Создание института Федеральных округов, его соответствие нормам федерализма

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Создание федеральных округов в РФ

2. Роль федеральных округов в системе субъектного состава России

Заключение

Библиографический список

Введение

Актуальность данной темы заключается в том, что исследователи до сих пор дискутируют о целесообразности создания института федеральных округов, его соответствии нормам федерализма.

При изучении института федеральных округов возникает вопрос о том, что же собой представляет система федеральных округов. Понимается ли она как просто управленческий уровень, где функционируют не связанные друг с другом федеральные органы, или как собственная иерархическая система отношений, в центре которой находится полномочный представитель президента, как «руководитель» федерального округа.

Исследованиями данной темы занимаются многие политологи, экономисты, юристы. В частности, разработкой данной темы занимается политолог, профессор факультета политологии МГУ им. М.В.Ломоносова Туровский Ростислав Феликсович. Один из его трудов посвящен федеральным округам и политико-географическому подходу в теории и на практике. Также большое внимание данной проблематике уделяет доктор юридических наук Черкасов Константин Валерьевич. Сферу научных интересов Черкасова К. В. составляют вопросы управления территориальным развитием страны, межрегионального государственного управления, структурирования и функционирования территориальных органов федеральных структур. Он автор более 180 научных и учебно-методических работ. Один из его трудов посвящен состоянию и тенденциям развития федеральных округов Российской Федерации.

Институт федеральных округов не предусмотрен российской конституцией, что предопределяет его вторичность в территориально-государственной системе, основой которой было и остается деление России на 85 субъектов федерации. Сам президент был вынужден неоднократно заявлять, что федеральные округа не являются ни новыми административно-территориальными образованиями, ни прообразом новых субъектов федерации.

1. Создание федеральных округов в РФ

Федеральные округа Российской Федерации были созданы в соответствии с Указом президента России В. В. Путина № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» от 13 мая 2000 года.

Федеральные округа не являются субъектами или иной конституционной частью административно-территориального деления Российской Федерации и были созданы по аналогии с военными округами и экономическим районами, но не совпадали с их количеством и составом (за исключением совпадения состава и названия Дальневосточного федерального округа с одноимённым экономическим районом).

В момент их учреждения в 2000 году было создано семь федеральных округов. Первым изменением их количества (увеличением до восьми) и состава стало выделение Северо-Кавказского федерального округа из Южного федерального округа на основании указа президента Д. А. Медведева 19 января 2010 года. Вторым -- образование Крымского федерального округа на присоединённых к России в 2014 году территориях. Единственным изменением в названиях округов было переименование исходно Северо-Кавказского округа в Южный 21 июня 2000 года (до последующего выделения из него нового Северо-Кавказского округа).

По количеству субъектов, численности населения, размерам территории Крымский округ является наименьшим среди федеральных округов, уступая всем остальным в несколько раз. Наибольшим округом по количеству субъектов и численности населения является Центральный округ, по размерам территории -- Дальневосточный округ. Уральский и Центральный округа не имеют среди своих субъектов республик (хотя первый имеет автономные округа в составе одного субъекта-области, а второй вообще представлен исключительно областями и городом федерального значения); В Северо-Кавказском и Крымском округах нет ни одной области (хотя в Северо-Кавказском есть один край), а Северо-Кавказский -- единственный, в котором не имеют абсолютного большинства населения округа этнические русские, доля которых наивысшая в Центральном округе.

Все округа имеют сухопутные границы с другими государствами. Крымский округ является единственным округом-эксклавом, полностью не имеющим сухопутной границы с другими округами и основной территорией России, а Северо-Западный и Дальневосточный округа имеют в своём составе субъекты, не имеющие сухопутной границы с другими субъектами и основной территорией России. Центральный, Приволжский и Северо-Кавказский округа не имеют выхода к мировому океану (хотя второй и третий выходят на "международное" море). Приволжский округ является крупнейшим по доле промышленного и сельскохозяйственного производства в экономике России; Уральский округ даёт наибольшие налоговые отчисления, формирующие федеральный бюджет.

В округах определены административные центры-города, в которых размещаются их руководяще-координирующие органы в виде полномочного представителя президента, его аппарата и управлений федеральных ведомств. Северо-Кавказский округ является единственным, в котором административный центр (Пятигорск) не является ни административным центром, ни крупнейшим городом своего субъекта.

В двух федеральных округах административные центры сами по себе являются субъектами Федерации (городами федерального значения: Санкт-Петербург в Северо-Западном федеральном округе, Москва в Центральном). Также город федерального значения есть в Крымском федеральном округе (Севастополь), но он не является административным центром другого субъекта Федерации.

Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе не является руководителем округа или начальником для глав входящих в округ субъектов и является не более чем представителем Президента РФ и работником администрации Президента РФ. Никаких конституционных полномочий представители Президента не имеют.

2. Роль федеральных округов в системе субъектного состава России

Согласно Указу, институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в регионах Российской Федерации был преобразован в институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. На сегодняшний день территория Российской Федерации разделена на девять федеральных округов.

Как представляется, основной причиной создания федеральных округов стало стремление восстановить подорванную за десятилетие вертикаль исполнительной власти. По мнению экспертов, вертикаль исполнительной власти эффективно работает, если управленческие решения в форме законов, подзаконных нормативных актов воспринимаются нижестоящими органами управления как обязательные для исполнения. Ни одно государство не может успешно функционировать без устойчивой исполнительной вертикали. Отношения между центром и органами власти регионов базируются на началах «власти - подчинения» по вертикали, являются неотъемлемым признаком государства в любом обществе. И особое место в этих отношениях принадлежит звену, которое является связующим в системе вертикали власти - полномочному представителю Президента Российской Федерации, так как этот институт напрямую связывает регионы с Президентом Российской Федерации.

Указ Президента Российской Федерации «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» определил наиболее эффективный подход в поиске форм и методов управления системой федеративных отношений, в соответствии с которым при сохранении административно-территориального деления государства, установленного Конституцией Российской Федерации, на основе принципа единства федерального общества и территориальной целостности Федерации начат процесс управления государством по всей вертикали власти. По мнению многих исследователей, полисубъектность Российской Федерации сильно затрудняет управление ими из федерального центра. Федеральный округ - это совокупность субъектов Российской Федерации, в которых полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Однако следует обратить внимание на тот факт, что во всех официальных документах речь идет о субъектах Российской Федерации, входящих в состав федерального округа, или о субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах федерального округа. Почти нигде не говорится о территории федерального округа.

Федеральные округа, по существу, представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией России элемент, созданный в целях оптимизации управления страной. Так же как и экономические районы, ассоциации экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, федеральные округа являются территориальными образованиями, инструментом федерального государственного регулирования территориального развития. Но в отличие от экономических районов и ассоциаций, федеральные округа, а точнее их руководящие органы, наделены определенными полномочиями и функциями, делегированными им Президентом страны.

По мнению В.М. Манохина, федеральные округа во главе с полномочными представителями Президента Российской Федерации имеют много общего с иными территориальными образованиями федеральной власти (в системе таможенной отрасли, округами для арбитражных судов). Федеральные округа также представляют собой федеральные образования, учреждаемые и формируемые федеральной властью. Однако как структура они изначально созданы не федеральной исполнительной или судебной властью, а Президентом России. Отсюда федеральные округа - государственные территориальные образования не отраслевого и не функционального типа. Они созданы для управления государственными делами во всем их объеме в системе отраслевой структуры в рамках федеральной компетенции. Федеральные округа представляют собой нетрадиционные, во многом новые административно-территориальные образования, напоминающие образования государственно-территориального типа. федеральный округ государственный административный

Таким образом, можно утверждать, что федеральные округа в Российской Федерации представляют собой особые территориальные образования, их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения следующих задач: совершенствования федеративных отношений, восстановления управляемости государства, обеспечения его устойчивости и суверенности, укрепления властной вертикали, улучшения условий для контроля над деятельностью федеральной власти в регионах.

На сегодняшний день в рамках федерального округа организуется работа по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства, проводится контроль над исполнением решений федеральных органов государственной власти. Создание федеральных округов способствует обеспечению национальной безопасности, улучшению политического, социального и экономического положения в каждом округе, а также укреплению вертикали исполнительной власти в Российской Федерации и влияния Федерации на решение проблем в субъектах Российской Федерации.

Исходя из ныне существующих правовых норм, регулирующих деятельность региональных структур федеральных органов государственной власти и полномочных представителей Президента в федеральных округах, можно сделать вывод, что главное назначение этих федеральных подразделений государственного аппарата состоит в усилении контрольных функций Президента и федерального центра в целом на уровне регионов и обеспечении одинакового действия всех норм федеральной Конституции на территории России независимо от этнонациональных, религиозных и иных особенностей субъектов Федерации.

Вместе с тем, властные структуры на уровне федеральных округов в лице полномочных представителей Президента и региональных структур федеральных министерств и ведомств пока не в полной мере вписались в единую систему государственного управления, так как в соответствии с российским законодательством основные управленческие функции на федеральном уровне возлагаются непосредственно на Правительство России, а на региональном - на правительства субъектов Федерации. Но полномочные представители Президента не входят в состав федерального Правительства, а находящиеся в их подчинении главные федеральные инспекторы в субъектах Федерации не могут входить в состав региональных правительств, что, естественно, затрудняет создание единой системы исполнительной власти, нацеленной на выполнение единых целей и задач.

Введение должности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе и создание аппарата, который обеспечивает его деятельность, позволили сделать деятельность Администрации Президента Российской Федерации более эффективной в части взаимодействия с субъектами Российской Федерации. Эти меры оптимизировали президентскую вертикаль управления, вывели федеральные структуры из-под влияния регионов, жестко подчинили их федеральному центру. Вместе с тем, федеральные округа не отменяют существующее политико-территориальное деление государства, исполнительная власть остается у глав субъектов Российской Федерации, их полномочия не перераспределяются.

Одной из задач административной реформы в Российской Федерации, начавшейся в том числе с образования федеральных округов, было их постепенное превращение в территориальные центры экономического развития и создание в стране единого экономического пространства.

В решении об образовании федеральных округов многие ученые и политики усмотрели один из управленческих способов углубления и реформирования федерализма в России, поиска форм и методов управления системой федеративных отношений, сглаживания проблем чрезмерной асимметричности и многосубъектности Российской Федерации. Можно говорить о том, что в структуре государственно-территориального устройства России появилось новое звено, смысл создания которого видится в необходимости территориального приближения федеральной власти к субъектам Федерации, аккумуляции региональных проблем, совместного поиска компромиссных путей и объединения всех ресурсов государства для их разрешения.

Федеральные округа как структура представляют собой поле информационного сотрудничества федерального, регионального и муниципального уровней публичной власти, необходимое для совместного поиска средств разрешения стоящих проблем общегосударственного и местного масштабов и принятия адекватного управленческого решения. Имеются достаточные основания полагать, что система федеральных округов способна реализовать сбалансированную государственную политику, инициировать движение к укреплению и развитию социального партнерства между центром и регионами на основе сохранения единого конституционного и управленческого поля, активизации экономической деятельности на всех уровнях хозяйствования и управления. Формальное объединение субъектов России в федеральные округа и, как следствие, выявление общих для регионов экономических, социальных и других вопросов создают условия их консолидации, выравнивания асимметрии социально-экономического развития, снижения степени сепаратизма, центробежных устремлений и, в конечном счете, укрепления единства экономического и политического пространства, территориальной целостности государства.

Федеральные округа по сложившейся инфраструктуре и социально-экономическим возможностям практически самодостаточны, однако их не следует рассматривать как некие самостоятельные и независимые друг от друга образования, как квазигосударства или своеобразные федерации на границах России. Субъекты Российской Федерации не замыкаются в пределах федерального округа, самостоятельно взаимодействуют с регионами, расположенными в других федеральных округах, а по определенным вопросам - с иностранными государствами и их составными частями. Важность горизонтальных связей между федеральными округами, субъектами России для развития устойчивых федеративных отношений в Российском государстве определяет необходимость их усиления и укрепления. Таким образом, ослабляя тенденции обособления и замыкания на себе, свойственные субъектам Федерации, федеральные округа обеспечивают углубление и развитие как вертикальных, так и горизонтальных федеративных связей.

По задумке авторов окружной реформы, полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах должны обеспечивать координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, анализировать эффективность деятельности правоохранительных органов, организовывать взаимодействие федеральных органов с органами власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, политическими партиями, общественными и религиозными объединениями.

Анализируя результаты деятельности полномочных представителей Президента, можно сказать, что главное, чего удалось им добиться за время своего существования - изменить отношение руководителей регионального уровня к качеству законопроектной работы. На сегодняшний день сложилась устойчивая практика, когда большинство правовых актов как органов власти субъектов Федерации, так и органов местного самоуправления проходят предварительную экспертную проверку, что снижает риск их несоответствия федеральному законодательству.

Таким образом, введение административно-политического института полномочных представителей Президента России в федеральных округах имеет серьезное воздействие на трансформацию политической системы.

Во-первых, прослеживается тенденция не просто укрепления государства, а его доминирования над гражданским обществом путем радикального изменения политического режима в направлении централизации федеративного устройства, его унитаризации.

Введение института полномочных представителей Президента в федеральных округах во многом меняет конституционный механизм разделения властей в регионах. Как показывает практика, явные и скрытые полномочия полномочных представителей в регионах существенно ограничивают полномочия глав субъектов Федерации. По мнению специалистов и ученых, полномочные представители Президента наделены функциями, сопоставимыми с теми, которыми обладали генерал-губернаторы в Российской империи, - возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента в обход региональных законодательных и исполнительных органов власти.

Во-вторых, серьезной модификации подвергается механизм принятия политических решений, основу которого составляла достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов Российской Федерации, обладающих, согласно ст. 73 Конституции Российской Федерации, всей полнотой государственной власти за пределами общефедеральных и совместных предметов ведения.

В то же время содержание и эффективность деятельности полномочных представителей находятся в прямой зависимости от баланса интересов в системе федеративных отношений. На этапах, связанных с изменением данного баланса в пользу регионов, полномочные представители Президента в федеральных округах, в конечном счете, были вынуждены приспосабливаться к политическим реалиям. На современном этапе, характеризующемся преобладанием тенденций централизации, исследуемый институт активно участвует в реализации политических решений, направленных на изменение баланса интересов в пользу федерального центра.

По большему счету, полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе должен заниматься мониторингом политико-экономической ситуации в регионах, входящих в состав соответствующего федерального округа, координировать внешнеэкономическую деятельность субъектов Федерации (в границах данного федерального округа), которая не должна противоречить федеральной экономической политике за рубежом, координировать деятельность федеральных органов власти и соответствующих органов в субъектах Российской Федерации.

По мнению ученых, институт полномочного представителя Президента в федеральном округе следует рассматривать, прежде всего, как инструмент кризисного управления. Порожденный общим стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, он может работать лишь в условиях централизации, жесткой вертикали власти. В условиях политической стабильности это инструмент контроля, координации и сбора информации, а в кризисные периоды - инструмент проведения директив главы государства в обход местных властей. Поэтому он представляет собой «институт скрытых полномочий» Президента Российской Федерации. Это касается в первую очередь полномочий, связанных с охраной Конституции России и государственного суверенитета (ст. 80 Конституции), механизма введения военного и чрезвычайного положения (ст. 87 и 88 Конституции).

Именно двойственный характер института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах позволяет понять природу противоречий в положении данного института власти - чрезвычайную обширность федеральных округов, их несоответствие сложившимся историческим, экономическим и политическим границам и, наоборот, их соответствие внутренним военным округам, обширность и неопределенность прерогатив власти, а также параллелизм функций.

В соответствии с нормами внесенных законопроектов Президент России усиливал контроль над действиями руководителей регионов, поскольку получил возможность отстранения их от должности при неоднократных нарушениях Конституции Российской Федерации или федерального законодательства.

В рамках процесса укрепления вертикали власти был сформирован сложно устроенный механизм центральной исполнительной власти. В то же время некоторые политики считают, что данный институт изжил себя. В частности, В.И. Матвиенко, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, выступая 26 декабря 2011 г. на заседании Государственного совета по вопросам перераспределения полномочий между федеральными и региональными органами власти и путях совершенствования межбюджетных отношений, согласившись с тем, что представители Президента за прошедшие годы сыграли важную роль в приведении региональных законов в соответствие с федеральными и в решении других актуальных задач, заявила, что сегодня с учетом курса на децентрализацию вместо полномочных представителей целесообразно создать в округах представительство, например, Министерства регионального развития. И ввести министров по делам территорий с четкими функциями и полномочиями. К функциям таких министров по делам территорий В.А. Матвиенко отнесла реализацию федеральных целевых программ в регионах, реализацию федеральной адресной инвестиционной программы, координирование социально-экономического развития территорий и лоббирование интересов регионов в федеральном центре. При этом, подчеркнула Председатель Совета Федерации, министры по делам территорий не должны вмешиваться в компетенцию региональных властей. Каждый должен отвечать за свое, чтобы избежать размывания ответственности. Как представляется, если данная инициатива получит реализацию, это будет означать начало совершенно нового этапа государственной региональной политики. Некоторые политические деятели высказывают предложения об упразднении федеральных округов. Так с подобной инициативой выступал кандидат в Президенты России М.Д. Прохоров.

Вместе с тем мировой опыт функционирования федеративного устройства показывает положительные примеры горизонтальных и горизонтально-вертикальных связей между регионами. Серьезное значение предавалось и по-прежнему предается развитию и поддержанию горизонтально-вертикальных связей федеральным округам и полномочным представителям Президента в федеральных округах. Сложная работа выполнена этими структурами по устранению противоречий в законодательной базе, учитывающей тенденции современного процесса политической интеграции. По сути, современный процесс политической субъектности региональной власти находит выражение в том, что развитие идет не только по вертикали в направлении все возрастающей роли органов власти федерального уровня. Серьезное значение приобретают те процессы, которые обеспечивают горизонтальные связи между субъектами Федерации. Зарождаются и набирают силу различного рода ассоциации, консультативно-экспертные и корпоративные органы и организации, представляющие и продвигающие интересы территорий и их властных структур.

Заключение

Создание федеральных округов стало мощным стимулом для развития «региональных столиц», которые объективно нужны государству. В российском пространстве такие столицы играют роль узлов, организующих вокруг себя крупные ареалы. Система федеральных округов представляет собой политико-географическую структуру, по сетям которой идет распространение инноваций. Государство заинтересовано в том, чтобы организовать и упорядочить инновационный процесс, который идет из Москвы в окружные столицы, из последних - в административные центры субъектов федерации, а далее - на периферию отдельно взятых регионов. Такую организацию пространства можно считать прогрессивной. При этом окружные столицы сами по себе становятся крупными инновационными центрами, получают дополнительный стимул для своего развития.

Итак, институт федеральных округов представляет собой промежуточный управленческий уровень, характерный для большой и административно раздробленной страны. Он имеет особое значение на кризисном этапе развития российской государственности как страховочный элемент централизованного антикризисного управления. В то же время, как показывает исследование, система федеральных округов объективно необходима для оптимизации территориально-государственного строительства в России на длительную перспективу. При этом она нуждается в собственной «внутренней» оптимизации.

Можно сделать вывод, что институт федеральных округов состоялся как нормальный, управленческий уровень, выполняющий поставленные центром, а также определившиеся по ходу развития процесса задачи, появление в виде федеральных округов мощных территориально-экономических комплексов содействует поступательному развитию, выравниванию социально-экономических различий, хозяйственной и политической интеграции субъектов Федерации, создает систему крупномасштабных, много - и разноресурсных сегментов единого экономического и правового пространства.

Библиографический список

1. Демьяненко Ю.А. Роль федеральных округов в системе субъектного состава России: неконституционное закрепление. - Право и политика, ЕврАзЮж № 9 (52) 2012.

2. Указ Президента РФ от 13.05.2000г. №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. №20. Ст.2112.

3. Указ Президента РФ от 19.01.2010г. №82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный указом Президента РФ от 13.05.2000г. №849 и в указ Президента РФ от 12.05.2008г. №724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2010. №4. Ст.369.

4. Указ Президента РФ от 24.03.2005г. №337 «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» // СЗ РФ. 2005. №13. Ст.1139.

5. Указ Президента РФ от 22.03.2010г. №332 «О внесении изменения в Указ Президента Российской Федерации от 24 марта 2005 г. N 337 "О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах" и признании утратившими силу некоторых указов Президента Российской Федерации» // СЗ РФ. 2010. №13. Ст.1451.

6. Постановление правительства РФ от 12.08.2000г. №592 «О взаимодействии правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями президента Российской Федерации в федеральном округе и схеме размещения территориальных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2000. №34. Ст. 3473.

Размещено на Allbest.ru