Административно-правовые основы организации деятельности Президента Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Становление института президентства в Республике Казахстан

1.1 Президент как глава государства и его высшее должностное лицо: историко-теоретический аспект

1.2 Структура аппарата Президента: проблемы функционирования

2. Административно-правовые основы организации деятельности Президента Республики Казахстан

2.1 Понятие и содержание административно-правового статуса Президента

2.2 Полномочия Президента Республики Казахстан

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность темы. Несмотря на значительный опыт, накопленный различными странами мира в сфере организации и деятельности института президентства, для Казахстана данный государственный институт является сравнительно новым и в силу этого требует специального административно-правового исследования. При этом не следует забывать, что, несмотря на относительную новизну, этот институт существует в Республике Казахстан два десятка лет. Уже накоплен определенный организационно-правовой опыт его функционирования, который требует обобщения и юридической оценки. Особенность рассматриваемого института состоит в том, что его развитие происходит в специфических условиях Республики Казахстан, находящейся на стадии формирования демократического и правового государства. Это обстоятельство и обусловило потребность в сравнительно-правовом анализе рассматриваемого института.

Институт президентства, как известно, имеет свою достаточно длительную историю в западноевропейских и американских континентах, где достигнуты большие политические успехи в накоплении опыта, полезного для многих стран, особенно стран СНГ, перешедших к республиканской форме правления.

В Республике Казахстан происходит становление не только института президентства, но и всего государственного механизма в целом. Но ни один из них не функционирует вне рамок общей системы организации публичной власти, каждый из них в той или иной мере соприкасается с Президентом как главой государства. Поэтому в настоящей работе исследуются институт президентства и особенности его взаимоотношения с другими органами государственной власти, раскрываются основные элементы его административно-правового статуса, более подробно рассматриваются полномочия Президента, акты как одна из основных правовых форм его деятельности. Проведенный анализ позволил не только прийти к общим выводам, касающимся оценки механизма взаимоотношений иных публичных институтов власти с институтом президентства, но и дать оценку устойчивости демократических преобразований, происходящих в нашем обществе.

Анализируя административно-правовой статус Президента в Республике Казахстан, мы рассматриваем значительное число нормативных правовых актов, практический опыт деятельности Президента, данные социологических, политических и правовых исследований, регулирующего деятельность данного института в Республике Казахстан.

Таким образом, анализ административно-правового статуса Президента Казахстана с учетом фактических обстоятельств, складывающихся в процессе реального осуществления им государственного руководства обществом, приобретает не только теоретическое, но и важное практическое значение для становления казахстанского государства и совершенствования механизма взаимодействия ветвей власти.

Следует отметить, что исследование института президентства в Республике Казахстан невозможно проводить без учета мирового опыта функционирования этого государственного института. Только анализируя причины возникновения института президентства в мире, факторы, способствующие его эволюции, выявляя основные тенденции современного развития, можно понять и объяснить процесс усиления президентской власти в нашей стране.

Степень разработанности темы. Институт президентства неразрывно связан с проблемой разделения власти на ветви и ее влиянием на процесс формирования и развития всей системы государственных органов власти. Исследованию этой проблемы посвящены труды многих отечественных и зарубежных ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. Введение и дальнейшее развитие данного института в Казахстане, курс на построение демократического, правового государства и развитого гражданского общества, изменили научные подходы в правовой оценке поста единоличного главы государства - Президента, что нашло свое отражение в научных публикациях казахстанских ученых-юристов. Это работы К.К. Айтхожина, Д.М. Баймахановой, С.З. Зиманова, О.К. Копабаева, А.К. Котова, Б.А. Майлыбаева, В.А. Малиновского, С.С. Сартаева, Г.С. Сапаргалиева, А.А. Таранова, В.Н. Уварова и др.

Среди российских ученых необходимо выделить труды А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, С.Д. Боголюбова, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарева, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина и др.

В работе проведен анализ многочисленных нормативных правовых документов, связанных с деятельностью института президентства в Республике Казахстан. Основу дипломного исследования составили также нормативно-правовые акты международного характера, а также нормативные акты различных государств мира.

Цель и задачи дипломной работы. Цель дипломной работы - на основе анализа национального и международного законодательства, теоретических положений провести комплексное исследование проблем административно-правового статуса Президента Казахстана, дать характеристику правовых актов РК, а также выработать практические рекомендации с целью оптимизации становления данного института в Казахстане.

Данная цель может быть достигнута посредством решения следующих задач:

- дать содержательную оценку становления и развития института президентства в Республике Казахстан;

- рассмотреть структуру Аппарата Президента Казахстана, как одного из составляющих элементов института президентства;

- определить место и роль Президента в системе разделения власти на ветви;

- раскрыть понятие и содержание административно-правового статуса Президента Республики Казахстан;

- определить содержание и объем полномочий Президента Республики Казахстан.

Объектом исследования является административно-правовой статус Президента как один из важнейших государственно-правовых институтов Республики Казахстан, а также общественные отношения, складывающиеся в процессе его практической реализации.

Предметом исследования являются национальное законодательство, регламентирующее деятельность Президента Республики Казахстан, его правовой статус, формы и методы их реализации.

Методология и методы исследования. В основу дипломного исследования положены всеобщие, общенаучные и частно-научные методы. Это - системный, структурно-функциональный, конкретно-социологический, лингвистический, формально-юридический, сравнительно-правовой.

Правовую базу исследования составили: Конституция Республики Казахстан; законодательство о Президенте в Республике Казахстан; подзаконные нормативные правовые акты исполнительной власти; послания Президента Республики Казахстан народу, его выступления, широко представленные в официальных печатных изданиях и на официальных сайтах в сети Интернет, а также результаты социологических исследований.

Научная новизна дипломной работы заключается в том, что в ней дана сравнительно-правовая оценка уровня, характера формирования и эволюции административно-правового статуса Президента Казахстана на современном этапе развития казахстанской государственности, его роли и места в системе государственных органов.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что результаты работы могут быть использованы в качестве основы для последующих научных исследований в рассматриваемой области при анализе актуальных проблем совершенствования государственно-правовой системы, института президентства в Республике Казахстан; при преподавании курса административного и конституционного права, а также спецкурсов по данной проблематике.

Структура и объем дипломной работы определены целью и задачами исследования, работа состоит из введения, двух разделов, четырех подразделов, заключения, списка использованных источников.

1. Становление института президентства в Республике Казахстан

1.1 Президент как глава государства и его высшее должностное лицо: историко-теоретический аспект

Введение поста Президента в систему государственных органов власти Республики Казахстан в 1990 году значительно повысило наш интерес к истории создания и распространения института президентства в мире. Термин "президент" происходит от лат. "prаesidens", что буквально означает "сидящий впереди" [1, с. 282].

Видимо, в античные времена президентом называли председательствующих на различных собраниях. От этого первоначального значения впоследствии возникла такая должность, как президент сената. Однако в его нынешнем понимании как Главы государства термин "президент" начал употребляется только с конца ХVIII века, когда был учрежден институт президентства в США.

Впервые вопрос о введении поста Президента обсуждался в 1787 году на Конституционном конвенте в Филадельфии при разработке новой Конституции США. До этого существовал монархический способ организации верховной власти в государстве. Его характерные черты: наследственность трона, пожизненный срок пребывания у власти и фактически неограниченные полномочия. Однако он оказался неприемлемым для североамериканских штатов, у которых британская корона выработала устойчивую неприязнь к никем и ничем не ограниченной власти монарха.

В защиту сильной, динамичной исполнительной власти выступили выдающиеся мыслители и политические деятели того времени: А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей. Например, Гамильтон резко критиковал всех тех, кто выдвигал идею о несовместимости сильной исполнительной власти с республиканской формой правления. По его мнению, слабая исполнительная власть всегда означает не только слабое, но и дурное правление. А правление одного всегда лучше правления многих. Исполнительная власть по своей сущности несовместима с плюрализмом [3, с. 58-64].

В то же время с особой настойчивостью подчеркивалась необходимость четкого определения функций этого государственного поста, который заключал бы в себе более ограниченные полномочия, чем полномочия монарха, но вместе с тем был бы достаточно могущим, чтобы обеспечивать эффективное руководство страной. Решающим фактором для учреждения президентства было следующее: имелась наготове единственно приемлемая для всех кандидатура национального героя - генерала Дж. Вашингтона. Первый в мире президентский пост учреждался под конкретную личность. Как свидетельствует история, аналогичных случаев за этим последовало предостаточно.

Острые дебаты возникли по поводу способа избрания и срока полномочий Президента. В основном предлагались сроки от 3 до 7 лет, хотя были и другие варианты - от 8 до 20 лет [2, с. 32]. Конвент постановил избирать Президента сроком на 4 года, который достаточен для того, чтобы Президент смог проявить себя, и не слишком велик, чтобы он смог нанести вред обществу [2, с. 33]. Президент мог переизбираться "столько раз, сколько сочтет необходимым народ Соединенных Штатов оказывать ему доверие" [2, с. 35]. По мнению А. Токвиля, "перспектива переизбрания придавала ему (Президенту) мужества, чтобы трудиться на всеобщее благо, и расширяла возможности его деятельности" [4, с. 64].

Институт президентства в США постепенно развивался и эволюционировал. Этот неравномерный процесс шел в сторону усиления президентской власти. Каждый новый обитатель Белого дома брал за исходную точку высший уровень достижений своих предшественников и пытался, по мере сил, расширить свою власть и полномочия, но все же не выходил за рамки закона. Даже сильные президенты, особенно действовавшие в военное время, в конечном счете, уважали Конституцию и не стремились узурпировать власть. США в лице президентской республики дали миру образец стабильной системы правления, на которую впоследствии ориентировалось большинство как новых независимых государств, так и метрополий. Однако результат оказался неодинаковым. Это и сползание республик к монархии и диктатуре, и возникновение различных вариантов республиканской системы правления.

Первыми президентскими республиками в Европе стали в 1848 году Швейцария и Франция. Несмотря на одновременность введения, статус и полномочия президентов в силу особенностей исторического развития данных государств были различны. Высшим органом исполнительной власти в Швейцарии выступал Федеральный Совет, состоявший из 7 министров (советников), избиравшихся на совместном заседании обеих палат Федерального собрания на три года. Этот Совет представлял собой нечто вроде коллегии администраторов, один из которых на том же заседании избирался Президентом Швейцарской Конфедерации сроком на один год. Он мог переизбираться неограниченное число раз, но с обязательным годичным перерывом. Его компетенция была не выше чем членов Совета, а ответственность перед народными представителями такая же [5, с. 130].

Конституция 1848 года впервые организовала во Франции республику во главе с Президентом. "Поскольку высказывались требования об учреждении единой законодательной палаты для придания большей силы, по тем же причинам была учреждена должность Президента - единоличного главы исполнительной власти" [6, с. 19]. Учредительное собрание не нашло ничего лучшего, как скопировать Президента II Французской республики почти полностью с Президента США. Он наделялся огромной властью: правом законодательной инициативы, мог требовать нового обсуждения закона, промульгировать законы, назначать министров, чиновников, офицеров [6, с. 24-25].

Для придания ему авторитетности было решено избирать Президента (в отличие от США) всенародным голосованием. "Самые разнообразные партии стремились к тому, чтобы создать сильное правительство, потому что все надеялись сделать из него орудие своего честолюбия. Умеренные республиканцы простирали свой культ силы до любви к диктатуре. Социалисты рассчитывали на могущество государства для проведения преобразований, которые они считали нужными. Роялисты, конечно, приветствовали то, что всего больше было похоже на королевскую власть". Такое совмещение в одном лице всенародного избрания и огромной компетенции "в стране, подобно Франции, политически и административно-централизованной, пропитанной монархизмом и даже цезаризмом" [2, с. 45], грозило страшной опасностью и сулило неминуемую диктатуру.

В отличие от Дж. Вашингтона первый Президент Французской Республики мечтал о славных временах своего дяди и не скрывал намерений установить режим личной власти. Тем более что во Франции были сильны традиции монархии. Некоторые французы желали, а многие не исключали возможности ее реставрации. Были те, "кто подобно Луи-Блану насчитывал во Франции 4/5 монархистов" [6, с. 61]. К тому же Конституция установила, как и в США, четырехлетний срок полномочий Президента. Но повторное избрание было возможно только спустя четыре года. Это обстоятельство и подтолкнуло де-факто принца-президента к решительным действиям.

Ограбив Банк Франции и подкупив армию, в ночь с 1-го на 2-е декабря 1851 года Луи-Наполеон совершил государственный переворот. Был произведен арест "парламентских вождей" и распущено Национальное собрание. Последнее действие согласно ст. 68 Конституции 1848 года классифицировалось как государственная измена [6, с. 69]. Однако, несмотря на это, плебисцит 20 декабря 1851 года ратифицировал государственный переворот 7 481 231 голосом против 647 292 и предоставил Президенту право выработать новую Конституцию [6, с. 70].

В результате Президент объединил в своем лице законодательную и исполнительную власть. Его срок полномочий был продлен до десяти лет. Республика постепенно стала сползать к монархии. 2 декабря 1852 года Луи-Наполеон был провозглашен императором под именем Наполеона III.

Следует отметить, что узурпация власти принцем-президентом происходила при подавляющей поддержке населения. Франция всегда протестовала против всемогущего Собрания. "Большинство народа было за него в этой борьбе. И это большинство так решительно следовало за ним, что ни беззаконие, ни жестокость не могли отдалить его от Наполеона III" [6, с. 105].

Фундаментальные изменения, происходившие на мировой арене в конце 1980-х годов и связанные с крушением социалистического лагеря, стимулировали дальнейшее распространение президентства. Во главе всех государств Восточной и Центральной Европы встали президенты, ибо смена общественно-экономического строя объективно привела к восприятию государственно-политических институтов западных стран. Для нас весьма интересен процесс создания института президентства в СССР, который стал поворотным для судеб народов всего Советского Союза.

Впервые в советской истории была предпринята попытка на практике сделать выборным высший государственный пост. Вопрос об учреждении в СССР поста Президента был поставлен еще при подготовке проекта Конституции 1936 года, воспринявшей, как известно, идею разделения власти на ветви. Однако Сталин, сосредоточивший к тому времени в своих руках всю полноту власти, выступил против. Прикрываясь заботой о статусе Верховного Совета, он заявил: "По системе нашей Конституции в СССР не должно быть единоличного президента, избираемого всем населением, наравне с Верховным Советом, и могущего противопоставлять себя Верховному Совету" [8]. Сталин выступил за возложение президентских полномочий на Президиум Верховного Совета, который стал образно называться коллегиальным президентом.

Позже вопрос о Президенте поднимался в 1964 году Н.С. Хрущевым при разработке проекта новой Конституции СССР. Была даже подготовлена соответствующая глава. Но она не нашла своего практического завершения, ибо единственным кандидатом на этот пост был Хрущев, а правящие круги уже имели намерение сместить его с руководящих постов [9, с. 54].

Первые реальные шаги в этом направлении были сделаны вскоре после прихода к власти М.С. Горбачева. Еще в 1985 году его помощник Г.Х. Шахназаров вместе с В.А. Медведевым направили Генеральному секретарю записку с предложением рассмотреть вопрос о целесообразности введения президентского поста. Однако, как отмечает Шахназаров, в то время Горбачев не был готов к этому, поскольку считал, что необходимо сохранить советскую систему правления. А в ней нет места для Президента [9, с. 56].

Возможность введения поста Президента обсуждалась на XIX Всесоюзной партконференции (июнь-июль 1988 года). Но в итоге была создана другая должность - Председатель Верховного Совета СССР, который, однако, выступал в роли спикера парламента и не обладал реальными полномочиями для принятия решений.

Ход реформ, неоднозначные процессы, происходившие в обществе, подводили к необходимости укрепления механизма исполнения законов и других государственных решений. Число сторонников президентской власти возрастало. Крутой поворот произошел в 1990 году. В феврале Пленум ЦК КПСС активно обсуждает идею президентской власти, а в марте Внеочередной третий Съезд народных депутатов принимает Закон "Об учреждении поста Президента и внесении изменений в Конституцию СССР". Что же послужило причиной столь быстрого форсирования событий?

Во-первых, произошли кардинальные изменения в политической системе общества, связанные с ликвидацией командно-административной системы и отказом КПСС от руководящей роли. Начался процесс передачи власти Советам народных депутатов. Советы же, в силу ряда причин (фракционной борьбы, некомпетентности части депутатов), не сумели взять всю полноту власти в центре и на местах и, главное, не овладели функцией координации действий государственных структур. В результате образовался вакуум власти, возникла потребность в органе, координирующем деятельность всех ветвей власти.

Во-вторых, усиление и развитие законодательной деятельности ослабило исполнительную власть, что привело к серьезным недостаткам в реализации принимаемых решений. Президент был нужен для ускорения исполнения законов и других государственных решений.

В-третьих, начавшиеся процессы национального возрождения народов СССР привели к военным конфликтам, сепаратистским настроениям, угрожающим целостности страны. Президент должен был укрепить всю систему центральной власти в условиях обретения республиками реального суверенитета.

В-четвертых, за многие годы Советской власти произошло искажение принципа коллективного руководства, что привело к безответственности, ошибкам и злоупотреблениям. Появилась необходимость индивидуализировать социальную и политическую ответственность за деятельность на высшем уровне руководства [9, с. 60].

Несмотря на то, что создание президентской власти в СССР вызвало большой резонанс у общественности, она все же не была воспринята гражданами страны как некая новая структура в политической системе общества. Многим казалось, что М.С. Горбачев просто подкрепил девальвированную партийную легитимность новой, полученной от высшего представительного органа. А избрание Президентом Генерального секретаря и непрямой характер выборов не способствовали приданию институту президентства должного авторитета.

Президентство в СССР просуществовало менее двух лет, однако не прошло бесследно. Во-первых, оно обеспечило преемственность власти в период крушения партийного государства. Во-вторых, создало возможность для учреждения аналогичной структуры власти (то есть президентской) в союзных республиках, которые к тому же имели право вносить изменения в общую схему. Именно осуществление этого положения на практике привело к обострению конкуренции республиканских элит и развалу СССР.

24 апреля 1990 года на первой сессии Верховного Совета Казахской ССР двенадцатого созыва был принят Закон "Об учреждении поста Президента Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Казахской ССР". Закон определил Президента как главу Казахской Советской Социалистической Республики - составной части Союза ССР, что и предопределило особенности конституционно-правового статуса Президента Республики. Президент наделялся правом представлять Верховному Совету Казахской ССР кандидатуру на пост Председателя Совета Министров Казахской ССР. При этом Президент не признавался главой исполнительной власти [10]. Характерной чертой этого этапа следует признать своеобразный дуализм в осуществлении государственной власти в республике.

Согласно Закону Казахской ССР "Об учреждении поста Президента Казахской ССР" Президент Казахской ССР был наделен некоторыми полномочиями, принадлежавшими ранее Председателю Верховного Совета Казахской ССР (представительство Казахской ССР внутри страны и в международных отношениях; представление Верховному Совету кандидатур на посты Председателя Совета Министров, Председателя Верховного Суда, Главного государственного арбитра и снятия указанных должностных лиц, кроме Председателя Верховного Суда; подписание законов, ведение переговоров и подписание международных договоров), также в сферу его компетенции были введены ряд новых функций (обеспечение гарантий соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов; принятие мер по охране суверенитета, безопасности и территориальной целостности республики; обеспечение взаимодействия высших органов государственной власти и управления). Верховный Совет утратил исключительную прерогативу назначения и освобождения таких ключевых фигур, как Председатель Совета Министров, члены Совета Министров [10].

Президент в качестве главы государства представляет Верховному Совету кандидатуру на пост Председателя Совета Министров; ставит перед Верховным Советом вопрос об отставке Совета Министров; освобождает от должности и назначает по согласованию с Председателем Совета Министров членов правительства с последующим представлением на утверждение Верховному Совету; наделяется правом вето на законы; приостанавливает действие нормативных правовых актов исполнительной власти - в случае несоответствия их Конституции и законам; вводит чрезвычайное положение с незамедлительным внесением принятого решения на утверждение Верховного Совета [10].

16 декабря 1991 года вступил в силу Конституционный закон "О государственной независимости Республики Казахстан", который стал импульсом для дальнейшего развития политических и конституционных основ суверенизации казахстанской государственности. Данный документ обозначил новый этап в политико-конституционном развитии республики и отразил следующие основополагающие демократические принципы: право нации на самоопределение; приоритет прав и свобод личности; политическую стабильность; разделение властей; межнациональное согласие" [11, с. 32].

По вышеуказанному закону Президент являлся главой республики и главой исполнительной власти. Он избирался на прямых, всеобщих выборах (это обеспечивало ему более независимый от Верховного Совета статус) и не имел права роспуска Верховного Совета, который являлся единственным законодательным и высшим представительным органом в государстве.

Можно говорить о том, что к 1991 году в Казахстане установилась не президентская, а президентско-парламентская система правления. Данный режим с минимально раздельными источниками поддержания властей при максимальных полномочиях президента по определению состава правительства закономерно выдвинул на передний план проблему разграничения полномочий парламента и президента. Естественно, что отношения между ними развивались в тот период в несколько противоположных направлениях. Но в конституционном развитии наметилась устойчивая тенденция к нормативному закреплению усиления исполнительной власти [11, с. 32]. Следующим шагом в этом направлении явилась Конституция Республики Казахстан 1993 года. Данная Конституция существенно изменила статус исполнительной власти по сравнению с Конституцией Казахской ССР 1978 года: исполнительная власть определялась как самостоятельная ветвь государственной власти; было введено понятие единой системы исполнительной власти; изменился порядок формирования правительства. Согласие Верховного Совета теперь необходимо при назначении Президентом премьер-министра, а также на ключевые посты в системе исполнительной власти - министра иностранных дел, Председателя Комитета национальной безопасности (ст. 64. п. 10).

Таким образом, согласно признаку классического президентского правления, только с предоставлением Президенту права назначать Правительство и определять его состав можно говорить о переходе к чисто президентской системе правления. По Конституции 1993 года Президент является "...главой государства и единой системы исполнительной власти, гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов Республики" (ст. 75). В пределах конституционных полномочий Президент имеет право выступать от имени народа Казахстана (Основы конституционного строя, п. 4. Конституции 1993 года) [12].

Конституция 1993 года стремилась исключить возможность противостояния различных ветвей власти. Президент возглавил систему исполнительной власти. Парламент и Президент избирались на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании и обладали правом выступать от имени народа [11, с. 33].

Возник вопрос, кто должен быть гарантом согласованного взаимодействия ветвей власти в условиях переходного периода или кризиса какой-либо ветви власти [12, с. 35]. Предлагаемые идеи реформирования организаций власти носили общий, схематичный характер. В сложившейся ситуации возник вопрос о правомерности создания двухпалатного Парламента и роли Президента в этом процессе.

Идея о двухпалатном парламенте стала предметом обсуждения и нашла свое отражение в Конституции 1995 года.

Конституция 1995 года окончательно закрепила президентскую форму правления в Республике Казахстан. Народ был объявлен единственным источником государственной власти (п. 1 ст. 3). Право выступать от имени народа и государства было предоставлено Президенту, Парламенту же - лишь в пределах его конституционных полномочий (п. 3 ст. 3). Президент является главой государства, его высшим должностным лицом, определяющим основные направления внутренней и внешней политики государства и, представляющим Казахстан внутри страны и в международных отношениях. Президент республики - символ и гарант единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина. Президент республики обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти перед народом (ст. 40.) Он наделяется правом издавать законы и указы, имеющие силу законов, образует правительство в порядке, предусмотренном Конституцией. Правительство ответственно перед Президентом [14].

Президент по собственной инициативе имеет право принять решение о прекращении полномочий Правительства и освобождении от должности любого его члена. Освобождение от должности главы правительства влечет за собой отставку правительства в полном составе (ст. 70.) [14].

Конституция 1995 года юридически закрепила президентскую систему правления, однако статус и объем полномочий Главы государства несколько отличают его от других президентов.

Таким образом, институт президентства в Казахстане, как и в других республиках СНГ, берет свое начало в прошлом. Понятно, что ведущими политическими институтами в системах правления указанные институты стали при становлении независимых государств. В то же время процесс суверенизации постсоветских республик невозможно рассматривать вне анализа становления и развития института президентства: ведь именно данный политический институт стал той силой, которая возглавила собой переход от тоталитаризма к демократии. Исходя из опыта становления новых независимых государств на территории бывшего Советского Союза, можно констатировать, что институт президентства стал практически во всех республиках ведущей политической силой в процессе перехода от тоталитаризма к демократии. Становление новых независимых республик невозможно рассматривать без анализа института президентства, так как он играет решающую роль в процессе перехода от тоталитаризма к демократии [15, с. 79].

Среди государственных институтов важнейшее место занимает Глава государства. Это объясняется широтой его компетенции, во многом совпадающей с публичными функциями государства [16, с. 127].

Президент Республики Казахстан является единоличным государственным органом. По этой причине от него нельзя требовать наличия таких характеристик государственного органа, как организационная структура, штатное расписание, численность сотрудников и пр. Учреждение института казахстанского Президента, наряду с другими обстоятельствами, было вызвано стремлением повысить персональную ответственность за целесообразность, эффективность и законность принимаемых государственных решений. Бесспорно, что функции и полномочия Президент республики осуществляет в силу Конституции по праву.

Само понятие "президент" определяется как выборный Глава государства. Поэтому понятие "глава государства" является родовым по отношению к понятию "президент" и общим для глав государств, как с республиканской, так и с монархической формой правления. Видовыми признаками понятия "президент" являются выборность и срочность полномочий. Различные модели президентской власти предопределяют использование в Конституции таких терминов, как "глава государства" (Казахстан, Россия), "глава исполнительной власти" (США), "арбитр" (Франция), "высшее должностное лицо" (Россия с 1991 по 1993 годы). Иногда конституционный статус Президента не определен (ФРГ).

Необходимо также затронуть вопрос о функциях, выполняемых Президентом.

Так, Б.А. Мухамеджанов в числе президентских функций называет: 1) функцию гаранта прав и свобод граждан, единства народа; 2) функцию представительства от имени народа как внутри, так и вне страны; 3) идеологическую функцию; 4) организаторскую функцию; 5) контрольную функцию [17, с. 93-102].

Статьей 40 Конституции Республики Казахстан 1995 года закреплены следующие функции главы государства:

1. Определение основных направлений внутренней и внешней политики государства;

Представление Казахстана внутри страны и в международных отношениях;

Олицетворение символа и гаранта единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина.

Обеспечение согласованного функционирования всех ветвей государственной власти и ответственность органов власти перед народом.

Обобщая изученный материал, можно выделить следующие функции, которые президентская власть выполняет в политической системе общества.

Гарантийная функция. Президент - гарант Конституции, суверенитета, независимости и территориальной целостности государства, прав и свобод человека и гражданина. Во Франции Президент также является гарантом независимости судебных органов, а в Казахстане - экономической и политической стабильности. Характерно, что данная формула не знает ни оговорок, ни ограничений. Общество вправе ожидать, что в соответствии с порядком, установленным самой Конституцией, Президент предпринимает все меры для защиты как Конституции в целом, так и каждой конституционной статьи в отдельности. Президент обязан обеспечить соблюдение норм Конституции в деятельности всех органов государственной власти и военного руководства. Обращает на себя внимание и то, что роль Президента как гаранта прав и свобод человека и гражданина поднята на тот же уровень, что и его роль как гаранта всего конституционного строя.

Арбитражно-интегративная функция. Наличие данной функции объясняется логикой разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также необходимостью их согласованного взаимодействия, стабильного сотрудничества и единства. Невозможно себе представить функционирование власти в современных государствах на основе принципа разделения власти на ветви без авторитетного арбитра, обеспечивающего политическую и экономическую стабильность, без хранителя основ конституционного строя, существующих ценностей общества, который не только олицетворяет единство народа и государства внутри страны и вовне, но и обеспечивает необходимое взаимодействие всех ветвей власти.

Конституция Казахстана наделяет Президента правом вмешиваться в законодательный процесс в том случае, когда палаты Парламента не смогли принять согласованного текста законопроекта. В данной ситуации Президент вправе потребовать от Палаты представителей принятия окончательного решения (ст. 61 Конституции РК) [14]. Одной из форм реализации арбитражно-интегративной функции является обращение Президента к избирательному корпусу посредством вынесения вопроса на референдум, что, по нашему мнению, позволяет цивилизованным путем разрешать конфликты между властями, возникающие на основе двойной демократической легитимности.

Контрольная функция. Президентская власть наделена рядом контрольных полномочий, принадлежащих Президенту по Конституции или установленных им фактически. В отношении исполнительной власти это достигается посредством отчетности Правительства перед Президентом, прямого подчинения ряда министерств и ведомств непосредственно Главе государства, отмены нормативных актов Правительства. В отношении Парламента и суда - это фактически складывающиеся отношения. В России - оставление без рассмотрения законов, принятых Парламентом, что не предусмотрено Конституцией; не подписание в течение длительного времени законов, преодолевших вето Президента; угрозы распустить Думу при непослушании. В Казахстане - определение приоритета рассмотрения законов Президентом; назначение Председателя Высшего Судебного Совета, назначение судей, возражение Президента на решения Конституционного Совета. Все это демонстрирует определенный фактический контроль Главы государства в отношении законодательного, судебного и конституционного государственного органа.

В Республике Казахстан утвержден принцип верховенства президентской власти, который выражается в развитии и расширении президентских полномочий во всех сферах государственного управления и вынесении Президента за рамки привычной "триады". Концентрация значительных полномочий у Главы государства обосновывается объективной необходимостью в условиях переходного периода и становления гражданского общества.

1.2 Структура аппарата Президента: проблемы функционирования

Указом Президента Республики Казахстан от 11 марта 2008 года №552 был утвержден перечень государственных органов, непосредственно подчиненных и подотчетных Президенту Республики Казахстан: Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы, Агентство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция), Агентство Республики Казахстан по регулированию деятельности регионального финансового центра города Алматы, Агентство Республики Казахстан по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций, Администрация Президента Республики Казахстан, Генеральная прокуратура Республики Казахстан, Комитет национальной безопасности Республики Казахстан, Национальный банк Республики Казахстан, Республиканская гвардия Республики Казахстан, Служба охраны Президента Республики Казахстан, Счетный комитет по контролю за исполнением республиканского бюджета, Управление делами Президента Республики Казахстан [18].

Особую роль в организации работы Президента Республики Казахстан играет Администрация Президента.

Администрация Президента была создана в октябре 1995 года на базе Аппарата Президента Республики Казахстан, который, в свою очередь, до августа 1990 года имел название "Канцелярия Президента". Даже судя по изменению названий, можно сказать, что это были не просто ведомственные реорганизации, а качественные изменения в механизме обеспечения реализации президентской власти.

Созданию Администрации предшествовали такие значительные политические события, как роспуск Верховного Совета Республики Казахстан 13 созыва, признанного Конституционным судом Республики Казахстан нелегитимным, референдумы по продлению полномочий Президента страны до 2000 года и принятию новой Конституции Республики Казахстан.

Именно в Конституции Республики Казахстан 1995 года (п. 19 статьи 44) были закреплены полномочия Главы государства по формированию Администрации [14]. Впервые норма об этой структуре была поднята на конституционный уровень. Это является еще одним подтверждением огромного значения роли, отведенной ей в вопросах реализации Президентом Казахстана своих полномочий.

Особенности правового статуса Администрации Президента Республики Казахстан вытекают из признания ее действующим законодательством государственным органом.

Администрация Президента Республики Казахстан является государственным органом, формируемым Президентом Республики, непосредственно ему подчиненным и подотчетным (ст. п. 1.1) [19].

Имеет сложную структуру, закрепленную Указом Президента Республики Казахстан от 31 марта 2004 года "О штатной численности и структуре Администрации Президента Республики Казахстан". В структуре Администрации действуют различные подразделения, такие, к примеру, как: Информационно-аналитический центр, отдел государственного контроля и организационной работы, отдел законодательства и правовой экспертизы, отдел кадровой политики, отдел по вопросам правоохранительной и судебной систем, секретариаты консультативно-совещательных органов при Президенте Республики Казахстан и т.д. [20];

имеет сотрудников, являющихся государственными служащими. К примеру, в соответствии с Указом Президента Республики Казахстан от 28 декабря 2007 года работники Администрации Президента отнесены к категории "А" в Реестре должностей административных государственных служащих [21];

является юридическим лицом, имеет печать с изображением Государственного герба Республики Казахстан и своим наименованием (п.1.3) [21];

осуществляет контрольно-исполнительные и другие вспомогательные функции, создавая тем самым механизм реализации конституционных полномочий Президента Республики Казахстан.

Направления деятельности Администрации Президента Республики Казахстан весьма разнообразны.

В вопросах внутренней политики, официальной идеологии и пропаганды:

- вырабатывает предложения по формированию внутренней политики государства и вносит их Главе государства;

- обеспечивает подготовку проекта ежегодного Послания Главы государства народу Казахстана о положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики Республики Казахстан;

- участвует в реализации политики Главы государства по обеспечению единства народа и государственной власти, незыблемости Конституции, прав и свобод человека и гражданина;

- участвует в претворении в жизнь конституционных принципов общественного согласия и политической стабильности, экономического развития на благо всего народа Казахстана, казахстанского патриотизма и в решении наиболее важных вопросов государственной жизни демократическими методами;

- прогнозирует развитие политической и социально-экономической ситуации в стране;

- участвует в выработке стратегии социально-экономического развития страны, комплекса мер по ее реализации, совершенствованию механизмов и тактики осуществления социально-экономических реформ;

- вносит на рассмотрение Президенту Республики предложения по: консолидации общества на основе прогресса и духовного возрождения, утверждению демократического менталитета казахстанского общества, созданию в Казахстане политической системы, отвечающей интересам человека и государства; совершенствованию механизмов взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества - политических партий, иных общественных и религиозных объединений, средств массовой информации; обеспечению внутриполитической стабильности в стране, в том числе в вопросах межнациональных и межконфессиональных отношений; обеспечению согласованного функционирования всех ветвей государственной власти; обеспечению установленной Конституцией и законами Республики Казахстан ответственности органов власти перед народом Казахстана (п. 9) [19].

В вопросах внешней политики:

- обеспечивает деятельность Президента Республики Казахстан по определению основных направлений внешней политики, участвует в разработке общей внешнеполитической стратегии государства;

- осуществляет мониторинг, анализ и прогнозирование процессов мирового развития, а также актуальных проблем международной ситуации и вырабатывает рекомендации Президенту Республики Казахстан по реализации его внешнеполитических полномочий;

- вырабатывает предложения для формирования Президентом Республики Казахстан внешнеэкономической стратегии, в том числе по сотрудничеству с международными финансовыми организациями и институтами развития, интеграции Республики Казахстан в мировое экономическое пространство;

- осуществляет протокольно-организационное и информационно-аналитическое обеспечение деятельности Президента Республики Казахстан по вопросам внешней политики и международных отношений;

- обеспечивает взаимодействие Президента Республики Казахстан с государственными органами зарубежных стран и их должностными лицами, иностранными политическими и общественными деятелями, международными и иностранными организациями; - участвует в подготовке проектов международно-правовых актов и решений по вопросам заключения и прекращения действия международных договоров Республики Казахстан (п. 10) [19].

В вопросах кадровой политики:

- вырабатывает предложения по кадровой политике в Республике и вносит их Президенту Республики;

- координирует взаимодействие и осуществляет контроль за деятельностью государственных органов по реализации кадровой политики Главы государства;

- формирует резерв кадров политических государственных служащих;

- организует принятие Главой государства присяги соответствующих политических государственных служащих;

- организует решение вопросов, связанных с прохождением государственной службы должностными лицами, назначаемыми и согласуемыми с Главой государства, ведет их личные дела (п. 19) [19].

В вопросах правовой политики:

внесение Главе государства предложений по основным направлениям правовой политики государства, формированию эффективного государственного механизма правовой защиты граждан и организаций;

принятие мер по укреплению законности и правопорядка в стране, совершенствованию механизма нормотворческой деятельности Президента;

осуществление правовой экспертизы законов и иных нормативных правовых актов, вносимых на рассмотрение Главе государства, участие в разработке актов Президента и по его поручению в разработке проектов законов:

внесение Президенту предложений о правовом регулировании его указами вопросов, не входящих в законодательную компетенцию Парламента, а также не относящихся к установленной законами республики компетенции Правительства и других государственных органов;

осуществление координации и контроля над деятельностью правоохранительных и иных государственных органов по борьбе с преступностью, обеспечению национальной безопасности, правопорядка и законности.

Для обеспечения осуществления полномочий Президента Республики Казахстан в области обеспечения обороноспособности и безопасности государства, законности и правопорядка Администрация выполняет следующие функции:

вырабатывает предложения по:

совершенствованию деятельности государственных органов, обеспечивающих обороноспособность и безопасность государства, законность и правопорядок;

формированию Военной доктрины Республики Казахстан;

готовит материалы для принятия Президентом решения о призыве граждан Республики Казахстан на срочную воинскую службу и увольнении в запас военнослужащих срочной службы;

осуществляет координацию и контроль за деятельностью Вооруженных Сил, правоохранительных и иных государственных органов по обеспечению национальной безопасности, правопорядка, законности и борьбе с преступностью (п. 11) [19].

Многие важнейшие вопросы материальных и процессуальных аспектов Администрации регулируются указами и распоряжениями Главы государства. Чрезвычайно существенные полномочия за Аппаратом Президента республики были закреплены Указом от 12 сентября 1994 года "О взаимодействии Президента Республики Казахстан с государственными органами республики".

Как верно отмечает В.А. Малиновский, вопрос о структуре Аппарата Президента является важным, так как функциональное и институциональное многообразие структур, составляющих управленческий механизм Президента республики, требование оперативности и вытекающая из нее исключительная мобильность порождают сложности в создании стабильной нормативной базы этого механизма. Возвышение до уровня Конституции 1995 года Администрации Президента Республики Казахстан и некоторых других звеньев институционального механизма властвования Президента республики означает включение их в качестве активных участников политического процесса в государственный механизм на высшем уровне [22, с.61]. При этом, ни по принадлежности к самостоятельной ветви власти, ни по балансу полномочий и ответственности, ни по порядку формирования, ни по участию в деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, ни по контролю со стороны общества они не встроены в четко очерченный конституционный механизм властеотношений. В связи с тем, что Парламентом в ряде законов закрепляются основы отдельных институтов управленческого механизма Президента республики, у депутатов возникает право проконтролировать их деятельность. При нормативном регламентировании необходимо четкое разграничение аспектов: компетенционного характера и взаимоотношений с другими государственными органами - для закрепления законом, процедурного характера - актами Президента республики [23, с. 118].

Исходя из вышеизложенного, можно сделать следующие выводы:

- Администрация, исходя из места и роли Президента в государственном механизме нашей страны, реально обладает более широкими возможностями влиять на механизм реализации властных полномочий государственными органами власти, чем это законодательно предполагается. Результаты исследования эволюции Администрации Президента, на наш взгляд, подтверждают это;

- разность правовой природы Администрации Президента и Правительства Казахстана требует более четкого определения пределов деятельности Администрации, исходя из тех задач, функций и полномочий, которыми наделен Президент Республики Казахстан.

Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы является государственным органом, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан, уполномоченным в пределах своей компетенции реализовывать в установленном законодательством порядке единую государственную политику в сфере государственной службы (п. 1 Положения об Агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 3 декабря 1999 года) [24.

Основными задачами Агентства являются:

- реализация единой государственной политики в сфере государственной службы;

- разработка предложений по совершенствованию нормативной правовой базы для осуществления деятельности государственной службы, а также принятие в установленном законодательством порядке нормативных правовых актов в пределах своей компетенции;

- мониторинг состояния кадров государственной службы;

- координация деятельности государственных органов по вопросам подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных служащих;

- контроль за соблюдением законодательства в сфере государственной службы государственными органами (п. 8) [24].

Агентство Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью (финансовая полиция) (далее - Агентство) является государственным органом Республики Казахстан, непосредственно подчиненным и подотчетным Президенту Республики Казахстан, осуществляющим в целях обеспечения экономической безопасности руководство, а также в пределах, предусмотренных законодательством Республики Казахстан, межотраслевую координацию и иные специальные исполнительные и разрешительные функции по предупреждению, выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию экономических, финансовых и коррупционных преступлений и правонарушений (п.1. Положения об Агентстве Республики Казахстан по борьбе с экономической и коррупционной преступностью, утвержденного Указом Президента Республики Казахстан от 21 апреля 2005 года) [25].

Основными задачами Агентства являются: обеспечение в пределах полномочий экономической безопасности государства, законных прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности, общества и государства; предупреждение, выявление, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных, экономических и финансовых преступлений и правонарушений; участие в разработке и реализации государственной политики в области борьбы с коррупцией и преступностью в сфере экономики; осуществление международного сотрудничества по вопросам, отнесенным к ведению органов финансовой полиции (п. 9) [25].

...