Правовая регламентация "общенадзорных" полномочий прокурора

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовая регламентация "общенадзорных" полномочий прокурора

А.Ю. Винокуров

Дискуссии по наболевшему шекспировскому вопросу, касающемуся роли и места прокуратуры в государственно-правовом механизме, будоражившие длительный период в рамках проводимой судебной реформы как теоретиков, так и практиков, постепенно уступают место более насущному вопросу о том, как сделать деятельность прокуратуры эффективной, соответствующей как современным тенденциям развития государства, так и востребованности функций, реализуемых прокурорами, со стороны гражданского общества.

То, что прокурорский надзор за исполнением законов или в просторечье «общий надзор», не просто выжил, но и показал (и продолжает показывать) свою значимость в вопросе укрепления законности в различных сферах жизни общества, конечно же, немалая заслуга принадлежит самим прокурорам, которые не за страх, а за совесть в непростые для себя времена сумели показать свой потенциал. В то же время нельзя забывать и о законодателях, которые при желании могли бы проголосовать за исключение из Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре) рассматриваемой надзорной отрасли, абсолютно не рискуя нарушить статью 129 Конституции РФ.

Сказанное, однако, не должно восприниматься как некая бессрочная или, во всяком случае, долгоиграющая индульгенция. Тем более, что вопрос совершенствования надзорной деятельности должен рассматриваться одновременно с вопросом модернизации законодательства, регламентирующего эту деятельность. Поскольку на протяжении последних нескольких лет среди прокурорских работников имеет место постоянное ожидание законодательных перемен, представляется актуальным, не вдаваясь в серьезные новеллы, которые периодически обсуждаются на разных уровнях, высказать определенную позицию по вопросу закрепления в Законе о прокуратуре отдельных положений, призванных усовершенствовать уже существующие нормы действующих статей. К этому подвигает анализ как собственно норм Гл.1 Разд. III рассматриваемого закона, так и изучение практики применения этих норм прокурорами различных уровней.

Прежде всего, имеет смысл остановиться на ст.21, регламентирующей предмет рассматриваемой отрасли надзора и пределы ее реализации прокурорами. Очевидно, что с учетом утвержденной Указом Президента РФ от 09.03.04 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945; №21. Ст. 2023; 2005. №12. Ст. 1023; №47. Ст. 4880), а также принимая во внимание определенную периодичность (в среднем один раз в четыре года) издания подобного рода правовых актов главы государства, изменяющих названия и правой статус таких органов, целесообразно в статье 21 Закона о прокуратуре ограничиться нейтральным термином «федеральные органы исполнительной власти». Следует в указанной норме учесть необходимость единообразного применения терминологии и в отношении к региональным органам. Достаточно привести соответствующую формулировку из названия Федерального закона от 06.10.99 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001. №7. Ст. 608; 2002. №19. Ст. 1792; 2003. №27 (ч. 2). Ст. 2709; 2004. №25. Ст. 2484; №50. Ст. 4950; 2005. №1 (ч. 1). Ст. 17 и 25; №30 (ч. 1). Ст. 3107).

Вызывает определенные вопросы указание в Законе в качестве самостоятельных субъектов надзорной деятельности прокуроров органов контроля. Если следовать логике административного права, то контроль - это функция, прежде всего, органов исполнительной власти, будь то федеральные органы исполнительной власти (в настоящее время в лице федеральных служб и некоторых федеральных агентств), региональные органы исполнительной власти или органы местного самоуправления, олицетворяющие на муниципальном уровне исполнительную власть. Тогда можно говорить о тавтологии в рассматриваемой норме, поскольку и федеральные органы исполнительной власти, и органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления уже перечислены выше. Бытует, к слову, и иное мнение о том, что указание в качестве самостоятельного субъекта органов контроля позволяет автоматически распространить это понятие и на иные контрольные инстанции, например, Центральный Банк РФ и даже Счетную палату. Однако, учитывая конституционный статус названных органов, закрепленный соответственно в ст.75 и 101 Основного закона страны, едва ли подобная интерпретация Закона о прокуратуре имеет под собой веское основание.

По нашему мнению, имеется потребность в определении понятие «должностное лицо» применительно к рассматриваемой отрасли надзора. Из содержания ст.21 Закона о прокуратуре явно следует, что должностные лица -- это те, кто исполняет служебные обязанности в перечисленных выше федеральных органах исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов РФ, органах военного управления и органах местного самоуправления. Вместе с тем в качестве субъектов надзора названная норма упоминает еще и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, представляющих собой самостоятельную, отличную от должностных лиц категорию.

Представляется разумным и это, по сути, мотивировано рядом других статей Гл.1 Разд.III Закона о прокуратуре, нормативно распространить понятие «должностное лицо» и на руководителей коммерческих и некоммерческих организаций. Тем более, удачный пример такого слияния имеется в ст.2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Решить вопрос можно либо путем включения нового пункта в ст.21, либо посредством дополнения статьи примечанием. В любом случае это необходимо в силу следующих обстоятельств.

Например, в п.1 ст.22 Закона о прокуратуре закреплено право прокурора вызывать должностных лиц для дачи объяснений по поводу нарушений законов. Можно ли в отсутствие четкого регламентирования вопроса отождествлять должностное лицо с руководителем коммерческой и некоммерческой организации. Объективно нельзя, поскольку вопрос, по крайней мере, спорный, хотя на практике дело обстоит именно так. То же нужно сказать и о надзоре за законностью правовых актов, издаваемых должностными лицами (абз. 3 п.1 ст.21), и о принесении протеста (ст.23), и о внесении представления (ст.24), и об объявлении предостережения (ст.25-1) должностному лицу. Кстати, формально законодатель подтверждает этот тезис в ст.25-1 Закона о прокуратуре, где наряду с должностным лицом, которому адресуется предостережение, отдельно указаны руководители общественных (религиозных) объединений. И хотя в п.1.4 Указания Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.99 №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона» (Сборник основных организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации. Тула: Изд. Дом «Автограф», 2004. С. 225) закреплено, что предостережение объявляется также руководителям идругим работникам (подчеркнуто нами - авт.) коммерческих и некоммерческих организаций, выполняющим организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции, правомерность этого тезиса едва ли можно подтвердить ссылкой на закон.

Сказанное, безусловно, свидетельствует о необходимости соответствующей детализации (путем распространения на руководителей коммерческих и некоммерческих организаций) понятия «должностное лицо» в Законе о прокуратуре, что позволит избегать на практике всевозможных интерпретаций и справедливых претензий по поводу таковых.

П.2 ст.21 Закона о прокуратуре, устанавливающий, по сути, пределы прокурорского надзора, также нуждается в определенной корректировке. Дело в том, что надзорная деятельность прокурора имеет схожие черты, прежде всего, с контрольной (надзорной) работой соответствующих государственных органов исполнительной власти как федерального, так и регионального подчинения. В то же время в последние годы активно проходит процесс наделения контрольными функциями и муниципальных органов (см. ст.14 Жилищного кодекса РФ, ст.72 Земельного кодекса РФ, ст.68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и др.), что обязывает принимать во внимание и эти органы, также наделяемые властными полномочиями. В этой связи часть первую п. 2 ст. 21 Закона о прокуратуре можно было бы изложить в следующей редакции: «При осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют другие государственные и муниципальные органы, наделенные контрольными (надзорными) функциями».

Ни у кого не может вызывать сомнений утверждение, что для успешной организации надзорной работы и принятия адекватных мер по фактам нарушений необходим анализ состояния законности. Во многих приказах и указаниях Генеральной прокуратуры РФ, организационно-распорядительных документах прокуроров областного уровня делается упор, в том числе и на осуществление аналитической работы. В частности, в п.6 главного «общенадзорного» приказа Генерального прокурора РФ от 22.05.96 №30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» (Сборник основных организационно-распорядительных документов Генерального прокурора Российской Федерации. Тула, 2004.С. 145) прямо указывается, что в качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики (подчеркнуто нами - авт.), а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона. Если открыть утвержденное постановлением Правительства РФ положение о любой федеральной службе, призванной осуществлять контрольную (надзорную) функцию, в нем обязательно содержится норма об аналитических мероприятиях.

К сожалению, Закон о прокуратуре не содержит нормы, презюмирующей обязательность аналитической работы в деятельности прокурора, и в этом смысле требования ведомственных организационно-распорядительных документов по ее осуществлению касаются только прокуроров, попадающих в весьма двусмысленное положение в своих потугах наладить информационный обмен в аналитических целях. На местах уже имеют место случаи отказа руководителей территориальных и иных поднадзорных органов в предоставлении информации по требованию прокурора, мотивированному необходимостью проведения аналитической работы. Обоснование отказа предельно простое - аналитическая работа не указана в Законе о прокуратуре в качестве функции либо направления деятельности прокуроров. Как говориться, дешево и сердито. Включив же соответствующее положение об обязательности проведения аналитической работы прокурорами, например, п.3 ст.21 Закона о прокуратуре, можно добиться, во-первых, того, что она действительно будет проводиться и за это особый спрос с каждого прокурора-руководителя, а, во-вторых, избегать на практике случаев, подобных описанным выше. А залогом этого будет выступать ст. 6 Закона о прокуратуре, п.3 которой плавно переводит диалог с несознательными оппонентами в плоскость производства по делу об административном правонарушении, предусмотренном ст.17.7 КоАП РФ.

В серьезной реконструкции нуждаются положения ст.22 Закона о прокуратуре, регламентирующей собственно полномочия прокурора. Предложение первое п.1 названной статьи юридически некорректно, поскольку прокурорский надзор -- это сама по себе функция наряду с уголовным преследованием, координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступность и рядом других. А значит при обозначении отрасли (части функции) нельзя говорить о какой-то множественности функций.

П.1 ст.22 Закона о прокуратуре раскрывает круг полномочий прокурора, реализуемых в целях выявления нарушений законов, а если быть точным, то для подтверждения либо опровержения поступившей в органы прокуратуры информации о нарушении закона, поскольку во главу угла все-таки необходимо ставить поиск истины, а не стремление найти и наказать всех и вся. И здесь, коль скоро уместна определенная аналогия с деятельностью органов исполнительной власти, реализующих контрольные (надзорные) полномочия, правомерно говорить о необходимости регламентации действий прокурора при осуществлении надзора. Памятуя о том, что одним из важнейших принципов организации и деятельности органов прокуратуры является законность (п.2 ст.4 Закона о прокуратуре), а также учитывая то обстоятельства, что надзорная деятельность осуществляется через реализацию властных полномочий, представляется необходимым закрепление в рассматриваемом законе четкого алгоритма проверки. В этом смысле уместно вспомнить Федеральный закон от 08.08.01 №134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» (СЗ РФ. 2001. №33 (ч. I). Ст. 3436; 2002. №44. Ст. 4297; 2003. №2. Ст. 169; №40. Ст. 3820; 2004. №36. Ст. 3607; 2005. №19. Ст. 1752), который жестко регламентирует деятельность упоминаемых в нем органов. И хотя в ст.1 этого законодательного акта оговаривается, что его положения не применяются к отношениям, связанным с проведением, в том числе прокурорского надзора, отдельные положения его следовало бы законодательно перенести и на деятельность прокуроров.

Дело в том, что право беспрепятственного входа прокурора по предъявлении служебного удостоверения на территорию и в помещение поднадзорного органа в последние годы нередко упирается в неприступность охранника, который действует согласно инструкции и для него все едино, что прокурор, что обычный посетитель. Причем это вошло в практику и большинства федеральных органов исполнительной власти и органов рангом пониже. На вопрос, кто прав, по нашему мнению, сможет ответить только закрепление в Законе о прокуратуре положения о том, что всякая прокурорская проверка (напомним, речь идет об «общем надзоре») проводится при наличии у проверяющего прокурора (как правило, это помощник прокурора либо иной оперативный работник) отраженного на бланке соответствующей прокуратуры за подписью прокурора-руководителя требования, адресованного руководителю поднадзорного объекта, где планируется провести проверку. При этом в тексте требования обязательно должны найти отражение такие вопросы как: место (объект) проверки; предмет проверки (вопросы, подлежащие выяснению); сведения о проверяющем (проверяющих); сведения о привлеченных для проверки специалистах контролирующих и иных органов.

Вместе с тем, очевидно, не следует дожидаться реализации предлагаемой новеллы в Закон о прокуратуре, поскольку этого может и не произойти в обозримой перспективе, а работать нужно сегодня. Полагаем целесообразным использовать при проведении прокурорских проверок предлагаемую схему, дополнив ее предварительным звонком (уведомлением по факсу) руководителю проверяемого объекта о предстоящей прокурорской проверки. В общенадзорной работе внезапность не является самым эффективным тактическим приемом. Кроме того, в последующем будет намного проще доказать в суде факт неисполнения законного требования прокурора.

Возвращаясь к вопросу о беспрепятственном входе на территорию и в помещение поднадзорных органов, нельзя не остановиться на том, что законодатель в абзаце втором п.1 ст.22 Закона о прокуратуре фактически вывел из сферы реализации рассматриваемого полномочия немалочисленную группу субъектов, а именно организации. Ведь исполнение законов и законность правовых актов органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций зачастую достаточно проблематично проверить, не посетив таковые. С точки зрения исследуемой нормы можно грамотно возразить прокурору и ни в каком суде это не опровергнешь. К слову, в 3 абз. п.1 ст.22 Закона о прокуратуре имеет место аналогичная ситуация.

Кроме того, учитывая определенную степень секретности отдельных объектов надзора, в ст.22 Закона о прокуратуре необходимо оговорить необходимость наличия у проверяющего допуска соответствующей формы. Что касается доступа прокурора к документам и материалам, то в законе необходимо прямо указать, что речь идет о документах, относящихся к предмету проверки.

Уточнения в законе требует вопрос привлечения специалистов контролирующих и иных органов для проведения прокурорских проверок, поскольку закрепленное в нем право прокурора требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов юридически трактуется весьма неоднозначно. Необходимо прямо записать, что «прокурор вправе привлекать для проведения проверки специалистов контролирующих и иных органов», а также указать на «недопустимость отказа руководителей таких органов в выделении специалистов».

Серьезные проблемы в реализации прокурорами такого полномочия как «право вызывать должностных лиц и граждан для дачи объяснений по поводу нарушений законов» создало по сути своей прецедентное решение Верховного Суда РФ, который в постановлении от 06.06.03 №86-ВОЗ-9 (Бюллетень Верховного Суда РФ. 2003. №11) по широко известному и неоднозначно оцениваемому в системе прокуратуры так называемому «владимирскому делу». Хотелось бы напомнить, что высшая судебная инстанция, отразив в своем решении в общем-то правильные положения относительно необходимости оценки законности требований прокурора, почему то значительно сузила рамки применения прокурором рассматриваемого полномочия. В оригинале судебного решения это звучит так: «Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» не предоставляет прокурору права на произвольный, без законного основания вызов в прокуратуру для дачи объяснений должностных лиц и граждан; согласно ст.22 это право используется в случае нарушения законов упомянутыми лицами (подчеркнуто нами - авт.)». То есть беспристрастные судьи фактически дописали норму Закона о прокуратуре словами, которых в ней никогда не было и быть не должно.

Как в сложившихся условиях прокурору выполнять требования того же Указания Генеральной прокуратуры РФ от 06.07.99 №39/7 «О применении предостережения о недопустимости нарушения закона», если в нем говориться о необходимости объявления предостережения должностному лицу путем вызова его в прокуратуру. Ведь нарушения закона еще нет. Напомним, что право вызова для дачи объяснений относится к полномочию, направленному на выявление нарушений. То есть прокурор, в том числе и таким путем собирает нужную для объективной правовой оценки информацию, на основании которой уже можно делать определенные выводы и принимать юридически значимые решения. При этом может возникать необходимость вызова в прокуратуру самого заявителя для уточнения его информации. Как решать вопросы, связанные с нарушениями трудового законодательства, не опросив работников, чьи права нарушены, либо просто очевидцев тех или иных событий. Хотелось бы, чтобы присущая в силу Конституции РФ судам функция правосудия не подменялась функцией правотворчества.

Очевидно, пора привести 3 абз. п.3 ст.22 Закона о прокуратуре в соответствие с постановлением Конституционного Суда РФ от 11.04.00 №6-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации» (СЗ РФ. 2000. №16. Ст. 1774), а также положениями Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов Российской Федерации путем дополнения его словами: «либо недействующими». Здесь же с учетом позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в постановлении от 18.07.03 №13-П «По делу о проверке конституционности положений ст.115 и 231 ГПК РСФСР, ст.26, 251 и 253 ГПК РФ, ст.1, 21 и 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания - Курултая Республики Башкортостан, Государственного совета Республики Татарстан и Верховного Суда Республики Татарстан» (СЗ РФ. 2003. №30. Ст. 3101), необходимо отразить, что «Генеральный прокурор Российской Федерации при установлении несоответствия Конституции Российской Федерации конституции либо устава субъекта Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом».

П.3 ст.22 Закона о прокуратуре необходимо дополнить новым абзацем, в котором следует отразить, что прокурор или его заместитель… «реализует (использует) иные полномочия, предусмотренные федеральными законами. Таких полномочий при анализе законодательных актов можно выявить немало. Это и санкционирование ареста имущества (ст.77 Налогового кодекса РФ), и особый вид протеста (гл.30 КоАП РФ), и предупреждения (ст. 7 и 8 ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности») и ряд других.

Требует регламентации в отдельной статье Закона о прокуратуре порядок применения такого акта прокурорского реагирования как постановление об освобождении лица, незаконно подвергнутого административному задержанию. Возможно, именно отсутствие четкой законодательной регламентации во многом и объясняет ту плачевную статистику применения названной меры, которая имеет место в настоящее время. В новой норме следовало бы закрепить, кому адресуется постановление, а также определить основные критерии незаконности административного задержания. Кроме того, по аналогии со ст.34 Закона о прокуратуре следовало бы указать, что такое постановление прокурора подлежит обязательному исполнению.

Ст.23 Закона о прокуратуре, регламентирующая вопросы опротестования незаконных правовых актов, также нуждается в корректировке. Во-первых, если сравнить сроки рассмотрения протеста и представления (ст.24 Закона), то выходит определенная несуразица. Ведь представление об устранении нарушений закона, как правило, значительно объемнее протеста. Во-вторых, п.2 ст.23 не содержит указания на необходимость мотивирования органом или должностным лицом, которым приносится протест, своего несогласия с позицией прокурора. В-третьих, целесообразно изложить регламентацию опротестования правовых актов законодательных (представительных) органов государственной власти субъекта РФ и представительных органов местного самоуправления отдельным пунктом. Кроме того, следует учитывать, что и исполнительные органы государственной власти субъектов РФ (советы министров, правительства, администрации и т.п.) тоже являются коллегиальными органами, от имени которых издается правовой акт.

Таким образом, не касаясь вполне приемлемой формулировки п.1 ст.23 Закона о прокуратуре, последующие пункты названной статьи можно было бы изложить в такой редакции:

«2. Протест прокурора, подлежит незамедлительному рассмотрению органом или должностным лицом, которому он адресован. По истечении десяти дней с момента поступления протеста в орган или должностному лицу, должен быть направлен ответ в письменной форме прокурору. При исключительных обстоятельствах, требующих незамедлительной отмены незаконного правового акта, прокурор вправе установить сокращенный срок направления ответа на протест.

В случае удовлетворения протеста прокурора к ответу прилагается копия правового акта, отменяющего либо изменяющего опротестованный правовой акт.

При несогласии органа либо должностного лица с доводами прокурора ответ должен быть мотивирован ссылками на правовые акты, подтверждающими правомерность издания оспариваемого правового акта.

3. Протест прокурора, адресованный законодательному (представительному) или исполнительному органу государственной власти субъекта Российской Федерации, а также представительному органу местного самоуправления, подлежит рассмотрению на ближайшем заседании, но не позднее десяти дней с момента поступления протеста. О дне заседания сообщается прокурору, принесшему протест.

Протест до его рассмотрения может быть отозван принесшим его прокурором».

По нашему, мнению, распространять право отзыва протеста прокурором на все случаи нет необходимости, поскольку каждому решению о принесении протеста должна предшествовать взвешенная оценка.

На практике имели место случаи, когда прокурор областного уровня в протесте ставил вопрос о внеочередном созыве сессии законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации в межсессионный период. Представляется, что такая позиция недопустима, поскольку не основана на законе, и в подобных случаях прокурору необходимо сразу обращаться в соответствующий суд.

В ст.24 Закона о прокуратуре также следовало бы внести определенные поправки. Дело в том, что формулировка п.1 названной статьи по своему смыслу подразумевает право прокурора вносить представление об устранении нарушений закона не только в орган или должностному лицу, непосредственно поднадзорным, но вышестоящим по отношении к ним органу и должностному лицу. Вместе с тем, на практике имели и имеют место случаи, когда вышестоящие прокуроры, упрекая нижестоящих в нарушении субординации, требовали отзыва таких представлений. Считаем, что право прокурора вносить представление в вышестоящий орган или должностному лицу должно быть прямо закреплено в п. 1 рассматриваемой статьи. Тем более, что схожее положение уже имеется в п.1 ст.23 Закона о прокуратуре применительно к протесту.

Необходимо также закрепить в ст.24 положение о том, что прокурор в представлении обязан указать, какие именно меры необходимо принять по результатам рассмотрения представления. Кроме того, представляется целесообразным с учетом складывающейся практики и наличия соответствующей позиции в форме государственного статистического наблюдения «Отчет о работе прокурора» узаконить право прокурора требовать в представлении привлечения к дисциплинарной ответственности лиц, виновных в нарушении закона.

П.2 ст.24 Закона о прокуратуре нуждается в детализации применительно к срокам рассмотрения представления коллегиальным органом. Представляется разумным установление срока не более десяти дней с момента поступления представления. В рассматриваемой статье закона необходимо закрепить положение о том, что в случае несогласия с доводами прокурора (а представления, чего греха таить, нередко получаются «сырыми» либо вовсе нелепыми) орган или должностное лицо, которым адресовано представление, обязаны мотивировать свои позицию.

Из ст.24 следует исключить п.3 как не имеющий отношения к содержанию статьи, обозначенному в ее названии. Вместе с тем, отказываться от такой нормы нельзя. Более того, целесообразно говорить о необходимости отражения соответствующей нормы в самостоятельной статье. По своему смысловому содержанию она ближе к такой форме реагирования как протест, пусть и опосредованный путем информирования о несоответствующих законам Российской Федерации постановлениях Правительства РФ. Здесь, по нашему мнению, следует говорить и о распоряжениях высшего органа исполнительной власти страны, которые также как и постановления в случае их противоречия Конституции России, федеральным законам и указам Президента РФ согласно ч.3 ст.115 Основного закона могут быть отменены главой государства.

Кроме того, учитывая опять-таки особый, неподнадзорный органам прокуратуры статус Правительства РФ в предлагаемой статье, которую условно можно озаглавить «Информация Президенту Российской Федерации», самостоятельным пунктом следовало бы закрепить полномочие Генерального прокурора РФ по информированию главы государства о невыполнении Правительством РФ нормотворческой функции в случаях, когда это прямо предписано федеральным законом. Дело в том, что современные законодательные акты, как правило, делегируют высшему органу исполнительной власти страны полномочия по разработке в развитие закона определенных подзаконных актов в виде положений, правил, порядков и т.д. Зачастую нормы законов в этой части длительное время не выполняются, что ставит под сомнение возможность реализации самих законодательных актов. Например, в ст.65 ФЗ от 10.01.2002 (подчеркнуто нами - авт.) №7-ФЗ «Об охране окружающей среды» ( СЗ РФ. 2002. №2. Ст. 133; 2004. №35.Ст. 3607; 2005. №1 (ч. I). Ст. 25; 2005. №19. Ст. 1752) прямо закреплено, что государственный контроль в области охраны окружающей среды (государственный экологический контроль) осуществляется в порядке, установленном Правительством РФ, а перечень должностных лиц федерального органа исполнительной власти, осуществляющих федеральный государственный экологический контроль (федеральных государственных инспекторов в области охраны окружающей среды) также должен утверждаться Правительством России. Поскольку за прошедшее время не принят ни один из названных документов можно без всяких условностей говорить о том, что вот уже четыре года должностные лица соответствующих органов (в настоящее время Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федеральной службы по надзору в сфере природопользования) осуществляют свою деятельность с нарушением закона. Так правовое государство не строят, и здесь, считаем, что прокуратура должна иметь законодательно подкрепленное право активно вмешиваться в процесс путем информирования Президента России. В связи с изложенным предлагается следующая редакции статьи:

«Статья (23№). Информация Президенту Российской Федерации.

1. Генеральный прокурор Российской Федерации вправе информировать Президента Российской Федерации о противоречии (не соответствии) Конституции Российской Федерации, федеральным законам и указам Президента Российской Федерации постановлений и распоряжений, изданных Правительством Российской Федерации.

2. В случаях, когда в нарушение требований федерального закона Правительством Российской Федерации своевременно не издается правовой акт, Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации».

П.1 ст.25 Закона о прокуратуре несколько диссонирует с положениями Уголовно-процессуального кодекса РФ и Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, поскольку прокурор вправе выносить постановления о возбуждении уголовного дела или производства по делу об административном правонарушении в отношении любого субъекта (а не только должностного лица), указанного соответственно в норме Особенной части Уголовного кодекса РФ или статье Особенной части КоАП РФ.

Что касается п.2 рассматриваемой статьи, то здесь, как представляется, целесообразно используя определенную аналогию с ч.2 ст.29.11 КоАП РФ установить, что «о вынесенном по результатам рассмотрения постановления прокурора решении сообщается прокурору в письменной форме в течение трех дней со дня его вынесения». Это позволит прокурору более оперативно решать вопрос о возможном опротестовании такого решения в установленный ст.30.3 КоАП РФ десятидневный «кассационный» срок.

Полагаем, что ст.25№ Закона о прокуратуре также подлежит реконструкции. Во-первых, в ней необходимо четко указать, что речь не идет о готовящихся уголовно наказуемых деяниях. Во-вторых, изначально неправильно в одной норме объединены общие основания для объявления предостережения должностному лицу и основания, вытекающие из законодательства о борьбе с экстремизмом. Вообще дублирования в рассматриваемой норме аналогичных положений ст. 6 Федерального закона от 25.07.2002 №114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (СЗ РФ. 2002. №30. Ст. 3031) не следовало допускать. Но раз допустили, то необходимо было изложить эту норму самостоятельным пунктом рассматриваемой статьи. прокурорский надзор полномочие правовой

Совсем нелепо выглядит часть вторая ст.25 Закона о прокуратуре, которая несмотря внесенные дополнения, до сих пор повествует о возможной ответственности лишь должностного лица в случае неисполнения им требований, изложенных в предостережении. А как же остальные адресаты, в том числе выступающие в качестве «иных лиц». Эту часть статьи следовало бы изложить самостоятельным пунктом, исключив из нормы слова: «указанном» и «должностное».

Высказанные выше предложения о совершенствовании Главы 1 Раздела III Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», как считает автор, позволят внести определенную упорядоченность в деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов, адаптировать ее к современным условиям, а также закрепить законодательным путем те моменты практической стороны надзорной работы, которые не всегда прямо основаны на законе. Предлагаемые новеллы, безусловно, подлежат трезвому осмыслению, поскольку отнюдь не призваны играть роль истины в последней инстанции, но являются попыткой задать нужное направление на пути к истине.

Размещено на Allbest.ru