Удосконалення механізмів державного управління та контролю в сфері охорони, захисту, використання та відновлення лісів в Донецькій області

Размещено на http://www.allbest.ru/

Удосконалення механізмів державного управління та контролю в сфері охорони, захисту, використання та відновлення лісів в Донецькій області

Труднощі реформування державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України в сучасних ринкових умовах, неспроможність попередніх організаційних утворень у цій галузі реалізувати поставлені Урядом України цілі й завдання, пов'язані із забезпеченням державної економічної та екологічної безпеки, обмеженість фінансових і матеріальних ресурсів держави вимагають ґрунтовної перебудови відносин, пошуку ефективних шляхів її подальшого розвитку. На цьому постійно й одностайно наголошують як представники громадськості, так і науковці - лісівники, економісти, юристи, екологи, фахівці в галузі державного управління, підкреслюючи важливість розробки та реалізації науково обґрунтованої, виваженої державної політики в напрямі збереження та примноження лісів нашої країни. Певні позитивні зрушення відбулися внаслідок прийняття ряду законів України, указів Президента України, постанов Кабінету Міністрів України та інших нормативних актів, які дещо унормовували державне управління та контроль, визначивши його одним з пріоритетних завдань держави. Але через відсутність комплексного механізму державного регулювання у цій сфері необхідні процеси гальмуються застарілими й необґрунтованими формами державного впливу, взятими з радянської практики, недорозвиненістю системи екологічного та лісового законодавства поряд з існуючим правовим нігілізмом.

Дослідженню особливостей державного управління, регулювання та контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, пошуку шляхів удосконалення механізмів впливу органів державної влади на розвиток лісової галузі, зокрема у степовій зоні лісорозведення, присвятили праці такі відомі вчені: Є.В. Алексєєв, Ф.К. Арнольд, В.О. Бородавко, В.М. Борткевич, П.Г. Вакулюк, Г.М. Висоцький, С.А. Генсирук, І.І. Гордієнко, В.В. Докучаєв, І.М. Лабунський, О.Я. Лазор, Б.І. Логінов, О.Г. Мордвінов, Г.Ф. Морозов, М.М. Орлов, П.С. Паллас, П.С. Погребняк, Г.І. Редько, В.Я. Рурський, В.І. Самоплавський, В.Є. Свириденко, А.О. Скальковський, М.К. Турський, Л.Т. Устиновська, О.І. Шапоренко, Л.Д. Шляханов, Ф.Л. Щепотьєв та ін.

Разом з тим залишаються недослідженими багато питань розвитку теорій практики, опрацювання сучасних моделей державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання й відтворення лісів України (особливо в степовій зоні лісорозведення), узагальнення світового досвіду (зокрема, його сучасних ринкових елементів), формування комплексного механізму державного впливу на цю галузь.

Фрагментарність розгляду засобів державного регулювання, недостатнє висвітлення особливостей механізмів державного впливу на охорону, захист, використання та відтворення лісів як на складне соціально-економічне явище, недосконалість методів реалізації державної політики в лісовій галузі, неефективність побудованих схем та низька результативність дій системи державного управління й контролю зумовили актуальність цього дослідження.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано згідно з планом науково-дослідних робіт Донецького державного університету управління за темами “Теоретичні та методологічні основи у сфері управління природокористуванням, охорони навколишнього середовища та екологічної освіти в Донбасі” (номер державної реєстрації 0100U004248) та “Науково-практичні засади реформування управління екологічної безпеки в регіонах з розвинутою промисловою інфраструктурою” (номер державної реєстрації 0105U006622). У межах цих тем розроблено і запропоновано теоретичні положення щодо створення, розбудови та діяльності динамічно-рівноважної системи державного управління й контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України, зокрема в Донецькій області (степова зона лісорозведення), опрацьовано математичні й економічні методи державного регулювання та оцінювання цієї системи.

Мета і завдання дослідження. Метою дослідження є обґрунтування теоретико-методичних основ та розробка практичних рекомендацій щодо формування й підвищення результативності механізмів державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання) й відтворення лісів України на прикладі Донецької області з переважно степовими умовами лісорозведення. Для досягнення цієї мети було поставлено такі завдання:

- розробити комплексний механізм зі схемою оцінювання та моделлю динамічного функціонування системи державного управління й контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області (степова зона лісорозведення);

- дослідити теоретичну функціонально-організаційну складову системи державного механізму регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області (степова зона лісорозведення), зокрема, щодо підвищення якості професійної підготовки її інспекційного складу;

- опрацювати методику, інструментарій та технології державного управління й контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області (степова зона лісорозведення) із системою моніторингу результативності їх регуляторного впливу;

- розробити функціонально-організаційні засади державного механізму регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області (степова зона лісорозведення), спрямовані на формування її екологічної та економічної безпеки;

- дослідити змістовну характеристику, місце, функціональні обов'язки, механізми фінансування й оцінювання діяльності інфраструктури органів державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання й відтворення лісів України, зокрема в Донецькій області (степова зона лісорозведення);

- опрацювати класифікацію агрегованих і конкретизованих чинників впливу на систему органів державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання і відтворення лісів у Донецькій області, сучасні підходи до налагодження її ефективних механізмів;

- обґрунтувати вдосконалення механізмів підвищення рівня правової охорони лісів у Донецькій області та раціонального використання лісових ресурсів і корисних властивостей лісу.

Об'єктом дослідження є процес розвитку державного управління й контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України, зокрема, у Донецькій області (степова зона лісорозведення).

Предметом дисертаційного дослідження є теоретико-методичні основи і практичні рекомендації щодо державного регулювання (управління та контролю) у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України, зокрема, у Донецькій області (степова зона лісорозведення).

Методи дослідження. Для вирішення поставлених завдань використовувалися загальні, логічні та емпіричні методи: інституційний, соціологічний, комплексний, історіографічний, діалектичний, системний, монографічний методи та аналіз документальної бази й узагальнення практичної діяльності - для обґрунтування необхідності та розкриття сутності державного управління й контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України, зокрема, у Донецькій області (степова зона лісорозведення); традиційний, культурологічний, біхевіористський, структурно-функціональний, аналізу і синтезу, порівняльного аналізу, ситуаційний, група математичних методів (матричний, багатомірного порівняльного аналізу, агрегації, поетапного порівняння, експертних оцінок, багатомірної статистики, бальних оцінок, графічний, табличний, функціональний, нормативний, інтегральних обчислювань та ін.), анкетування - для визначення стану системи державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України, зокрема, у Донецькій області (степова зона лісорозведення) та ін.

Інформаційною базою дослідження стали закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, наукова та періодична література за темою дослідження, офіційні статистичні дані Міністерства екології та природних ресурсів України, Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, Державної інспекції з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів, Державного комітету статистики України, Державного комітету лісового господарства України, Головного управління статистики в Донецькій області, Донецького обласного управління лісового господарства, Державного лісогосподарського об'єднання “Донецькліс”, Державного управління екології та природних ресурсів у Донецькій області, Державної інспекції з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів у Донецькій області, результати власних спостережень і досліджень автора, зокрема, на основі опитувань фахівців з питань лісового господарства, державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області тощо.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в комплексному розгляді проблем та розробці й обґрунтуванні концептуальних основ удосконалення механізмів державного регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів в Україні, зокрема, у Донецькій області (з урахуванням особливостей степової зони лісорозведення), та зумовлена тим, що є першим дисертаційним дослідженням у цій сфері. У дисертації вперше:

- запропоновано комплексний механізм державного управління й контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області (степова зона лісорозведення), який ґрунтується на моделі динамічного функціонування сталої системи державного контролю й управління лісами та схемі її оцінювання, що дає змогу гармонізувати організаційно-правову базу реалізації механізмів державного управління;

- розроблено теоретичну функціонально-організаційну складову сталої системи державного регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області (степова зона лісорозведення), а також рекомендації щодо підвищення якості професійної підготовки інспекційного складу, які повинні стати основою реалізації його безперервного навчання;

удосконалено:

- методику, інструментарій та технології державного управління й контролю (які враховують дію внутрішніх і зовнішніх факторів при регулюванні відносин держави та лісокористувачів) у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області (степова зона лісорозведення) із системою моніторингу результативності їх регуляторного впливу (на основі оцінки відповідності потребам та очікуванням безпосередніх фігурантів галузі лісових і екологічних відносин);

- функціонально-організаційні засади державного регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області (степова зона лісорозведення), спрямованого на формування її екологічної та економічної безпеки, сутнісною ознакою яких є перехід від вертикального (суб'єкт-об'єктного) управлінського процесу до програмно-цільового;

дістало подальшого розвитку:

- змістовна характеристика, функціональні обов'язки, механізми фінансування та оцінювання діяльності інфраструктури органів державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання й відтворення лісів України, зокрема, у Донецькій області (степова зона лісорозведення), що забезпечить підвищення рівня дії механізму державного регулювання в лісовій та екологічній галузях, удосконалення якого має стати стратегічним напрямом реформування та вдосконалення систем екологічної й економічної безпеки України, відносин у лісогосподарській галузі виробництва;

- класифікація агрегованих і конкретизованих чинників впливу на систему органів державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання й відтворення лісів у Донецькій області та сучасні підходи до налагодження її ефективних механізмів (на основі використання елементів ринкових відносин та покращення якості наукового супроводу цільових програм), що надало можливість застосовувати синергетичний метод її дослідження, який враховує чутливість елементів до зміни зовнішніх та внутрішніх чинників, їх здатність набувати різних конфігурацій і, взаємодіючи, змінювати її якісний стан.

Практичне значення одержаних результатів полягає у тому, що отримані в ході дослідження висновки і конкретні пропозиції є основою для вирішення питань удосконалення державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України, зокрема, у Донецькій області (степова зона лісорозведення). Розроблений комплексний механізм регулювання та розвитку цієї сфери відкриває приховані можливості більш ефективного виконання функціональних обов'язків та делегованих повноважень, встановлених цілей і завдань органами державної виконавчої влади.

Основні положення, висновки й пропозиції дисертаційної роботи прийнято до використання у практичній діяльності урядового органу державного управління у складі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України - Державної інспекції з контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів (довідка від 09.01.07 р. № 43) та спеціально уповноваженого органу Державного комітету рибного господарства України - Головного державного оперативного управління охорони, використання і відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства (довідка від 21.02.08 р. № 5-43).

Особистий внесок здобувача. Результати наукових досліджень, подані у дисертаційній роботі, отримані автором особисто. Також викладено авторський підхід до розуміння значення та сутності державного управління і контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України, зокрема, у Донецькій області (степова зона лісорозведення), обґрунтовано комплексний механізм його регулювання та розвитку. Наукові положення, висновки, рекомендації і пропозиції, що виносяться на захист, сформульовані автором самостійно. Конкретний особистий внесок автора в колективні наукові праці знайшов своє відображення у списку публікацій за темою дисертації.

Апробація результатів дослідження. Результати дослідження доповідались й обговорювались на наукових і практичних конференціях, у тому числі на Всеукраїнській конференції молодих учених “Сучасні проблеми екології” (м. Запоріжжя, 2004 р.), Х-ХІІ конференціях професорсько-викладацького складу за підсумками науково-дослідної роботи (м. Донецьк, 2005-2007 рр.); науково-практичних конференціях “Донбас-2020: охорона довкілля та екологічна безпека” (м. Донецьк, 2001 р.), “Розвиток, пріоритети, реалізація та перспективи процесу “Довкілля для Європи” (м. Донецьк, 2004 р.), “Менеджмент ХХІ століття: еволюційне та революційне” (м. Святогорськ, 2005 р.); Міжнародних науково-практичних конференціях “Розвиток наукових досліджень “2005” (м. Полтава, 2005 р.), “Дні науки-2006” (м. Запоріжжя, 2006 р.), “Сучасні проблеми управління” (м. Київ, 2007р.), “Актуальні проблеми охорони здоров'я риб та інших гідробіонтів” (м. Феодосія, 2008 р.) та міжнародному науковому конгресі “Державне управління та місцеве самоврядування” (м. Харків, 2006 р.).

Публікації. Основні положення і висновки дослідження викладено у 19 наукових працях загальним обсягом 6,9 авт. арк., 15 з яких опубліковано у наукових фахових виданнях загальним обсягом 5,9 авт. арк., 4 - у наукових журналах, 9 - у збірниках наукових праць та в інших виданнях.

Обсяг і структура дисертації зумовлені предметом, метою та завданнями дослідження. Робота складається зі вступу, трьох розділів (що містять дев'ять підрозділів), висновків, додатків, списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації - 318 сторінок, у т. ч. 21 рисунок (11 сторінок), 19 таблиць (11 сторінок), 29 додатків (93 сторінки). Список використаних джерел налічує 258 найменувань.

У вступі розкрито сутність і стан проблеми, що вирішується, обґрунтовано вибір та актуальність теми дослідження; подано його мету й завдання, наукову новизну і практичне значення одержаних результатів.

У розділі 1 - “Наукові засади державного управління і контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України (степова зона лісорозведення)” - на основі історіографічного методу аналізу розглянуто розміщення території України у природних зонах, закони розповсюдження лісової рослинності та розвиток степового лісорозведення, що, перш за все, є базовим підґрунтям державного управління та контролю й надає можливість їх систематичного розвитку у сфері охорони, захисту, використання й відтворення лісів; законодавчого закріплення відповідних систем рубок.

Подальший аналіз здійснювався у напрямі зародження та розвитку державного управління й контролю стосовно лісів Степу. Лісовпорядні інструкції дореволюційної Росії, а Україна (зокрема, територія степової зони лісорозведення) входила до її складу, нормували користування деревиною лише в державних лісах, а у приватних володіннях ліси вирубувались практично без обмежень користування. Найбільшого розвитку як лісівництво, так і державне регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, досягло в Радянському Союзі, до якого належала територія сучасної України. Тоді в Україні було розроблено такі важливі напрями лісової науки, як вчення про зміну порід, типи лісу, лісова біогеоценологія; виконано оригінальні дослідження рубок догляду, поновлення й відновлення лісів. До того ж чимало було зроблено у плані степового й полезахисного лісорозведення, вивчення патології лісу, фізико-хімічних властивостей деревини лісоутворювальних порід, лісових пожеж та методів боротьби з ними тощо. Однак при всій декларативності природоохоронного законодавства СРСР основи гуманного ставлення населення до природи були закладені державною пропагандою і виховувалося вже з раннього віку. Тому негативний вплив на ліси в Україні до початку 1990-х рр. позначався на їх стані значно менше, ніж у капіталістичних країнах. У цілому порівняно із сьогоденням політика держави була спрямована на поліпшення стану лісів в Україні.

За результатами аналізу доведено, що природно-кліматичні умови степової зони лісорозведення (зокрема, у Донецькій області) не сприятливі для зростання деревинної рослинності та вирощування високопродуктивних лісонасаджень. Природні екосистеми вкрай обмежені внаслідок інтенсивної господарської діяльності. Проведення земельної реформи зробило неможливим проведення робіт з догляду за лінійними лісонасадженнями. Більшість лісокористувачів не вживає необхідних заходів з охорони лісів від самовільних рубок, підвищення їх продуктивності та якості. Неухильно зростає кількість самовільних рубок, що проводяться самими підприємствами лісового господарства, іншими лісокористувачами та населенням внаслідок гострого дефіциту палива, будівельних матеріалів та загального економічного занепаду (особливо у сільських районах). Рівень ведення лісового господарства в лісах, які належать Мінагрополітики, Міноборони, Укрпромводчермету, Укрзалізниці, Службі автомобільних шляхів, надзвичайно низький, допускаються грубі порушення лісового та екологічного законодавства, а рубки здійснюються в обсягах, які не враховують стан насаджень, виходячи лише з потреб у деревині. Бракує належної уваги до цього природного ресурсу з боку спеціалістів та керівників суб'єктів державної виконавчої влади (міськ-, рай- та інших рад). Збитки, завдані лісовому господарству пожежами, сягають десятків тисяч гривень (не враховуючи віддалені наслідки). Погіршується і стан зеленого господарства міст та інших населених пунктів. Майже припинилися роботи з озеленення породних відвалів та рекультивованих земель. До того ж існує проблема розбіжностей між даними, які надають лісокористувачі щодо лісо господарювання, і тими, які підраховують органи, що контролюють їх діяльність.

У розділі 2 - “Державне регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області” - проаналізовано й визначено сучасний правовий стан лісокористування, діяльність відповідних державних органів в Україні, зокрема, у Донецький області, що його контролюють. За правовими нормами та правовідносинами в галузі охорони лісів українське законодавство має змішаний характер, однак це не є чинником протидії або деструкції лісогосподарських відносин. Але українські екологічні й лісові законодавчі акти теж не здатні забезпечити захист лісу, оскільки, з одного боку, багато в чому залишаються декларативними і не містять конкретних механізмів вирішення існуючих проблем, а з іншого - не повною мірою і дуже вибірково враховують досягнення і досвід сучасної науки й міжнародного екологічного законодавства. Тому недоліки сучасної законодавчо-нормативної бази, існуюча система прямих втручань у виконання повноважень органами державної влади і місцевого самоврядування, поширення серед населення думки про згубність заготівлі деревини для екологічної ситуації в Донецькій області негативно впливають на розвиток раціонального використання й відновлення природних ресурсів.

При розгляді судової практики стосовно порушень лісового й екологічного законодавства в Донецькій області проаналізовано аргументи сторін, що відповідають за правопорушення, з розбором посилань на статті чинного законодавства України. При розгляді питань, які виникають при перевірках дотримання вимог лісового та екологічного законодавства постійними лісокористувачами, доведено, що невідповідне оформлення документації і відсутність знань їх працівників щодо правильного застосування лісового та екологічного законодавства є основними перешкодами для налагодження державного управління і контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області.

Для необхідного рівня аналізу сьогоднішнього стану моделі державного управління лісами в Донецькій області використано метод ретроспективного аналізу структурної побудови та діяльності спеціального органу державного управління - Державної інспекції з контролю за охороною, захистом, використанням і відтворенням лісів (далі - ДЛІ) (відповідно до п. 1 Положення, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 16.06.04 р. № 770).

При його застосуванні її діяльність була розглянута як процес (організація виробництва й організаційні відносини) і як явище (об'єднання відповідних елементів для реалізації головної мети, яке відбувається на підставі певних правил і процедур). Тобто ДЛІ розглядалась як система, у якій враховувались особливості соціальних, біологічних і технічних систем. Але надання формальної оцінки її діяльності з погляду відповідності вимогам, які на неї покладались законодавчо, за відсутності основних елементів, що становлять організацію, визнано некоректним. Тому аналіз та визначення ефективності діяльності ДЛІ проведено в контексті всієї ситуації, яка склалась під впливом численних зовнішніх та внутрішніх факторів і визначила умови її існування.

А при проведенні підсумкового аналізу роботи ДЛІ у зв'язку зі зменшенням кількості працівників було здійснено зведення даних до рівнозначних величин (за метод дисконтування брали усереднений коефіцієнт ефективності роботи (рис. 1)).

державний контроль ліс

Рис. 1. Порівняння ефективності роботи ДЛІ за усередненими коефіцієнтами

При такому порівнянні доведено, що більшість показників 2006 р. є вищою за попередні, спостерігаються чітко визначені тенденції щодо покращення результатів і налагодження в межах існуючих можливостей функціонування та структурної побудови системи державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів у Донецькій області.

Запропоновано теоретичне обґрунтування функціональної та структурної побудови моделі Державної інспекційної служби лісу в Донецькій області (далі - ДСЛ), системний характер якої - необхідна умова її діяльності. Як основу для аналізу загального стану ДСЛ пропонується використовувати закон самозбереження. Проте її успішний і прогресивний розвиток може привести до синдрому “великого бізнесу”, тому боротися з ним рекомендовано методами, які повертають систему до більш простих структур. А для реалізації контроллінгу пропонується передати виконання цих функцій відповідному структурному підрозділу. Стандартизація й аудит визначаються як один з основних елементів системи управлінської діяльності в ДСЛ, а застосування сучасних інформаційних технологій вивільняє частину робочого часу управлінської праці за рахунок інформаційних систем управління.

У розділі 3 - “Удосконалення механізмів державного управління і контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області” - запропоновано принципово змінити систему державного управління лісовими ресурсами і контролю за господарською діяльністю в них шляхом чіткого визначення та розмежування функцій і повноважень організацій, які здійснюють ці функції, відокремлення зон їх власної відповідальності, створення спеціальних фондів і ліцензування діяльності. Сучасний стан економіки та політичного устрою України зумовлює необхідність використання в державній управлінській практиці деяких елементів ринкових концепцій, однією з яких є маркетинг. Пропонується не лише використання його як допоміжної функції із забезпечення інспекційної діяльності, але й орієнтації на нього всієї сукупності функцій ДСЛ із задоволення конкретних потреб різних груп лісокористувачів. При розробці, побудові та аналізі внутрішніх конкретних функцій управління розробляються і виокремлюються основні обов'язки працівників ДСЛ, включаючи специфічні функції управління. При розгляді питань щодо функціональної побудови ДСЛ вивчаються її загальні функції управління, які мають свою специфіку й окремо розробляються.

ДСЛ у Донецькій області запропоновано як обласний територіальний орган з подальшим поділом його на районні територіальні підрозділи та розвитком інспекційної мережі “на місцях”. Для цього розроблена цілісна територіальна інспекційна система (далі - ТІС), яка характеризується морфологічною структурою, неоднорідністю, різною спеціалізацією та неоднаковим рівнем освоєння території. На підґрунті побудованої наближеної адитивно-змішаної моделі оцінювання ефекту існування ДСЛ у Донецькій області доведено, що її функціонування може давати чималий прямий і непрямий економічний ефект.

З метою обґрунтування фактично необхідної кількості інспекторів у кожному районі Донецької лісоінспекційної області проаналізовано матеріали, у яких узагальнено стан екологічних показників у Донецькій області, розглянуто й оцінено взаємодію лісу й елементів навколишнього природного середовища. З метою виявлення закономірностей впливу факторів навколишнього середовища було проведено вивчення стану його окремих компонентів і дано оцінку їх антропогенному забрудненню. Спираючись на результати цих досліджень, запропоновано структуру побудови ДСЛ у Донецькій області та математичну модель її поведінки. За результатами розгляду інтервалів зміни оцінок у зонах проживання населення міст і сільських районів, з точки зору їх екологічної оцінки, побудовано діаграму (рис. 2).

Рис. 2. Порівняння умов проживання населення Донецької області (за зонами)

Отже, відповідно до розподілу території Донецької області запропоновано шляхом внесення змін до чинного законодавства в частині розрахунку штрафів і збитків за завдану шкоду навколишньому природному середовищу та лісовому господарству, у зонах з різними категоріями умов якості проживання населення проводити такий розрахунок відповідно до обчислених коефіцієнтів. Також рекомендується використовувати запропонований розподіл з метою відповідного контролю з боку ДСЛ за плануванням та виконанням посадок, захисту, охорони, використання й відтворення лісів лісокористувачами на території Донецької області. Тому з метою побудови динамічно-рівноважної системи організації ДСЛ у Донецькій області (відповідно до запропонованих принципів організації ТІС) проведено територіальний розподіл Донецької лісоінспекційної області і сконструйовано структурно-функціональну модель ДСЛ. При її подальшому розвитку як динамічної системи кількість функцій, інспекторів і працівників має тенденцію до зближення при зменшенні кількості територіальних інспекцій (рис. 3).

Рис. 3. Динамічна система розвитку і діяльності Державної інспекційної служби лісу

При визначенні практичного оптимуму співвідношень вони повинні залишатись у межах 75% сталого виконання покладених функцій, що визначено за допомогою трендів (рис. 4).

Доведено, що при сталому розвитку системи охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області і незмінному її функціонуванні діяльність ДСЛ, яка також є її елементом, повинна мати тільки флуктуаційні коливання.

Стверджується, що виконання основних функцій управління може бути вдосконалене за рахунок правильної організації праці і використання внутрішніх резервів. Для цього пропонується методичний підхід до оцінювання рівня порушень у лісах, який ґрунтується на обліку еколого-економічних факторів з використанням методів багатомірної статистики та бальної оцінки. А якісне планування, яке повинно бути основою діяльності ДСЛ, стане можливим лише при створенні надійної системи прогнозування щодо двох основних чинників: розподілу бюджетних коштів і визначення обсягу необхідної інспекційної діяльності.

Рис. 4. Визначення зон оптимальної кількості функцій та складу ДСЛ

Основою прогнозного визначення напрямів і форм діяльності ДСЛ обрано математично обґрунтований вибір за ознаками найбільшої вагомості наслідків і відносної простоти здійснення правопорушення з ряду їх можливих варіантів з урахуванням часу та місця їх здійснення. Однак насправді в роботі ДСЛ вирішальне значення буде мати фактор фінансування, тому з метою його врахування розроблено систему математично обґрунтованого розподілу обсягу фінансування інспекційної діяльності залежно від діючих факторів навколишнього середовища, яка визначає на засадах імперативу основних цілей і завдань модель діяльності ДСЛ. Наведена методика базується на комплексному багатомірному підході до оцінювання складного впливу різних зовнішніх факторів на проведення інспекційної діяльності, враховує реальний вплив цих факторів на інспекційні підрозділи та демонструє рівень наближення організації системи роботи ДСЛ до показників підрозділу-еталона. Вона є простою у застосуванні та наочною з погляду формування показників.

Можливості, які відкриваються в професійній діяльності ДСЛ завдяки впровадженню сучасних інформаційних технологій, зокрема, втіленню принципів формалізації та уніфікації, які дозволяють вирішувати задачі, основними ознаками яких є багатофакторність, коваріантність і різновекторність розвитку подій, дають змогу зробити ще один крок до зміцнення державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів у Донецькій області. Однією з форм оптимізації інспекційної діяльності та переведення її відносин з лісокористувачами у “формалізоване русло” є створення на основі сучасних комп'ютерних технологій пакета комп'ютерних програм, який дає можливість прискорити процес проведення перевірок, знижує рівень конфліктності між їх учасниками та зменшує до цілком допустимих меж дію людського фактора з обох сторін. У ньому враховано не лише господарську діяльність для проведення перевірки відповідних розрахунків, зроблених лісокористувачами, але й чинну законодавчу базу України, що дає змогу не лише знизити рівень навантаження на кожного інспектора, але й визначити його поведінку під час проведення перевірок та підвищити контроль за якістю останніх з боку керівництва (рис. 5).

Під час проведення перевірки інспектору в присутності представника сторони, що перевіряється, залишається лише заповнювати відповідні віконця інтерфейсу зі стандартизованим алгоритмом проведення перевірки.

Висновки

Проведені дослідження за темою дисертації в сукупності розв'язують важливе наукове-прикладне завдання щодо вдосконалення механізму державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання й відтворення лісів України, зокрема, у Донецькій області (степова зона лісорозведення), та комплексних заходів його регулювання і розвитку. Узагальнення наукових джерел та емпіричних даних дало змогу сформулювати такі положення, висновки та рекомендації.

1. Запропонований комплексний механізм державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання й відтворення лісів (завдяки урахуванню та узагальненню сутності, генезису становлення й розвитку, іноземної та вітчизняної практики і досвіду), що спираються на розроблену модель динамічного функціонування сталої системи державного регулювання лісових відносин зі схемою її оцінювання, дає змогу гармонізувати організаційно-правовий базис реалізації механізмів державного управління в цій сфері.

2. Теоретичне та практичне опрацювання функціонально-організаційної складової системи державного механізму регулювання у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів, а також заходів щодо підвищення якості професійної підготовки інспекційного складу (що повинні стати основою безперервного навчання), проведено шляхом вивчення особливостей, визначення місця, дослідження здійснення і характеристики системи органів державного регулювання. Це дає змогу надати рекомендації щодо вдосконалення організаційної структури та функціональних засад сучасного механізму державного регулювання, його фінансування в галузі лісових відносин, які спрямовані на формування екологічної та економічної безпеки і мають сутнісною ознакою перехід від вертикального (суб'єкт-об'єктного) до програмно-цільового процесу управління.

3. Запропоновані методика, інструментарій та технології державного управління і контролю (котрі враховують дію внутрішніх і зовнішніх факторів при регулюванні відносин держави та лісокористувачів) у сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів разом із системою моніторингу результативності їх регуляторного впливу на основі оцінювання відповідності потребам та очікуванням безпосередніх фігурантів галузі лісових та екологічних відносин дали змогу визначити шляхи підвищення ефективності і розробити моделі сталого розвитку та економічного оцінювання діяльності системи державного регулювання галузі лісоекологічних відносин через наближену модель можливих змін в економічній та соціальній сферах від збереження та господарсько-раціонального використання лісових ресурсів і корисностей лісу.

4. Обґрунтування та вдосконалення механізмів підвищення рівня правової охорони лісів (з урахуванням сучасного стану лісопорушень та необхідних особливостей юридичної відповідальності), раціонального використання лісових ресурсів та корисних властивостей лісу проведено на підставі дослідження й аналізу характеристик їх відзнак. Розроблені пропозиції щодо посилення відповідальності за порушення лісового та екологічного законодавства дають змогу зробити ще один крок у процесі вдосконалення систем екологічної та економічної безпеки й реформування інфраструктури лісової галузі.

5. Проведена класифікація агрегованих і конкретизованих чинників впливу на систему органів державного управління та контролю у сфері охорони, захисту, використання і відтворення лісів, сучасні підходи до налагодження її ефективних механізмів на основі використання елементів ринкових відносин та покращення якості наукового супроводу цільових програм дали можливість застосовувати синергетичний метод її дослідження, який враховує чутливість елементів до зміни зовнішніх та внутрішніх чинників, їх здатність набувати різних конфігурацій і, взаємодіючи, змінювати її якісний стан.

6. З метою вдосконалення державного управління і контролю за користуванням лісовими ресурсами в Україні пропонується створити в системі загального державного управління країни відповідну підсистему (ДСЛ), яка самоорганізовуватиметься за певних, визначених законодавчо умов за певними принципами, розвиватиметься та функціонуватиме за відповідними законами і пристосовуватиметься до зовнішнього середовища через внутрішні та зовнішні взаємодії. А при неможливості функціонування - реорганізується відповідно до обставин, що склались, або ліквідується з перерозподілом своїх прав і обов'язків на інші підсистеми, які залишаються в системі управління державою. Її основним принципом як керівного суб'єкта не є безумовний тотальний примус об'єктів управління (лісокористувачів). Кожен елемент системи державного управління лісами не стільки зобов'язаний поступатися чим-небудь, скільки одержувати користь від різних оптимумів для її різноманітних станів. Методи їх досягнення пропонується ґрунтувати на розробленій і опрацьованій системі планування і застосування науково аргументованої динамічної моделі її функціонування.

7. Для вирішення ДСЛ поставлених перед нею завдань та подальшого системного розвитку пропонується реалізація принципів стандартизації й уніфікації виробничого процесу за допомогою розробки цілісної територіальної інспекційної системи та поетапного блокового проведення перевірок, спираючись на сучасні технологічні рішення та інформаційні технології. Їх застосування істотно підвищує результативність і коефіцієнт корисної дії від функціонування ДСЛ, а якість та широта аналізу за рахунок розробки і використання удосконалених методів математичних розрахунків за допомогою комп'ютерних програм дає змогу докорінно змінити основи сучасної інспекційної діяльності в Україні. Тому при сталому розвитку сфери охорони, захисту, використання й відтворення лісів у Донецькій області та її незмінному функціонуванні діяльність ДСЛ, яка є теж її елементом, повинна мати тільки флуктуаційні коливання.

Список опублікованих праць

1. Акулов-Муратов В.В. Аналіз та оцінка екологічних правопорушень (в сфері Державного управління використанням рослинних ресурсів): їх причин, наслідків, профілактики / В.В. Акулов-Муратов // Менеджер. - 2004. - № 4. - С. 175-182.

2. Акулов-Муратов В.В. Еколого-правові питання та проблеми недосконалості діючого лісового і екологічного законодавства як фактор зниження ефективності державного управління / В.В. Акулов-Муратов // Екологічний менеджмент як складова частина сталого розвитку : зб. наук. праць / ДонДУУ. - Донецьк, 2004. - Т. 5.- С. 173-181.- (Державне управління; вип. 36).

3. Акулов-Муратов В.В. Механізми державного управління захистом, охороною, використанням та відтворенням гіменоміцетних грибів у лісах Донецької області / В.В. Акулов-Муратов, С.Ф. Смеричевський // Проблеми управління природокористуванням : зб. наук. праць / ДонДУУ. - Донецьк, 2005. - Т. 6. - С. 175-180. - (Державне управління; вип. 57).

Особистий внесок: запропонована обґрунтована система (шляхом вдосконалення механізмів державного управління) захисту, охорони, використання та відтворення місць існування гіменоміцетних грибів у лісах Донецької області.

4. Акулов-Муратов В.В. Застосовування інформаційних технологій в організації державного контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісового господарства / В.В. Акулов-Муратов, Е.І. Славенко // Теорія та практика державного управління : зб. наук. праць. - Харків, 2006. - Вип. 2. - С. 100-104.

Особистий внесок: запропонована принципова схема застосовування інформаційних технологій в організації державного управління та контролю за охороною, захистом, використанням та відтворенням лісів у Донецької області.

5. Акулов-Муратов В.В. Застосування діючого законодавства у сфері державного управління та контролю в лісах в Донецькій області / В.В. Акулов-Муратов // Менеджер. - 2006. - № 2. - С. 230-237.

6. Акулов-Муратов В.В. Про необхідність структурних змін в сфері державного управління та контролю в лісах України / В.В. Акулов-Муратов, О.І. Шапоренко // Актуальні проблеми державного управління : зб. наук. праць / Одеський регіональний інститут державного управління. - Одеса, 2006. - Вип. 3. - С. 297-301.

Особистий внесок: запропонована принципова схема структурних змін у сфері державного управління та контролю в лісах України.

7. Акулов-Муратов В.В. Концептуальні засади реформування структури та систем функціонування Держлісінспекції в Донецькій області / В.В. Акулов-Муратов // Реформування управління екологічною безпекою в промисловому регіоні : зб. наук. праць / ДонДУУ. - Донецьк, 2006. - Т. 7. - С. 212-225. - (Державне управління; вип. 69).

8. Акулов-Муратов В.В. Використання внутрішніх резервів у сфері державного контролю в лісах України / В.В. Акулов-Муратов, В.М. Синьогуб // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - 2007. - № 1. - С. 225-232.

Особистий внесок: запропоновані принципові схеми використання внутрішніх резервів та підвищення рівня професійної освіти у сфері державного контролю і управління в лісах України.

9. Акулов-Муратов В.В. Держлісінспекція: аналіз і оцінка діяльності та необхідності існування як впливового важеля державного контролю й управління лісокористуванням в Україні / В.В. Акулов-Муратов // Вісник Національної академії державного управління при Президентові України. - 2007. - № 2. - С 154-164.

10. Акулов-Муратов В.В. Державні механізми управління в світлі прискорення процесів руйнування лісових біогеоценозів, пов'язаних з техногенним впливом людини / В.В. Акулов-Муратов, О.І. Шапоренко // Природні ресурси й навколишнє середовище : зб. наук. праць / ДонДУУ. - Донецьк, 2007. - Т. 8. - С. 50-59. - (Економіка; вип. 76).

Особистий внесок: на прикладі фактів прискорення процесів руйнування лісових біогеоценозів, пов'язаних з техногенним впливом людини, проведено аналіз дії державних механізмів регулювання лісових відносин.

11. Застосування математичних методів у здійсненні заходів державного управління та контролю в сфері охорони, захисту, використання та відтворення лісів України (на прикладі Донецької області) [електронний ресурс] / В.В. Акулов-Муратов. - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua./e-journals/Dutp/2007-2/txts/07avvpdo.htm.

Размещено на Allbest.ru