Международное воздушное право

Размещено на http://www.allbest.ru/

Международное воздушное право

§ 1. Понятие, принципы и источники международного воздушного права

Международное воздушное право -- это отрасль международного публичного права, в рамках которой объединены специальные юридические принципы и нормы, определяющие правовое положение воздушного пространства различных категорий и находящихся в нем невоенных летательных аппаратов. Закрепленные международным воздушным правом правила поведения служат основой для установления правового режима использования земной атмосферы гражданской авиацией и регулирования разнообразных отношений, складывающихся при осуществлении воздухоплавания, включая правоотношения коммерческого характера, связанные с перевозками в процессе воздушной навигации пассажиров, багажа, грузов и почты.

Сформировалось и продолжает разрастаться примыкающее к международному уголовному праву направление регулирования воздухоплавания, имеющее целью предупреждение, профилактику и пресечение любых правонарушений против гражданской авиации. В самые последние десятилетия наряду с обеспечением технико-эксплуатационных аспектов безопасности полетов международное воздушное право все чаще обращается к регламентированию экологических сторон деятельности гражданской авиации путем установления многочисленных и весьма жестких требований к ней, в частности, по снижению уровня шумности работы двигателей самолетов -- «шумового загрязнения» окружающей среды -- и сокращению воздействия на природу, людей или имущество других негативных факторов подобного рода.

Интенсивное внедрение в практику регулирования воздухоплавания все новых и новых юридических норм, имплементирующих соответствующие технические директивы, стандарты и правила, дает основание предполагать, что такая регламентация будет воспринята и развита также при регулировании пока еще только проектируемых трансконтинентальных полетов коммерческого характера через заатмосферное пространство. В перспективе нельзя исключать возможности распространения действия положений международного воздушного права и на деятельность военной авиации, подобно тому, как это уже имеет место в отношении регулирования военного мореплавания принципами и нормами международного морского права, содержащимися, в частности, в Женевской конвенции об открытом море 1958 г., Женевской конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 г., Конвенции о Международных правилах по предупреждению столкновения судов 1971 г., Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. Началом такого процесса можно считать вступление в силу в 1992 г. Договора по открытому небу, реализация положений которого осуществляется не только летательными аппаратами гражданского назначения.

Бурное развитие воздухоплавания, происходившее на протяжении XX в. и продолжающееся в настоящее время, которое тесно связано с прогрессом мировой экономики, объясняет актуальность разработкии принятия многих десятков двусторонних и многосторонних международных договоров, направленных на упорядочение и оптимизацию этого вида человеческой деятельности. Среди договоров универсального характера заслуживают упоминания прежде всего Парижская конвенция о воздушной навигации 1919 г., Варшавская конвенция для унификации некоторых правил, касающихсямеждународных воздушных перевозок 1929 г., Чикагская конвенция о международной гражданской авиации 1944 г., Конвенция об ущербе, причиненном иностранными воздушными судами третьим лицам на поверхности 1952 г., серия многосторонних соглашений, направленных против правонарушений на воздушном транспорте, и ряд других (см. ниже).

Развитие процесса правового регулирования деятельности международной гражданской авиации, однако, не означает, что на сегодняшний день нормативный массив этой самостоятельной отрасли международного публичного права уже окончательно оформился и может рассматриваться как кодифицированная часть этой правовой системы. В отличие от некоторых старейших ее отраслей, таких как право международных договоров, дипломатическое и консульское право, международное морское право, принципы и нормы международного воздушного права не сосредоточены в едином,обобщающем их консолидированном юридическом акте. Тем не менее данное обстоятельство не снижает действенности и эффективности соответствующих, пусть и разрозненных, международно-правовых регламентации, их способности к постоянному совершенствованию вслед за развитием технического прогресса в авиации и смежных областях техники. Более того, некодифицированностьмеждународного воздушного права не исключает возможности активного воздействия его принципов и норм на развитие технико-эксплуатационных аспектов деятельности гражданской авиации в международном и внутригосударственном масштабах.

О необходимости и актуальности правового регулирования воздухо-плавательской деятельности свидетельствует постоянное разрастание национального нормативного массива, которое сопутствует развитою гражданской авиации, неудержимому расширению ее участия в грузовых и пассажирских перевозках на внутренних и международных линиях, в гуманитарных и других некоммерческих мероприятиях народнохозяйственного значения. Это отчетливо наблюдается на примере авиационного законодательства нашей страны, претерпевшего более или менее существенные изменения в 1921, 1932, 1935, 1961, 1983 гг. С 1 апреля 1997 г. был введен в действие новый основополагающий нормативный акт -- Воздушный кодекс Российской Федерации, а также принят ряд соответствующих современному этапу развития воздушного транспорта подзаконных регламентации, включая Наставление по производству полетов, затрагивающее многие вопросы сугубо правового порядка.

правовой гражданский авиация международный

Помимо вышесказанного последние десятилетия XX в. ознаменовались развитием научных, научно-прикладных и учебно-методических разработок различных разделов международного и внутригосударственного воздушного права и всей отрасли в целом. Значительный вклад в этом отношении внесен представителями отечественной юридической науки: Ю. Н. Малеевым, А. Н. Верещагиным, Ю. М. Колосовым, В. Д. Бордуновым, А. П. Мовчаном, А. И. Котовым, В. М. Тихоновым. В трудах этих и других российских юристов детально рассмотрены проблемы правового регулирования коммерческого воздухоплавания в позитивном и перспективном планах, управления воздушным движением на национальном и международном уровнях, развития юридических средств обеспечения безопасности полетов в глобальных и региональных рамках. Наряду с обстоятельным обзором основных стадий становления международного и внутригосударственного права российские ученые провели углубленный анализ и дали объективную оценку действующих нормативных актов, выдвигая на этой базе практические рекомендации и конструктивные предложения по улучшению различных сторон регламентирования деятельности гражданской авиации.

Весьма ценный вклад в развитие науки воздушного права внесен и зарубежными юристами, например Р. Абейратом, Л. Найтхолтом, П. Фошилем.

Положения применимых нормативных актов, а также мнения большинства ученых-юристов позволяют заключить, что пространственная сфера действия принципов и норм воздушного права по вертикали определяется главным образом физическими свойствами атмосферы, плотность которой прогрессивно убывает по мере удаления от земной поверхности, достигая минимальных значений, близких к вакууму, на высоте 100--ПО км над уровнем моря. На этом основывалось выдвинутое в 1979 г. в ООН Советским Союзом предложение принять эту величину в качестве высотной границы земного воздушного пространства и, следовательно, в качестве верхнего предела действия принципов и норм воздушного права. И хотя до настоящего времени это предложение не получило закрепления в каких-либо официальных международно-правовых актах, его, несмотря на это, все же следует рассматривать как фиксирующее сложившуюся обычную норму международного права, с существованием которой участники международного сообщества в подавляющем большинстве согласились молчаливо.

Что же касается пределов действия международного воздушного права по горизонтали, то, базируясь на тех же основаниях, можно утверждать, что земная атмосфера подразделяется на две категории: воздушное пространство, принадлежащее каждому государству в отдельности, -- суверенное или национальное воздушное пространство, которое располагается в пределах государственных границ каждой страны -- над сухопутными и водными частями ее территории, и международное, или открытое, воздушное пространство, находящееся за пределами государственных границ, вне территории какой бы то ни было страны.

В международно-правовой доктрине преобладающим является подход к оценке юридического статуса воздушного пространства, согласно которому этот статус базируется на основных общепризнанных принципах международного права -- нормах jus cogens, включая принципы суверенного равенства государств, их территориальной целостности, нерушимости границ, мирного разрешения международных споров и др. Наряду с этим в рамках международного воздушного права закрепились и получили всеобщее признание специальные юридические нормы такого же уровня -- специальные принципы, более четко определяющие пра-

положение различных категорий воздушного пространства, требования, предъявляемые к пользователям этими частями атмосферы, и т. д. К числу таких императивных норм относятся принципы полного и исключительного суверенитета государства над его национальным воздушным пространством, свободы полетов в международном воздушном пространстве и обеспечения безопасности международной гражданской авиации.

Принцип полного и исключительного суверенитета государства над его национальным (суверенным) воздушным пространством означает право каждой страны самостоятельно и в полном объеме устанавливать правовой режим пользования частью земной атмосферы, расположенной над территорией этой страны. Реализацию данный принцип получает в исключительном праве каждого государства устанавливать разрешительный порядок полетов в его суверенном воздушном пространстве, что побуждает некоторых теоретиков трактовать это право в качестве самостоятельного принципа международного воздушного права, хотя и вытекающего (производного) из принципа полного и исключительного суверенитета страны над своим воздушным пространством¹.

Необходимо, однако, учитывать, что полный и исключительный суверенитет не является категорией абсолютной: этот термин не следует понимать как ничем не ограниченную возможность произвольного распоряжения соответствующим государством принадлежащим ему воздушным пространством без должного учета интересов других членов международного сообщества, вопреки применимым требованиям международного права. Так, в пределах своей воздушной территории каждая страна обязана обеспечивать возможность реализации другими государствами их прав в том, что касается пользования традиционными авиационными маршрутами, осуществления разрешенной коммерческой деятельности, получения льгот, привилегий и иммунитетов, предусматриваемых соответствующими международными и внутригосударственными нормативными актами. Считается недопустимым произвольное закрытие в одностороннем порядке международных трасс полетов, вредоносное использование авиационной техники и т. д.

Тем не менее главенствующим положением международного воздушного права является вышеназванный принцип, закрепленный в ст. 1 и 6 Чикагской конвенции, где говорится, что «никакие регулярные международные воздушные сообщения не могут осуществляться над территорией или на территорию Договаривающегося государства, кроме как по специальному разрешению или с иной санкции этого государства и в соответствии с условиями такого разрешения или санкции». В принятых в 1984 г. поправках к ст. 3 Чикагской конвенции названный принцип получил новое подкрепление в следующей формулировке: «Договаривающиеся государства признают, что каждое государство при осуществлении своего суверенитета имеет право требовать посадки в каком-либо указанном аэропорту гражданского воздушного судна, если оно совершает полет над его территорией без разрешения или если имеются разумные основания полагать, что оно используется в каких-либо целях, не совместимых с настоящей Конвенцией, или может давать такому воздушному судну любые другие указания, чтобы положить конец таким нарушениям...»

Принцип свободы полетов в международном воздушном пространстве, расположенном за пределами государственных границ, означает, что летательные аппараты любой страны имеют право на беспрепятственное осуществление полетов в пределах этого пространства при условии строгого соблюдения установленных международным правом предписаний. Так, предусматривая в числе прочих свобод открытого моря свободу полетов над этой частью Мирового океана воздушных судов всех национальностей, упоминавшаяся Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. вслед за Женевской конвенцией об открытом море 1958 г. оговаривает, что данная свобода должна осуществляться с учетом заинтересованности всех других государств в пользовании свободой открытого моря (ст. 87); экипаж или пассажиры частновладельческих летательных аппаратов не должны совершать против иностранных морских и воздушных судов, лиц и имущества, находящихся на борту таковых, неправомерных актов насилия, задержания или грабежа в личных целях (ст. 101).

Для осуществления полетов в воздушном пространстве над большинством проливов, обычно используемых в целях международного судоходства, Конвенция 1982 г. устанавливает право транзитного пролета, которое представляет собой реализацию свободы воздушной навигации при условии быстрого и непрерывного перемещения через указанное пространство (ст. 38). Особо подчеркивается, что во время транзитного пролета летательные аппараты обязаны соблюдать принятые Международной организацией гражданской авиации (ИКАО) Правила полетов и предусматриваемые этими Правилами меры безопасности, контролировать использование самолетами их национальности выделенных компетентным международным органом радиочастот, а также воздерживаться от любой угрозы силой или ее применения против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости государств, граничащих с проливами (ст. 39).

В отличие от этого общего для большинства проливов порядка для полетов над Черноморскими проливами Конвенцией Монтрё 1936 г. установлен режим свободы полетов, которые, однако, не должны осуществляться вопреки аэронавигационным предписаниям соответствующих властей Турции как припроливного государства. Аналогичный порядок действует и в воздушном пространстве над Балтийскими проливами, поскольку это сочетается с принципом свободы судоходства через них, установленным Копенгагенским трактатом 1857 г.

Принцип обеспечения безопасности международной гражданской авиации подразумевает два направления охранной деятельности. Первое из этих направлений предполагает принятие государством, в котором зарегистрировано воздушное судно, предусматриваемых применимыми нормативными актами мер по обеспечению конструктивной и иной технико-эксплуатационной надежности летательных аппаратов, различной авиационной техники, оборудования, четкой работы управляющих и вспомогательных -- диспетчерских, метеорологических, радиолокационных и т. -- наземных служб, оснащения воздушных трасс необходимым аэронавигационным сопровождением. К этому же направлению необходимо причислять и меры по обеспечению экологической безопасности, важность которых неуклонно возрастает, например, в части борьбы с упоминавшимся шумовым загрязнением окружающей среды.

Несомненный приоритет этого по отношению к другим аспектам обеспечения безопасности полетов, также имеющим важное значение, вытекает из самой специфики данного вида человеческой деятельности, поскольку он связан с высоким уровнем риска причинения ущерба имуществу, здоровью людей, их жизни и, конечно, окружающей среде. Очевидно, именно это имеет в виду Чикагская конвенция, которая, как отмечается в ее преамбуле, заключается для того, «чтобы гражданская авиация могла развиваться безопасным и упорядоченным образом и чтобы воздушно-транспортные сообщения могли осуществляться надежно и экономично».

Другое направление обеспечения безопасности гражданской авиации состоит в организации на международном и национальном уровнях борьбы с незаконными актами, угрожающими авиационной деятельности. Нормативную основу для проведения мероприятий такого рода образуют дву- и многосторонние соглашения, имеющие непосредственной целью предотвращение, профилактику и пресечение подобных эксцессов. Принятие в этом направлении практических мер, в том числе мер административного, уголовного и гражданско-правового характера, относится к компетенции государств -- участников соответствующих международных договоров. По таким договорам их стороны обязуются разрабатывать, принимать и эффективно применять собственное законодательство, сообразующееся с конвенционными установлениями по таким вопросам, т. е. имплементировать соответствующие конвенционные нормы.

В международно-правовой литературе высказывается мнение, согласно которому в рамках международного воздушного права помимо приведенных действует еще один правовой принцип -- принцип взаимности, который, как полагают его авторы¹, означает предоставление прав или преимуществ каким-либо государством авиатранспортным предприятиям другого или других государств на паритетной основе. Представляется, что данный принцип, действительно применяемый участниками международного общения во взаимных контактах, может использоваться не только для регулирования правоотношений, возникающих в воздушной сфере, но и для всех вообще видов международных отношений, например, в области экономической, торговой, экологической и т. д. Поэтому указанный принцип взаимности следует рассматривать не как специальный принцип международного воздушного права, а как одно из начал общего международного права, как составную часть принципа международного сотрудничества.

Характерно, что в том же источнике говорится, что данный принцип «не требует абсолютной идентичности прав и преимуществ, предоставляемых друг другу» государствами, т. е. может затрагивать правоотношения, не связанные с воздухоплаванием.

Специальные принципы международного воздушного права служат платформой для формирования и применения системы юридических норм, институтов или же процедур, в соответствии с которыми осуществляется практическая деятельность пользователей воздушным пространством. Регулирование такой деятельности и связанного с нею поведения соответствующих субъектов права применительно к определенным проблемам и ситуациям образует понятие правового режима использования данной пространственной сферы. В это число входят определение процедур наделения летательных аппаратов статусом воздушного судна, вопросы их национальной принадлежности, профессиональной квалификации, характера, объема прав и обязанностей членов экипажей.

Наиболее существенный элемент правового режима в этой области состоит в регулировании пользования суверенным и международным воздушными пространствами, т. е. порядка совершения международных и внутренних полетов. В блок таких правил включаются правовые и целевые основания и условия выполнения полетов, требования таможенного, налогового (фискального), иммиграционного, санитарного и иного характера.

Особое место в международном воздушном праве занимают юридические нормы, регулирующие гражданские правоотношения, возникающие в процессе использования воздушного пространства в интересах воздушных передвижений в связи с перевозками грузов, почты, пассажиров и их багажа, в связи с оказанием других транспортных услуг (поиск и спасание терпящих бедствие людей и объектов, пожаротушение и др.), а также в связи с ответственностью за сохранность объектов перевозки, возмещением причиненного в ходе таковой ущерба, страхованием, фрахтованием воздушных судов и пр.

Начало формированию конкретных юридических норм международного воздушного права было положено подписанием в 1874 г. многосторонней Брюссельской декларации о правовом статусе воздухоплавателей, которая в силу не вступила, но была воспринята Гаагской конвенцией о законах и обычаях сухопутной войны 1899 г. Продолжение этот процесс получил заключением ряда двусторонних соглашений. Первыми из них явились Соглашение между Австрией и Германией 1898 г., регулировавшее условия полетов над территориями этих двух стран, и аналогичное Соглашение Германии и Франции 1913 г., закреплявшее право каждой из стран-участниц распоряжаться воздушным пространством над своей территорией. На сегодняшний день количество двусторонних договоров о юридическом статусе национального воздушного пространства и правовом режиме его использования в целях воздухоплавания исчисляется многими сотнями.

Важнейший в развитии международного воздушного права составила упоминавшаяся Чикагская конвенция 1944 г. о международной гражданской авиации, дополнявшаяся поправками в 1954, 1961, 1962, 1971, 1973, 1974, 1977, 1980, 1984 гг. Помимо подтверждения и уточнения принципа полного и исключительного суверенитета государства над его воздушным пространством этот многосторонний договор, участииками которого ныне являются почти все страны -- члены ООН¹, имеет целью всестороннее регулирование комплекса правоотношений в области воздухоплавания, включая детальную регламентацию осуществления регулярных и нерегулярных полетов, регистрацию и определение национальной принадлежности воздушных судов, а также установление важнейших международных стандартов и признание действительности рекомендуемой летной практики. Одновременно данная Конвенция является учредительным актом одной из крупнейших межгосударственных (межправительственных) организаций -- Международной организации гражданской авиации (ИКАО).

О значительности вклада ИКАО в развитие международного воздушного права можно судить по принимаемым ею приложениям к Конвенции 1944 г. В этих документах детализируются требования, посвященные обеспечению технико-эксплуатационной и экологической безопасности летательных аппаратов, содержатся правила полетов по международным воздушным трассам, конкретизируются условия признания годности воздушных судов к полетам, методы управления воздушным движением, создания аэронавигационных карт, ведения бортовых документов. Такие приложения, как и акты других международных организаций, имеют юридический статус рекомендательных документов и, следовательно, обязательными для участников международной воздушной деятельности правилами поведения не являются. Тем не менее важная роль актов подобного рода для регулирования воздухоплавания несомненна: государства, руководствуясь собственными интересами в этой области, добровольно следуют содержащимся в указанных документах установлениям -- правилам, стандартам, процедурам, без чего каждое из них может столкнуться с отказом той или другой страны принимать на своей территории самолеты такого государства. Оформление признания обязательной силы вышеназванных рекомендаций ИКАО государством происходит в случае, если оно в течение определенного срока не направит ее Генеральному секретарю уведомление о наличии в его законодательстве расхождений с конкретной рекомендацией -- регламентом, правилом, процедурой. В любое время государство может мотивированно либо без указания мотивов заявить о своем отказе соблюдать соответствующую рекомендацию либо какое-нибудь из приложений к Чикагской конвенции в целом.

Ряд кардинальных положений международного воздушного права имеют в качестве первоисточника международный обычай. Это имело место, например, при формировании принципа суверенитета государства над его воздушным пространством. Это относится и к положениям, согласно которым каждое государство сохраняет за собой прерогативы в отношении зарегистрированных в нем и летающих под его флагом воздушных судов. Такие прерогативы, сохраняющиеся и за пределами территории страны регистрации, касаются ее юрисдикции над воздушными судами. Всеобщее признание в качестве обычной нормы снискало положение об обязательности оказания помощи воздушным судном другому летательному аппарату или морскому судну, терпящему бедствие. Ныне это положение получило закрепление в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Из международного обычая, закрепленного в настоящее время в ряде международных договоров, вытекает положение о предоставлении самолетам, оказывающим помощь в экстраординарных ситуациях, права на несанкционированное вхождение (влет) в пределы иностранной воздушной территории.

Весьма важное значение для реализации принципов и норм международного воздушного права имеет национальное законодательство, примером которого может служить Воздушный кодекс Российской Федерации, действующий с 1997 г. В числе прочего в нем фиксируется принцип суверенитета России в отношении воздушного пространства, расположенного над ее территорией, включая составляющие эту территорию сухопутные и водные пространства. Кодекс устанавливает, что все летательные аппараты, необходимое для их обслуживания оборудование и техника подлежат обязательной сертификации и аттестованию, что регулирование деятельности гражданской авиации и контроль за такой деятельностью осуществляется компетентными государственными органами. В этом акте дается определение летательного аппарата как устройства, поддерживаемого в атмосфере за счет взаимодействия такового с воздухом, причем такое взаимодействие следует отличать от взаимодействия с воздушной средой при ее отражении от земной поверхности (принцип «воздушной подушки»).

С учетом применимых требований, установленных ИКАО, в Кодексе приводится перечень документов, наличие которых на воздушном судне является обязательным и в отсутствие которых допуск такого летательного аппарата к эксплуатации исключается по соображениям обеспечения безопасности. Важный раздел Кодекса, отражающий соответствующие положения ряда международно-правовых документов и признанной практики воздухоплавания, составляют положения по регулированию воздушных перевозок: закрепляется перечень видов коммерческих полетов -- «свобод воздуха», устанавливаются принципы ответственности всех участников правоотношений, возникающих в связи с воздушными перевозками, -- перевозчика, эксплуатанта, грузоотправителя, а также регулируются процессуальные аспекты таких правоотношений.

§ 2. Правовое регулирование международных коммерческих воздушных сообщений

Под международными воздушными сообщениями (полетами) понимаются воздушные передвижения летательных аппаратов с пересечением государственных границ более чем одной страны. Осуществляемая в процессе таких передвижений транспортировка пассажиров и других объектов классифицируется в качестве международной перевозки. Лежащий в основе правового режима воздушной навигации принцип полного и исключительного суверенитета государств над их территорией предполагает, что пересечение иностранным летательным аппаратом государственной границы какой-либо страны может быть осуществлено только по получении от ее компетентных властей разрешения, испрашиваемого в надлежащем порядке. Разрешительный порядок международных полетов, вытекающий из преобладающей международной практики, а также из ряда положений Конвенции 1944 г., означает, в частности, что пересечение летательным аппаратом воздушной границы иностранного государства в нарушение установленных на этот счет процедур может служить основанием для использования в отношении этого летательного аппарата мер, применяемых к нарушителям государственной границы.

Предусматриваются положения, направленные на регулирование полетов иностранных воздушных судов над определенными зонами данной страны (например, над пограничной зоной), указываются точные маршруты следования, места посадки, высота полета и т. д. Устанавливается уголовная, административная и гражданская ответственность за нарушение перечисленных требований и за ущерб, причиненный во время нахождения воздушного судна на. территории данной страны.

Национальным законодательством и соответствующими положениями Чикагской конвенции (ст. 16 и 29) закреплено требование об обязательном наличии на воздушном судне, прибывающем в иностранное государство или убывающем из него, ряда официальных и действительных (не просроченных) документов. К их числу отнесены свидетельство о регистрации летательного аппарата в государстве флага, удостоверение о годности воздушного судна к полетам, свидетельство о наличии у каждого из членов экипажа необходимой профессиональной подготовки. Должны также иметься бортовой журнал, разрешение на пользование бортовой радиостанцией, список фамилий пассажиров с указанием пунктов их посадки (отправления) и следования (места назначения), манифест и подробная декларация на груз.

В части осуществления во время международных полетов коммерческой деятельности за невоенными воздушными судами может признаваться одна из следующих возможностей полетов, именуемых «свободами воздуха», фиксируемых двусторонними соглашениями государств:

1. право на беспосадочный -- транзитный полет над территорией данной страны, т. е. полет без посадок и совершения каких бы то ни было коммерческих операций;

2. право транзитного полета с посадкой на территории данного государства исключительно в технических (дозаправка топливом, ремонт) и иных некоммерческих целях, т. е. без погрузки-выгрузки перевозимых объектов и без посадки-высадки пассажиров;

1. право выгрузки перевозимых объектов и высадки пассажиров, которые были взяты на борт в аэропорту государства регистрации данного воздушного судна;

2. право принимать на борт на территории данного государства пассажиров, их багаж, иные грузы и почту, если такие объекты имеют местом назначения территорию государства, под флагом которого эксплуатируется воздушное судно -- государства его регистрации;

3. право принимать на борт и высаживать пассажиров, выгружать и погружать объекты перевозки при нахождении на иностранной территории, если таковые имеют пунктом отправления и назначения территорию любого третьего государства;

4. право осуществлять все виды международных воздушных перевозок между третьими странами через территорию государства регистрации воздушного судна;

5. право осуществлять все виды воздушных перевозок между третьими странами, минуя территорию государства регистрации воздушного судна;

6. право осуществлять все виды воздушных перевозок между аэропортами одного и того же государства, иного чем страна регистрации воздушного судна (каботаж).

Перечисленные права могут предоставляться воздушным судам не только государства их регистрации, но и (в случае сдачи воздушного судна в аренду) государства-эксплуатанта, которое в таком случае самостоятельно будет вступать в договорные отношения по поводу коммерческих прав таких судов. Наделение летательных аппаратов, принадлежащих иностранным авиапредприятиям, любой из перечисленных «свобод воздуха» производится на условиях упоминавшегося выше принципа взаимности и детализируется в двусторонних соглашениях, заключаемых заинтересованными государствами по проформе, включенной в Чикагскую конвенцию.

Необходимо принимать во внимание, что содержащееся в этом документе положение (ст. 7) утверждает за каждым государством «право отказывать воздушным судам других Договаривающихся государств в разрешении принимать на борт на его территории пассажиров, почту и груз, перевозимых за вознаграждение или по найму и имеющих другой пункт назначения в пределах его территории. Каждое Договаривающееся государство обязуется не вступать ни в какие соглашения, которые специально предоставляют какому-либо другому государству или авиапредприятию какого-либо другого государства любую такую привилегию на исключительной основе, и не получать такой исключительной привилегии от любого другого государства». Это положение трактуется специалистами как запрещение каботажных международных воздушных перевозок¹. В то же время в ряде источников справедливо

указывается на существование и развитие такой практики в рамках Европейского союза, где «произошло деление восьмой "свободы воздуха" на восьмую и девятую», из которых последняя представляет собой внутреннюю перевозку, выполняемую по маршруту, проходящему исключительно на территории государства, предоставляющего это право¹, тогда как восьмая свобода предполагает воздушную каботажную перевозку с полетом (залетом) в пределы территории какого-либо сопредельного (третьего) государства.

Следует еще раз подчеркнуть, что в соответствии с принципом полного и исключительного суверенитета государства над его воздушной территорией предоставление иностранному летательному аппарату любого или любых из перечисленных коммерческих транспортных сообщений, как и прав на осуществление самих полетов в указанных пределах, является его неоспоримой прерогативой. Реализация такого правомочия осуществляется, с одной стороны, на базе положений национального законодательства соответствующей страны, а с другой стороны, посредством установления заинтересованными государствами двусторонней договоренности. Подобные договоренности, фиксируемые в особых межгосударственных соглашениях, могут классифицироваться по следующим категориям:

а) соглашение «Чикагского типа» -- типовое соглашение о временных воздушных маршрутах, образец которого был разработан в рамках ИКАО, воспроизводящее основные принципы Чикагской конвенции 1944 г.

Такое соглашение закрепляет обязательство сторон, во-первых, установить между двумя государствами международные гражданские воздушные маршруты и линии и, во-вторых, дать четкое описание таковых с указанием аэропортов посадки и перечня конкретных прав коммерческого характера («свобод воздуха»), предоставляемых летательным аппаратам друг друга.

Соглашение должно содержать четкое указание на то, какие авиакомпании стран-контрагентов допускаются к эксплуатационной деятельности на устанавливаемых воздушных маршрутах и линиях, а также подтверждать, что каждая из допускаемых к эксплуатационной деятельности авиакомпаний соответствует применимым национальным нормативным предписаниям данного государства и требованиям его компетентных властей.

Особо в подобных соглашениях должны оговариваться отказ каждой из сторон от дискриминации в отношении аэропортовых сборов, таможенных пошлин, налогов, вопросы о взаимном безусловном соблюдении законов и правил государства-контрагента, о признании конвенционных документов и пилотских свидетельств;

б) соглашение «Страсбургского типа» -- типовое соглашение административной и финансово-технической направленности, отличающееся от соглашений «Чикагского типа» в основном использованием ряда новых терминологических формул («договорные линии», «назначенные

предприятия» и др.) и введением дополнительных положений о согласовании тарифов, свободном переводе доходов, образующихся в процессе эксплуатации воздушных линий, а также о порядке проведения консультаций между национальными ведомствами гражданской авиации договаривающихся сторон;

в) соглашение «Бермудского типа» -- типовое соглашение, учитывающее основные положения соглашений «Чикагского типа» и, в целях пресечения недобросовестной конкуренции в области организации воздушных перевозок, детально регламентирующее условия эксплуатации воздушных линий, особенно в части установления тарифов и распределения объемов перевозок с их утверждением национальными ведомствами гражданской авиации государств-контрагентов. Усовершенствованная в 1977 г. данная форма соглашения («Бермуды-2») предусматривает гибкую систему тарифов и вводит критерий зависимости между частотой движения воздушных судов, их вместимостью (емкостью) и возможностью использования различных договорных линий.

Современная, в том числе российская, практика регулирования международных воздушных сообщений на двусторонней основе развивается в направлении комплексного использования всех вышеперечисленных конвенционных форм, т. е. использования их положений с учетом особенностей, характерных для конкретных стран, специфических ситуаций и т. д. (mutatis mutandis).

§ 3. Роль международных организаций в регулировании деятельности международной гражданской авиации

Наиболее представительной по числу членов (более 180 стран) и авторитетной из межгосударственных организаций, связанных с деятельностью международной гражданской авиации, является упоминавшаяся ИКАО, представляющая собой подлинный центр универсального сотрудничества заинтересованных стран по всем вопросам в данной области международных отношений. Созданная на основе положений Чикагской конвенции 1944 г., она с 1947 г. осуществляет исследования, разработку и совершенствование стандартов, правил, регламентов, призванных обеспечивать безопасное и упорядоченное развитие гражданской авиации, надежность и экономичность воздушно-транспортных сообщений.

В целом миссия ИКАО состоит в организации и координации международного сотрудничества в деле практического использования в глобальном масштабе воздушного пространства, как международного, так и национального, гражданской авиацией.

Для вступления в ИКАО государство должно направить депозитарию Чикагской конвенции, которым уполномочено быть правительство США, уведомление о своем присоединении к этому многостороннему договору. По прошествии тридцати дней с момента получения депозитарием такого уведомления, о чем одновременно оповещаются все другие участники Организации, присоединение считается вступившим в силу, а государство-претендент становится полноправным участником ИКАО.

Членство в ИКАО прекращается через двенадцать месяцев после того, как соответствующее государство-член известит депозитарий о денонсации им Чикагской конвенции. Прекращение членства может осуществиться также автоматически -- при исключении государства из состава членов Организации Объединенных Наций, если, однако, Генеральная Ассамблея ООН при этом не выскажется за сохранение членства этой страны в ИКАО. В случае невыполнения государством -- членом ИКАО своих финансовых обязательств перед нею его членство может быть приостановлено.

Главным из центральных органов ИКАО является созываемое один раз в три года либо на чрезвычайные сессии общее собрание ее членов -- Ассамблея, к участию в заседаниях которой в качестве наблюдателей могут быть допущены представители любой другой заинтересованной международной организации, а также государств, не являющихся членами ИКАО.

В число функций Ассамблеи ИКАО входит определение направлений деятельности Организации в целях развития международной гражданской авиации и упорядоченного использования международного воздушного пространства. Ее прерогативой является формирование главного исполнительного органа ИКАО -- Совета, рассмотрение и утверждение его отчетов и трехлетних программ его деятельности.

Обычно решения Ассамблеи принимаются простым большинством голосов государств-членов, присутствующих на заседании, кроме решений о созыве чрезвычайных сессий, когда необходимо, чтобы за такое решение было подано не менее 20% голосов. Решения об одобрении предлагаемых Советом поправок к Чикагской конвенции могут приниматься двумя третями голосов государств-членов, а о перенесении местонахождения штаб-квартиры ИКАО, в настоящее время находящейся в Монреале (Канада), -- квалифицированным большинством голосов в три пятых представителей государств-членов.

Постоянно действующим органом ИКАО является Совет Организации, обязанный обеспечивать непрерывность работы всей этой межгосударственной структуры в промежутках между сессиями ее Ассамблеи, которой он подотчетен и перед которой несет ответственность за исполнение возложенных на него полномочий. Этот исполнительный орган формируется из тридцати представителей государств -- членов ИКАО, избираемых Ассамблеей тайным голосованием из числа кандидатов, выдвинутых правительствами стран, играющих ведущую роль в организации и эксплуатации воздушного транспорта, а также вносящих существенный вклад в предоставление аэронавигационных услуг и средств обслуживания международной гражданской авиации.

Функции Совета ИКАО включают разработку и принятие стандартов и рекомендаций, оформляемых в виде приложений к Чикагской конвенции, выполнение рекомендаций Ассамблеи и представление ей отчетов о своей деятельности. Он также обязан доводить до сведения Ассамблеи информацию о фактах нарушения государствами -- членами ИКАО положений Конвенции, разрешать споры между ними относительно толкования и применения ее отдельных положений, если такие споры не могут быть разрешены ими самими. Совет управомочен определять правила процедуры собственной работы и работы создаваемых им вспомогательных органов -- комитетов и комиссий, издавать статистические сборники, отражающие состояние и тенденции развития международной гражданской авиации. Наконец, Совет управомочен распоряжаться финансами ИКАО, образующимися из поступлений в ее фонды членских взносов и в результате издательской деятельности.

В целях обеспечения нормальной работы ИКАО, всех ее основных и вспомогательных органов создан постоянный рабочий (административный) орган -- Секретариат Организации. Из числа других наиболее важных вспомогательных органов ИКАО следует назвать созданные ее Советом Аэронавигационную комиссию, Авиатранспортный комитет, Юридический и Финансовый комитеты, Комитет по незаконным вмешательствам в деятельность гражданской авиации. На эти органы возлагается рассмотрение предлагаемых поправок к Конвенции и разработка новых стандартов и технико-эксплуатационных рекомендаций, изучение экономических и коммерческих аспектов деятельности гражданской авиации в части осуществления ею международных перевозок, дача Совету рекомендаций и консультаций по вопросу толкования и изменения положений учредительного документа Организации, по проблемам международного воздушного права, подготовка проектов различного рода международных соглашений. Ими готовятся рекомендации Совету относительно оптимизации финансовой деятельности ИКАО, осуществляется контроль за правильным расходованием ее средств, рассматриваются вопросы борьбы с незаконным захватом воздушных судов, саботажем, вооруженными нападениями и др.

В целях организации межгосударственного сотрудничества по регулированию деятельности международной гражданской авиации в региональных рамках учреждены и эффективно действуют несколько межправительственных структур. Так, в Европе функционируют:

-- Европейская конференция гражданской авиации (ЕКАК) (от английского ее наименования -- European Civil Aviation Conference), дислоцирующаяся в Страсбурге и занимающаяся изучением проблем воздушного транспорта Западной Европы, содействующая координации соответствующей деятельности стран региона, более эффективному использованию и развитию международного невоенного воздухоплавания, сотрудничеству с ИКАО. О плодотворности работы ЕКАК свидетельствует тот факт, что под ее эгидой разработано и принято упоминавшееся Типовое соглашение о воздушных сообщениях («Страсбургекий тип»), Многостороннее соглашение о сертификатах летной годности на импортируемые воздушные суда 1960 г., Соглашение о коммерческих правах при нерегулярных воздушных сообщениях 1956 г., ряд рекомендательных документов по использованию государствами -- участниками Конференции формальностей при составлении документов на перевозку пассажиров, багажа, грузов и почты. Важным направлением работы ЕКАК является стандартизация требований к новому авиационному оборудованию, системам навигации и связи;

-- Европейская организация по обеспечению безопасности аэронавигации (Евроконтроль) со штаб-квартирой в Брюсселе, созданная в результате заключения Конвенции о создании таковой в 1960 г. Ее задача состоит в предупреждении и предотвращении столкновений в воздухе военных и гражданских летательных аппаратов, а также в совершенствовании управления воздушным движением над территорией Западной Европы. Практическая работа этой межправительственной организации заключается в разработке унифицированных правил полетов и деятельности наземных аэронавигационных служб, в выработке рекомендаций относительно корректировки региональных аэронавигационных планов, принятых ИКАО, и определении зон обслуживания полетной информацией.

В роли исполнительного органа Евроконтроля выступает специально созданное Агентство по безопасности аэронавигации, в котором представлены все государства -- члены Евроконтроля. На Агентство возложено руководство полетами в воздушном пространстве до высоты 7200 м (так называемое «нижнее воздушное пространство»), дача через национальные центры управления воздушным движением инструкций и полетной информации пилотам, сотрудничество с заинтересованными государствами в поисковых мероприятиях по обнаружению пропавших самолетов и оказание помощи летательным аппаратам, терпящим бедствие.

В рамках Евроконтроля учрежден арбитражный суд для разрешения споров, возникающих между государствами-участниками, а также между ними и самой Организацией. Решения такого арбитража имеют окончательную силу и обжалованию не подлежат.

Сотрудничество Евроконтроля с ИКАО и некоторыми европейскими государствами, не являющимися членами Организации (например, со скандинавскими странами), осуществляется на основе специально заключаемых соглашений.

Функционирующие на основе принципов открытого для всех стран региона членства обе эти организации призваны выполнять следующие профилирующие задачи:

· содействовать выработке общей политики государств-участников, координации их практической деятельности и планированию в области гражданской авиации;

· способствовать более эффективному использованию африканского воздушного транспорта в народнохозяйственных и гуманитарных целях;

· обеспечивать регулярность и безопасность полетов над территорией государств-членов;

· совершенствовать управление, методы эксплуатации, содержание и развитие аэродромов, средств обеспечения аэронавигации.

Обе организации имеют статус межгосударственных учреждений и в качестве международных юридических лиц могут самостоятельно сотрудничать с другими подобными структурами, с другими субъектами международного права, в том числе с государствами, не являющимися членами АФКАК и АСЕКНА.

Решения, принимаемые в рамках АФКАК, по своему правовому характеру представляют собой рекомендательные документы, нуждающиеся в последующем одобрении со стороны государств-членов. В рамках АСЕКЕГА решения, принимаемые ее главным органом -- Административным советом, имеют обязательную силу с момента их принятия и специального одобрения государствами-членами не требуют.

Главным органом АФКАК является Пленарная сессия стран-членов, созываемая один раз в два года. Административный совет АСЕКНА собирается на свои заседания один раз каждые три месяца.

На латиноамериканском континенте решение вопросов сотрудничества в области международной гражданской авиации осуществляется на межгосударственном уровне в основномbЦентральноамериканской организацией по обслуживанию аэронавигации (КОКЕСНА), начавшей свою деятельность в 1961 г. Ее задача состоит в непосредственном обеспечении в соответствии с региональным планом ИКАО управления воздушным движением над территориями государств региона.

Помимо КОКЕСНА в Латиноамериканском регионе с 1973 г. действует Латиноамериканская комиссия гражданской авиации (ЛАКАК), образованная четырнадцатью расположенными здесь государствами, включая центральноамериканские страны и Мексику. Основная задача Комиссии состоит в координации деятельности воздушного транспорта стран-членов на основе сбора, систематизации и распространения статистической информации о международных воздушных сообщениях в регионе по пунктам отправления, назначения и транзитных перелетов, исследования общей ситуации на рынке услуг в области воздушных перевозок, практики установления тарифов, разработки рекомендаций относительно их применения, планирования мероприятий по развитию и расширению сотрудничества, особенно в части создания государствами-членами собственных внутренних механизмов обеспечения единообразного применения и соблюдения тарифов, применения в необходимых случаях соответствующих санкций.

Развитию сотрудничества в области международной гражданской авиации практически всех стран Лиги арабских государств посвящена деятельность основанного в 1965 г. Совета гражданской авиации стран этой группы (КАКАС). Его работа, ведущаяся в сессионном порядке (раз в год), направлена на обеспечение координации и обмена опытом, изучение международных стандартов и рекомендованной практики ИКАО, на организацию научных исследований в различных областях деятельности международной гражданской авиации. Совет наделен правом урегулирования споров и разногласий между государствами -- членами КАКАС по вопросам практической работы стран и конкретных эксплуатантов в области гражданской авиации, по оказанию помощи в области технической и в части подготовки специалистов по обслуживанию самолетного парка и других служб, существующих в данной области.

Сотрудничество в области регулирования деятельности гражданской авиации между странами -- бывшими союзными республиками СССР осуществляется преимущественно на основе двусторонних соглашений. Однако все такие соглашения учитывают в качестве базовых положения Соглашения о гражданской авиации и об использовании воздушного пространства от 21 декабря 1991 г. В соответствии с этим документом был провозглашен подвергшийся затем обоснованной критике специалистов-международников тезис «единого воздушного пространства» государств -- членов Содружества, что не сообразовалось ни с принципом государственного суверенитета в отношении воздушной территории каждой страны, ни с реальной последующей практикой в этой области. Необходимую корректировку в этот вопрос внесло заключенное вскоре (15 мая 1992 г.) Соглашение об использовании воздушного пространства государств -- членов СНГ, которое закрепило все установившиеся в международной практике принципы использования гражданской авиации в международных сообщениях. С учетом его положений был образован и функционирует в качестве координирующего органа Межгосударственный авиационный комитет (МАК). Важным элементом деятельности МАК является разработка проектов соглашений о сотрудничестве в сфере развития и поддержания международных воздушных сообщений между странами СНГ и государствами Западной Европы, Америки, Азии и Африки. Об эффективности работы МАК свидетельствует, в частности, тот факт, что рекомендованные им системы сертификации авиационной техники и стандарты восприняты практически всеми странами -- членами СНГ и в результате включения таковых в заключаемые ими соглашения получили статус международных.