробутом суспільства. Сучасна система охорони здоров'я, як і держава загалом, потерпає від непослідовної соціально-економічної політики. Унаслідок домінування адміністративної моделі управління в зазначеній галузі практично відсутні економічні регулятори. Фінансування сфери охорони здоров'я ґрунтується на показниках ресурсного забезпечення, а не на показниках кінцевих результатів роботи медиків. Лікувально-профілактичні заклади зорієнтовані, перш за все, на виконання нормативів, затверджених органами управління охороною здоров'я, та позбавлені стимулів у своїй діяльності.

Невеликий розмір заробітної плати медиків негативно впливає на функціонування сфери охорони здоров'я загалом. Комплекс винагород за працю не задовольняє навіть базові (первинні) потреби медиків. Доводиться констатувати факт про те, що сучасні реформи є нездійсненними без створення належної системи заохочень у сфері охорони здоров'я.

Передусім, з метою розвитку галузі охорони здоров'я сьогодні нагальною потребою є необхідне збільшення стимулів стосовно відповідальності організацій охорони здоров'я (через такі механізми, як регулювання та оплата) і підвищення їх здатності відповідати цим стимулам (через такий механізм, як організація). Необхідно врахувати і співвідношення між попитом та пропозицією медичних послуг. Пропозиція медичних послуг повинна бути організована таким чином, щоб заохочувати їх використання. Вироблення сучасних підходів щодо вдосконалення системи заохочень у сфері охорони здоров'я, розроблення новітніх механізмів стимулювання нададуть можливість привести зазначену галузь у відповідність з європейськими стандартами, які прийняті у сфері охорони здоров'я у країнах Європейського Союзу.

Водночас будь-які програми та механізми не будуть впливовими й результативними, якщо не матимуть відповідного відображення у правових актах. Саме дослідження нормативно-правових актів щодо заохочення у сфері охорони здоров'я та їх удосконалення дадуть змогу розвинути систему заохочень, їх правову регламентацію та сучасні способи застосування.

Галузь охорони здоров'я в Україні, як і всі інші галузі, повинна цілеспрямовано розвиватися, тому існує потреба у визначенні концептуальних напрямів реформування, яке повинно визначати систему стимулювань та заохочень медичних працівників. Застосовуючи засоби стимулювання та заохочення, можна вивести медичну сферу із кризи, що назріла, та підняти на належний рівень, задовольнивши публічні інтереси стосовно надання і споживання медичних послуг.

У ХХ - ХХІ століттях інститут заохочення досліджували С.В. Венедіктов, З.С. Гладун, О.М. Караваєв, С.В. Мірошник, Я.Ф. Радиш, І.М. Солоненко, Н.Д. Солоненко, О.В. Чумаченко, Ф.Н. Щербак тощо.

При підготовці дисертаційного дослідження також було використано праці видатних вчених у галузі права, зокрема: В.Б. Авер'янова, Ю.М. Козлова, А.Т. Комзюка, С.А. Комарова, О.В. Малька, М.Я. Масленнікова, Н.Р. Нижник, І.В. Панової, О.Ф. Скакун, С.Г. Стеценка, Ю.О. Тихомирова, П.П. Сергуна, Ю.М. Старилова.

Значний вплив на це дослідження мали теоретичні праці дослідників адміністративного права та процесу: Д.М. Бахраха, Ю.П. Битяка, В.К. Колпакова, О.В. Кузьменко, Т.О. Коломоєць, І.П. Голосніченка.

Проте проблеми призначення та застосування заохочень у сфері охорони здоров'я спеціально не вивчалися, в існуючих наукових працях ці питання досліджено фрагментарно або в межах суто визначеної іншої галузі, без відповідного комплексного підходу щодо галузі охорони здоров'я. Передусім, гостро ця проблема постає в умовах здійснення в Україні адміністративної реформи. Таким чином, глибоке дослідження проблем правового регулювання та практичної реалізації системи заохочень набуває особливого змісту й актуальності.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямків фундаментальних та прикладних досліджень вищих навчальних закладів МВС України на період 2004 - 2009 роки (наказ МВС України від 05 липня 2004 року № 755), Плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт у КНУВС на 2008 рік. Її проблематика безпосередньо стосується Концепції адміністративної реформи в Україні, впровадженої Указом Президента України від 22 липня 1998 року № 810.

Мета і завдання дослідження. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі аналізу чинного законодавства України та практики його реалізації визначити сутність, зміст й особливості системи заохочення у сфері охорони здоров'я України, і на цій основі виробити пропозиції та рекомендації щодо вдосконалення правового регулювання і підвищення ефективності їх практичної реалізації.

Для досягнення поставленої мети в дисертації необхідно було вирішити такі головні завдання:

дослідити зміст та особливості методів заохочення у сфері управління;

визначити види заохочень у сфері управління;

здійснити аналіз нормативно-правового регулювання заохочення у сфері управління;

проаналізувати особливості суб'єктів публічного управління у сфері охорони здоров'я;

вивчити систему заохочень у сфері охорони здоров'я;

виробити конкретні перспективи розвитку заохочень у сфері охорони здоров'я;

провести аналіз заохочувального провадження у сфері охорони здоров'я;

з'ясувати поняття та особливості заохочувального провадження;

дослідити стадії заохочувального провадження.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини у сфері охорони здоров'я.

Предмет дослідження становлять теоретичні та практичні питання заохочення як методу управління у сфері охорони здоров'я.

Методи дослідження. Методологічною основою дисертаційного дослідження є сукупність методів і приймів наукового пізнання. Їх застосування обумовлюється системним підходом, що дає можливість досліджувати проблеми в єдності соціального змісту та юридичної форми.

За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат (підрозділи 1.2, 2.2, 3.1), виокремлено групи (види) заохочень у сфері охорони здоров'я (підрозділ 1.2). Для аналізу видів методів публічного управління, а саме стимулів, заохочення та переконання використано метод єдності логічного та історичного, методи аналізу та синтезу (підрозділ 1.1). Методи системно-структурний, структурно-функціональний, аналізу та синтезу застосовано для дослідження видів заохочень та принципів призначення і застосування системи заохочень у сфері охорони здоров'я (підрозділи 2.1, 2.2, 3.1). За допомогою історико-правового методу досліджено процеси становлення нагороджуваного права (підрозділ 1.1). Методи класифікації, групування, структурно-логічний метод застосовано для дослідження основоположних ідей, які покладено в основу призначення та застосування заохочення у сфері охорони здоров'я, видів форм та методів діяльності зазначеної сфери (підрозділи 1.1, 1.3). За допомогою статистичного методу й документального аналізу визначено недоліки та прогалини правового регулювання, призначення і застосування заохочення у сфері охорони здоров'я (підрозділи 2.1, 2.3).

Емпіричну основу дослідження становлять узагальнення практичної діяльності Міністерства охорони здоров'я та Міністерства охорони здоров'я Автономної Республіки Крим за 2005 - 2007 роки та анкетування (проанкетовано 850 осіб) працівників Київської, Хмельницької та Житомирської областей, Хмельницької міської поліклініки № 2 щодо призначення та застосування заохочення у сфері охорони здоров'я.

Нормативною основою є Конституція України, закони України, акти Президента та Кабінету Міністрів України, а також відомчі нормативно-правові акти, що регулюють відносини у сфері призначення та застосування заохочень у галузі охорони здоров'я. Інформаційну й емпіричну основу дослідження становлять також узагальнення практичного застосування заохочення у сфері охорони здоров'я, політико-правова публіцистика, довідкові видання, статистичні матеріали.

Наукова новизна одержаних результатів визначається тим, що дисертація є одним з перших комплексних досліджень системи заохочень у сфері охорони здоров'я в Україні. На основі цього досягнуто певних результатів, що характеризуються науковою новизною, а саме:

вперше:

здійснено класифікацію стимулів: за ступенем заслуг; за змістом; за напрямом мотивації та заохочення в контексті правової основи; за механізмом впливу; за характером вияву;

запропоновано дефініції "стимулювання як метод управління", "заохочення як метод управління"; "заохочення як метод управління у сфері охорони здоров'я", "працівник охорони здоров'я", "особливі заслуги", "народний лікар", "заохочувальне діяння", "заохочувальне провадження", "провадження щодо заохочення у сфері охорони здоров'я", "порядок (правила) заохочення";

виокремлено види заохочень: за правовою основою: а) формальні; б) неформальні; за механізмом впливу: а) безпосередні; б) опосередковані; за характером вияву: а) абсолютні; б) відносні;

запропоновано види відомчих заохочувальних відзнак у сфері охорони здоров'я та здійснено їх аналіз;

визначено стадії, етапи та дії (залежно від виду заохочення) заохочувального провадження;

виокремлено стадії, етапи та дії заохочувального провадження у сфері охорони здоров'я;

сформульовано низку конкретних пропозицій щодо внесення змін та доповнень до деяких чинних нормативно-правових актів України, зокрема, законів України "Про державні нагороди України", "Про державну службу", "Про пенсії та особливі заслуги перед Україною" та "Основ законодавства України про охорону здоров'я" й до Указу Президента України "Про почесні звання";

запропоновано проекти: Закону України "Про систему заохочень", Положення "Про систему заохочень у сфері охорони здоров'я", Національної програми "Розвиток стимулювань та заохочень у сфері охорони здоров'я";

дістало подальшого розвитку:

система суб'єктів публічного управління у сфері охорони здоров'я;

пріоритетні напрями у сфері охорони здоров'я щодо реформування системи заохочень;

ознаки заохочень як методу управління;

удосконалено:

дефініції "метод публічного управління"; "метод правового регулювання", "стимулювання", "заохочення";

систему заохочень у сфері охорони здоров'я.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони використанні при підготовці лекцій зі спецкурсу "Адміністративне процес", який читається в КНУВС, при викладанні навчальних дисциплін "Адміністративне право" та "Адміністративний процес" (акт впровадження в навчальний процес КНУВС від 12 січня 2008 року).

Основні положення дослідження впроваджені автором у практику діяльності Обласного управління охорони здоров'я міста Хмельницького (акт впровадження в діяльність Обласного управління охорони здоров'я м. Хмельницького від 01 серпня 2008 року), Хмельницької міської лікарні (акт впровадження в діяльність Хмельницької міської лікарні від 30 липня 2008 року), Хмельницької міської поліклініки № 1 (акт впровадження в діяльність Хмельницької міської поліклініки № 1 від 21 липня 2008 року).

У науково-дослідній роботі - положення і висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розроблення системи заохочень у сфері охорони здоров'я;

у правотворчості - у результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо внесення змін та доповнень до чинного законодавства, зокрема, до законів України "Про державні нагороди України", "Основ законодавства України про охорону здоров'я", "Про державну службу" , "Про пенсії та особливі заслуги перед Україною".

Особистий внесок здобувача. Дисертаційне дослідження виконано здобувачем самостійно, з використанням останніх досягнень науки адміністративного та конституційного права, усі сформульовані в ньому положення та висновки ґрунтуються на особистих дослідженнях автора.

Апробація результатів дисертації. Основні положення дисертації обговорювалися на засіданнях кафедри адміністративного права і процесу КНУВС. Результати дисертаційного дослідження доповідалися на: міжнародній науково-практичній конференції "Запорізькі правові читання" (м. Запоріжжя, Запорізький національний університет, 15 - 16 травня 2008 року); міжнародній науково-практичній конференції "Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів" (м. Сімферополь, Кримський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, 12 - 13 грудня 2007 року); міжвузівській науково-практичній конференції "Проблеми розбудови громадянського суспільства в Україні" (м. Київ, Університет економіки та права "Крок", 5 червня 2008 року).

Публікації. Основні положення та результати дисертації відображено у десятьох публікаціях, сім з яких - у фахових виданнях та трьох тезах на науково-практичних конференціях.

Структура дисертації. Обумовлена метою та логікою дослідження і складається зі вступу, трьох розділів, що містять вісім підрозділів, висновків, п'яти додатків на 37 сторінках та списку використаних джерел (248 найменувань). Повний обсяг дисертації становить 251 сторінки, із них загальний обсяг - 189 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовується вибір теми дисертації, її актуальність, ступінь дослідження проблеми, формулюється мета, визначаються завдання дослідження, методологічна й теоретична основи, розкриваються теоретичне та практичне значення, новизна, формулюються основні положення, що виносяться на захист. Міститься інформація щодо зв'язку роботи з науковими програмами, апробації, публікації результатів дослідження, структури та обсягу дисертації.

Розділ 1 "Методи заохочення у сфері управління" складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. "Детермінація заохочення як методу управління" зазначається, що методами публічного управління є прийоми практичної реалізації завдань і функцій публічної адміністрації (посадових осіб) на основі закріпленої за нею компетенції, у встановлених межах і у відповідній формі, з метою найбільш ефективного вирішення питань і досягнення максимальної ефективності управління щодо задоволення загальних публічних інтересів. Вони відіграють вирішальну роль у забезпеченні належного правового порядку, рівня державної дисципліни. Поведінка особи визначається потребами й іншими суб'єктивними та об'єктивними моментами, пов'язаними з її задоволенням. "Потреба" - це відчуття нестачі в чому-небудь. Це "стан відомої нестачі, яку організм намагається поповнити". Зовнішнім виявом потреби є інтерес. Інтерес можна тлумачити як основу суспільних відносин, оскільки вони складаються між особистостями з приводу предмета потреби. Інтерес, що проник у людську свідомість, стає мотивом до досягнення мети. Мотив - це внутрішня спонукаюча причина. Але на особистість діє не тільки внутрішній, але і зовнішній чинник у вигляді стимулу. Стимул - це те, що неодмінно відображається в почуттях або мислених образах, водночас реально торкається потреби й інтересів особистості. Стимули, що визначені нормативно-правовими актами, набувають характеру правових стимулів. Правовий стимул - це закріплена в нормі права публічна можливість особи задовольняти потреби та інтереси шляхом використання свого суб'єктивного права і (або) виконання юридичних обов'язків, а також отримати нагороду у вигляді різних матеріальних й інших благ, як закономірний наслідок правомірної поведінки, що перевищує звичайно пропоновані вимоги. Правовий стимул є ефективним прийомом практичної реалізації завдань і функцій публічної адміністрації щодо задоволення загальних публічних інтересів. Головною особливістю цього методу, що відрізняє його від заходів заохочення, які зазвичай відносять до заходів переконання, є те, що показники, умови, види, міри й коло стимулюючих осіб у випадках застосування стимулювання встановлюються заздалегідь, тому стимул, на відміну від заходів заохочення, починає діяти не лише після, а й на початку вирішення будь-якого завдання, отримання винагороди не повинно залежати від волі та розсуду керуючого. Виконавши обумовлені показники, керований ніби сам себе нагороджує заздалегідь обумовленою мірою. У разі необумовленої відмови керуючого в застосуванні відповідної міри керованого виникає можливість оскаржувати своє право. Тому стимулювання як метод управління, на відміну від мір заохочення, виконує надзвичайно важливу роль спонукаючого характеру, оскільки конкретні міри стимулювання використовуються не тільки керуючим суб'єктом для нагородження тих, хто відзначився, а й, головне, беруться на озброєння самими керованими ще до початку виконання відповідного завдання, і діє у процесі виконання аж до закінчення завдання. В основі ж застосування заходів заохочення лежить розсуд керуючого, який значно знижує стимулюючу силу нагородження, підриває стабільність порядку їх застосування і позбавляє ображених реальної можливості оскарження неправомірних дій керуючих осіб, які користуються правом заохочення. Таким чином, стимулювання - це засіб впливу на свідомість та психіку людини, що пов'язаний з реалізацією суб'єктивного права або з отриманням особами винагород за свою соціально-активну правомірну поведінку. Стимулюючий вплив сприяє інтересу до здійснення визначених справ, одержання матеріального, морального схвалення. До того ж заохочення є частиною методу стимулювання, тобто ці поняття збігаються між собою за родо-видовим принципом. Зокрема, стимул є родовою категорією, а заохочення - його видом. Методи управління, залежно від управлінських потреб, можна поділити на: переконання, стимулювання та примус, водночас як інтереси особи гармонійно поєднуються з публічними інтересами. Отже, заохочення - це такий засіб впливу, який через інтереси та свідомість направляє волю людей на здійснення корисних, з погляду суб'єкта управління, діянь. Заохочувальний вплив застосовується за результатами виконання справ. Заохочення як метод управління - це нормативно закріплений засіб впливу, який через інтереси та свідомість направляє волю людей на здійснення корисних, з погляду суб'єкта управління, діянь у встановлених межах і у відповідній формі, що застосовується за результатами виконаних об'єктом справ.

У підрозділі 1.2. "Види заохочень у сфері управління" зауважено, що в юридичних галузевих науках класифікація має виключно важливе значення, оскільки дозволяє виявити загальні й особливі ознаки, які властиві конкретному явищу або процесу, за допомогою відображення їх через систему визначених закономірностей. Саме тому в дисертації приділено увагу аналізу видів стимулів та заохочень, які використовуються у сфері публічного управління.

Правові стимули мають дуже розгалужену систему, тому їх класифікація має різноманітні підходи, залежно від того, що покладено в основу критеріїв розмежування. Дослідження системи класифікацій правових стимулів дало можливість запропонувати дисертанту такі види класифікацій правових стимулів: за ступенем заслуг: а) за сумлінне виконання своїх обов'язків; б) за перевиконання; за ступенем спрямованості дій: а) покращення трудової дисципліни; б) підвищення рівня якості праці; в) задоволення загальних публічних інтересів; г) отримання покращених результатів підвищення рівня ефективності діяльності держави; за змістом: а) залучення населення до публічно-управлінської діяльності; б) підвищення рівня виконання своїх функціональних обов'язків органами публічної адміністрації; за напрямом мотивації: а) спонукання; б) заохочення.

Правові заохочення виступають як важливе функціональне явище, як інструмент реалізації соціальної цінності права. Його застосування пов'язане не з позитивною поведінкою, яку передбачали та очікували, а з реальним результатом, де інтереси особи гармонійно поєднуються із загальним інтересом. Правові заохочення мають розгалужену систему, їх також можливо класифікувати за різними критеріями. Дисертантом здійснено аналіз класифікацій правових заохочень, виокремлених науковцями різних галузей права, та запропоновано такі: за правовою основою: а) формальні; б) неформальні; за механізмом впливу: а) безпосередні; б) опосередковані; за характером вияву: а) абсолютні; б) відносні.

У підрозділі 1.3. "Нормативне регулювання заохочення у сфері управління" наголошено, що в сучасних умовах проведення демократичних реформ, змінювання цінностей і пріоритетів у державі щодо людини та суспільства зростає роль заохочувальних норм. Закріплюються різні види заохочень, різноманітні підстави щодо їх застосування і визначається широке коло суб'єктів, які можуть бути заохочені. Норми правового заохочення у сфері управління містяться у численних джерелах, якими регулюється діяльність суб'єктів публічної влади. Основним правовим актом у сфері заохочення сьогодні є Закон України "Про державні нагороди України". Вивчення цього нормативного акта дало можливість автору стверджувати, що в ньому не передбачається почесного звання "Народний лікар України", хоча народний - це створений народом, або який належить народові, країні, державі. Отже, дисертантом запропоновано це почесне звання запровадити до системи державних заохочень. Дослідження норм Закону України "Про державну службу" дало можливість доповнити зазначений акт статтею *** такого змісту: "особливі заслуги - це вчинки, діяльність, гідні поваги, загального визнання, високої оцінки, які відрізняються більшою, ніж звичайно, мірою свого вияву".

Водночас дисертант наголошує, що виправлення наведених прогалин та недоліків законодавства яким урегульовано систему правових заохочень, не вичерпують загальної проблеми неурегульованості цього інституту, яке потребує модернізації в загальному обсязі, тобто внесення змін та доповнень і до інших законів України, які включаються до цього напряму. Акцентовано увагу на необхідності прийняття єдиного Закону України "Про заходи заохочення", який би мав таку структуру:1) загальні положення; 2) державні нагороди і їх процедура призначення; 3) почесні звання та процедура їх призначення; 4) відомчі заохочення та процедура їх призначення; 5) дострокове зняття стягнень, як види заохочень; 6) інші види заохочень та процедура їх призначення; 7) президентські відзнаки; 8) прикінцеві положення та процедура їх призначення.

Розділ 2 "Заохочення як один з основних регуляторів сфери охорони здоров'я" складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. "Суб'єкти публічного управління у сфері охорони здоров'я" зазначено, що галузь охорони здоров'я має велику кількість не вирішених проблем, які потребують негайного розв'язання. Однією з пріоритетних проблем у зазначеній сфері є реформування системи стимулювання (заохочення). Водночас не є правильним класти в основу розвитку цієї галузі тільки матеріальні чинники, оскільки зневелювання сучасних моральних першооснов, які є основою і специфічною особливістю саме цієї сфери, призводить до деградації, а згодом і зруйнування загальної системи медицини. Адже саме "Клятва Гіппократа" є морально-етичним чинником, яка сьогодні майже забута, тобто духовний аспект зазначеної професії, у якому покликання та допомога людям у будь-який час перекреслюється бажанням отримати збагачення, незважаючи на обставини, сьогодні має домінуючий характер. Отже, сьогодні гостро постала потреба в комплексних дослідженнях публічного управління охороною здоров'я, передусім у розробленні нового змісту щодо системи управління охороною здоров'я в Україні, зокрема це стосується питань стимулювання (заохочення). Адже у процесі здійснення адміністративної реформи в державі необхідно оптимізувати систему охорони здоров'я загалом та публічне управління галуззю зокрема, застосувавши нові підходи, передовий досвід розвинених країн світу, сформувати єдиний медичний простір.

Найважливішими суб'єктами реалізації політики охорони здоров'я є людина. Це навколо неї та її інтересів щодо охорони й зміцнення здоров'я здійснюється діяльність усієї системи охорони здоров'я. Суб'єктами публічного управління в зазначеній сфері є Президент України, вищі (Кабінет Міністрів України), центральні (Міністерство охорони здоров'я України, Міністерство охорони здоров'я Автономної Республіки Крим) і місцеві органи виконавчої влади (управління охорони здоров'я обласних, Київської і Севастопольської міських державних адміністрацій, головні лікарі центральних районних лікарень) та органи місцевого самоврядування (управління охорони здоров'я міських рад).

Галузь охорони здоров'я в широкому розумінні охоплює сукупність органів і закладів охорони здоров'я країни, які об'єднані в систему Міністерства охорони здоров'я України та в інших галузевих (відомчих) системах (Міністерства оборони, Міністерства внутрішніх справ, Міністерства транспорту, Служби безпеки України та ін.) До галузі здоров'я, крім медичних закладів державної форми власності, підпорядкованих Міністерству охорони здоров'я України, входять і медичні заклади комунальної власності, підпорядковані органам місцевого самоврядування, а також медичні заклади приватної форми власності. Так, станом на 1 вересня 2008 року кількість діючих ліцензій Міністерства охорони здоров'я України становить 15688, з них 14794 - на провадження господарської діяльності з медичної практики. З діючих на цей час 9090 - медичні заклади приватної власності, а 511 - державної власності. Найбільше ліцензій Міністерство охорони здоров'я України видало на провадження медичної практики зі спеціальності стоматологія - 8423, акушерство і гінекологія - 2777, дерматовенерологія - 2170 та хірургія - 2055 Статистичний щорічник України за 2007 рік. / за ред. О.Г.Осауленко. - К. : Консультант, 2008. - 550 с..

Таким чином, під "галуззю охорони здоров'я" дисертант розуміє всю сукупність закладів охорони здоров'я країни. Одночасно цей термін може вживатись у вузькому розумінні, коли до галузі охорони здоров'я відносять лише медичні заклади системи Міністерства охорони здоров'я України. Саме широка система органів охорони здоров'я дає можливість вичерпно представити структуру, яка здійснює регулювання зазначеною галуззю.

Дослідження системи публічних органів у галузі охорони здоров'я показало, що реалії сьогодення потребують вироблення нової ідеології реформування і побудови нових моделей сфери охорони здоров'я.

Для цього, на думку автора, доцільно створити при Президентові України Департамент зі страхової медицини або Координаційно-наглядову раду з реальними законодавчо закріпленими можливостями для здійснення повного та всебічного контролю за перебігом реформування системи охорони здоров'я. Необхідно також вирішити конкретне завдання: при жорстких ресурсних обмеженнях створити комплексну систему для забезпечення доступного та якісного медичного обслуговування усіх громадян країни.

Доцільно централізувати владу у сфері загального регулювання охорони здоров'я, і тому, на думку автора, слід ввести до структури Кабінету Міністрів України посаду віце-прем'єра з питань охорони здоров'я з правами й повноваженнями, що передбачені Національною програмою охорони здоров'я.

Для проведення реформування охорони здоров'я України необхідне законодавство із правовими засадами переходу від державного управління до державного регулювання, а також територіального керівництва процесами надання медичної допомоги.

У підрозділі 2.2. "Система заохочень у сфері охорони здоров'я" з'ясовано, що система стимулів і заохочень у галузі охорони здоров'я сьогодні в системному вигляді майже відсутня, існуючі правові засоби мають загальний характер і не завжди пристосовуються до спеціалізованої галузі, якою є охорона здоров'я.

Здійснивши аналіз заохочень у сфері охорони здоров'я, автор дійшов висновку, що для розвитку зазначеної галузі необхідно запровадження узагальненої системи стимулів та заохочень, які мають бути закріплені в окремому нормативно-правовому акті, а саме в Положенні "Про систему заохочень у сфері охорони здоров'я", у якому слід передбачити такі види відомчих заохочувальних відзнак: медалі "Ветеран охорони здоров'я", "За відзнаку в роботі" І, ІІ та ІІІ ступенів, нагрудні знаки "Почесна відзнака Міністерства охорони здоров'я України", "За особисті заслуги", "М.М. Амосова", "М.І. Пирогова", "За сумлінну працю в галузі охорони здоров'я" І, ІІ та ІІІ ступенів, "Почесний працівник охорони здоров'я України", заохочувальна відзнака Міністерства охорони здоров'я України "Відмінний працівник охорони здоров'я", Книга пошани Міністерства охорони здоров'я України, Почесна грамота Міністерства охорони здоров'я України, Грамота Міністерства охорони здоров'я України, Подяка Міністерства охорони здоров'я України, цінний подарунок (наприклад, іменний годинник) тощо.

У підрозділі 2.3. "Перспективи розвитку заохочень у сфері охорони здоров'я" акцентовано увагу на тому, що назріла необхідність системного реформування охорони здоров'я, передусім це стосується заохочувальних заходів. З цього приводу автором пропонується запровадити систему матеріальних заохочень на основі прямої та гнучкої залежності оплати праці конкретного працівника, що залежить від рівня його професіоналізму та якісно-кількісних показників роботи. Доцільно здійснити реформування обласної охорони здоров'я. Тому потрібно відійти від жорстко централізованої системи управління до сполучення функцій централізації та децентралізації з розмежуванням повноважень обласного органу охорони здоров'я і територіальних медичних об'єднань. Децентралізація та демократизація управління галуззю передбачає перехід від вертикального (адміністративно-командного) вектора співпідрядності медичних закладів органам охорони здоров'я до горизонтального вектора взаємодії на принципах рівноправних економічних відносин, заснованих на основі договорів (контрактів) поміж самостійними медичними суб'єктами (лікувально-профілактичними закладами) та з органами охорони здоров'я і суб'єктами регіонального медичного простору (страховими організаціями, комерційними структурами тощо). При цьому особлива роль економічного саморегулювання самостійних медичних суб'єктів поєднується із гнучким сполученням галузевого й територіального принципів управління. Медико-адміністративні органи повинні не втручатися в конкретні організаційно-економічні питання діяльності медичних закладів, не обмежувати їх нормативами обов'язкового технічного оснащення, кадрового складу персоналу, нормуванням прийому хворих тощо. Сьогодні потрібно здійснювати поступовий перехід суб'єктів регіонального медичного простору до моделі контрактної взаємодії. Також, на думку дисертанта, необхідно паралельно з діючою програмою "Здоров'я нації" на 2002 - 2011 роки" запропонувати програму щодо загального стимулювання та заохочення працівників галузі охорони здоров'я, яка матиме назву: "Національна програма "Розвиток стимулювань та заохочень у галузі охорони здоров'я".

Розділ 3 "Заохочувальні провадження у сфері охорони здоров'я" складається із двох підрозділів.

У підрозділі 3.1. "Поняття та особливості заохочувального провадження" зазначено, що адміністративне провадження - це вид адміністративного процесу, який об'єднує послідовно здійснювані уповноваженим суб'єктом (публічною адміністрацією) процесуальні дії щодо розгляду та вирішення індивідуальних справ. Одним з видів адміністративного провадження є заохочувальне провадження. Найбільш аргументованою та загальновизнаною є класифікація адміністративних проваджень на юрисдикційні та неюрисдикційні групи проваджень.

Заохочення як метод публічного управління реалізується шляхом заохочувального провадження. Цей вид провадження почали визнавати досліджувачі нещодавно. Неактивне застосування заохочень є наслідком послабленої уваги керівників управлінь, територіальних органів та їх кадрових служб до оформлення заохочувальних матеріалів відповідно до встановлених вимог, а також зниження вимоги до підлеглих та відсутності відповідного контролю за організацією цієї роботи. Заохочувальне провадження можна віднести до неюрисдикційних проваджень, оскільки воно не має на меті вирішення суперечки про право.

Так, заохочувальне провадження - це структурна частина адміністративного процесу, якою охоплюється послідовна діяльність публічних органів управління щодо реалізації конкретної адміністративної справи, спрямована на визнання та заохочення дій індивідуальних і колективних суб'єктів, пов'язаних із сумлінним виконанням посадових обов'язків.

Підставами для порушення заохочувального провадження можуть бути різні обставини. Наприклад: підсумки роботи колективу за певний період; клопотання прямих, безпосередніх начальників; висновки за наслідками атестації; пропозиції комісії із завершення перевірки; здійснення медичним працівником вчинку, пов'язаного з ризиком для його життя і здоров'я; звернення громадян; публікації в засобах масової інформації тощо.

Водночас заохочення може застосовуватися тільки за сумлінно виконані дії. Ця теоретична позиція не відображається в жодному нормативно-правовому акті, тому автор уважає за доцільне запропонувати внести до Закону України "Про державні нагороди України" доповнення до ст. 1 такого змісту "заохочення може застосовуватися тільки за сумлінно виконані дії". Зокрема, "сумлінно виконані дії визначаються як успішне й добросовісне виконання своїх посадових обов'язків, тривала і бездоганна праця, а також вияви мужності й героїзму, пов'язані з виконанням професійних обов'язків".

Дослідивши зміст діяльності щодо застосування різних видів заохочення, автор дійшов висновку, що заохочувальне провадження включає п'ять стадій: 1) порушення клопотання про заохочення; 2) узгодження подання про заохочення; 3) розгляд подання про заохочення та прийняття попереднього рішення щодо застосування заохочення; 4) прийняття кінцевого рішення щодо застосування заохочення; 5) виконання рішень про заохочення та практичне здійснення заохочення.

У зазначеному провадженні теоретично відсутня стадія оскарження прийнятого рішення про заохочення.

Одним з підвидів заохочувального провадження є провадження щодо заохочення у сфері охорони здоров'я, під яким ми розуміємо послідовний порядок дій публічних органів у сфері охорони здоров'я щодо застосування до медичних працівників заходів заохочення за успішне й добросовісне виконання своїх посадових обов'язків, тривалу та бездоганну працю, а також вияви мужності й героїзму, пов'язані з виконанням медичних обов'язків.

Вивчення змісту дій публічних органів управління щодо заохочення у сфері охорони здоров'я дає можливість виділити п'ять стадій вказаного провадження: 1) порушення клопотання про заохочення та оформлення відповідного подання;

2) узгодження подання про заохочення з посадовими особами державних та муніципальних органів; 3) прийняття попереднього рішення про заохочення; 4) прийняття кінцевого рішення компетентною посадовою особою та видання відповідного правового документа; 5) виконання рішення та нагородження заохочуваного нагородним статусом.

У підрозділі 3.2. "Стадії заохочувального провадження у сфері охорони здоров'я" визначено, що на першій стадії провадження щодо заохочення у сфері охорони здоров'я "Порушення клопотання про заохочення та оформлення відповідного подання" можна виокремити такі етапи: 1) оцінювання дій, які підтверджують сумлінну працю особи чи колективу; 2) підготовка документів, що підтверджують сумлінну працю; 3) вибір конкретного заохочення стосовно індивідуального чи колективного суб'єкта сумлінної праці; 4) оформлення відповідного подання до заохочення. На другій стадії зазначеного провадження "Узгодження подання про заохочення з посадовими особами державних та муніципальних органів" передбачено такі етапи: 1) погодження подання до заохочення з відповідними посадовими особами (зокрема, у трудовому колективі на профспілкових зборах) щодо виду заохочення; 2) аналіз відповідності досконалого вчинку певному виду заохочення; 3) підготовка необхідних заохочувальних матеріалів; 4) оформлення заохочувальних документів і відповідність передбаченим стандартам; 5) представлення інших документів, що прямо або побічно стосуються кандидата на заохочення.

На третій стадії "Прийняття попереднього рішення про заохочення" можна виділити такі етапи: 1) підтвердження підстав заохочення; 2) правова регламентація конкретного виду заохочення; 3) визначення кваліфікаційних вимог щодо даного заохочення про повноваження посадових осіб, стосовно порушення заохочувального провадження; 4) визначення порядку проходження заохочувального подання.

Четвертою є стадія "Прийняття кінцевого рішення компетентною посадовою особою та видання відповідного правового документа", що передбачає такі етапи: 1) остаточне узгодження виду заохочення з посадовими особами або уповноваженими на те особами; 2) проведення консультаційних та інших організаційних заходів, які пов'язані з подальшим поданням до заохоченням; 3) оформлення подання до заохочення.

П'ятою є стадія "Виконання рішення та нагородження заохочувального нагородним статусом", що характеризується такими етапами: 1) опрацювання подання до заохочення компетентними на це органами; 2) передача висновку (наказу) про підтвердження (узгодження) подання компетентними органами на місця; 3) видання відповідного наказу про застосування заохочення індивідуальних чи колективних суб'єктів та призначення заохочення; 4) складання документа (Протоколу вручення державних нагород) про вручення нагороди та його підписання; 5) урочисте вручення заохочувальних відзнак; 6) внесення відомостей про вручення нагород до облікових карток нагородженого.

Залежно від виду заохочення, заохочувальне провадження здійснюється у простій, ускладненій та повній формах.

ВИСНОВКИ

У висновках дисертації наведено теоретичне узагальнення і нове вирішення завдань, що виявляється у правовому аналізі заходів заохочення як методу управління та формуванні низки пропозицій, висновків і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення системи заохочень у сфері охорони здоров'я.

1. Доведено, що одним з методів управлінської діяльності публічних органів управління є стимулювання. Метод стимулювання відмежовується від методу примусу за характером впливу на інтереси керованих. При стимулюванні такий вплив здійснюється шляхом надання засобів матеріального й морального стимулювання; при застосуванні примусу керуючий суб'єкт впливає на інтереси керованих за допомогою заходів відповідальності. Відмінність мають і правові наслідки застосування цих методів. У першому випадку вони настають у вигляді отримання керуючими додаткових матеріальних, культурних та інших благ і цінностей, які покращують умови їх життєдіяльності, у другому - застосування заходів відповідальності, що погіршують ці умов.

2. Обґрунтовано, що стимулювання як метод управління - це нормативно закріплений засіб впливу на свідомість та психіку керованого об'єкта, що спонукає його до виконання завдань (позитивний результат, який необхідний для керуючого суб'єкта) заради отримання моральних та матеріальних прибутків, що пропонуються керованому до початку здійснення тієї чи іншої дії відповідним керуючим суб'єктом. Стимулюючий вплив сприяє інтересу до здійснення визначених справ, одержання матеріального, морального схвалення.

3. Визначено, що заохочення є частиною методу стимулювання, тобто ці поняття збігаються між собою за родо-видовим принципом. Зокрема, стимул є родовою категорією, а заохочення - його видом. Методи управління, залежно від управлінських потреб, можна поділити на переконання, стимулювання та примус, коли інтереси особи гармонійно поєднуються з публічними інтересами. Встановлено, що заохочення як метод управління - це нормативно закріплений засіб впливу, який через інтереси та свідомість направляє волю людей на здійснення корисних, з погляду суб'єкта управління, діянь у встановлених межах і у відповідній формі, з метою найбільш ефективного вирішення питань і досягнення максимальної ефективності управління із задоволення загальних публічних інтересів.

4. Умотивовано, що заохочення як метод управління у сфері охорони здоров'я - це нормативно закріплений засіб впливу, який через інтереси та свідомість направляє волю медичних працівників на здійснення корисних діянь у встановлених межах і у відповідній формі, з метою найбільш ефективного вирішення питань і досягнення максимальної ефективності в сфері охорони здоров'я.

5. Обґрунтовано, що для успішної реалізації політики у сфері охорони здоров'я доцільно створити при Президентові України Департамент зі страхової медицини або Координаційно-наглядову раду з реальними законодавчо закріпленими можливостями для здійснення повного та всебічного контролю за перебігом реформування системи охорони здоров'я.

6. Заохочення як метод управління у сфері охорони здоров'я - це нормативно закріплений засіб впливу, який через інтереси та свідомість спрямовує волю медичних працівників на здійснення корисних діянь у встановлених межах і у відповідній формі, з метою найбільш ефективного вирішення питань і досягнення максимальної ефективності у сфері охорони здоров'я.

7. З'ясовано, що заохочення можливо класифікувати: за механізмом впливу: а) безпосередні; б) опосередковані; за характером вияву: а) абсолютні; б) відносні; за правовою основою: формальні; неформальні.

8. Наголошено, що провадження щодо заохочення у сфері охорони здоров'я - це послідовний порядок дій публічних органів у сфері охорони здоров'я щодо застосування до медичних працівників заходів заохочення за успішне й добросовісне виконання своїх посадових обов'язків, тривалу та бездоганну працю, а також вияви мужності й героїзму, пов'язані з виконанням медичних обов'язків.

9. Акцентовано увагу на необхідності прийняття правового акта управління "Положення "Про систему заохочень у сфері охорони здоров'я" та програми щодо загального заохочення працівників галузі охорони здоров'я, яка матиме назву: "Державна програма "Розвиток стимулювань та заохочень у сфері охорони здоров'я".

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Стрельченко О. Г. Природа методу правового регулювання / О. Г. Стрельченко // Держава і право. - 2007. - № 36. - С. 296-303.

2. Стрельченко О. Г. Класифікація заходів стимулювання в системі публічного управління / О. Г. Стрельченко // Держава і право. - 2007. - № 37. - С. 288-294.

3. Стрельченко О. Г. Стимулювання як метод державного управління / О. Г. Стрельченко // Юридична Україна. - 2007. - № 7. - С. 35-40.

4. Стрельченко О. Г. Генезис розвитку охорони здоров'я в Україні / О. Г. Стрельченко // Право України. - 2008. - № 3. - С. 97-100.

5. Стрельченко О. Г. Законодавче регулювання системи заохочень в Україні / О. Г. Стрельченко // Підприємництво, господарство і право. - 2008. - № 76. - С. 76-79.

6. Стрельченко О. Г. Метод стимулювання публічного управління / О. Г. Стрельченко // Вісник вищого адміністративного суду України. - 2008. - № 1. - С. 102-109.

7. Стрельченко О. Г. Заслуга як основна підстава заохочення / О. Г. Стрельченко // Науковий вісник Київського національного університету внутрішніх справ. - 2008. - № 3. - С. 98-104.

8. Стрельченко О. Г. Характеристика законодавства у сфері охорони здоров'я України та його удосконалення / О. Г. Стрельченко // Адміністративна реформа та проблеми вдосконалення діяльності правоохоронних органів : Міжнар. наук.-практ. конф., Сімферополь, 12 - 13 груд. 2008 р. - Сімферополь : Краснодар. юрид. ін-т внутр. справ, 2008. - С. 338-342.

9. Стрельченко О. Г. Характеристика учасників публічного управління у сфері охорони здоров'я / О. Г. Стрельченко // Запорізькі правові читання : Міжнар. наук.-практ. конф., Запоріжжя, 15 - 16 трав. 2008 р. - Запоріжжя : Запоріз. нац. ун-т. - 2008. - С. 244-252.

10. Стрельченко О. Г. Особливості стимулювання, заохочення та переконання як методів публічного управління / О. Г. Стрельченко // Проблеми розбудови громадянського суспільства в Україні : Книга 1 : Міжвуз. наук.-практ. конф., Київ, 5 черв. 2008 р. - К. : Ун-т економіки та права "Крок". - 2008. - С. 88-92.

АНОТАЦІЯ

Стрельченко О.Г. Заохочення як метод управління у сфері охорони здоров'я. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ, Київ, 2008.

Дисертація присвячена дослідженню системи заохочень у сфері охорони здоров'я. Виокремлено основоположні ідеї, які покладено в основу діяльності сфери охорони здоров'я України, наведено дефініції "стимулювання як метод управляння", "заохочення як метод управління", "працівник охорони здоров'я", "особливі заслуги", "народний лікар", "заохочувальне (нагороджувальне) діяння", "заохочувальне провадження", "провадження щодо заохочення у сфері охорони здоров'я", "порядок (правила) заохочення".

У роботі здійснено аналіз системи заохочень у сфері охорони здоров'я.

Значну увагу приділено системі заохочень узагалі та заохоченням працівників у сфері охорони здоров'я зокрема.

Ключові слова: сфера охорони здоров'я, стадії, працівник охорони здоров'я, особливі заслуги, народний лікар, заохочувальне діяння, порядок заохочення, заохочувальне провадження, заохочувальне провадження в сфері охорони здоров'я.

АННОТАЦИЯ

Стрельченко О.Г. Поощрение как метод управления в здравоохранении. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел, Киев, 2008.

Работа посвящена исследованию системы поощрений в здравоохранении.

Отмечается, что методы публичного управления играют решающую роль в обеспечении надлежащего правового порядка, уровня государственной дисциплины.

Акцентировано внимание на том, что поведение личности определяется потребностями, а также другими субъективными и объективными моментами, связанными с их удовлетворением. "Потребность" - это ощущение недостатка в чем-либо. Внешним проявлением потребности является интерес. Интерес можно трактовать как основу общественных отношений, поскольку они складываются между личностями по поводу предмета потребности. Интерес, который проник в человеческое сознание, становится мотивом к достижению цели. Мотив - это внутренняя пробуждающая причина. Однако на личность действует не только внутренний, но и внешний фактор в виде стимула. Стимул - это то, что непременно отображается в чувствах или мыслимых обидах, в то же время реально касается потребности и интересов личности.

Автор доказывает, что правовой стимул - это закрепленная в норме права публичная возможность субъекта удовлетворять потребности и интересы путем использования своего субъективного права и (или) выполнения юридических обязанностей, а также получения наград в виде разных материальных и других благ, как закономерное следствие правомерного поведения, которое превышает обычно предлагаемые требования. Стимулирование как метод управления - это нормативно закрепленное средство влияния на сознание и психику управляемого объекта, который побуждает его к выполнению заданий (позитивный результат, который необходим для управляющего субъекта) ради получения моральных удовлетворений и материальных выгод, которые предлагаются управляемому к началу осуществления того или иного действия соответствующим управляющим субъектом. В то же время поощрение является частью метода стимулирования, то есть эти понятия совпадают между собой по родовидовому принципу. В частности, стимул является родовой категорией, а поощрение - его видом. Тогда методы управления, в зависимости от управленческих потребностей, можно разделить на: убеждение, стимулирование и принуждение, когда интересы лица гармонично совмещаются с публичными интересами. Следовательно, поощрение - это такое средство влияния, которое через интересы и сознание направляет волю людей на осуществление полезных, с точки зрения субъекта управления, деяний. Поощрительное влияние применяется за результатами выполнения дел. Таким образом, поощрение как метод управления - это нормативно закрепленное средство влияния, которое через интересы и сознание направляет волю людей на осуществление полезных, с точки зрения субъекта управления, деяний в установленных пределах и в соответствующей форме, которая применяется за результатами выполненных объектом дел.

В роботе акцентируется внимание на классификационных группах стимулов и поощрении.

Обращено внимание и на необходимость параллельно с действующей программой "Здоровье нации" на 2002 - 2011 годы" принятия программы касательно общего стимулирования и поощрения работников отрасли здравоохранения, под названием: "Национальная программа "Развитие стимулирований и поощрений в отрасли здравоохранения"". Автором предложен проект Закона Украины "О системе поощрений".

...