Сутність та зміст адміністративно-правової реформи в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

УДК 336.225.6

Сутність та зміст адміністративно-правової реформи в Україні

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Клименко Максим Миколайович

Запоріжжя 2009

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Класичному приватному університеті (м. Запоріжжя).

Науковий керівник доктор юридичних наук, професор

Пєтков Сергій Валерійович,

проректор з науково-педагогічної роботи та міжнародних зв'язків Класичного приватного університету;

Офіційні опоненти доктор юридичних наук, професор

Калюжний Ростислав Андрійович,

начальник кафедри управління в органах внутрішніх справ та спеціальних операцій Київського національного університету внутрішніх справ;

кандидат юридичних наук, доцент

Миколенко Олександр Іванович,

доцент кафедри адміністративного та господарського права Одеського національного університету ім. І.І. Мечникова.

Захист відбудеться 4 лютого 2010 р. о годині на засіданні спеціалізованої вченої ради К 17.127.07 Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 124.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Класичного приватного університету за адресою: 69002, м. Запоріжжя, вул. Жуковського, 70-б, ауд. 114.

Автореферат розісланий 25 грудня 2009 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Н.О. Армаш

адміністративний реформа правовий суверенітет

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Розбудова України як правової демократичної держави, в якій народний суверенітет є найвищою соціальною цінністю й державна влада не зосереджена в руках одного органу, потребує оновлення правової основи щодо відносин держави з особою, що має здійснюватися не лише в напряму модернізації відповідальності влади перед людиною, а й навпаки - людини перед державою, яка за сучасних умов є не виявом авторитаризму, а способом організації влади всього українського суспільства.

Рівень забезпечення прав і свобод людини, їх обсяг і характер свідчать про рівень демократизації громадського суспільства. Державно-правовою моделлю будь-якого суспільства, його основним законом є Конституція. Прийняття Конституції України, а слідом і вироблення Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи Концепції адміністративної реформи, що була покладена в основу реформування системи державного управління Указом Президента України від 22.07.1998 р., № 810/98, стало початком якісно нового етапу в розвитку суспільства і держави, створило базу для її реформування. Одним із завдань реформування правової системи держави є проведення адміністративно-правової реформи. Для цього необхідна послідовна реалізація як національних законів, так і вимог міжнародно-правових актів.

За своїм змістом адміністративно-правова реформа повинна стати комплексом взаємопов'язаних заходів, спрямованих на вдосконалення територіальної організації суспільства; створення ефективних механізмів державного управління; кодифікацію адміністративного законодавства; поліпшення кадрового, фінансово-економічного, інформаційно-технічного та наукового забезпечення організації виконавчої влади.

За останні десять років здійснювалися певні заходи щодо виконання окремих положень цієї Концепції, проте її впровадження було повільним та суперечливим. Виникла потреба в науковому моніторингу адміністративної реформи в Україні, дослідженні найбільш проблемних питань функціонування управління та визначенні шляхів його вдосконалення.

Окремі організаційно-правові питання сутності та механізмів упровадження адміністративної реформи в Україні розглядало багато дослідників. Системно підходили до розв'язання проблеми адміністративної реформи в Україні і зробили вагомий внесок вітчизняні вчені: В.Б. Авер'янов, О.Ф Андрійко, О.М. Бандурка, Ю.П. Битяк, І.П. Голосніченко, Є.В. Додін, В.М. Кампо, Р.А. Калюжний, В.К. Колпаков, А.Т. Комзюк, О.Д. Крупчан, Є.Б. Кубко, Є.В. Курінний, О.В. Негодченко, Н.Р. Нижник, В.Ф. Опришко, П.С. Пацурківський, С.В. Пєтков, О.В. Петришин, М.О. Пухтинський, О.П. Рябченко, А.А. Селіванов, О.Ф. Фрицький, В.В. Цвєтков, В.О. Шамрай, В.М. Шаповал, Ю.С. Шемшученко, В.К. Шкарупа, М.К. Якимчук та інші.

Водночас дослідження вчених, по-перше, стосувались лише окремих аспектів упровадження адміністративної реформи, а комплексне вивчення не проводилось; по-друге, наукових досліджень адміністративно-правової реформи через поняття народного суверенітету не відбувалось. Названі аргументи і зумовили актуальність обраної теми.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано відповідно до вимог Концепції адміністративної реформи в Україні (Указ Президента України від 22.07.1998 р., № 810/98), якою передбачено проведення науково-теоретичних і прикладних досліджень з проблематики адміністративного й муніципального права; в межах теми науково-дослідної діяльності кафедри конституційного та адміністративного права Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету „Актуальні проблеми організації і функціонування державної влади та місцевого самоврядування” (номер державної реєстрації 01050002565) на 2005-2008 рр.

Мета й завдання дослідження. Основною метою дисертаційного дослідження є вироблення конкретних пропозицій щодо вдосконалення адміністративно-правової реформи в Україні, шляхом встановлення її сутності та значення.

Для досягнення зазначеної мети було поставлено такі завдання:

- дослідити еволюційні підходи становлення народного суверенітету як сутність адміністративно-правової реформи;

- охарактеризувати соціально-економічні передумови адміністративно-правової реформи;

- узагальнити зарубіжний досвід регулювання та впровадження адміністративно-правової реформи;

- визначити місце адміністративно-територіальної реформи в адміністративно-правовій реформі України;

- охарактеризувати підходи щодо державного та народного суверенітету;

- проаналізувати проблемні питання вираження народного суверенітету на державному рівні в контексті адміністративно-правової реформи;

- дати характеристику поняття та концептуального підходу до відповідальності в контексті проведення адміністративно-правової реформи;

- розробити пропозицій щодо вдосконалення правового регулювання діяльності органів виконавчої влади в контексті адміністративно-правової реформи.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що складаються в процесі діяльності органів державної влади під час проведення адміністративної реформи в Україні.

Предмет дослідження - сутність та зміст адміністративної реформи в Україні.

Методи дослідження. Методологічна основа дослідження базується на загальнофілософському підході, на засадах наукового гностицизму та прагненні дотримуватись максимально можливої об'єктивності та неупередженості. З огляду на достатньо специфічний предмет дослідження у роботі використано досягнення цивілізаційного підходу.

Логіко-семантичний, формально-логічний та метод аналізу словникових визначень застосовувався для поглиблення розуміння понятійного апарату дисертації та виявлення особливостей термінів „адміністративно-правова реформа”, „адміністративно-територіальна реформа”, „народний суверенітет”, „державний суверенітет”, співвідношення поняття „народний суверенітет” і „державний суверенітет”(підрозділи 1.1, 1.2, 1.3, 2.3, 3.2); статистичний - для опрацювання фактичного матеріалу щодо адміністративної реформи в Україні (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3); порівняльно-правовий - для виявлення спільних і відмінних рис у реформуванні системи органів виконавчої влади в Україні та зарубіжних країнах, співвідношення понять „адміністративна реформа”, „адміністративно-правова реформа”, „адміністративно-територіальна реформа” (підрозділ 3.1); метод прогнозування - для формулювання рекомендацій з удосконалення нормативно-правових актів (підрозділи 2.1, 3.2, 3.3).

Нормативною базою роботи є Конституція України, Концепція адміністративної реформи в Україні, закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України та інші правові акти, що стосуються здійснення адміністративної реформи в Україні, а також праці вітчизняних та зарубіжних дослідників у галузі адміністративного права. У дисертаційній роботі використане законодавство зарубіжних країн, зокрема Європейської Союзу, Російської Федерації, Чеської Республіки, Словацької Республіки, Великої Британії, Японії, Франції, США, Польщі.

Наукова новизна одержаних результатів. У результаті проведеного дослідження сформульовано та обґрунтовано нові положення та висновки, запропоновані здобувачем особисто:

уперше:

- проаналізовано еволюційні доктрини становлення народного суверенітету у вітчизняній і зарубіжній адміністративно-правовій науці та нормативного закріплення в законодавстві та виділено етапи його розвитку з характеристикою специфічних рис кожного з них;

- охарактеризовано комплекс заходів щодо реформування органів виконавчої влади в рамках проведення адміністративно-правової реформи на основі вивчення сучасного українського законодавства, в яких виділено народний суверенітет та захист прав людини як сутність змін, що проводяться в сфері державного управління;

удосконалено:

- основні напрями подальшого впровадження адміністративно-правової реформи, пропозиції щодо удосконалення законодавства та практики її застосування, які виступають змістом адміністративної реформи в Україні;

- систематизацію та узагальнення зарубіжного досвіду впровадження адміністративно-правової реформи, визначення пріоритетів його запозичення в Україні, виходячи з людиноцентриського підходу до здійснення державного управління і сутності публічних відносин;

дістали подальшого розвитку:

- понятійний апарат „народний суверенітет” і „державний суверенітет” в контексті адміністративної реформи, їх співвідношення, виявлення спільних та відмінних рис, можливості використання теоретичних розробок адміністративної науки в систематизації та кодифікації законодавства України;

- дослідження підходів до адміністративної відповідальності в контексті проведення адміністративно-правової реформи в Україні і виявлення застарілих концептуальних підходів до відповідальності через аналіз соціально-економічних передумов адміністративно-правової реформи в Україні.

Практичне значення одержаних результатів. Положення та висновки дослідження можуть бути використані при подальшій науковій розробці проблем науки адміністративного права, у процесі практичного вирішення питань адміністративного права та реформування виконавчої влади нашої держави.

Можна визначити такі окремі аспекти застосування результатів дисертаційного дослідження у:

- науково-дослідній сфері - у сфері вивчення адміністративного права та проблем реформування законодавства України;

- правотворчій сфері - при підготовці законопроектів щодо вдосконалення законодавства, реалізації положень адміністративно-правової реформи;

- правозастосовчій сфері - для вдосконалення практичної діяльності державних органів при реформуванні системи органів виконавчої влади;

- навчальному процесі - при підготовці навчальних і робочих планів, лекційних, семінарських та практичних занять з дисциплін „Адміністративне право”, „Адміністративно-правова реформа в Україні”, „Організація діяльності органів державного управління та місцевого самоврядування” для студентів Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету (акт впровадження від 15.09.09 р.) .

Апробація результатів дисертації. Результати розробки проблеми в цілому, окремі її аспекти, одержані узагальнення й висновки були оприлюднені дисертантом на науково-практичних конференціях, таких як: всеукраїнська науково-практична конференція „Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи” (м. Запоріжжя, 2003 р.), наукова конференція „Ідея правової держави: історія і сучасність” пам'яті П.І. Новгородцева (м. Луганськ, 2003 р.), наукова конференція „Науковий потенціал майбутнього України на шляху до європейської інтеграції” (м. Дніпропетровськ, 2004 р.), міжнародна конференція „Міграційні процеси в Україні і світі: історико-юридичні аспекти” (м. Сімферополь, 2005 р.), міжнародна конференція „Ґенеза держави і права: історико-теоретичний аспект” (м. Запоріжжя, 2006 р.), всеукраїнська науково-практична конференція „Правова держава: історія сучасність та перспективи формування в Україні” (м. Запоріжжя, 2008 р.), всеукраїнська науково-практична конференція „Правова держава: історія сучасність та перспективи формування в Україні” (м. Запоріжжя, 2008 р.), науково-практичний семінар „Актуальні проблеми діяльності ОВС” (м. Кіровоград, 2008 р.), всеукраїнська науково-практична конференція „Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні” (м. Запоріжжя, 2009 р.).

Публікації. Основні висновки авторських досліджень знайшли відображення у десяти публікаціях, з яких шість наукових статей надрукованих у юридичних фахових виданнях, затверджених ВАК України та чотири тез доповідей на науково-практичних конференціях. Загальний обсяг публікацій - 3,4 д.а.

Структура й обсяг дисертації. Згідно із напрямом дослідження, логікою викладу та конкретними завданнями дисертаційна робота складається зі вступу, трьох розділів, дев'яти підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел, що нараховує 224 найменувань. Повний обсяг дисертації - 234 сторінки, із них 188 сторінок основного тексту.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір та актуальність теми, зв'язок її з науковими програмами та ступінь розробки, окреслено об'єкт і предмет дослідження, визначено мету, завдання, методи, наукову новизну дослідження та практичне значення його результатів, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Розділ 1 - „Генеза поглядів на адміністративно-правову реформу” - складається із трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. - „Еволюція доктрини про народний суверенітет як сутності адміністративно-правової реформи” - досліджуються теорії становлення народного суверенітету, вплив адміністративно-правової реформи на формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам.

В останні десятиліття ХІХ ст. виникли й набули поширення концепції, котрі заперечували необхідність суверенітету як обов'язкового атрибуту держави. У західній літературі ці погляди, як правило, пов'язували з труднощами, що виникали в ході вирішення проблеми суверенітету в федеративних державах. Навіть мали місце теорії заперечення суверенітету як такого, принципу суверенітету взагалі. Ідея подільності суверенітету, можливості існування поряд із суверенними державами несуверенних і напівсуверенних була поширена у західній теорії адміністративного права. Виникнення й розвиток теорії суверенітету в ХVІ-ХVІІ ст. у Східній Європі, як і в Західній, спричинила діяльність прогресивних для свого часу соціальних сил.

Українські мислителі кінця ХІХ - початку ХХ ст. зробили значний внесок у формування державного суверенітету України, заклавши підвалини формування української державності.

В еволюції доктрини, як західної, так і вітчизняної, щодо питання суверенітету дисертантом виділено декілька етапів, кожен із яких сформував характерні риси загальної теорії досліджуваної проблеми: 1) монархічний етап суверенітету (ХVІ-VІІ ст.); 2) виникнення та поширення ідеї народного суверенітету (ХVІ-VІІІ ст.); 3) заперечення концепції народного суверенітету (ХVІІІ-ІХ ст.); 4) дискусії щодо суверенітету федеративних держав, зумовлені активним розвитком останніх; 5) панування марксистсько-ленінської правової доктрини суверенітету; 6) сучасний етап розвитку доктрини суверенітету, котрий потребує комплексного дослідження. Отже, вивчення еволюції доктрини про народний суверенітет надає можливість визнати його сутність - джерелом державної влади є народ.

Таким чином, положення про належність влади народу є ключовим для всіх можливих ідей та концепцій народного суверенітету, оскільки воно пов'язано з подоланням основної суперечності між державою й народом, урядом і громадянами, відповідно до цього демократія завжди більшою або меншою мірою означає народовладдя, суверенітет народу та його участь у політичному житті.

Дисертантом зроблено висновок, що дослідження концепції народного суверенітету створює основу для ефективної реалізації адміністративної реформи в Україні, зміст якої полягає в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя та розбудови деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава. Проведення зазначених заходів забезпечить створення умов для реалізації народного суверенітету.

У підрозділі 1.2. - „Змістовний аналіз підходів до питання про державний та народний суверенітет” - розглядаються загальнодоктринальні положення стосовно державного та народного суверенітету, аналізується їх співвідношення.

Зазначено, що ідея національного й народного суверенітету не порушувалась й не обговорювалася українськими науковцями за часів Радянського Союзу, проте навколо питання суверенітету держави точилися жваві дискусії серед російських учених, утім на працях того часу не складно помітити яскравий відбиток радянської ідеології. На підставі загальнотеоретичних положень зазначено, що в різний час школи в юридичній науці в поняття суверенітету вкладали різний зміст.

Особливістю концепцій суверенітету держави в українській адміністративно-правовій думці є те, що через нетривалість періодів державності в України теоретичні конструкції мислителів були спрямовані на відновлення державного суверенітету, на утвердження незалежної державної влади, здатної самостійно вирішувати економічні, політичні, правові питання, володіти повнотою прав на власній території.

Теоретичний аналіз сутності та практики реалізації концепції державного суверенітету дає змогу виявити такі його основні риси. По-перше, для властивого суверенітету державної влади верховенства й незалежності характерна об'єктивна якісна визначеність. По-друге, суверенні властивості державної влади, як і інші її властивості, виявляються в її відносинах та взаємодіях з іншими явищами громадського життя. По-третє, об'єднання в єдиному понятті „державний суверенітет” таких властивостей державної влади, як верховенство й незалежність, не має випадкового характеру. По-четверте, верховенство та незалежність як важливі властивості державної влади одночасно являють собою його якісні ознаки. Кожний із зазначених моментів має неоціненне значення для виявлення найважливіших сторін й особливостей державного суверенітету.

На сучасному етапі розвитку адміністративної науки та практики відмінності між окремим теоріями суверенітету значним чином нівелюються. Натомість, на перший план виходить проблема розкриття сутності суверенітету за допомогою системного ряду категорій „національний суверенітет”, „суверенітет народу” та „суверенітет держави”. Дисертантом аналізується співвідношення зазначених категорій, надається їх термінологічне визначення.

Проведене дослідження дає підстави говорити про те, що необхідну базу для наповнення понятійного змісту категорії „суверенітет” за сучасних умов мають створити концепції народного та державного суверенітету.

Незалежно від того, як народний суверенітет співвідноситься з державним, головним його завданням є гарантування й забезпечення на практиці своєї істинності в умовах відродженої народом державності. Розв'язання цього глобального завдання є обов'язковим для демократичного розвитку молодої держави й суспільства, досягнення нової якості життя людей, соціальної стабільності, культури та демократії. Правовий характер демократичної держави відображається в праві народу бути єдиним джерелом державної влади, невідчужуваності прав і свобод людини та громадянина.

Зазначено, що метою Концепції адміністративно-правової реформи в Україні передбачається створення такої системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем демократії.

У підрозділі 1.3. - „Проблемні питання реалізації правового вираження народного суверенітету на державному рівні в контексті адміністративно-правової реформи” - аналізуються правові передумови становлення народного суверенітету в Україні.

У роботі наводиться періодизація становлення народного суверенітету:

- перший етап - до 1991 р., коли проблема співвідношення народного й національного суверенітету була відсутня як така, оскільки комуністична партійна еліта, яка управляла, впливала на народні маси диктаторськими методами та не давала можливості якісно реалізувати волевиявлення народу;

- другий етап, завершення якого ознаменувалося прийняттям Конституції України, коли домінувало так зване „посттоталітарне” наповнення суверенітету. В цей час з'являється багато наукових досліджень, які відкривають новий шлях до розуміння суверенітету, а точніше, таких його видів, як народний та національний суверенітет;

- третій етап, який триває сьогодні, - це період, який характеризується фактами визнання світовим співтовариством тих процесів, що відбуваються в Україні, особливо стосовно конкретизації й глобалізації у вивченні проблематики народного суверенітету - суверенітету народної злагоди та дружніх відносин.

Дисертантом проаналізовано проблемні питання реалізації народного суверенітету як у періоди становлення, так і в контексті проведення адміністративно-правової реформи; надано пропозиції з їх усунення. Розглянуто принципи народного суверенітету.

Доведено, що принцип народного суверенітету знайшов своє вiдображення в цiлому рядi конкретних засобiв реалiзацiї влади. За змiстом цього принципу до таких засобів, насамперед, мають бути вiднесенi засоби демократії - вибори, всеукраїнський референдум та інші форми безпосередньої демократії.

Зазначено, що народний суверенітет є конституційно-правовим інститутом і політичним явищем одночасно. За своєю юридичною природою народний суверенітет є виразом конституційно-правових відносин, а народ - суб'єктом народного суверенітету. Існуючі проблемні питання правового вираження народного суверенітету на державному рівні покликана вирішити адміністративно-правова реформа. Концепція адміністративної реформи в Україні передбачає створення такої системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, що забезпечить становлення України як розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем демократії.

Розділ 2 - „Сучасний стан адміністративно-правової реформи в Україні” - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 2.1. - „Поняття та концептуальні підходи до відповідальності в контексті адміністративно-правової реформи” - розглядаються поняття: „відповідальність”, „правопорушення”, „адміністративна відповідальність”, „суб'єкти відповідальності”, „адміністративні послуги”; їх співвідношення та походження в контексті проведення в Україні адміністративно-правової реформи.

Адміністративна реформа є складовою більш масштабного процесу трансформації суспільних відносин в Україні, в тому числі, відносин, які виникають з приводу забезпечення безпеки населення. Вона здійснюється паралельно з іншими реформами: конституційною, судово-правовою, економічною та іншими. Важливою складовою адміністративної реформи є реформа місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою. Вона передбачає розподіл компетенції та сфер відповідальності між органами виконавчої влади й місцевого самоврядування.

Можна констатувати, що на сьогодні створені всі передумови вдосконалення правової бази щодо регулювання адміністративної відповідальності шляхом правового супроводження адміністративної реформи, що передбачає подальшу систематизацію адміністративного законодавства, насамперед шляхом його кодифікації.

Визначальною рисою майбутньої національної доктрини адміністративного права має стати рівність правового становища особи й держави у відповідних відносинах. Тому адміністративну відповідальність може нести не тільки одна сторона відносин - особа, а й інша сторона - представник держави. Така теоретична конструкція відповідальності присутня й у інших відносинах, наприклад цивільних.

У підрозділі 2.2. - „Сучасна концепція адміністративно-правової реформи в Україні” - зазначається, що основоположним документом, який надав адміністративно-правовій реформі в Україні наукового характеру, стала Концепція адміністративної реформи в Україні. Це один з перших документів, що відобразив достатньо високий теоретичний рівень української науки.

Концепція адміністративної реформи в Україні визначила стратегію та організаційно-правові засади реформування системи державного управління, етапи здійснення адміністративної реформи. У Концепції передбачено комплекс заходів щодо реформування органів виконавчої влади, державної служби та адміністративно-територіального устрою України. Водночас попри величезний інтелектуальний потенціал, адміністративно-правова реформа має ряд недоліків, пов'язаних із вичерпністю та системністю реформування.

У роботі проаналізовано етапи реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні. Зокрема, виділяються такі складові адміністративної реформи, як система органів виконавчої влади та місцевих органів виконавчої влади, організацію державної служби, а також реформування адміністративно-територіального устрою та системи місцевого самоврядування.

Відсутність програми заходів адміністративної реформи призвела до суперечностей та непослідовності в реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні, внаслідок чого була порушена черговість у проведенні її різних етапів. Зазначено, що, незважаючи на численні позитиви реформаторських заходів, у процесі структурних змін, спостерігається ряд недоліків. Як наслідок - залишаються нереалізовані пункти підготовчого (неприйняття Програми здійснення адміністративної реформи) та першого (неприйняття базових законопроектів щодо системи органів виконавчої влади, “Про центральні органи виконавчої влади” тощо) етапів реформування.

В Україні адміністративна реформа проводиться різними органами та установами. Спочатку над Концепцією працювала Державна комісія з проведення адміністративної реформи. Заходи з адміністративної реформи координує перший віце-прем'єр, який відповідає за широке коло економічних питань, а тому не може належно займатися питаннями адміністративного реформування. Над організаційно-правовими питаннями адміністративної реформи працює небагато працівників у складі Управління Секретаріату Кабінету Міністрів України, департамент і управління у Міністерстві економіки України. Певний час діяв Уповноважений Президента України з питань адміністративної реформи. Керівництво адміністративною реформою з боку багатьох органів довело свою неефективність, оскільки призвело до неузгодженості в діях та дублювання повноважень. Інший підхід передбачає створення позавідомчої комісії з проведення адміністративної реформи в Україні, члени якої не обіймали б посад в інших органах державної влади, якій так і не вдалося накреслити та впровадити чіткий план проведення реформи.

Адміністративна реформа лише частково проводиться відповідно до Концепції адміністративної реформи в Україні, тоді як окремі її положення ігноруються або ж виконуються неправильно. Як наслідок, її потенціал у багатьох моментах залишається нереалізованим; немає очевидної широкої громадської підтримки, оскільки її заходи здійснюються келійно, без широкого обговорення й консультування з інститутами громадянського суспільства. Відтак, пересічні громадяни байдуже ставляться до адміністративної реформи.

Для ефективного забезпечення демократизації реформи доцільно, на наш погляд, вжити ряд заходів: 1) популяризація самої Концепції адміністративної реформи в Україні, оскільки вона фактично недоступна пересічному громадянину; 2) популяризація реформи як такої (зокрема, проведення конкурсів). Завдяки цим заходам зміцниться демократична складова реформи.

У підрозділі 2.3. - „Соціально-економічні передумови адміністративно-правової реформи в Україні” - підкреслюється, що з ряду причин суспільно-політичного та соціально-економічного характеру в Україні затримується реалізація адміністративної реформи. З одного боку, відсутнє системне теоретико-методологічне обґрунтування цілей, завдань, стратегії, механізмів реформування, а з іншого - практична реалізація реформи залежить від ряду чинників. Несистемний та еклектичний підхід до виконання положень Концепції призвів до спорадичного й дещо хаотичного виконання різних положень Концепції без прив'язки до часових рамок та чіткого етапування. Не можна не звернути увагу на сучасні індикатори неефективності діяльності виконавчої влади. Це, насамперед, характеристика соціальної сфери, проведений аналіз у цьому напрямі дає можливість зробити такий загальний висновок: державна машина в Україні стає все більш численною і витратною, однак соціальні індикатори населення погіршуються.

Відзначається, що окрім організаційним проблем та фінансового забезпечення адміністративно-правової реформи, існує ще чимало інших труднощів на шляху побудови ефективної системи адміністративної юстиції, зокрема нестабільність законодавства, проблеми матеріально-технічного забезпечення, підбір кадрів, що мають спеціальні звання і досвід роботи у сфері державного управління та місцевого самоврядування.

Зроблено висновок, що з метою уникнення ряду організаційних проблем упровадження адміністративно-правової реформи необхідно організувати її організаційне, правове, кадрове, фінансово-економічне, інформаційне та науково-просвітницьке забезпечення.

Розділ 3 - „Напрями впровадження адміністративно-правової реформи в Україні” - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. - „Зарубіжний досвід адміністративно-правової реформи” - підкреслюється, що запозичення нормотворчого та правозастосовчого досвіду зарубіжних країн щодо проведення реформи має стати одним із пріоритетних напрямів упровадження Концепції адміністративно-правової реформи.

Розглянуто особливості проведення адміністративної реформи в Російській Федерації, Чеській Республіці, Словацькій Республіці, Великій Британії, Японії, Франції, США та Польщі.

Досвід зарубіжних країн показує, що на кожному етапі реформи постійно аналізуються фактори, які можуть вплинути на той чи інший пункт реалізації. У Концепції реформи публічного управління в Чеській Республіці називаються фактори, які можуть вплинути на ефективність перетворень у цій сфері: 1) успіх реформи публічного управління залежить від кваліфікованої підготовки Концепції реформи та якісного законодавчого забезпечення її проведення; 2) реформа має стати пріоритетним напрямом діяльності уряду, очолити процес її проведення повинен сам голова уряду; 3) реформа повинна отримати громадську підтримку (як громадян, так і державних службовців); 4) у змісті концепції реформи має бути відображено консенсус у розумінні основних її напрямів між урядовою коаліцією партій та політичною опозицією. Необхідно звернути увагу на те, що в Чеській Республіці для проведення адміністративної реформи Робочим комітетом з питань реформи публічного управління було проведено аналіз досвіду інших країн щодо цього питання.

Практика ряду країн свідчить і про ряд недоліків, яких не позбавлена процедура проведення адміністративно-правової реформи. Основні цілі реформи - підвищення якості й доступності державних послуг, припинення надлишкового державного регулювання та підвищення ефективності діяльності органів виконавчої влади - поки не були досягнуті в деяких зарубіжних країнах (Російській Федерації, Чеській Республіці, Словацькій Республіці).

В роботі наголошується, що запозичення досвіду країн Заходу щодо проведення адміністративної реформи є доцільним. Якість і темпи адміністративних реформ у Центральній Європі залишаються визначальною позицією стратегії європейської інтеграції, яка тісно пов'язана з процесом гармонізації законодавчої бази країн з правовою системою ЄС. Реалізація заходів щодо інтеграції країн до ЄС та проведення адміністративної реформи є суспільно-політичною базою для комплексного залучення владних і законодавчих структур усіх рівнів, органів самоврядування й недержавних організацій, широких верств населення до процесу державного будівництва та є запорукою стабільності. Адже адміністративна реформа передбачає не тільки законодавчі зміни, але і є основою для трансформації інституцій і механізмів їх діяльності.

Підрозділ 3.2. - „Місце адміністративно-територіальної реформи в адміністративно-правовій реформі України” - присвячений аналізу впровадження адміністративно-територіальної реформи, етапам та проблемам її реалізації.

Зазначено, що попри широке декларування важливості адміністративно-територіальної реформи нині відсутнє чітке бачення її концептуальних засад та шляхів фактичної реалізації. Ряд проблем адміністративно-територіального устрою має місце і сьогодні. Це, насамперед, надмірна подрібненість території, що гальмує вирішення завдань соціально-економічного розвитку країни; існування соціально-економічних утворень; недостатня класифікація міст за адміністративною ознакою; недостатнє забезпечення фінансово-економічної та соціальної самодостатності адміністративно-територіальних одиниць, зокрема сіл; дезінтеграція адміністративно-територіальних одиниць тощо.

Доведено, що адміністративно-територіальний устрій можна визначити як законодавчо закріплену систему внутрішнього поділу держави на територіальні одиниці, відповідно до яких здійснюється організація та функціонування органів державної влади і місцевого самоврядування.

Аналізуються підстави проведення адміністративно-територіальної реформи, проблеми, які виникають впродовж її реалізації, надаються пропозиції щодо їх усунення. Розглядаються принципи децентралізації та субсидіарності, які передбачають утворення в рамках держави самостійних одиниць як носіїв права місцевого самоврядування.

Зроблено висновок про необхідність прийняття закону „Про адміністративно-територіальний устрій України” який би передбачив: створення трирівневої територіальної системи управління - громада, район (місто район), регіон (АРК, області, міста - регіони); створення базових адміністративно-територіальних одиниць громади з дотриманням принципу повсюдності місцевого самоврядування та чітке розмежування території громад; розробку чітких критеріїв оптимізації районного, а в перспективі й обласного поділу України з урахуванням географічних, історичних та інших чинників; відновлення повноцінного місцевого самоврядування на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях, що, зокрема, передбачатиме створення виконавчих органів обласних, районних рад, змінивши завдання та функції обласних державних адміністрацій, вилучивши з їх компетенції питання соціально-економічного й культурного розвитку відповідних територій; здійснення чіткого розподілу повноважень і відповідальності між різними видами та територіальними рівнями публічної влади (по вертикалі), а також по горизонталі між органами місцевого самоврядування громади, обласною, районною радою та її виконавчими органами; створення необхідних організаційно-правових і матеріально-фінансових передумови формування самодостатніх територіальних громад.

Підрозділ 3.3. - „Адміністративно-правова реформа: напрями вдосконалення сучасного правового регулювання діяльності органів виконавчої влади” - присвячений аналізу сучасного стану діяльності органів виконавчої влади в контексті проведення адміністративно-правової реформи.

Охарактеризовано три стани (режими) організаційних відносин між органами виконавчої влади - підконтрольність, підзвітність та підпорядкованість. Зазначено, що діяльність органів виконавчої влади будується на принципах: верховенства права, науковості, поєднання єдиноначальності та колегіальності, збалансованості загальнодержавних, галузевих та місцевих інтересів, гласності тощо.

Аналізуючи окремі нормативні акти та праці вчених, в яких досліджуються проблемні питання, пов'язані з органами виконавчої влади, дисертант дійшов висновку, що поряд з місцевими органами виконавчої влади діють територіальні підрозділи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, що далеко не завжди є виправданим. Існування цих територіальних підрозділів не визначено нормами Конституції України і практично не регулюється законами.

Доведена необхідність повної реалізації положення Концепції адміністративної реформи в Україні. Створено модель, згідно з якою уряду безпосередньо чи опосередковано підпорядковуватимуться всі органи виконавчої влади. Саме тоді не буде суперечності в його статусі як вищого органу виконавчої влади. В рамках адміністративної реформи варто скоротити близько 40 державних комітетів та структур, які мають статус державних комітетів (зараз їх 62). Метою скорочення органів державної влади є створення системи, згідно з якою за кожну сферу суспільного життя відповідало лише міністерство, а не ряд урядових структур. Після скорочення державні комітети будуть представлені в складі міністерств як департаменти.

Наведено ряд аргументів на користь ухвалення Закону України “Про центральні органи виконавчої влади”, який чітко регламентував би порядок створення міністерств та інших центральних органів виконавчої влади. Вказаним актом варто скоротити кількість державних комітетів та структур, які мають статус державних комітетів.

ВИСНОВКИ

В результаті дисертаційного дослідження, виконаного на основі аналізу чинного законодавства, практики його застосування, теоретичного осмислення наукових праць, автором сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій:

1. Встановлено, що належність влади народу є ключовим для всіх можливих ідей та концепцій народного суверенітету, оскільки вона пов'язана з подоланням основної суперечності між державою й народом, урядом і громадянами, відповідно до цього демократія завжди більшою або меншою мірою означає народовладдя, суверенітет народу та його участь у політичному житті. Тому народ якомога більше повинен сам управляти собою шляхом прямої демократії, оскільки механізм представництва може використовуватись і для обмеження участі та контролю народу за здійсненням влади обраними представниками, збереження їх повноважень.

Дослідження концепції народного суверенітету створює основу для ефективної реалізації адміністративної реформи в Україні, зміст якої полягає в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя та розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава. Проведення зазначених заходів створить умови для реалізації народного суверенітету.

2. Доведено, що, незалежно від того, як народний суверенітет співвідноситься з державним, головним його завданням є гарантування й забезпечення на практиці своєї істинності в умовах відродженої народом державності. Розв'язання цього глобального завдання є обов'язковим для демократичного розвитку молодої держави й суспільства, досягнення нової якості життя людей, соціальної стабільності, культури та демократії. Правовий характер демократичної держави відображається в праві народу бути єдиним джерелом державної влади, невідчужуваності прав і свобод людини і громадянина.

3. Установлено, що, відповідно до сутності народного суверенітету, з позицій політико-правового підходу він є конституційно-правовим інститутом і політичним явищем одночасно. За своєю юридичною природою народний суверенітет є виразом конституційно-правових відносин, а народ - суб'єктом народного суверенітету. У політичному ж відношенні народ є соціальною спільнотою, незалежно від етнічного чи національного походження громадян України.

Існують проблемні питання правового вираження народного суверенітету на державному рівні, які, на наш погляд, і покликана вирішити адміністративно-правова реформа. Концепція адміністративної реформи в Україні передбачає створення такої системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей, а головним пріоритетом її діяльності буде служіння народові, що забезпечить становлення України як високо розвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем демократії.

4. Встановлено, що визначальною рисою майбутньої національної доктрини адміністративного права має стати рівність правового становища особи й держави у відповідних відносинах. Тому адміністративну відповідальність може нести не тільки одна сторона відносин - особа, а й інша сторона - представник держави. Така теоретична конструкція відповідальності присутня й у інших відносинах, наприклад цивільних.

5. Доведено, що для ефективного забезпечення демократизації реформи доцільно, на наш погляд, вжити ряд заходів: по-перше популяризація Концепції адміністративної реформи в Україні, оскільки вона фактично недоступна пересічному громадянину; по-друге, популяризація реформи як такої (зокрема, проведення конкурсів). На нашу думку, це дасть змогу зміцнити демократичну складову реформи.

6. Встановлено існування комплексу причин повільного впровадження адміністративної реформи. По-перше, це недоліки самої Концепції адміністративної реформи в Україні, які виявляються за відсутністю задекларованих чітких часових рамок для реалізації тих чи інших етапів перетворень. По-друге, неприйняття Програми здійснення адміністративної реформи в Україні і, відповідно, чіткого плану дій. По-третє, недостатнє законодавче та фінансово-матеріальне забезпечення адміністративної реформи. Проте головною причиною „згасання” реформи є кулуарний, недемократичний характер її впровадження. Доведено, що саме відсутність потужної підтримки реформаторських сил з боку суспільства гальмує адміністративну реформу. З огляду на зазначене пропонується ряд заходів, які сприятимуть демократизації адміністративної реформи.

7. Наголошується на тому, що якість і темпи адміністративних реформ у Центральній Європі залишаються визначальною позицією стратегії європейської інтеграції, яка тісно пов'язана з процесом гармонізації законодавчої бази країн з правовою системою ЄС. Реалізація заходів щодо інтеграції країн до ЄС та проведення адміністративної реформи є суспільно-політичною базою для комплексного залучення владних і законодавчих структур усіх рівнів, органів самоврядування й недержавних організацій, широких верств населення до процесу державного будівництва та є запорукою стабільності. Адже адміністративна реформа передбачає не тільки законодавчі зміни, але і є основою для трансформації інституцій і механізмів їх діяльності.

8. Наведено аргументи на користь прийняття закону „Про адміністративно-територіальний устрій України”, який би передбачив: створення трирівневої територіальної системи управління - громада, район (місто-район), регіон (АРК, області, міста-регіони); створення базових адміністративно-територіальних одиниць громади з дотриманням принципу повсюдності місцевого самоврядування та чітке розмежування території громад; розробку чітких критеріїв оптимізації районного, а в перспективі й обласного поділу України з урахуванням географічних, історичних та інших чинників; відновлення повноцінного місцевого самоврядування на регіональному (область) та субрегіональному (район) рівнях, що, зокрема, передбачатиме створення виконавчих органів обласних, районних рад, змінивши завдання та функції обласних державних адміністрацій, вилучивши з їх компетенції питання соціально-економічного та культурного розвитку відповідних територій; здійснення чіткого розподілу повноважень і відповідальності між різними видами та територіальними рівнями публічної влади (по вертикалі), а також по горизонталі між органами місцевого самоврядування громади, обласною, районною радою та її виконавчими органами; створення необхідних організаційно-правових та матеріально-фінансових передумови формування самодостатніх територіальних громад.

9. Підкреслено, що метою як адміністративної реформи в Україні, так і самого функціонування органів виконавчої влади має стати конституційний принцип „Влада для народу, а не народ для влади”. Наголошується, що цей принцип дістав деталізацію в Концепції адміністративної реформи в Україні щодо Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади, місцевих державних адміністрацій та місцевого самоврядування.

10. Запропоновано прийняти Закон України “Про центральні органи виконавчої влади” з метою вдосконалення правового статусу територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, в якому слід детально закріпити відносини між територіальними підрозділами ЦОВВ із місцевими державними адміністраціями.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ АВТОРОМ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

1. Клименко М.М. Народний суверенітет та його співвідношення з національним і державним суверенітетом / М.М. Клименко // Науковий вісник юридичної академії Міністерства внутрішніх справ : збірник наукових праць. Ї 2004. Ї №4(18). Ї С. 79-84.

2. Клименко М.М. Ідея народного суверенітету в спадщині П.І. Новгородцева / М.М. Клименко // Вісник Луганської академії внутрішніх справ Міністерства внутрішніх справ імені 10-річчя незалежності України. Ї 2004. Ї Сп. вип Ч.2. Ї С.70-75.

3. Клименко М.М. Історико-правова ґенеза народного суверенітету / М.М. Клименко // Держава і право : збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Ї 2004. Ї Вип. 23. Ї С. 65-75.

4. Клименко М.М. Нормативно-правові форми суверенних прав народу / М.М. Клименко // Вісник Запорізького юридичного інституту. Ї 2005. Ї №1. Ї С. 24-32.

5. Клименко М.М. Категорія „суверенітет” досвід визначення поняття / М.М. Клименко // Вісник Запорізького юридичного інституту. Ї 2008. Ї №4. Ї С. 19-24.

6. Клименко М.М. Поняття та концептуальні підходи до відповідальності в контексті адміністративно-правової реформи в Україні / М.М. Клименко // Держава та регіони. Серія: Право. Ї 2009. Ї № 4. - С. 136-139.

7. Клименко М.М. Право народу на самовизначення та проблема народного суверенітету / М.М. Клименко // Актуальні проблеми державотворення в умовах адміністративної реформи : матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції (11-12 квітня 2003 року м. Запоріжжя). Ї Запоріжжя : Юридичний ін-т МВС України, 2003. Ї С. 185-186.

8. Клименко М.М. Народний суверенітет у контексті європейської інтеграції / М.М. Клименко // Науковий потенціал майбутнього України на шляху до європейської інтеграції : матеріали наукової конференції курсантів, студентів та молодих науковців (26 березня 2004 року м. Дніпропетровськ). Ї Дніпропетровськ : Академія митної служби України, 2004. Ї С. 117-118.

9. Клименко М.М. „Суверенність нації” та „національний суверенітет”: проблеми співвідношення / М.М. Клименко // Правова держава: історія сучасність та перспективи формування в Україні : матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції (30 травня 2008 року, м. Запоріжжя) : у 2 ч. Ї Запоріжжя : Юридичний ін-т ДДУВС, 2008. Ї Ч. І. Ї С. 55-58.

10. Клименко М.М. Соціальна цінність ідеї суверенітету / М.М. Клименко // Правова держава: історія, сучасність та перспективи формування в Україні : матеріали всеукраїнської науково-практичної конференції (24 квітня 2009 року, м. Запоріжжя) : у 2 ч. Ї Запоріжжя : Юридичний ін-т ДДУВС, 2009. Ї Ч. І. - С. 66-69.

АНОТАЦІЇ

Клименко М.М. Сутність та зміст адміністративно-правової реформи в України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук зі спеціальності 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Класичний приватний університет. - Запоріжжя, 2009.

Дисертація присвячена аналізу сутності та змісту адміністративно-правової реформи в Україні. Досліджено концепцію народного суверенітету, яка створює основу для ефективної реалізації адміністративної реформи в Україні, зміст якої полягає в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя та розбудові деяких інститутів державного управління.

При розгляді стану реалізації Концепції адміністративної реформи в Україні автор підкреслює, що це один із перших подібних документів на території СНД. Разом з тим, реальне впровадження адміністративної реформи не завжди збігається із приписами цієї Концепції. Відтак, адміністративна реформа потребує оптимізації та прискорення, інакше є небезпека її призупинення. Досліджено передумови вдосконалення правової бази щодо регулювання адміністративної відповідальності, шляхом правового супроводження адміністративної реформи. Проаналізовано причини суспільно-політичного та соціально-економічного характеру, які затримують реалізацію адміністративно-правової реформи в Україні.

На основі проведеного дослідження визначено основні тенденції проведення адміністративно-правової реформи, узагальнюється зарубіжний досвід регулювання, розроблено пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання діяльності органів виконавчої влади, поняття та передумови адміністративно-територіального устрою, доведена доцільність прийняття Закону України „Про адміністративно-територіальний устрій України”.

Ключові слова: адміністративно-правова реформа, адміністративно-територіальний устрій, адміністративна відповідальність, реформування, суверенітет, народний суверенітет, державний суверенітет, демократія, органи виконавчої влади.

Клименко М.Н. Сущность и содержание административно-правовой реформы в Украине. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Классический приватный университет. - Запорожье, 2009.

Диссертация посвящена анализу сущности и содержания административно-правовой реформы в Украине. Исследовано концепцию народного суверенитета, которая создает основу для эффективной реализации административной реформы в Украине. Ее содержание заключается в комплексной перестройке существующей в Украине системы государственного управления.

Рассматривая реализацию Концепции административной реформы в Украине, автор подчеркивает, что это один из первых подобных документов на территории СНГ. Вместе с тем, реальное внедрение административной реформы не всегда совпадает с предписаниями этой Концепции. Анализируя такие составные административной реформы, как разделение политических и административных должностей, автор подчеркивает необходимость повторного внедрения института государственных секретарей министерств, при этом учитывая позитивные стороны и проблемы, которые имели место в их деятельности.

...