Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• 1. Доктринальные аспекты института убежища в международном и конституционном праве и особенности его регламентации в Российской Федерации
• 1.1 Убежище как правовая категория
• 1.2 Характеристика института убежища в международном и конституционном праве
• 2. Особенности права политического убежища в Российской Федерации
• 2.1 Реализация права политического убежища на территории Российской Федерации
• 2.2 Предоставление политического убежища и правовой статус политического беженца
• Заключение
• Глоссарий
• Список использованных источников
• Приложения

Введение

Право убежища - это международный, межотраслевой, демократический институт права, представляющий собой особое право лица, преследуемого в стране своей гражданской принадлежности или постоянного пребывания искать, просить и получить на территории другого государства в соответствии с общепризнанными нормами и принципами международного права на личную безопасность и исключительное право государства предоставить убежище или отказать ему в этом.

Во Всеобщей Декларации прав человека установлено, что «каждый человек имеет право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем, но это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам ООН». Указанное положение нашло отражение в «Декларации о территориальном убежище».

Таким образом, целью курсовой работы является раскрытие основных черт права политического убежища в Российской Федерации.

Для достижения цели предпринята попытка решить в данной работе следующие задачи:

-исследовать понятие убежища как правовая категория;

-охарактеризовать институт убежища в международном и конституционном праве;

-рассмотреть особенности реализации права политического убежища на территории Российской Федерации;

-проанализировать порядок предоставления политического убежища и правовой статус политического беженца.

Объектом курсовой работы являются отношения, складывающиеся между государством и лицами, нуждающимися в политическом убежище.

Предметом курсовой работы являются особенности реализации права политического убежища в Российской Федерации.

Структура курсовой работы. Работа состоит из введения, двух основных глав, заключения, глоссария, списка использованных источников и приложений.

1. Доктринальные аспекты института убежища в международном и конституционном праве и особенности его регламентации в Российской Федерации

1.1 Убежище как правовая категория

Конституционное законодательство современных государств содержит нормы, регулирующие основания и порядок предоставления убежища, полномочия государственных органов в этой сфере, а также требования, предъявляемые к лицам, ищущим убежища.

Конституция РФ в ст. 63 закрепляет, что «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права». В ст. 12 Конституции Республики Беларусь устанавливается, что «Республика Беларусь может предоставлять право убежища лицам, преследуемым в других государствах за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность». Конституция Украины предусматривает возможность предоставления убежища иностранцам и лицам без гражданства в порядке, установленном законом (ст. 26) Александров А. Ю. Конституционное (государственное) право России. Административное право. Чебоксары: Изд-во Чувашского ун-та, 2013 - С. 55..

Стоит отметить, что в Конституциях, а также в нормативных правовых актах отраслевого законодательства, как правило, не содержится определения «убежище», что в значительной степени влияет не только на точное понимание содержания данного правового института, но и на правоприменительную практику. Подобного рода ситуация наблюдается и в научной литературе.

Как правило, при рассмотрении сущности и содержания рассматриваемого правового института большинство авторов уделяют внимание анализу конкретных форм убежища, не раскрывая при этом суть самого понятия.

Толковый словарь русского языка Ожегова С.И. под словом убежище понимает место, где можно укрыться, найти приют от чего-либо. Юридическая энциклопедия под общей редакцией М.Ю. Тихомирова не содержит определения исследуемого понятия, однако, рассматривает значение таких правовых понятий как политическое, дипломатическое и временное убежище. Большой юридический словарь под редакцией А.Я. Сухарева понятие «убежище» как таковое, не упоминает, но раскрывает содержание понятий территориального, дипломатического и политического убежища. Энциклопедические словари по конституционному праву, в свою очередь, также не содержат определений понятия «убежище», что, несомненно, указывает на необходимость совершенствования категориально-понятийного аппарата такого правового института, как институт убежища.

На наш взгляд, необходимое условие изучения любого правового института - исследование процессов его становления и развития. История развития института убежища свидетельствует о том, что под убежищем первоначально понималось какое-то определенное место, находясь в котором лицо могло укрыться и получить защиту от преследования. Так, у древних римлян убежищами служили храмы, часовни, места захоронения царей и императоров. Указанные места могли укрывать лиц, нуждавшихся в защите, так как полагалось, что эти места находятся под защитой Богов и могут предоставить защиту любому, включая преступников, беглых рабов, воинов поверженной вражеской армии и т.д.

Убежище, которое предоставлялось в «святых» местах, в литературе получило называние религиозное (Приложение А).

С развитием государственно-правовых институтов установилась практика предоставления публичной властью отдельным поселениям права на защиту лиц, ищущих убежища. «Дальнейшее укрепление государств, - как справедливо отмечает в своей работе Гринчак В.А., - возрастание территориальных и иных споров, обусловливавших противостояние между государствами.., повлияло на развитие правоотношений убежища. Результатом этого стало использование физическими лицами территории другого государства с целью избежать не только преследования, но и наказания». Таким образом, предоставление защиты лицам, ищущим убежища, в поселениях, городах, а также на территории другого государства, позволило говорить о появлении новой формы убежища - территориальной. Необходимо сказать, что предоставление территориального убежища, впрочем, как и религиозного, самым различным категориям лиц в будущем существенно повлияло на развитие данного института.

Дальнейшее укрепление государств, развитие дипломатических отношений способствовало определению оснований и форм предоставления убежища, что позволило говорить о появлении дипломатического убежища, под которым сегодня принято понимать «предоставление какому-либо лицу возможности укрыться от преследований по политическим мотивам в помещении иностранного дипломатического представительства или консульского представительства, а также на иностранном военном корабле».

Нужно сказать, что предоставление убежища в помещениях дипломатических и консульских представительств было распространено в практике государств в XVI-XVII вв. Современное международное право не признает дипломатического убежища, хотя оно все еще встречается у некоторых латиноамериканских государств. На наш взгляд, дипломатическое убежище не стоит относить к самостоятельной форме убежища, его предлагается рассматривать как разновидность убежища территориального.

В.А. Гринчак, рассматривая способы обеспечения реализации права убежища, выделяет такие типы убежища, как убежище, предоставляемое в мирное и военное время, относя к первому типу территориальное и дипломатическое убежище, а ко второму - сухопутное и морское. Однако, в юридической литературе этот подход не нашел должной поддержки.

Дальнейшее развитие рассматриваемого института, сопровождавшееся в средние века «конфронтацией суверенитетов» церкви и государства, выразившейся в лишении некоторых храмов права убежища (в данном случае - права укрывать), совершенствование межгосударственных отношений, а также идеологическое противостояние различных классов в XVIII - начале XX вв., сопровождавшееся революциями и сменой правящих элит, привело к осознанию необходимости реорганизации института убежища. Требовалось закрепить базовые принципы, лежащие в основе института убежища, определить категории лиц, имеющих права на защиту и их правовой статус.

Важным этапом в деле реорганизации института убежища стало закрепление в ст. 14 Всеобщей декларация прав человека нормы о том, что «каждый человек имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться этим убежищем».

Устанавливалось также, «что это право не может быть использовано в случае преследования, в действительности основанного на совершении неполитического преступления или деяния, противоречащего целям и принципам Организации Объединенных Наций». Наличие указанных положений стало основанием для дальнейшего развития института убежища.

Так, одно из первых определений понятия «убежище» было дано уже в 1950 г. Институтом международного права на сессии в г. Бате, где под убежищем предлагалось понимать защиту, «которую государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте находящемуся под контролем его органов лицу, пребывающему в поисках ее». При таком подходе в основании определения убежища находится возможность предоставления государством защиты лицу, которое в ней нуждается. Однако, стоит отметить и упоминание о требованиях, предъявляемых к лицу, ищущему убежище.

Таким образом, уже в середине XX в. наблюдается изменение подхода к пониманию сути убежища и субъектов, которые могут его предоставить. Если ранее этими субъектами выступали культовые, «святые» места - храм, церковь, а в последующем - городское поселение, то сейчас убежище понимается как суверенная возможность (т.е. право) государства обеспечить защиту лица от юрисдикции другого государства.

В целях правильного понимания такого правового феномена как убежище представляется необходимым провести классификацию, которая позволит более детально рассмотреть сущностное содержание исследуемого объекта.

В зависимости от формы, убежище может быть классифицировано на территориальное, включая дипломатическое, и религиозное. Что касается классификации убежища в зависимости от его содержания, то нам представляется, что в основе определения видов убежища должны находиться причины, из-за которых лицо вынуждено искать убежища. При этом указанные причины должны быть отражены в международных и национальных стандартах нормативно-правовой дифференциации лиц, ищущих убежища. Современная практика позволяет нам говорить о таких видах убежища, как предоставление лицу Александров А. Ю. Конституционное (государственное) право России. Административное право. Чебоксары: Изд-во Чувашского ун-та, 2013 - С. 56.:

-статуса беженца,

-политического убежища,

-гуманитарного убежища.

Общей чертой данных видов убежища выступает то, что лицо, спасаясь от преследования или опасаясь угроз в государстве прежнего обычного места жительства (государстве-исхода), обращается за защитой к другому государству (государству-убежища). Отличием здесь выступают причины, призвавшие лицо искать убежище. К таким причинам мы относим признаки лица, лежащие в основе преследования, а также обстоятельства, несущие угрозу жизни, здоровью, правам и свободе лица.

В соответствии с Конвенцией ООН о статусе беженцев, для предоставления лицу статуса беженца необходимо наличие достаточных оснований полагать, что лицо может стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к социальной группе, а также политических убеждений.

Для получения политического убежища лицо должно опасаться преследований по политическим мотивам.

Что касается выделения такого типа убежища как гуманитарное, то в данном случае речь идет о предоставлении лицу дополнительной защиты, в основании которой находятся гуманные побуждения, не позволяющие государству-убежища принудительно депортировать указанное лицо. Сегодня к таким гуманным побуждениям принято относить наличие угрозы применения смертной казни, пыток, либо жестокого и унижающего человеческое достоинство обращения и наказание в условиях вооруженного конфликта, а также опасность причинения смерти, вреда здоровью, ограничения прав и свободы лица вследствие стихийных бедствий, экологических катастроф, массовых нарушений прав человека.

Каждый из указанных видов убежища в настоящее время предоставляется отдельными государствами. В России предусмотрено предоставление трех видов убежища: признание лица беженцем, политического убежища и временного убежища. В Республике Беларусь также существует возможность предоставления защиты путем предоставления статуса беженца, дополнительной или временной защиты. Аналогичные виды убежища предусмотрены и в законодательстве Украины.

Рассмотрев исторические аспекты становления и развития исследуемого института, по нашему мнению, под убежищем следует понимать предоставление уполномоченным государственным органом или должностным лицом возможности укрыться на территории государства иностранному гражданину или лицу без гражданства, опасающемуся преследования по признаку расы, гражданства, религиозных убеждений, принадлежности к определенной социальной группе, политическим мотивам или угрозы применения пыток, насилия, жестоких или унижающих человеческое достоинство видов обращения или наказания, либо по иным гуманным причинам путем предоставления статуса беженца, политического или гуманитарного убежища.

Таким образом, в своем развитии институт убежища прошел значительный путь от сакрально-религиозной формы, носящий конкретно-разовый характер, до государственно-правового института, соответствующего общепризнанным принципам и нормам международного права.

1.2 Характеристика института убежища в международном и конституционном праве

Убежище является одной из древнейших правовых форм оказания покровительства лицам, покинувшим свое государство по политическим мотивам. Г.С. Гудвин-Гилл указывает на его значимость, отмечая: «Первое, в чем нуждаются люди, - это прием в государстве, предоставляющем убежище, без чего никакое решение невозможно; однако в итоге получение убежища зависит от обстоятельств».

Соотношение института убежища (Asylum Law) и правового статуса беженца (Refugee Status), одновременно являющихся объектом регулирования международного и конституционного права, достаточно часто становится сегодня предметом научных дискуссий. Это соотношение ассоциируется с правом государства и правом индивида, дополняющими друг друга. Как известно, сам предмет прав человека предполагает их взаимодействие и сочетание.

Как считает А.Н. Кокотов, «самое трудное для государства - дозировать собственное вмешательство в дела общества. Самое трудное для людей - ограничивать свои запросы, соизмерять свои интересы с интересами общественными. … Если права, свободы оформляют свободный и равный статус индивидов, то обязанности материализуют должное в поведении людей». С.А. Глотов и В.Д.Мазаев указывают, что «права человека - это, прежде всего, комплекс отношений между личностью и политикой, государством и гражданином, индивидом, обществом и властью».

Такой общеконцептуальный подход применим и к институтам миграции, где право государства будет выражаться в установлении иммиграционных норм и контроле за их исполнением. Право индивида состоит в установленной системе гарантий реализации правового статуса иммигрантов в стране пребывания. Что касается беженцев, то основой определения их правового статуса на территории принимающей страны служит факт отсутствия политико-правовой связи с собственным государством, вне зависимости от формального сохранения гражданства, обусловленный опасением преследования.

Термины «беженец» и «лицо, ищущее убежище» (asylum-seekers) не являются идентичными. Международная практика идет по пути обозначения в качестве лиц, ищущих убежище, тех людей, которые еще не приобрели статус беженца, но ясно выражают свое намерение сделать это в принимающем государстве. В современном международном праве до сих пор не существует универсального договора об убежище как общеобязательного документа, который содержал бы основные принципы его предоставления. Конференции по территориальному убежищу, состоявшейся в рамках ООН в 1977 г., не удалось выработать единого проекта Конвенции по указанному предмету. Как справедливо замечает Л.В. Лазарев, «сформулированные и признанные государствами договоренности в сфере предоставления политического убежища вряд ли можно относить к общепризнанным принципам и нормам международного права хотя бы потому, в частности, что положения Декларации о территориальном убежище по своей юридической природе носят рекомендательный характер» Александров А. Ю. Конституционное (государственное) право России. Административное право. Чебоксары: Изд-во Чувашского ун-та, 2013 - С. 57..

П. 2 ст. 2 Декларации ООН о территориальном убежище 1967 г. закрепляет основы сотрудничества государств в разделении бремени (burden-sharing) по поводу предоставления убежища. Если одно из них затрудняется это сделать, то «государства раздельно или совместно или через ООН должны рассматривать в духе международной солидарности надлежащие меры для облегчения бремени, лежащего на этом государстве».

Представляется значимым обратиться к региональному международно правовому регулированию института убежища. Так, Каракасская Конвенция Организации американских государств (ОАГ) 1954 г. уже в ст. 1 ограничивает предоставление убежища следующим образом: «Каждое государство имеет право в осуществление своего суверенитета допускать на свою территорию таких лиц, допуск которых оно сочтет целесообразным, так чтобы осуществление этого права не вызывало жалоб у какого-либо другого государства». Декларация Совета Европы о территориальном убежище 1977 г. в п. 3 устанавливает, что «предоставление территориального убежища является мирным и гуманным актом и не считается недружественным актом по отношению к любому другому государству, и должно уважаться всеми государствами». Декларация включает в круг индивидов, претендующих на убежище, помимо классических беженцев согласно Конвенции 1951 г. о статусе беженцев, любых других лиц, которые «отвечают соответствующим условиям для получения убежища по гуманным соображениям» (п. 2).

Конвенция Организации Африканского Единства (ОАЕ) 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке содержит отдельную статью II, озаглавленную «Убежище». Она определяет предоставление убежища как миролюбивый и гуманитарный акт и требует от государств-участников неприменения таких мер, как: отказ в приеме беженцев на границе, возвращение или высылка, которые могут угрожать жизни, личной неприкосновенности или свободе таких лиц. Данная статья также устанавливает право беженца на получение временного убежища в стране первого приема. Сегодня эти нормы можно рассматривать как краткий проект статей будущей Конвенции о территориальном убежище, предусматривающий права и обязанности принимающих государств.

Итак, мы наблюдаем два различных региональных подхода к институту убежища. Первый из них связан с реализацией суверенного права каждого государства на оказание убежища покровительствуемым лицам, со ссылкой на принцип невмешательства во внутренние дела другого государства; второй - с осуществлением государством гуманного права каждого индивида на убежище, без оглядки на внутренние интересы страны исхода.

Представляется, что американская правовая доктрина убежища в значительной степени основана на приоритете права государства в сфере убежища над правом ищущего его индивида. М.Р. Гарсиа-Мора определяет, что сам термин «убежище» «используется для обозначения покровительства, оказываемого данному лицу, в отличие от его собственных властей». Оценивая такое покровительство, Д. Крофорд и П. Хиндман отмечают, что «вследствие такого возможного вредного воздействия на отношения между страной убежища и страной гражданства лица, многие государства колеблются в вопросе предоставления статуса беженца нуждающимся в нем лицам».

Напротив, европейская доктрина убежища основана на естественно-правовой теории, где приоритетом являются неотчуждаемые права человека, осуществлению которых способствует государство. Б. Вежбицкий указывает, что в связи с реализацией права индивида на убежище, у него существуют такие гарантии, как возможность въезда на территорию принимающего государства, пребывание на ней, невыдача и невысылка, отсутствие преследования. Эксперты пишут о том, что «прошло много лет, прежде чем сотрудники иммиграционных служб и судов в Западной Европе признали, что даже иностранцы, незаконно находящиеся на другой территории, являются людьми, и, таким образом, имеют право на основополагающие права человека». Рекомендацией европейского Комитета Министров «О защите лиц, формально не признаваемых беженцами» 1984 г. было предложено, чтобы принцип, в соответствии с которым «ни одно лицо не должно получить отказ в допуске в страну на границе, отклоняться, высылаться или подвергаться иным подобным мерам», ведущим к его возвращению в государство, где оно будет преследоваться, применялся бы независимо от признания этого лица беженцем.

К сожалению, сегодняшний прием лиц, ищущих убежище, с территории Ливии и Туниса в Европейском Союзе показывает полную несостоятельность его участников в исполнении взятых ими ранее международно-правовых обязательств по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. На наш взгляд, стоило бы ставить вопрос именно об этих обязательствах, в то время как Европейской Комиссией активно обсуждаются формальности для закрытия внутреннего доступа между странами Шенгенского пространства на временной основе.

Конституционно-правовым основанием для предоставления убежища на территории РФ является ст. 63 Конституции. Ее нормы одновременно регламентируют предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1) и запрещают выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в РФ преступлением (ч. 2). Необходимо отметить, что российская правовая концепция убежища строится на сочетании принципа государственного суверенитета и соблюдении международно-правовых норм в области прав человека. Определение понятия «беженец» в российском законодательстве намного шире, чем понятие лица, преследуемого за политические убеждения.

Реализация права на политическое убежище в РФ регулируется соответствующим Положением о порядке его предоставления, утвержденным Указом Президента от 21 июля 1997 г. № 746, с дополнениями от 2003 г. и 2007г. Данное Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. № 451.

Согласно ст. 2 Положения правом на политическое убежище пользуются лица, ищущие защиту от преследования или его реальной угрозы в своей стране за их общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам и нормам международного права. При этом должно быть принято во внимание, что такое преследование направлено непосредственно против лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении политического убежища.

Предоставление убежища посредством издания соответствующего Указа Президента РФ (ст. 3) говорит об индивидуальном характере и высоком уровне рассмотрения каждого подобного ходатайства.

Исключающие нормы Положения (ст. 5) определяют, в том числе, ситуацию, когда лицо прибыло из страны с развитыми и устоявшимися демократическими институтами в области защиты прав человека, и когда лицо прибыло в РФ в безвизовом порядке и обладает правом на статус беженца. По первой из описанных ситуаций Положение возлагает на МИД России обязанность ежегодно составлять список таких стран и предоставлять его в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте РФ и ФМС (ст. 8). Что касается второго обстоятельства, то презюмируется, что не может существовать у одного и того же лица одновременно статус беженца и статус лица, получившего политическое убежище.

Если же речь идет о лицах, прибывающих на безвизовой основе, то к ним относятся, прежде всего, граждане стран СНГ, образующих единое экономическое пространство или имеющих соответствующие двусторонние договоры с РФ. Таким образом, теоретически только граждане стран дальнего зарубежья и Грузии, Туркмении и прибалтийских государств, въезжающие в визовом порядке, обладают правом на политическое убежище на территории РФ.

Представляется, что выбор в пользу процедуры приобретения статуса беженца либо лица, получающего политическое убежище в РФ, должен оставаться за самим человеком в зависимости от индивидуальных обстоятельств. Факт же визового или безвизового пресечения российской государственной границы не должен влиять на эти обстоятельства. Международные обязательства РФ по Конвенции 1951 г. и Соглашению СНГ о помощи беженцам и вынужденным переселенцам в редакции 1995 г. никак не связаны юридически с упрощенным или формальным въездом лица на ее территорию.

Существует определенная исключающая практика, связанная с признанием лиц беженцами, и в других государствах СНГ. Так, Железнодорожный народный суд г.Орла, рассматривая дело по жалобе гражданина Афганистана Наджибуллы Атаула на действия территориального миграционного органа, установил, что заявитель покинул свою страну и прибыл в РФ из Таджикистана, где находился в безопасности, но не мог приобрести статус беженца. Данная ситуация объяснялась действием Постановления Правительства Республики Таджикистан от 26 июля 2000 г. № 323, где был определен перечень государств, проживание в которых до прибытия в Республику является основанием для отказа в признании лица беженцем. К ним был отнесен Афганистан. В связи с этим российский суд установил, что Таджикистан не может считаться государством первого убежища для данного заявителя, и отменил решение местной миграционной службы об отказе в рассмотрении ходатайства о статусе беженца, поступившего от заявителя.

Парадоксальность подобных субъективных решений иммиграционных властей может быть объяснена только сложной экономической ситуацией в стране приема.

Однако этот факт не должен влиять на исполнение государством-участником своих обязательств по Конвенции 1951 г. о статусе беженцев. Ст. 27 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 г. говорит о том, что ее участники не вправе ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения норм международного договора. Поэтому такие национально-правовые акты должны быть признанными противоречащими исполнению как международных обязательств государств по приему беженцев и лиц, ищущих убежище, так и конституционно-правовым основам предоставления политического убежища.

Соотношение понятий «беженец» (Refugee) и «лицо, ищущее убежище» (Asylum-Seeker) основано на западных подходах и деятельности и заключениях Управления Верховного Комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). На их протекцию направлены заключения УВКБ №22 (XXXII) «Защита лиц, ищущих убежище, в ситуациях их массового притока», №44 (XXXVII) «Задержание беженцев и лиц, ищущих убежище», № 58 (XL) «Проблема беженцев и ищущих убежище лиц, выезжающих в неорганизованном порядке из страны, в которой они уже получили протекцию». Применение термина «лицо, ищущее убежище» в современных условиях отражает тенденцию к расширению категорий, подпадающих под защиту (мандат) УВКБ ООН Комкова Г. Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: Юрайт, 2013 - С. 320..

Таким образом, одним из основных пробелов нынешнего комплекса норм, составляющих Refugee Law, является отсутствие универсальной Конвенции о территориальном убежище, которая собрала бы воедино отраслевые принципы международно-правового регулирования предоставления права убежища государствами. На региональном уровне этот вопрос во многом решен благодаря сложившейся практике стран Латинской Америки и Африканского континента.

Представляется, что необходимо продолжить дискуссии по созданию проекта такой Конвенции как в рамках Комиссии ООН по международному праву и УВКБ ООН, так и в кругу научного сообщества и экспертов по миграции.

убежище политический конституционный право

2. Особенности права политического убежища в Российской Федерации

2.1 Реализация права политического убежища на территории Российской Федерации

Реалии современной действительности свидетельствуют о том, что все чаще иностранные граждане и лица без гражданства реализуют свое право на политическое убежища в той или иной стране. Подтверждением может выступать ситуация с Эдвардом Сноуденом, который обратился с ходатайством о предоставлении ему политического убежища к ряду государств, одним из которых была Российская Федерация, и 1 августа 2013 года оно было удовлетворено. Рассмотрим какие же основания выделяются в российском законодательстве и сложности существуют при реализации этого права Андреева Л. А. Конституционное, муниципальное и гражданское право. Новосибирск: СибАК, 2013 - С. 159..

Часть 1 статья 63 Конституции Российской Федерации устанавливает - «Российская Федерация предоставляет политическое убежище иностранным гражданам и лицам без гражданства в соответствии с общепризнанными нормами международного права».

Иностранный гражданин и лицо без гражданства в соответствии со ст. 2 Положения «О порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища» могут претендовать на предоставление политического убежища в случае если, они ищут убежище и защиту от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования в стране своей гражданской принадлежности или в стране своего обычного местожительства за общественно-политическую деятельность и убеждения, которые не противоречат демократическим принципам, признанными мировым сообществом, нормами международного права. При этом обращаем внимание на то, что преследование, как правило, осуществляется компетентными органами, в первую очередь правоохранительными, и следовательно основной целью обеспечения права /безопасность от посягательств этих органов на жизнь, свободу и здоровье индивида. Вместе с тем необходимы достаточные данные, которые бы подтверждали возможность наступления вышеуказанных обстоятельств. Таким образом, претендовать на политическое убежище не могут лица, совершившие общеуголовные преступления, преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества. Данное положение нашло отражение в таких документах как: «Декларация о территориальном убежище (п. 2 ст. 1)», «Конвенция о неприменимости срока давности к военным преступлениям и преступлениям против человечества 1968 г.», «Устав Нюрнбергского трибунала».

В Кассационном определении Верховного Суда РФ от 5 апреля 2012 г. № 9-О12-9, установлено, что в ходе проверки доводы Серверова Р.Э. и его адвоката К.В. Арутюняна о преследовании первого властями республики Узбекистан за участие в деятельности партии, в которой он состоял и занимался сбором пожертвований на партийные нужды и возможности применения в отношении его обращения, противоречащего ст. 3 Европейской Конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г. не подтвердились. Также ему не может быть предоставлено политическое убежище в силу того, что между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан имеется соглашении о безвизовом пересечении границ, вынесено постановление о привлечении в качестве обвиняемого Р.Э. Серверова по п.п. а, б, в ч. 3 ст. 164 УК Республики Узбекистан, что является также уголовно наказуемым деянием и соответствует ч. 3 ст. 162 УК РФ. Таким образом, гражданин Р.Э. Серверов не может претендовать на политическое убежище в Российской Федерации.

В Кассационном определении Верховного Суда РФ от 17 марта 2010 г. № 32-О11-13 доводы В.И. Воеводского, обвиняемого в совершении преступления, предусмотренного ч. 3 ст. 339 УК Республики Беларусь, что соответствует ч. 1 ст. 115 УК РФ, и его адвоката В.А. Тюльпинова о том, что первый будет подвергнут пыткам и жестокому обращению признаны несостоятельными. В Апелляционном определении Верховного Суда РФ от 30 мая 2013 г. № 78-АПУ13-11 установлено отсутствие оснований для предоставления Э.В. Волчеву политического убежища, привлекаемого к уголовной ответственности за совершении мошенничества по ч. 4 ст. 209 УК Республики Беларусь.

Таким образом, политическое убежище не может быть предоставлено лицу, если он обвиняется в совершении общеуголовного преступления на территории другого государства; сроки давности привлечения к уголовной ответственности не истекли; на территории Российской Федерации лицо не привлекалось к уголовной ответственности за это преступление; имеются соответствующие международные договоры.

2.2 Предоставление политического убежища и правовой статус политического беженца

В настоящее время формируется законодательство, регламентирующее сложные и многоуровневые вопросы социальной защиты различных категорий населения (например, приняты федеральные законы о занятости населения, о статусе военнослужащих, о ветеранах, о беженцах, о вынужденных переселенцах). Нормы социального законодательства чрезвычайно многообразны. Отношения в сфере социальной защиты населения - это разновидность общественных отношений, поэтому на их правовое регулирование распространяются те же основные принципы, которые используются при регулировании общественных отношений в целом. Особенность этого регулирования состоит в том, что оно ведется по двум тесно связанным между собой направлениям:

На Россию приходится значительная часть вынужденных мигрантов, лиц - беженцев, получивших временное или политическое убежище, вынужденных переселенцев (Приложение Б). Эта категория людей пополняет самые обездоленные и уязвимые слои населения. Вместе с тем отнесение к беженцам наших соотечественников, прибывших в Российскую Федерацию из государств - бывших республик СССР, не соответствует целям, которые преследуют международные акты по вопросам защиты прав беженцев Андреева Л. А. Конституционное, муниципальное и гражданское право. Новосибирск: СибАК, 2013 - С. 160-161..

Распад СССР, с одной стороны, привел к образованию новых государств, а с другой - вынудил многих неграждан (лиц без гражданства) из-за экономических и других соображений переселяться и в дальнейшем проживать в иноэтническом окружении, в границах других государств и адаптироваться к новым природным, экономическим, социальным условиям. В результате 25 млн. русских, считавших себя гражданами единого государства, имевших одинаковые права и свободно перемещавшихся в его пределах, оказались оторванными от основной массы своего этноса и помимо своей воли «в одночасье» превратились в иностранцев. Принятые во вновь образованных суверенных и независимых государствах законы о гражданстве, государственном языке, миграции, как правило, ущемляют права и интересы населения нетитульных национальностей этих государств.

Для указанных лиц должна действовать упрощенная процедура приобретения российского гражданства с одновременным предоставлением гарантий скорейшей социальной помощи и бытового обустройства данной категории репатриантов, а также направленность государственной политики на скорейшую интеграцию и социальную адаптацию беженцев и вынужденных переселенцев. Причем данная процедура нуждается в жесточайшем контроле со стороны компетентных государственных органов, поскольку упрощенный порядок приобретения гражданства, который был определен в поправках 2006 г. к п. 2 ст. 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» практически не работает, судами отмечаются многочисленные жалобы на нарушение требований данного закона.

В Российской Федерации признание лица беженцем осуществляется в порядке, определяемом Федеральным законом «О беженцах», а признание лица вынужденным переселенцем осуществляется в порядке, определяемом Федеральным законом «О вынужденных переселенцах».

Поскольку миграция носит международный характер, изолированная разработка национальной стратегии в области защиты беженцев и вынужденных переселенцев вряд ли позволит добиться желаемых результатов.

Обязательным условием эффективного управления и регулирования защиты вынужденной миграции является межгосударственное сотрудничество с целью проведения сбалансированной миграционной политики.

Защита беженцев и оказание им материальной помощи - это взаимосвязанные действия. Наиболее эффективную юридическую помощь государство может предоставить лишь в условиях, когда удовлетворены основные потребности человека в жилье, продуктах питания, воде, санитарном и медицинском обслуживании.

Жизненная ситуация вынужденных мигрантов сложная. Много проблем: материальных, социальных, личностных. Вместе с местом жительства они меняют специальность, социальный статус, материально-бытовые условия, круг общения, теряют имущество. Остро встают бытовые вопросы: жилье и прописка, трудоустройство, материальное и финансовое обеспечение, устройство детей. Одним словом, меняется стиль жизни. Меняется внутрисемейная ситуация, происходит изменение ролей: полная социальная изоляция женщин, отсутствие для них возможностей профессиональной самореализации, налаживание новых социальных связей. Многие приезжают жить к родственникам, возникает дискомфорт и напряженность.

Появление в регионе беженцев - один из факторов, усиливающих социальную и межнациональную напряженность. К приезду беженцев негативно относятся 20 % населения. Массовые вынужденные людские перемещения, устремленные в Россию, порождают множество проблем, связанных и с социальной адаптацией. Адаптация беженцев и вынужденных переселенцев, перешедших из одной социальной среды в другую, пусть не всегда в иноэтничную, но новую и во многом непривычную для них социокультурную среду, проходит болезненно, требует большого времени и у многих переселенцев вообще не завершается.

Россия, испытавшая все последствия международного финансово-экономического кризиса, выразившегося в резком спаде темпов экономического роста, социальной дезадаптации большей части коренного населения, усилении дезинтеграционных процессов, росте преступности, оказалась во многом не готовой к выработке адекватной переходному периоду миграционной политики, способной в полной мере защитить интересы вынужденных мигрантов.

Избыточное количество прибывших лиц в один регион не позволит государству в полной мере осуществить функции по социальной защите беженцев и переселенцев и создаст предпосылки к возникновению социальной напряженности, и даже к межнациональному конфликту на новом месте со старожильческим населением. Миграция непосредственно влияет на социально-экономическое положение регионов и является доминирующим фактором при формировании рынка труда и жилья.

Очевидно, что проблемы социально-правовой защиты беженцев наиболее актуальные, и решение данной проблемы целесообразно проводить через процедуру квотирования приема беженцев Российской Федерацией, поскольку прибытие неограниченного числа указанной категории граждан может нанести непоправимый ущерб экономике государства, особенно в период глобального финансово-экономического кризиса.

Некоторые авторы считают, что система квотирования нарушает взятые Российской Федерацией обязательства. Однако система квотирования никоим образом не может подорвать авторитет Российской Федерации как демократического и социального государства, квотирование - это не отказ от взятых на себя обязательств, это просто контроль, который государство осуществляет в своих интересах за прибывающими на его территорию иностранцами. Из 191 государства-члена ООН не менее 20 учредили ежегодные квоты на переселение, в их число входят Австралия, Канада, Дания, Финляндия, Новая Зеландия, Норвегия, Швеция, Нидерланды, США и др.

Квотирование поможет рассчитать государству свои «силы» в приеме конкретного количества беженцев и оказания им адресной помощи. Какой смысл в неконтролируемом приеме беженцев на территорию Российской Федерации, если государство в такой ситуации не сможет оказать эффективную социально-правовую защиту и адресную помощь, а финансовые средства будут распыляться среди не контролируемых и ничем не ограниченных потоков беженцев. Правильно будет создать систему квотирования беженцев из расчета на прием определенного количества человек в год, заранее просчитав и включив статью расхода в бюджет на очередной финансовый год с учетом проведения необходимых мероприятий по осуществлению социально-правовой защиты и беженцам, и лицам, вынужденно перемещенным внутри страны.

Вообще, если говорить о вынужденном мигранте как об объекте социально-правовой защиты, то необходимо иметь в виду, что одним из признаков вынужденного мигранта является то, что он лишен защиты или ему в ней отказано на прежнем месте жительства (стране проживания), в таком случае он вынужден покинуть прежнее место жительства и переселиться на новое, где нуждается в защите его личных прав и свобод, которые распространяются и на членов его семьи.

В основе международной защиты прав беженцев стоит принцип non-refoulment (фр. принцип «запрещение высылки»). Организацией Объединенных наций признан этот основополагающий принцип, согласно которому ни один беженец, представивший веские доказательства против возвращения в страну происхождения, не может быть принужден к этому.

Отсюда следует, что имеющиеся международно-правовые акты в целом защищают положение беженца, однако нельзя того же сказать о законодательстве Российской Федерации в отношении лиц, вынужденно переместившихся внутри своей собственной страны. Повседневная деятельность государства по защите социально не защищенных слоев населения неизбежно должна осуществляться с учетом потребностей беженцев и вынужденных переселенцев.

Функция защиты содержит как прямые, так и косвенные меры: меры прямой защиты предполагают защиту имеющихся у вынужденного мигранта основных прав человека, например, запрет дискриминации, свободу и личную безопасность, косвенно это меры, направленные на информационно-пропагандистские мероприятия, как, например, освещение в СМИ, выпуск специальной литературы, которая поможет вынужденному мигранту быстрее адаптироваться в новой для него среде проживания, так как подавляющее большинство вынужденных мигрантов оказывается в крайне тяжелом положении, испытывают огромные лишения и нуждаются как в материальной, гуманитарной, так и правовой помощи.

В данной ситуации совершенно не важно, о ком идет речь, о гражданине государства вынужденно переселившемся в другой регион, либо об иностранце, просящем убежища на территории другого государства, либо уже получившем статус беженца, так как с точки зрения основных прав человека нет различия между гражданином и иностранцем. Некоторые положения Пакта 1966 г. о правах человека свидетельствуют о наличии норм, выходящих за рамки чисто договорной системы.

Пункт 1 статьи 2 Пакта обязывает государство уважать и обеспечивать провозглашенные в нем права вне зависимости от расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения, рождения или иного обстоятельства. Эти права принадлежат без различия, как гражданам, так и иностранцам, будь то мигрант, посетитель, беженец или лицо, ищущее убежище. Обязательства уважать и защищать права человека лежат на государстве, независимо от ратификации соглашений или договоров, это не зависит и от наличия в стране специального нормативного акта по защите прав беженцев и вынужденных переселенцев. Беженцы в принципе должны получать предусмотренную защиту, независимо от того, допущены они в страну временно, на неопределенный срок или же на постоянной основе.

Еще одна категория вынужденных мигрантов, которая нуждается в социально-правовой помощи - это члены семьи беженцев и вынужденных переселенцев, особенно женщины и дети. Многие семьи вынужденных мигрантов оказываются в тяжелых социально-экономических условиях.

Заключение

Институт убежища, являясь объектом правового регулирования в большей степени международного права, тесно связан с реализацией правового статуса такой категории лиц, как беженцы. Основой определения правового статуса беженцев на территории принимающей страны служит факт отсутствия политико-правовой связи с собственным государством, вне зависимости от формального сохранения гражданства, обоснованный бегством от преследования. Этим отличается и правовой режим пребывания беженцев от режима, применяемого для обычных иностранцев.

Конституционно-правовым основанием для предоставления убежища на территории РФ является ст. 63 Конституции. Ее нормы одновременно регламентируют предоставление политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства (ч. 1) и запрещают выдачу другим государствам лиц, преследуемых за политические убеждения, а также за действия (или бездействие), не признаваемые в РФ преступлением (ч. 2). Необходимо отметить, что российская правовая концепция убежища строится на сочетании принципа государственного суверенитета и соблюдения международно-правовых норм в области прав человека. Следует выделить, что определение понятия «беженец» в российском законодательстве намного шире, чем понятие лица, преследуемого за политические убеждения. Реализация права на политическое убежище в РФ регламентируется соответствующим Положением о порядке его предоставления, утвержденным Указом Президента от 21 июля 1997 г. № 746. Данное Положение действует вместе с Административным регламентом Федеральной миграционной службы по исполнению законодательства РФ по предоставлению политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства, который утвержден Приказом ФМС от 5 декабря 2007 г. № 451.

Таким образом, одним из основных пробелов нынешнего комплекса норм, составляющих институт права беженцев (Refugee Law), является отсутствие универсальной конвенции о территориальном убежище, которая собрала бы воедино отраслевые принципы международно-правового регулирования предоставления права убежища государствами.

Глоссарий

Гарантии прав и свобод человека - система условий, обеспечивающих удовлетворение благ и интересов человека и гражданина.

Гражданин - это лицо, находящееся в устойчивой правовой связи с определенным государством.

Гражданство - это устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека.

Иностранный гражданин (иностранец) - это лицо, не являющееся гражданином данного государства и имеющее доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства.

Институт прав человека - это важнейший институт конституционного права. Исходное начало формирования правового статуса человека - принадлежность лица к гражданству определенного государства, из которого непосредственно вытекает его праводееспособность.

Конституционно-правовая ответственность - это одна из форм юридической ответственности, наступающая за нарушение конституционных норм.

Конституционно-правовая политика - это научно обоснованная, последовательная и системная деятельность государственных и негосударственных структур по созданию эффективного механизма конституционно-правового регулирования, оптимизации конституционно-правового развития конкретной страны; деятельность, связанная с выработкой и осуществлением юридических идей стратегического плана, в принятии, совершенствовании и реализации Конституции и конституционного законодательства.

Конституционно-правовые нормы - это общеобязательные правила поведения, установленные государством и направленные на урегулирование соответствующих общественных отношений, осуществляющихся в конституционно-правовой сфере.

Конституционно-правовые отношения - это наиболее значимые для общества массовые отношения, направленные на осуществление государственной власти и суверенитета народа, а также на достижение свободы личности, урегулированные нормами конституционного права.

Конституционное право - это ведущая отрасль права, представляющая собой упорядоченную совокупность юридических норм, закрепляющих и регулирующих общественные отношения в сфере обеспечения прав и свобод человека и учреждающих в этих целях определенную систему государственной власти.

Конституционность - это соответствие Конституции как высшему (основному) закону государства норм и положений всех других правовых актов государства, а также действий органов публичной власти и граждан.

Конституционные принципы - это руководящие идеи, лежащие в основе всего содержания конституции определенной страны.

Право убежища - право, признаваемое мировым сообществом за человеком, на поиск убежища от преследования, а также право государств предоставлять убежище на своей территории.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 2009, № 4, ст. 445.

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 2009, № 4, ст. 445.