Размещено на http://www.allbest.ru/

київський Національний університет

внутрішніх справ

12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право

УДК 351.756 (048)

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ МІГРАЦІЇ ТА РЕЄСТРАЦІЇ ФІЗИЧНИХ ОСІБ В УКРАЇНІ (АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ)

Саїв Сергій Степанович

Київ 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана в Київському національному університеті внутрішніх справ.

Науковий керівник кандидат юридичних наук, професор Гіжевський Володимир Казимірович, Університет економіки та права “КРОК”, проректор

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор Олефір Віктор Іванович, Київський національний університет внутрішніх справ, вчений секретар вченої ради

кандидат юридичних наук, доцент Мосьондз Сергій Олександрович, Університет економіки та права “КРОК”, доцент кафедри конституційного та адміністративного права

Провідна установа Національний університет державної податкової служби України, кафедра адміністративного права та адміністративної діяльності, (м. Ірпінь)

Захист відбудеться “29” березня 2007 року о 14⁰⁰ годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.007.03 в Київському національному університеті внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Київського національного університету внутрішніх справ за адресою: 03035, м. Київ, пл. Солом'янська, 1

Автореферат розісланий “25” лютого 2007 року

Учений секретар спеціалізованої вченої ради М.В. Лошицький

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

міграція фізичний особа

Актуальність теми. Негативні зміни криміногенної обстановки, що спостерігаються в Україні обумовлені цілою низкою факторів. Зокрема, невпорядкованість міграційних процесів, вплив закордонного криміногенного елементу, окремих фінансово-промислових груп, зацікавлених у дестабілізації в нашій країні, ослаблення в силу причин об'єктивного і суб'єктивного характеру контролю за в'їздом і перебуванням на території України іноземців та осіб без громадянства, зокрема, держав ближнього зарубіжжя, змушують сконцентрувати увагу на ролі міграційної та реєстраційної системи у розв'язанні проблемних питань щодо зміни криміногенної обстановки.

Відсутність візового режиму в'їзду та виїзду з України громадян цілого ряду держав, обладнаних кордонів, відкрило широкі можливості для проникнення на територію України кримінальних та інших асоціальних елементів із зарубіжних країн. Ослаблення ж паспортно-візового режиму призвело до безконтрольності проживання таких осіб, що сприяло їх подальшій криміналізації.

Необхідно підкреслити, що іноземці та особи без громадянства все частіше вчиняють на теренах України різного роду правопорушення і злочини, у тому числі створюють нові або вступають у вже існуючі організовані злочинні групи. Спостерігається підвищений інтерес міжнародних злочинних угрупувань до переміщення своєї діяльності на територію України та освоєнню тут високорентабельних сфер кримінального бізнесу. Особливе значення має питання незаконного проникнення на нашу територію іноземців та осіб без громадянства. Ослаблення прикордонного контролю і паспортного режиму створюють для цього сприятливі умови.

Про підвищення активності у цій сфері протягом останнього десятиріччя яскраво свідчать кількісні статистичні показники та якісні тенденції. За даними ДІТ МВС України, лише у 2005 році органами внутрішніх справ виявлено 18,8 тис. нелегальних мігрантів, з яких за межі України видворено 12,7 тис. осіб, в тому числі, 1,3 тис. - примусово. Заборонений подальший в'їзд на територію України 5,4 тис. нелегалам. До адміністративної відповідальності за порушення міграційного законодавства притягнуто 59,2 тис. іноземців. До спеціальних установ міліції поміщалося 6,9 тис. затриманих.

З метою захисту правопорядку, збереження існуючого рівня соціальної заможності й економічного добробуту своїх громадян, у багатьох країнах вдалися до превентивних адміністративно-правових заходів щодо обмеження в'їзду і перебування небажаних іноземців. Це спонукало осіб, що не мали підстав або можливостей для легальної міграції, до пошуку нових каналів нелегального пересування і країн з сприятливими для цього умовами. Серед таких держав опинилась і Україна.

Тривала відірваність від загальносвітового досвіду, зачатковий розвиток засад міграційного права, повільне становлення відповідних державних і недержавних інституцій і, як наслідок, неспроможність ефективно протидіяти порушенням міграційних та реєстраційних правил - все це ставить перед юридичною наукою і правоохоронною практикою невідкладне завдання всебічного вивчення міграційних процесів і явищ, формування ефективних організаційно-правових засобів протидії зазначеним порушенням.

Деякі питання удосконалення правових і організаційних основ діяльності у сфері міграції досліджувалися у наукових працях західних дослідників даної проблематики Г. Вербунта, Г. Венден-Дідьє, Д. Коста-Ласку, Т. Хаммара та ін., російських вчених О. Арбузкіна, М. Богуславського, О. Воробйової, Ж. Зайончковської, В. Іонцева, І. Карданова, А. Михайлова, В. Моісеєнка, Г. Морозової, Л. Рибаковського, Б. Хорєва, та ін., а також цілої низки вітчизняних авторів: С. Бритченко, І. Вайнагія, О.Малиновської, В. Новіка, Н. Нижник, О. Піскуна, С. Пирожкова, І. Прибиткової, С. Ратушного, Ю. Римаренка, О. Хомри, П. Чалого, М. Шульги та ін.

Слід зазначити, що дослідження проблемних сторін протікання міграційних процесів вченими у галузі адміністративного права більшою мірою присвячені загальним питанням адміністративно-правового регулювання статусу іноземців на території України (С. Константінов, В. Олефір) або протидії нелегальній міграції (В. Жук, О. Кузьменко, А. Мозоль, Т. Мінка, І. Сєрова). Інші дослідники, звертаючись до окремих аспектів організаційно-правового регулювання міграційних процесів (О. Бандурко, І. Гарна, С. Мосьондз, С. Чехович), того ж часу, не охоплюють усього спектру важливих проблем у сфері реєстраційного обліку фізичних осіб.

Саме тому, для вітчизняної адміністративно-правової науки спеціальне дослідження процесу адміністративно-правового регулювання міграції та реєстрації фізичних осіб - є новим, недостатньо розробленим напрямом наукового пошуку.

Викладене, на думку автора, свідчить про актуальність обраної ним теми дисертаційного дослідження, обумовлює його структуру, зміст, свідчить про науково-теоретичну і практичну значимість роботи.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Тематика дисертаційного дослідження пов'язана із Комплексною програмою профілактики злочинності на 2001-2005 рр., затвердженою Указом Президента України від 25 грудня 2000 року. Дисертація виконана відповідно до пріоритетних напрямів наукових та дисертаційних досліджень МВС України, які потребують першочергового розроблення і впровадження в практичну діяльність органів внутрішніх справ України на період 2001-2009 рр, плану науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт Київського національного університету внутрішніх справ на 2007 рік (п.56). Актуальність обраного наукового напряму безпосередньо випливає із Концепції адміністративної реформи в Україні, Програми боротьби з незаконною міграцією, Концепції розвитку органів внутрішніх справ у XXI столітті, багатьох відомчих програм. Робота спрямована на виконання указів Президента України “Про заходи щодо посилення боротьби з незаконною міграцією”, “Про додаткові заходи щодо реалізації права людини на свободу пересування і вільний вибір місця проживання”, “Питання організації виконання Закону України “Про імміграцію”, “Питання організації виконання Закону України “Про громадянство України”, “Про невідкладні додаткові заходи щодо посилення боротьби з організованою злочинністю і корупцією” та ін.

Мета та завдання дослідження. Мета дисертаційного дослідження полягає у розробці науково-обґрунтованих положень, направлених на удосконалення адміністративно-правового регулювання та організації практичної діяльності уповноважених органів у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб.

Вказаною метою зумовлена постановка та вирішення наступних конкретних завдань:

- визначити основні історичні етапи міграції та реєстрації фізичних осіб в Україні;

- проаналізувати нормативно-правову базу міграційної та реєстраційної сфер і виявити наявний резерв для її удосконалення;

- дослідити на різних рівнях управління практичну організацію та функціонування паспортно-реєстраційної системи;

- розкрити зміст та особливості компетенції органів виконавчої влади у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб;

– довести, що адміністративно-примусові заходи протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил є системним утворенням і належить до групи механізмів по забезпеченню адміністративно-правових режимів;

– надати авторську класифікацію адміністративно-примусових заходів, які застосовуються у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил;

– визначити правові засади застосування заходів адміністративного примусу в протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил;

- розробити рекомендації, спрямовані на удосконалення правового регулювання, організації та практики діяльності Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб.

Об'єктом дослідження є суспільні відносин, що виникають у сфері міграційних процесів в Українській державі.

Предмет цього дослідження становлять організаційно-управлінські засади правового регулювання міграції та реєстрації фізичних осіб в Україні.

Методи дослідження. Відповідно до мети та завдань дослідження в роботі використана сукупність методів наукового пізнання. Головним у цій системі виступає загальнонауковий діалектичний метод, що дає можливість дослідити проблеми в єдності їх соціального змісту і юридичної форми. За допомогою логіко-семантичного методу поглиблено понятійний апарат, визначені загальні засади міграції та реєстрації фізичних осіб. Системно-структурний та порівняльно-правовий методи дозволили дослідити питання адміністративно-юрисдикційної діяльності, інформаційно-аналітичного забезпечення та планування, а також проблеми взаємодії органів виконавчої влади України, до компетенції яких входять питання політики у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб. Використання соціологічного та статистичного методів дозволило проаналізувати емпіричну інформацію, що стосується теми дисертації. Історико-правовий метод застосовувався для вивчення становлення та подальшого розвитку міграційних процесів в цілому та міграційного законодавства зокрема. За допомогою формально-юридичного методу було досліджено зміст правових норм, які передбачають адміністративну відповідальність за порушення законодавства у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб, сформульовано пропозиції по їх удосконаленню.

Наукова новизна одержаних результатів обумовлена актуальністю теми дисертації, її змістом та проблемами, що безпосередньо досліджені. Дисертація є однією з перших спроб комплексного дослідження проблем адміністративно-правового регулювання міграції та реєстрації фізичних осіб на сучасному етапі розвитку українського суспільства. Вона також визначається сучасною постановкою проблеми, виявленням та дослідженням нових ідей і тенденцій розвитку відносин в міграційній сфері та напрямів удосконалення законодавства. В роботі враховані положення чинного законодавства, піддано аналізу теоретичний та практичний матеріал, що стосується тематики дослідження. Це дозволило по-новому підійти до дослідження значного кола проблем, які залишилися поза увагою вчених, але мають важливе значення.

У результаті проведеного дослідження сформульовано низку концептуальних положень, які відрізняються науковою новизною і мають важливе теоретичне та практичне значення:

вперше:

– сформульовано історико-правові передумови виникнення та розвитку міграційних процесів та реєстрації фізичних осіб;

– виділено критерії класифікації нормативно-правових актів у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб;

– здійснено класифікацію заходів адміністративного примусу, які застосовується у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил;

удосконалено:

– порядок здійснення та основні напрями реєстраційного обліку фізичних осіб;

– ряд конкретних пропозицій та рекомендацій, спрямованих на удосконалення теоретико-правових засад і практики застосування заходів адміністративного примусу в протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил;

набуло подальшого розвитку:

– розмежування компетенції та функцій органів виконавчої влади щодо здійснення політики у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб;

– розв'язання окремих проблем правового регулювання застосування адміністративно-примусових заходів у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес:

· у науково-дослідній сфері - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшої розробки проблеми удосконалення реєстраційного обліку фізичних осіб;

· у правотворчості - в результаті проведеного дослідження сформульовані пропозиції щодо вдосконалення системи чинного законодавства у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб (акти впровадження ВРУ №06-19\15-988 від 22.07.04 та №06-19\15 від 29.06.05);

· у правозастосовчій діяльності - використання одержаних результатів дозволить вдосконалити управлінську діяльність державних органів щодо регулювання міграційних процесів та реєстрації фізичних осіб (акт впровадження ДДГІРФО МВС України від 29.06.04);

· у навчальному процесі - матеріали дисертаційного дослідження використовуються у навчальному процесі в Прикарпатському юридичному інституті під час проведення занять з дисциплін “Адміністративне право” та “Адміністративна діяльність”. Їх враховано також у навчально-методичних розробках, підготовлених за участю дисертанта (акт впровадження ПЮІ ЛДУВС від 06.03.06).

Апробація результатів дисертації. Основні положення і висновки дисертаційного дослідження були обговорені на засіданні кафедри адміністративного права Київського національного університету внутрішніх справ та дістали позитивну оцінку. Окремі з них були оприлюднені у формі доповідей на всеукраїнських науково-практичних конференціях: “Проблеми державотворення та захисту прав людини” (м. Острог, 21 травня 2004 року), “Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини” (м. Острог, 28-29 квітня 2005 року) та міжнародних науково-практичних конференціях: “Запорізькі правові читання” (м. Запоріжжя, 30 червня - 2 липня 2005 року), “Організаційно-правові основи взаємодії органів внутрішніх справ із місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування щодо припинення масових заворушень і групових порушень громадського порядку і запобігання їм” (м. Донецьк, 27 січня 2006 року).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації, що містяться у дисертації, відображені в 7 наукових статтях, 4 з яких - у фахових виданнях.

Структура дисертації. Специфіка теми дослідження, сформульовані мета та завдання визначили послідовність викладення матеріалу та структуру дисертації. Робота складається з вступу, трьох розділів, які об'єднують дев`ять підрозділів, висновків, списку використаних джерел (206 найменувань). Загальний обсяг дисертації становить 194 сторінки, з них основного тексту - 178 сторінок та 4 додатки (5 сторінок).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ

У вступі обґрунтовано актуальність теми дисертаційного дослідження, її зв'язок із науковими програмами, планами, темами, висвітлено ступінь розробки та методи наукового аналізу, визначено мету та завдання дослідження, розкрито наукову новизну та практичне значення одержаних результатів, подано відомості щодо публікацій, вказуються форми апробації та впровадження здобутих результатів.

Перший розділ - “Теоретичні засади міграції та реєстрації фізичних осіб” - складається з трьох підрозділів.

У підрозділі 1.1. “Історико-правовий аналіз міграції та реєстрації фізичних осіб” вирізняються історико-правові передумови виникнення і розвитку міграційних процесів та реєстрації фізичних осіб, розглядаються та аналізуються існуючі світоглядні уявлення, точки зору і наукове ставлення до міграції в цілому та реєстрації фізичних осіб зокрема, проводиться паралель між пропискою та реєстрацією фізичних осіб.

Відзначається, що міграційні проблеми у сучасному світі користуються підвищеною увагою. І зумовлено це тим, що демократичні принципи та права людини, такі як право на вільне пересування та вибір місця проживання, право виїжджати та повертатися в країну, право шукати і отримувати притулок та інші, вступили у серйозне протиріччя з побоюванням урядів та громадян провідних держав, оскільки значний приплив іноземців стане тягарем для економіки та соціальної сфери, порушить збалансованість етнічної структури населення, загрожуватиме політичній стабільності.

Підкреслено, що збереження прописки в новій Україні стало соціальним анахронізмом, джерелом порушення людських прав всупереч утвердженню на теренах нашої держави демократичних засад державотворення.

З`ясовуючи різницю між пропискою та реєстрацією фізичних осіб стверджується, що за своєю юридичною природою прописка мала адміністративно-дозвільний характер, у той час як реєстрація - повідомний. Зазвичай прописка характерна для країн з колективною формою власності, а реєстрація переважає там, де розвивається ринкова економіка. Адже метою прописки є адміністративно-планове розміщення населення. При реєстрації, коли людина вільно обирає місце проживання, головною метою є забезпечення постійного юридичного зв'язку між особою і державою для виконання взаємних прав і обов'язків. Прописка виконувала функцію закріплення населення за певною адміністративною одиницею через систему територіальних лімітів, тож для її здійснення потрібне було надання дозволу різними житлово-побутовими комісіями, місцевими адміністраціями тощо. Наразі ж, якщо є підстави для вселення та проживання громадянина в певному житловому приміщенні, будь-яких інших дозволів для реєстрації не потрібно.

У підрозділі 1.2. “Нормативна регламентація міграції та реєстрації фізичних осіб в Україні” досліджується система актів, що утворюють нормативні основи регулювання міграційних процесів та реєстрації фізичних осіб.

Дисертант доводить, що на сьогодні в Україні в основному створена законодавча база у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб, але наведений перелік законодавчих актів, які складають основу нормативно-правового блоку державної міграційної політики, не є вичерпним.

У процесі дослідження цього питання дисертантом виявлені деякі прогалини в положеннях законодавчих та інших нормативних актів, що регламентують міграцію та реєстрацію фізичних осіб. Основним напрямом удосконалення законодавства у даній сфері є приведення його у відповідність з Конституцією України та міжнародними стандартами у сфері прав людини. На вирішення цих питань повинні бути спрямовані проекти законів України, що знаходяться на розгляді у Верховній Раді України: “Про Єдиний реєстр персональних даних”, “Про документи, які посвідчують особу та підтверджують громадянство України” та інші законопроекти.

При цьому відзначається, що жодним чином не слід перетворювати державну реєстрацію фізичних осіб в інструмент порушення прав людини. Вона не повинна бути потенційним джерелом зловживань, незаконних махінацій, зокрема, використання певними політичними силами для визначення форм впливу на виборців, звужувати права людини. Тобто, має бути максимальна ступінь конфіденційності даних про особу та створені надійні бар`єри про корупції у цій сфері та порушень прав і свобод людини.

У підрозділі 1.3. “Зарубіжний досвід нормативної регламентації реєстрації фізичних осіб” проведено аналіз нормативно-правового регулювання свободи вибору місця проживання та реєстрів персональної інформації у Данії, Латвії, Литві, Німеччині, Сполучених Штатах Америки та Великобританії. Особливий акцент приділяється правилам реєстрації громадян країн Європи.

Розглядаючи нормативно-правове регулювання інституту реєстрації фізичних осіб у демократичних країнах, наголошується на виокремленні двох базових нормативних підходів. Перший із них дисертант умовно характеризує як континентально-європейський, другий притаманний американо-британській традиції державного управління.

Так, континентально-європейський підхід базується на централізованому управлінні реєстраційною інформацією, за яким ця інформація обробляється на національному рівні, а її надання громадянином є обов'язковим.

На противагу цьому, американо-британський підхід базується на децентралізованому управлінні реєстраційною інформацією, що передбачає збір і обробку інформації про особу на місцевому рівні, а громадяни не зобов'язані надавати цю інформацію, якщо вони цього не бажають (якщо, звичайно, не зараховувати до обов'язкового надання інформації методи непрямого збору інформації, наприклад, заповнення податкової декларації).

Другий розділ - “Організаційно-правові питання реєстраційного обліку фізичних осіб” - складається з двох підрозділів.

У підрозділі 2.1. “Порядок здійснення та основні напрями удосконалення реєстраційного обліку фізичних осіб” здійснено аналіз процедури реєстрації фізичних осіб за місцем проживання та перебування, визначено проблеми даної процедури і запропоновано шляхи їх розв'язання.

Обґрунтовується та наводиться авторське визначення реєстрації фізичних осіб, під якою дисертант пропонує розуміти внесення до паспорта громадянина України, тимчасового посвідчення громадянина України, посвідки на постійне або тимчасове проживання в Україні відомостей про місце проживання або місце перебування із зазначенням адреси житла особи, а для бездомних громадян, безпритульних дітей, осіб, які перебувають у спеціалізованих, лікувальних або інших закладах, установах терміном понад шість місяців на рік, військовослужбовців тощо - адреси спеціалізованого закладу, установи, адреси дислокації військової частини та внесення цих даних до реєстраційного обліку відповідного органу спеціально уповноваженого центрального органу з питань реєстрації.

Стверджується, що нині в Україні свобода пересування та вільний вибір місця проживання проголошені, але адміністративно-правовий механізм їх реалізації є недосконалим. Ось чому здійснення низки заходів, спрямованих на створення належних умов для реалізації Закону України “Про свободу пересування та вільний вибір місця проживання в Україні”, а також подальше вдосконалення законодавства про реєстрації фізичних осіб в Україні є нагальними. Їх дисертант групує у наступний спосіб. По-перше, мають бути підготовлені та внесені на розгляд Верховної Ради України пропозиції щодо приведення законодавчих актів України у відповідність з цим Законом. По-друге, найкропіткішим і найоб'ємнішим є завдання приведення у відповідність із цим Законом нормативно-правових актів органів виконавчої влади. По-третє, на порядку денному необхідність затвердження Кабінетом Міністрів України правил (порядку) реєстрації фізичних осіб, передумовою якого повинно стати внесення змін у ч. 5 ст. 6 та викладення її у наступній редакції: “Зразки заяви та інших документів, необхідних для реєстрації (зняття з реєстрації) місця проживання та перебування особи, правила її здійснення органами реєстрації затверджуються Кабінетом Міністрів України”. По-четверте, потрібно здійснити перепідготовку посадових та службових осіб, які реалізують законодавство про свободу пересування.

У підрозділі 2.2. “Компетенція органів виконавчої влади у сфері міграції та реєстрації фізичних осіб” здійснено аналіз державних органів, під юрисдикцією яких знаходиться управління міграційними та реєстраційними процесами, тобто визначено коло суб'єктів правовідносин у сфері міграції, а також реєстрації фізичних осіб.

Пропонуються шляхи реформування цих органів з метою створення збалансованого державного механізму регулювання даних процесів, який має забезпечити вільний виїзд і вільне повернення в Україну громадян України, що гарантується Конституцією України, забезпечення прав іноземців та осіб без громадянства, які на законних підставах перебувають в Україні, диференційований підхід до різних категорій мігрантів, виходячи з національних інтересів та законодавства країни, а також із міжнародних зобов'язань України.

Проведений аналіз особливостей правового статусу органів державної влади України та місцевого самоврядування, до компетенції яких входять питання здійснення державної міграційної політики дозволив зробити висновок, що однією з основних причин недостатньої ефективності державного впливу на міграційну сферу є неповнота правового регулювання і відсутність єдиного державного механізму, який би охоплював всі стадії реалізації державної міграційної політики. У зв'язку з цим доводиться необхідність створення окремого центрального органу виконавчої влади з питань міграції - Державної міграційної служби на базі Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що діє у складі МВС України, а також структурних підрозділів Державного комітету України у справах національностей та міграції. Першим кроком у вирішенні цього питання має стати внутрішнє організаційне реформування Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб в Державний департамент міграційної служби як урядовий орган державного управління у складі МВС України.

Третій розділ - “Адміністративно-примусові заходи у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил” - складається з чотирьох підрозділів.

У підрозділі 3.1. “Зміст адміністративного примусу у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил” здійснено аналіз та розглянуто різні точки зору щодо адміністративного примусу в протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил, з'ясовується його місце та роль у структурі державного примусу, який здійснюється державою.

Відзначається, що на відмінну від інших різновидів державно-правового примусу, для яких єдиною підставою є наявність протиправного діяння, для адміністративно-правового примусу характерним є те, окрім традиційних підстав застосування - адміністративних проступків, є настання особливих умов, передбачених у законодавстві, за наявності яких примусові заходи використовуються для попередження виникнення шкідливих наслідків, їх локалізації, що передбачає й специфіку мети застосування.

Визначено особливості застосування заходів адміністративного примусу, зокрема, у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил: завжди поєднуються із широким використанням багатогранних виховних засобів; використовуються у відносинах управлінського характеру; застосовуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами не тільки у зв'язку із вчиненням правопорушень, що характерно для інших видів державного примусу, але і за їх відсутності, коли необхідно їх попередити або забезпечити громадський порядок та громадську безпеку під час різних надзвичайних ситуацій; регулюються не тільки законодавчими актами, але і рядом підзаконних актів.

Підтримується поділ заходів адміністративного примусу відповідно до потрійного призначення: адміністративно-запобіжні, адміністративного припинення і адміністративні стягнення. Стверджується, що він є характерним і для адміністративно-правових заходів адміністративного примусу, який застосовується у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил.

У підрозділі 3.2. “Застосування адміністративно-запобіжних заходів у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил” визначаються класифікаційні підстави поділу адміністративно-запобіжних заходів у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил та досліджуються проблеми практичного їх застосування міліцією.

Наголошується на тому, що серед заходів адміністративного примусу, які застосовуються у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил завдяки своїй профілактичній спрямованості, а саме з цього, як уявляється, починається процес правоохорони, адміністративно-запобіжні заходи займають чи не найважливіше місце. Адміністративно-запобіжні заходи передбачають у встановлених законом випадках застосування обмежень до громадян, іноземців, осіб без громадянства та організацій і в цьому виявляється їх примусовий характер, хоча правопорушення при цьому відсутні. Тобто ці заходи мають чітку профілактичну спрямованість, орієнтовані на захист інтересів громадської безпеки, на недопущення вчинення правопорушень.

Дисертант на основі аналізу чинного законодавства і практики його застосування приходить до висновку, що адміністративно-запобіжними заходами, які застосовує міліція у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил можна визначити: 1) перевірку документів; 2) взяття на облік і офіційне застереження осіб про неприпустимість протиправної поведінки; 3) огляд - особистий огляд і огляд речей, вантажів, багажу, транспортних засобів, зброї і боєприпасів, різних об'єктів; 4) відвідування підприємств, установ і організацій; 5) входження на земельні ділянки, в жилі та інші приміщення; 6) внесення подань в державні органи, підприємства, установи, організації, посадовим особам про необхідність усунення причин та умов, які сприяли вчиненню правопорушень; 7) тимчасове обмеження доступу на окремі ділянки місцевості та об'єкти (блокування районів місцевості, окремих споруд та об'єктів); 8) обмеження (заборону) руху транспорту і пішоходів на окремих ділянках вулиць і автомобільних шляхів; 9) адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі; 10) використання транспортних засобів, а також засобів зв'язку, які належать підприємствам, установам, організаціям; 11) скорочення терміну перебування на території України.

У підрозділі 3.3. “Застосування заходів адміністративного припинення у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил” визначаються класифікаційні підстави поділу заходів адміністративного припинення у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил та досліджуються проблеми практичного їх застосування міліцією.

Відзначається, що серед заходів адміністративного примусу, що застосовуються міліцією у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил, найбільш численними є заходи припинення. Головне призначення цих заходів полягає в тому, щоб вчасно відреагувати на ті чи інші антигромадські діяння, припинити, перервати протиправну поведінку і тим самим не допустити настання її шкідливих наслідків.

Звертається увага на особливість заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил, яка полягає в тому, що їх застосування можливе як у звичайних, так і в екстремальних умовах.

З метою всебічного з'ясування сутності та особливостей заходів адміністративного припинення, які застосовуються міліцією у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил здійснено їх класифікацію. Виходячи з аналізу чинного законодавства, а також практики його застосування, заходами адміністративного припинення, які застосовуються міліцією в протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил визначаються: 1) вимога припинити протиправну поведінку; 2) доставлення порушника; 3) привід осіб, які ухиляються від явки за викликом в орган внутрішніх справ; 4) адміністративне затримання; 5) особистий огляд; 6) огляд речей; 7) вилучення речей і документів; 8) зупинка транспортних засобів; 9) відсторонення водіїв від керування транспортними засобами і огляд їх на стан сп'яніння; 10) заборона експлуатації транспортних засобів; 11) застосування заходів фізичного впливу; 12) застосування спеціальних засобів; 13) застосування вогнепальної зброї.

У підрозділі 3.4. “Застосування адміністративних стягнень у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил” досліджується система та мета, загальні засади і процедури застосування адміністративних стягнень у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил, а також проблеми практичного їх застосування міліцією.

Наголошується на тому, що у ст.24 КУпАП, в якій закріплено систему адміністративних стягнень, названо сім їх видів. Підтримується думка щодо того, що ця система є суворо формалізованою.

При цьому, крім перерахованих семи стягнень в ст. 24 КУпАП передбачена можливість застосування до іноземців і осіб без громадянства адміністративного видворення за межі України в разі грубого порушення ними правопорядку. Дисертант пропонує цей вид стягнення включити в безпосередній перелік адміністративних стягнень, визначених у ст. 24 КУпАП.

Відзначається, що значна кількість законів України пов'язує реалізацію прав і свобод і виконання обов'язків саме з наявністю реєстрації (прописки). Ось чому наявність чи відсутність реєстрації місця проживання (перебування) не може бути також підставою для покладення на особу юридичної відповідальності. Так, Законом України “Про внесення змін до Кодексу України про адміністративні правопорушення” від 5 квітня 2001 року з метою приведення КУпАП у відповідність з Конституцією України скасовано відповідальність за відсутність прописки. При цьому, доводиться необхідність скасування також відповідальності за відсутність та реєстрацію, яка, на жаль, залишилась у статті 197 згаданого Кодексу.

Автор приходить до висновку, що в наш час у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил міліція наділена правом застосовувати чотири види адміністративних стягнень: попередження, штраф, видворення за межі України та додатково до осіб, до яких застосовано адміністративне видворення, заборону на певний термін в'їзду в Україну.

ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та вирішення нової наукової проблеми, яка полягає у розробці організаційно-управлінських засад регулювання міграції та реєстрації фізичних осіб, а також реалізації адміністративно-примусових заходів у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил. У результаті проведеного дослідження сформульовано ряд висновків, пропозицій і рекомендацій, які спрямовані на досягнення поставленої мети:

1. Вивчені в ході дослідження кількісні і якісні тенденції дають підстави стверджувати, що порушення міграційних та реєстраційних правил сьогодні перетворились у зону підвищеної кримінальної активності. У зв'язку з цим, потребують подальшого наукового опрацювання питання організації та здійснення протидії цим явищам, зокрема з урахуванням специфіки злочинної діяльності у досліджуваній сфері.

2. Питання щодо дотримання прав людини при обробленні конфіденційних відомостей про особу можна врегулювати лише законодавчим актом. Ось чому, прийняття Закону України “Про Єдиний реєстр персональних даних”, що передбачить створення єдиної державної системи реєстрації, обліку та ідентифікації фізичних осіб в Україні, дозволить в комплексі вирішити питання правового регулювання означеної проблеми. В основу розробки цього Закону повинна бути покладена мета реалізації конституційного права на збирання, зберігання, використання та поширення інформації персонального характеру, в тому числі конфіденційної інформації про особу, в інтересах національної безпеки, економічного добробуту та прав людини.

3. Враховуючи, що практично для всіх міністерств та відомств, які мають завдання і повноваження у цій сфері міграції та реєстрації фізичних осіб, регулювання міграційними процесами (вплив на них) не є безпосереднім змістом їхньої діяльності, на нашу думку, належало б створити на базі Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб, що діє у складі МВС України, а також структурних підрозділів Державного комітету України у справах національностей та міграції Державну міграційну службу України. Першим кроком у вирішенні цього питання має стати внутрішнє організаційне реформування Державного департаменту у справах громадянства, імміграції та реєстрації фізичних осіб в Державний департамент міграційної служби як урядовий орган державного управління у складі МВС України. Така модель створення Державної міграційної служби України дозволить, по-перше, забезпечити у стислі терміни її ефективне функціонування та комплексний підхід до вирішення міграційних питань, по-друге, зберегти професійне ядро та увесь кадровий потенціал, і, по-третє, уникнути додаткових витрат із Державного бюджету України для створення нової розгалуженої інфраструктури, включаючи, насамперед, побудову системи підготовки фахівців, формування реєстрів обліку населення, мереж зв`язку тощо.

4. Класифікацію заходів адміністративного примусу, які застосовуються міліцією у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил, здійснено з використанням ознак, сформульованих дисертантом, зокрема, враховано всі обставини, пов'язані з регламентацією правових та фактичних підстав, умов, порядку і кінцевої мети застосування цих заходів. Відповідно до цього заходи адміністративного примусу, які застосовуються міліцією у протидії порушення міграційних та реєстраційних правил, поділено на три групи: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного та адміністративні стягнення.

5. Орган внутрішніх справ чи орган охорони державного кордону можуть затримати і примусово видворити з України іноземця або особу без громадянства тільки на підставі постанови адміністративного суду. Така постанова приймається судом за зверненням органу внутрішніх справ, органу охорони державного кордону або Служби безпеки України, якщо іноземець або особа без громадянства ухиляються від виїзду після прийняття рішення про видворення або є обґрунтовані підстави вважати, що вони будуть ухилятися від виїзду.

6. Ефективність протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил безпосередньо пов'язана з удосконаленням координації дій та зусиль усіх її суб'єктів, інтенсивнішим використанням інтегративних властивостей системи, налагодженням більш чітких внутрішніх і зовнішніх інформаційних зв'язків, створенням вітчизняної законодавчої нормативної бази, яка повинна відповідати найсучаснішим європейським та світовим стандартам у даній сфері діяльності.

7. Обґрунтовано пропозиції щодо обмеження негативного впливу запровадження віз для українських громадян, які в'їжджають до країн ЄС, шляхом: надання дешевих або безкоштовних віз; відкриття багаторазових довгострокових віз; удосконалення пунктів пропуску на кордонах для запобігання довгих черг; використання сучасної електронної техніки для прискорення митних процедур. Загалом ми вважаємо розумним кроком у розвитку міграційної політики України вирішити питання про більш широке використання асиметричної візової політики між Україною та ЄС, з повним одностороннім скасуванням візових вимог з боку України щодо громадян країн ЄС.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

1. Саїв С. Міграція як складова еволюційного розвитку Української держави // Науковий вісник Національної академії внутрішніх справ України. - 2005. - № 5. - С. 126-130.

2. Саїв С. Проблеми попередження нелегальної міграції // Науковий вісник Національної академії державної податкової служби України. - 2005. - № 5. - С. 160-164.

3. Саїв С.С. Досвід зарубіжних країн боротьби з нелегальною міграцією // Вісник Харківського національного університету внутрішніх справ. - 2006. - № 32. - С. 42-47.

4. Саїв С. Роль міграції в розвитку українського суспільства // Актуальні проблеми сучасної науки в дослідженнях молодих вчених. - Спеціальний випуск у 2-х частинах. - Ч.2. - Сімферополь, 2005. - С. 151-156.

5. Саїв С. Проблемні питання видворення за межі України // Влада. Людина. Закон. - 2005. - № 7. - С. 80-81.

6. Саїв С. Ефективна міграційна політика як запорука забезпечення основних прав людини // Збірник тез наукових доповідей VI всеукраїнської науково-практичної конференції “Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини”. - Острог, 28-29 квітня 2005 року. - С. 186-187.

7. Саїв С.С. Основні канали нелегальної міграції // Матеріали міжнародної науково-практичної конференції “Організаційно-правові основи взаємодії органів внутрішніх справ із місцевими державними адміністраціями та органами місцевого самоврядування щодо припинення масових заворушень і групових порушень громадського порядку і запобігання їм”. - Донецьк, 27 січня 2006 року. - С. 120-123.

АнотаціЇ

Саїв С.С. Правове регулювання міграції та реєстрації фізичних осіб в Україні (адміністративно-правовий аспект). - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право і процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний університет внутрішніх справ. - Київ, 2007.

Дисертація являє собою комплексне дослідження проблем адміністративно-правового регулювання міграції та реєстрації фізичних осіб на сучасному етапі розвитку українського суспільства.

В роботі розглядаються та аналізуються різні світоглядні уявлення, точки зору і наукове ставлення до міграції та реєстрації фізичних осіб, вирізняються історико-правові передумови виникнення і розвитку міграційних та реєстраційних процесів, проводиться паралель між пропискою та реєстрацією фізичних осіб. Досліджується система актів, що утворюють нормативні основи регулювання міграційних процесів та реєстрації фізичних осіб. Здійснено аналіз процедури реєстрації фізичних осіб за місцем проживання та перебування, визначено проблеми даної процедури і запропоновано шляхи їх розв'язання. Розглядаються питання діяльності органів, під юрисдикцією яких знаходиться управління міграційними та реєстраційними процесами, тобто визначено коло суб'єктів правовідносин у сфері міграції, а також реєстрації фізичних осіб. Представляються та аналізуються заходи адміністративного примусу, які застосовуються у протидії порушенням міграційних та реєстраційних правил відповідно до потрійного призначення: адміністративно-запобіжні заходи, заходи адміністративного припинення і адміністративні стягнення.

Викладається ряд загальнотеоретичних висновків, обґрунтовуються науково-практичні рекомендації щодо зваженого та ефективного порядку реєстрації фізичних осіб.

Ключові слова: міграція, реєстрація фізичних осіб, свобода пересування, місце проживання, адміністративний примус, протидія, адміністративна відповідальність.

АННОТАЦИЯ

Саев С.С. Правовое регулирование миграции и регистрации физических лиц в Украине (административно-правовой аспект). - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный университет внутренних дел. - Киев, 2007.

Диссертация представляет собой комплексное исследование проблем административно-правового регулирования миграции и регистрации физических лиц на современном этапе развития украинского общества.

В диссертационном исследовании рассматриваются и анализируются разные мировоззренческие представления, точки зрения и научное отношение к миграции и регистрации физических лиц, выделяются историко-правовые предпосылки возникновения и развития миграционных и регистрационных процессов, проводится параллель между пропиской и регистрацией физических лиц.

Отмечается, что миграционные проблемы в современном мире пользуются повышенным вниманием. И обусловлено это тем, что демократические принципы и права человека, такие как право на свободное передвижение и выбор местожительства, право выезжать и возвращаться в страну, право искать и получать приют и прочее, вступили в серьезное противоречие с опасением правительств и граждан ведущих государств, поскольку значительный приток иностранцев станет бременем для экономики и социальной сферы, нарушит сбалансированность этнической структуры населения, будет угрожать политической стабильности.

Исследуется система актов, которые образовывают нормативные основы регулирования миграционных процессов и регистрации физических лиц. Подчеркивается, что на сегодня в Украине в основном создана законодательная база в сфере миграции и регистрации физических лиц, но приведенный перечень законодательных актов, которые составляют основу нормативно-правового блока государственной миграционной политики, не является исчерпывающим. То есть, она на сегодня не является абсолютно совершенной и полной: ее нельзя признать целостной; ряд ее положений есть не в полной мере научно обоснованными; она требует унификации; существует потребность в принятии целого ряда законов, которые бы по-новому или дополнительно урегулировали важные вопросы в миграционной сфере.

Осуществлен анализ процедуры регистрации физических лиц по месту проживания и пребывания, определены проблемы данной процедуры и предложены пути их решения.

Предлагаются пути реформирования органов, под юрисдикцией которых находится управления миграционными и регистрационными процессами, с целью создания сбалансированного государственного механизма регулирования данных процессов, который может обеспечить свободный выезд и свободное возвращение в Украину граждан Украины, которая гарантируется Конституцией Украины, обеспечения прав иностранцев и лиц без гражданства, которые на законных основаниях находятся в Украине, дифференцированный подход к разным категориям мигрантов, исходя из национальных интересов и законодательства страны, а также из международных обязательств Украины.

Представляются и анализируются мероприятия административного принуждения, которые применяются в противодействии нарушением миграционных и регистрационных правил соответственно тройному назначению: административно-предупредительные мероприятия, мероприятия административного прекращения и административные взыскания.

Излагается ряд общетеоретических выводов, обосновываются научно-практические рекомендации относительно взвешенного и эффективного порядка регистрации физических лиц.

Ключевые слова: миграция, регистрация физических лиц, свобода передвижения, место проживания, административное принуждение, противодействие, административная ответственность.

SUMMARY

Sajiv S.S. Legal Regulation of Migration and Registration of Individuals in Ukraine (Administrative-Legal Perspective). - Manuscript.

Dissertation for obtaining a scientific degree candidate of jurisprudence specialized in 12.00.07 - administrative law and procedure; financial law; informational law. - Kyiv National University of Internal Affairs. - Kyiv, 2007.

The dissertation is an integrated study on problems concerning administrative-legal regulations of migration and registration of individuals on current stage of development of Ukrainian society.

In this paper a different world view ideas, point of views and scientific approaches toward migration and registration of individuals is examined and analyzed, historic-legal conditions of emergence and development of migrational and registration procedure are differentiated, a parallel is drawn between the residential permit and registration of individuals.

A system of assets, which are basics for regulation of migration procedure and registration of individuals, is examined. Analyses were made of registration procedure of individuals by their addresses and staying addresses, problems of such procedure were defined and ways of resolution were proposed.

Problems concerning government body action, under jurisdiction of which lies control of migration and registration procedures are examined, so a group of individuals with legal relationship with migration was defined, as well as registration of individuals.

Methods of administrative compulsion are presented and analyzed, which were used against counteraction of violation of migration and registration rules, according to triple destination: administrative-preventing measures, administrative-termination measures and administrative penalty.

Number of general conclusions is presented, scientific-practical proposals are substantiated concerning effective procedure of registration.

Key words: migration, registration of individuals, freedom of movement, domicile, administrative compulsion, counteraction, administrative liability.

Размещено на Allbest.ru

...