Функції держави у сфері місцевого самоврядування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Інститут законодавства Верховної ради України

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Функції держави у сфері місцевого самоврядування в Україні

12.00.02 - конституційне право

Падалко Геннадій Вадимович

КИЇВ - 2007

Дисертацією є рукопис

Робота виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України

Науковий керівник: Карпачова Ніна Іванівна,

кандидат юридичних наук,

старший науковий співробітник,

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Офіційні опоненти: доктор юридичних наук, професор

Ярмиш Олександр Назарович,

начальник Державного науково-дослідного інституту Міністерства внутрішніх справ України

кандидат юридичних наук

Грабильников Анатолій Васильович

Дніпропетровський національний університет, виконуючий обов'язки завідувача кафедри адміністративного та муніципального права

загальна характеристика роботи

Актуальність теми дослідження. Кожна держава зацікавлена у таких засобах формування та діяльності місцевої влади, які відповідали б її політиці та підтримувалися населенням. Світова практика свідчить, що Україна зможе перейти до системи дієвої, народної, відповідальної влади лише через доповнення державної влади ефективним місцевим самоврядуванням. Це дасть змогу повернути народові роль первинного суб'єкта в системі організації влади.

Спільна взаємодія державної влади та місцевого самоврядування у процесі конституційного будівництва сприятиме створенню умов розвитку громадянського суспільства та соціально відповідального бізнесу. Без реального місцевого самоврядування подальший розвиток України як демократичної, соціально-правової держави з комфортним проживанням та безпекою її громадян неможливий. Саме місцеве самоврядування покликане забезпечити досягнення цих цілей. Адже визнання місцевого самоврядування - не абстрактний факт, не умоглядне твердження, а офіційна акція, яка знаходить своє підтвердження у основних функціях держави, її політичному курсі та правовій політиці, публічних заявах посадових осіб щодо прихильності до відповідної ідеології.

Проголошення як головних пріоритетів Української держави вільної людини, її розвитку і гідності, духовності і свободи, рівності і солідарності, громадянського суспільства та демократії, міжнаціональної і міжконфесійної злагоди, взаємної поваги і толерантності, справедливості і добра мають безпосередній вихід на локальний рівень, а відповідні завдання найоптимальніше та найефективніше можуть реалізуватися саме у межах місцевого самоврядування, у територіальних громадах, тобто там, де реально проживають люди. Адже у правовій, демократичній та соціальній державі означеним пріоритетам має відповідати й місцеве самоврядування. Саме воно фіксує у собі політичні, економічні, духовно-моральні цінності та соціальні досягнення людства в будь-якій галузі суспільного розвитку. Водночас місцеве самоврядування дозволить побудувати в Україні таку державу.

Новий етап розвитку вимагає нової якості публічної влади: вдосконаленої моделі державного управління, наповнення місцевого самоврядування реальним змістом, яке б відповідало сучасним вимогам. Як зазначалося у резолюції Всеукраїнських зборів представників місцевого самоврядування, які відбулися 26 квітня 2005 року, у процесі реформування інститутів публічної влади необхідно вдосконалити конституційні основи статусу Верховної Ради України як представницького органу українського народу, створити в Україні дієздатну, доступну для громадянина судову владу, необхідно перерозподілити та чітко розмежувати повноваження між центральними і місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування на користь останніх, забезпечити при виборі моделі адміністративно-територіального устрою умови для формування повноцінних територіальних громад. По суті, йдеться про вдосконалення системи функцій органів державної влади та держави у цілому.

Слід зазначити, що безпосередньо проблема функцій держави у сфері місцевого самоврядування ще не була предметом комплексного наукового дослідження. Теоретичну основу дисертації становлять здобутки вітчизняних та зарубіжних дослідників у галузі конституційного права, теорії держави і права, адміністративного та муніципального права, які безпосередньо або частково торкаються окремих питань місцевого самоврядування.

У спеціальній літературі розгляд проблем місцевого самоврядування, у тому числі аналізу ролі держави у сфері місцевого і регіонального розвитку, державної муніципальної політики, проводився у працях М.О. Баймуратова, О.В. Батанова, В.І. Борденюка, І.П. Бутка, М.П. Воронова, Р.К. Давидова, І.В. Дробуш, В.М. Кампа, А.А. Коваленка, М.І. Корнієнка, В.В. Кравченка, М.П. Орзіха, О.М. Пастернак, В.Ф. Погорілка, М.О. Пухтинського, Ю.М. Тодики, О.Ф. Фрицького, В.М. Шаповала та інших дослідників.

Правові відносини у сфері місцевого самоврядування у зарубіжній науці досліджували М.С. Бондар, В.І. Васильєв, І.В. Видрін, А.Р. Єрьомін, Ю.Д. Казанчев, Є.М. Ковешніков, М.О. Краснов, О.О. Кутафін, Л.О. Нудненко, М.В. Постовий, Ю.О. Тихомиров, В.І. Фадєєв, О.І. Черкасов, В.Є. Чиркін, К.С. Шугрина та ін.

Питання функцій держави за радянських часів досліджувалися у працях М.Г. Александрова, М.Й. Байтіна, Ф.М. Бурлацького, А.П. Глєбова, А.І. Денисова, Л.І. Загайнова, Л.І. Каска, Б.І. Кучера, Г.М. Манова, А.А. Нормантаса, І.М. Разнатовського, І.С. Самощенка, С.А. Сосни, В.Г. Тюленєва, Є.В. Фомицького, Р.О. Халфіної, М.В. Чорноголовкіна, В.М. Чхиквадзе та ін. Серед сучасних дослідників функцій держави варто назвати А.Є. Кадомцева, С.В. Калашнікова, М.А. Лапіну, М.М. Меркулова, Л.А. Морозову, В.Ф. Погорілка та інших учених.

Однак у дослідженнях згаданих науковців питання функцій держави у сфері місцевого самоврядування практично не порушувалося. Тому, зважаючи на відсутність відповідних досліджень у вітчизняній науці, вважаємо за необхідне розкрити основні конституційно-правові проблеми становлення і розвитку функції Української держави у сфері місцевого самоврядування, приділивши основну увагу питанням щодо сучасного розуміння функцій держави, місця і ролі функції держави у сфері місцевого самоврядування у системі функцій держави, механізму реалізації цих функції тощо.

Варто зазначити, що за останні роки в Україні захищено декілька дисертацій, що передбачають науковий аналіз статусу окремих суб'єктів правових відносин у сфері місцевого самоврядування, їх функцій і повноважень, зокрема праці О.В. Батанова, І.В. Дробуш, Ю.Ю. Бальція та інших учених, присвячені статусу територіальних громад, представницьких органів місцевого самоврядування, міських голів, асоціацій місцевих рад тощо. Однак ці праці не містять комплексного наукового аналізу функцій держави у сфері місцевого самоврядування, тому дане дисертаційне дослідження органічно доповнює їх, а наявність зазначених праць не позбавляє його актуальності.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний дисертантом напрям наукового дослідження належить до пріоритетних у галузі науки конституційного права. Дисертація виконана як складова загального плану науково-дослідної роботи Інституту законодавства Верховної Ради України, зокрема програми „Стратегія розвитку законодавства України” (державний реєстраційний номер 0103U007975).

Мета та основні завдання дослідження. Дана робота має на меті комплексно, з позицій системного підходу, дослідити та охарактеризувати зміст функцій держави у сфері місцевого самоврядування, визначити їх місце і значення в системі інших функцій держави, виявити основні проблеми їх становлення та окреслити тенденції й перспективи розвитку, а також розробити науково обґрунтовані рекомендації з удосконалення конституційного законодавства у сфері місцевого самоврядування.

Досягнення поставленої мети обумовлює вирішення наступних завдань:

- вивчення, узагальнення й аналіз наявного теоретичного й емпіричного матеріалу із даної проблеми з урахуванням тенденцій розвитку українського суспільства і держави;

- переосмислення традиційного вчення про функції держави, вироблення загальнотеоретичного визначення функцій держави та їх класифікації з позиції конституційного права;

- визначення поняття функцій держави у сфері місцевого самоврядування і розкриття їх змісту в сучасний період;

- дослідження змістовного та еволюційного аспекту державної політики у сфері місцевого самоврядування, а також окреслення перспектив її розвитку;

- визначення місця і значення функцій держави у сфері місцевого самоврядування серед інших основних напрямків і видів діяльності держави шляхом висвітлення основних критеріїв класифікації функцій держави;

- дослідження конституційно-правового механізму здійснення функцій держави у сфері місцевого самоврядування;

- вивчення основних напрямів і видів діяльності органів державної влади в Україні у сфері місцевого самоврядування;

- аналіз сучасного законодавства України у сфері місцевого самоврядування з погляду його повноти, відповідності потребам реформування держави.

Об'єктом дослідження є система функцій держави на сучасному етапі розвитку України.

Предметом дослідження виступають функції держави у сфері місцевого самоврядування, а також конституційні основи регулювання муніципально-правових відносин в Україні.

Методи дослідження. В основу методології дослідження покладені загальнотеоретичні і спеціальні методи наукового пізнання, принципи і підходи щодо визначення поняття функцій держави у сфері місцевого самоврядування, їх сутності, змісту і форми, місця у системі функцій Української держави на сучасному етапі. Зокрема, метод діалектичної логіки використовувався для розкриття еволюції функцій держави у сфері місцевого самоврядування, механізму їх реалізації. Також він дозволив виявити сформовані закономірності і тенденції розвитку системи функцій Української держави. Соціологічний метод знайшов своє застосування під час аналізу внутрішніх і зовнішніх чинників і суспільних процесів, що зумовили виникнення, еволюцію і відносно самостійне конституційне оформлення функцій держави у сфері місцевого самоврядування в загальній системі її функцій, а також при аналізі сучасного стану їх здійснення в Україні. Формально-логічний метод залучався до роботи для визначення основних понять юридичних конструкцій, правових основ вирішення колізій законодавства України, що закріплює і розкриває конституційні положення щодо функцій держави у сфері місцевого самоврядування; системно-функціональний - для здійснення класифікації функцій Української держави, а також основних напрямів і видів її діяльності у сфері місцевого самоврядування, виявлення ознак функцій держави у сфері місцевого самоврядування, їх місця і ролі в системі функцій держави; порівняльно-правовий метод - при аналізі і співвідношенні функцій держави у сфері місцевого самоврядування з іншими функціями Української держави.

Методологічну основу, з огляду на багатоаспектність предмета дослідження, становлять такі методи, як аналіз і синтез, узагальнення, моделювання тощо. Так, використання методів аналізу і синтезу дало можливість дослідити не тільки систему функцій Української держави, основні напрями і види її діяльності у сфері місцевого самоврядування, а й виявити спільні і відмінні риси окремих функцій держави, визначити “точки дотику” між ними. Завдяки методам моделювання і прогнозування в дослідженні здійснювався пошук оптимальної моделі конституційно-правового механізму реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування. Використання методу тлумачення норм дало змогу з'ясувати сутність і розкрити зміст правових норм, що регулюють суспільні відносини, пов'язані з реалізацією функцій держави у сфері місцевого самоврядування, а статистичний метод допоміг провести аналіз закономірностей здійснення функцій держави у сфері місцевого самоврядування на сучасному етапі.

Застосування цих та інших методів наукового пізнання гарантувало об'єктивність і достовірність дослідження конституційних основ функцій держави у сфері місцевого самоврядування, розкриття поставлених цілей і завдань.

Наукова новизна дисертації визначається як вибором теми, так і підходом до її дослідження з урахуванням ступеня розробки окремих аспектів. Запропонована робота є першим в Україні дослідженням монографічного характеру, присвяченим аналізу конституційно-правових основ функцій держави у сфері місцевого самоврядування.

З огляду на це наукова новизна одержаних дисертантом результатів полягає у тому, що в даній роботі :

зроблено висновок про те, що перманентне зростання обсягів і можливостей державного впливу на місцеве самоврядування та розвиток регіонів у сучасній Україні, дає змогу у системі внутрішніх функцій держави, поряд із об'єктними (політичними, економічними, соціальними та ін.), владними (правотворчими), управлінськими, правоохоронними, інформаційними тощо, виділяти її напрями і види діяльності у сфері місцевого самоврядування та кваліфікувати їх як відносно самостійні функції - функції у сфері місцевого самоврядування;

сформульовано визначення поняття функцій держави у сфері місцевого самоврядування як основних, однорідних, постійних напрямів і видів (сторін) діяльності держави у сфері місцевого і регіонального розвитку та суміжних із нею сферах (політичній, економічній, соціальній, культурній та інших), зумовлених об'єктивними потребами формування в Україні демократичної, соціально-правової державності та громадянського суспільства, з точки зору її (держави) внутрішніх і зовнішніх завдань, у яких виражаються і конкретизуються її сутність і призначення;

зроблено висновок що функції держави у сфері місцевого самоврядування реалізуються в наступних основних формах: здійснення державно-правового регулювання; проведення державної політики у сфері місцевого самоврядування; здійснення державної підтримки місцевого самоврядування; встановлення державного захисту і гарантій місцевого самоврядування; здійснення державного контролю і нагляду за дотриманням законності в діяльності органів і посадових осіб місцевого самоврядування; встановлення юридичної відповідальності органів і виборних посадових осіб місцевого самоврядування тощо;

доведено, що труднощі становлення місцевого самоврядування в Україні на перших етапах об'єктивно віддзеркалюються на функціях держави у цій сфері, так само як і діяльність держави у сфері місцевого самоврядування суттєво впливає на ці процеси. У процесі досягнення стану реальності місцевого самоврядування та дієздатності територіальних громад, ефективності їх діяльності, функціональні впливи держави у цій сфері за певними напрямами згортатимуться (наприклад, сфера надання соціальних послуг, фінансування певних програм), або набуватимуть інших форм і змісту (наприклад, перехід від тотальної адміністративної опіки до контролю за дотриманням законності у місцевому самоврядуванні);

доведено, що з метою виведення місцевого самоврядування в Україні з існуючої системної кризи, державна політика у сфері місцевого самоврядування має набути комплексного характеру, охопивши всі сфери й напрями людської життєдіяльності (політичні, економічні, соціальні, екологічні, інформаційні та інші); спрямовуючись на подолання кризи, вона повинна ґрунтуватися на принципах та закономірностях системної трансформації суспільства, бути чітко визначена за пріоритетами, що мають дедалі більше розкривати саме соціальний характер усієї державної політики;

визначено, що загальною тенденцією розвитку функцій держави у сфері місцевого самоврядування за сучасних умов має стати всебічна модернізація усього державного механізму, розгортання муніципальної реформи в усіх напрямах: політичному, економічному, соціальному, інформаційному та інших, а також підвищення ролі людського фактору в управлінні державними і місцевими справами тощо.

Крім того у дисертації дістали подальшого розвитку:

положення про те, що зміст функцій держави у сфері місцевого самоврядування значною мірою детермінований державною політикою у сфері місцевого самоврядування, яку слід розуміти як відносно стабільну, системну, організовану й цілеспрямовану дію (бездіяльність) державних інституцій у галузі місцевого і регіонального розвитку, яка містить не окремі, абстрактні, а конкретні рішення щодо вирішення відповідних проблем або сукупності проблем і є відповіддю на суспільно-політичні вимоги, має „віддзеркалювати” всебічні інтереси у системі координат „людина” - „територіальна громада” - „суспільство” - „держава”;

висновок, що галуззю національного права, яка регулює суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування та значною мірою „обслуговує” функцію держави у сфері місцевого самоврядування є муніципальне право, в основі якого знаходяться об'єктивні політичні, соціально-економічні, духовні, психологічні та інші передумови і закономірності виникнення, становлення, розвитку й функціонування місцевого самоврядування та інші чинники, пов'язані насамперед із наявністю самостійного для законодавства у сфері місцевого самоврядування предмета правового регулювання як особливої сфери суспільних відносин, які виникають на базі тієї системи самоорганізації людей, що визнається та функціонує за місцем їх проживання;

визначення поняття механізму реалізації функцій держави та запропоновано розглядати конституційно-правовий механізм реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування як комплексне системне утворення, що характеризується єдністю організаційних (інституціональних), нормативно-регулятивних, матеріально-технічних, бюджетно-фінансових, ідеологічних і соціально-культурних способів і засобів матеріалізації публічної політичної державної влади і політики держави у сфері місцевого самоврядування, що зумовлює її демократичний і правовий характер, соціально-орієнтовану визначеність і предметність;

узагальнення, що еволюція і сучасний стан функцій держави у сфері місцевого самоврядування залежить від зрілості громадянського суспільства, розмаїтості стійких груп інтересів, інтенсивності розвитку місцевого самоврядування та ринкових відносин. Чим різноманітнішими стають інтереси і потреби населення, тим більше ускладнюються і диференціюються функції держави у сфері місцевого самоврядування, більш складною повинна бути і конфігурація конституційно-правового механізму здійснення її функцій у сфері місцевого самоврядування.

Окрім того, основні результати дисертаційного дослідження дали змогу автору внести пропозицію щодо необхідності розробки Національної стратегії розвитку місцевого самоврядування в Україні, схвалення її на рівні закону та на її засадах проведення кардинального реформування місцевого самоврядування.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що висновки дисертації можуть бути використані у подальших дослідженнях загальнотеоретичних питань та конституційно-правових проблем функціонування Української держави, конституційного устрою та організації державної влади, становлення громадянського суспільства і місцевого самоврядування в Україні. Праця містить ряд принципово нових підходів та рішень, які ґрунтуються на розгорнутій аргументації та є кроком уперед, порівняно з поглядами, які існують у науковій літературі з даної проблематики.

Результати дисертаційного дослідження можуть бути методологічними, теоретичними посиланнями для галузевих досліджень у юридичній науці. Основні положення і висновки дисертації можуть використовуватися у науково-дослідній роботі при аналізі актуальних проблем функціонування держави; при підготовці лекцій, підручників, навчальних посібників та іншої навчально-методичної літератури із деяких розділів теорії держави і права, конституційного права, політології, адміністративного і муніципального права, державного будівництва і місцевого самоврядування; у практичній діяльності органів державної влади і місцевого самоврядування.

Практичне значення роботи також полягає також у тому, що вона сприяє удосконаленню конституційно-правового механізму регулювання суспільних відносин у сфері місцевого самоврядування і вирішенню питань щодо оптимізації державної муніципальної і регіональної політики. Проведене дослідження дало можливість внести ряд пропозицій щодо удосконалення законодавства України про місцеве самоврядування.

Особистий внесок здобувача. Сформульовані в дисертаційній роботі положення і наукові результати обґрунтовані на базі особистих досліджень автора. Опубліковані за результатами дослідження матеріали підготовлені дисертантом самостійно.

Апробація результатів дисертації. Висновки і положення дисертації обговорювалися на засіданнях відділу проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України. Результати дослідження оприлюднені у доповідях на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях, „круглих столах”: “Місцеве самоврядування в контексті конституційних та демократичних реформ в Україні” (14 квітня 2005 р., м. Київ); “Моделі реформування територіального устрою і місцевого самоврядування: реалістичні оцінки і прогнози” (8 червня 2005 р., м. Київ); “Актуальні питання децентралізації державного управління та розвитку місцевого самоврядування” (31 серпня 2005 р., м. Київ); “Реформування територіальної організації влади: національний та міжнародний досвід” (20-21 жовтня 2005 р., м. Київ).

Основні теоретичні положення і висновки дисертаційної роботи знайшли відображення у 3 наукових статтях, опублікованих у фахових виданнях.

Структура дисертаційної роботи визначається її метою та завданнями. Робота складається із вступу, двох розділів, які об'єднують сім підрозділів, висновків, списку використаних джерел. Загальний обсяг дисертації становить 235 сторінок, у тому числі основний текст роботи - 190 сторінок та список використаних джерел - 46 сторінок (всього - 363 найменування).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується сучасний стан її наукової розробки, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; сформульовано мету і завдання дослідження, об'єкт та предмет, охарактеризовано методологічну основу, наукову новизну одержаних результатів та їх практичне значення, подано відомості про апробацію основних положень дисертаційного дослідження, його структуру та обсяг.

Перший розділ „Основи теорії функцій держави у сфері місцевого самоврядування” складається з трьох підрозділів і присвячений дослідженню понятійної та сутнісної характеристики функцій держави у сфері місцевого самоврядування, розкриттю місця функцій держави у сфері місцевого самоврядування у системі функцій Української держави, аналізу актуальних проблем становлення державної політики у сфері місцевого самоврядування в Україні.

У підрозділі 1.1 „Поняття та сутність функцій держави у сфері місцевого самоврядування” надається понятійна та сутнісна характеристика функцій держави у сфері місцевого самоврядування. Виходячи з того, що саме держава визнає місцеве самоврядування, підтримує та створює умови для його розвитку, захищає у судовому порядку, гарантує його правову, організаційну та економічну незалежність, робиться висновок, що важливу роль у процесах становлення реального місцевого самоврядування відіграє держава. Своє найбільш узагальнене вираження це знаходить у функціях держави, тобто основних напрямах та видах її діяльності щодо вирішення певних завдань, які постають перед суспільством та державою.

У дисертації, на основі ґрунтовного аналізу сформульованих в юридичній науці точок зору щодо поняття функцій держави, доводиться, що з позицій сьогодення найбільш прийнятним може бути визначення функцій держави у сфері місцевого самоврядування як основних, однорідних, постійних напрямів і видів (сторін) діяльності держави у сфері місцевого і регіонального розвитку та суміжних із нею сферах (політичній, економічній, соціальній, культурній та інших), зумовлених об'єктивними потребами формування в Україні демократичної, соціально-правової державності та громадянського суспільства з точки зору її (держави) внутрішніх і зовнішніх завдань, у яких виражаються і конкретизуються її сутність і призначення.

Таке визначення оптимально та всебічно відображає основні моменти розуміння функцій держави загалом та, зокрема, функцій держави у сфері місцевого самоврядування на сучасному етапі. По-перше, воно орієнтує даний суб'єкт на досягнення головної мети сучасної держави - забезпечення прав і свобод особи, її життя і здоров'я, честі і гідності, недоторканності і безпеки, визнання та гарантування інститутів місцевого самоврядування, вирішення найважливіших питань життєдіяльності людини та її асоціацій (територіальних громад) та інституціоналізації громадянського суспільства в умовах глобальних суспільно-політичних трансформацій. По-друге, розкриває зміст діяльності держави і її динамічну спрямованість. По-третє, відображає місце держави в політичній системі як первинного суб'єкта, від волевиявлення, діяльності/бездіяльності якого залежить інтенсивність тих чи інших реформаторських дій, однак, вторинної, субсидіарної стосовно особи та суспільства інституції.

Формування громадянського суспільства в демократичних державах, зокрема становлення в них інститутів місцевого самоврядування, об'єктивно припускає вирішення все більш складних і багатогранних політичних, економічних, соціальних, культурних та інших завдань, однак обсяг державного втручання в їхнє рішення і роль держави знижується (самообмежується). Здійснюючи виважену та цілеспрямовану політику у сфері місцевого самоврядування, держава визначально готує “ґрунт” для такого самообмеження свого функціонального впливу на суспільні процеси. Розвинене місцеве самоврядування закономірно перебирає на себе більшість завдань, які турбують пересічного жителя, розвантажуючи державу від виконання невластивих її природі справ - питань місцевого значення. Ця концептуальна позиція вказує, що:

- фактичний стан розвитку місцевого самоврядування у державі є основним критерієм, який визначає сутність, зміст, обсяги впливу, форми та інші параметральні характеристики функцій держави у сфері місцевого самоврядування;

- відсутність інститутів місцевого самоврядування у суспільстві внаслідок його невизнання, заперечення, заборони тощо, зводить відповідну функцію держави до нульової позначки або робить її своєрідною анти-функцією реакційного (забороняючого, стримуючого) характеру;

- поява інститутів місцевого самоврядування внаслідок його визнання, запровадження, розвитку тощо логічно викликає виникнення або своєрідну реанімацію напрямів і видів діяльності держави у сфері місцевого і регіонального розвитку;

- труднощі становлення місцевого самоврядування на перших етапах об'єктивно віддзеркалюються на функціях держави у цій сфері, так само як і діяльність держави у сфері місцевого самоврядування суттєво впливає на ці процеси;

- по мірі досягнення стану реальності місцевого самоврядування та дієздатності територіальних громад, ефективності їх діяльності, функціональні впливи держави у цій сфері у певних напрямах згортатимуться (наприклад, сфера надання соціальних послуг, фінансування певних програм), або набуватимуть інших форм і змісту (наприклад, перехід від тотальної адміністративної опіки до контролю за дотриманням законності у місцевому самоврядуванні).

У підрозділі 1.2 „Місце функцій держави у сфері місцевого самоврядування у системі функцій Української держави”, на основі дослідження системи функцій сучасної держави, їх класифікації та видової характеристики, аналізуються роль і місце у цій системі функцій у сфері місцевого самоврядування.

Враховуючи, що держава як суспільно-політичний феномен є багатофункціональним явищем системного характеру, зазначається, що функції сучасної держави мають не лінійний характер, а є ієрархієзованою динамічною системою, системоутворюючими факторами якої найчастіше виступають потреби людей. Система функцій держави передбачає їх розподіл на політичні, економічні, соціальні, культурні, екологічні та ін., кожна з яких займає певне місце у процесі вирішення державних та суспільних справ, зумовлене їх характером, сутністю, змістом чи формою. Основні напрями і види діяльності держави у сфері місцевого самоврядування є лише складовою частиною, ланкою системи функцій Української держави, що, природно, вимагає їх розгляду в органічній єдності та взаємозв'язку з іншими функціями.

Враховуючи, що загальна функціональна цінність сучасної держави полягає у її служінні громадянському суспільству, то її (держави) найважливішим функціональним призначенням є каталізація процесів формування й удосконалення інститутів громадянського суспільства. Тому загальною тенденцією розвитку системи функцій держави виступає те, що держава і державна влада повинні формуватися як публічно-сервісний владний системокомплекс, який має „орієнтуватися” у всьому діапазоні проблем громадянського суспільства, зокрема й у сфері місцевого самоврядування. Визнання державою місцевого самоврядування, здійснення нею політики у сфері місцевого та регіонального розвитку, а також проголошення основних прав людини і громадянина у сфері місцевого самоврядування накладає певний обов'язок на державу та детермінує виникнення в неї нових повноважень, що, по суті, „новелізує” каталог її традиційних функцій, зокрема у вигляді виникнення функції у сфері місцевого самоврядування. місцевий самоврядування держава законодавство

У процесі реалізації різноманітних функцій держави: політичних, економічних, соціальних, зовнішніх та інших (серед її об'єктних функцій), законодавчих, виконавчо-розпорядчих, судових, інформаційних та інших (серед її владних, технологічних функцій), доволі рельєфно простежуються окремі напрями і види її діяльності у сфері місцевого самоврядування. Водночас чітка предметна спрямованість цих державних дій свідчить про існування самостійних функцій держави у сфері місцевого самоврядування.

У підрозділі 1.3 „Проблеми становлення державної політики у сфері місцевого самоврядування в Україні” доводиться, що однією з найважливіших проблем у період становлення демократичної державності та системи місцевого самоврядування в Україні є характер та зміст державної політики у сфері місцевого самоврядування. Стверджується, що сучасний розвиток місцевого самоврядування та державної політики у цій сфері свідчать про суперечливий, проте загалом висхідний процес політико-правового та соціально-економічного поступу, що зазвичай притаманно кожній історично перехідній добі, коли відбувається кардинальна зміна парадигми суспільно-політичного розвитку країни.

Сьогодні, коли тривають конституційна, адміністративна та судова реформи, на часі проведення реформи адміністративно-територіального устрою та дано старт реформі місцевого самоврядування, відчувається гострий дефіцит досліджень щодо концептуалізації конституційно-правових та організаційно-управлінських засад державної політики у сфері місцевого самоврядування. Донині не існує національної доктрини муніципального розвитку та розгорнутої теоретичної моделі державної політики у сфері місцевого самоврядування, не повною мірою визначено її змістовні, структурні та функціональні особливості, не розроблено концептуальний механізм її формування та здійснення. Це значно ускладнює проведення реформаційних суспільних перетворень у сфері місцевого самоврядування та адміністративно-територіального устрою, актуалізує проблему надання їм чіткішої соціальної спрямованості, динамізму й ефективності.

Системна криза місцевого самоврядування в сучасній Україні об'єктивно вимагає поетапного здійснення цілеспрямованої, науково обґрунтованої програми виходу з неї, суть якої полягає в поєднанні регулюючого впливу органів державної влади на суспільно-політичні та економічні процеси на місцевому та регіональному рівнях із паралельним всебічним поглибленням соціального змісту ринкових відносин. Державна політика у сфері місцевого самоврядування не може нині повною мірою базуватися винятково на канонах західної муніципальної демократії, оскільки Україна поки що знаходиться на етапі пошуку власного шляху розвитку і завершення формування фундаменту соціально-правової держави та зробила лише перші кроки до утвердження громадянського суспільства.

Така політика має бути комплексною, охоплюючи всі сфери й напрями людської життєдіяльності (політичні, економічні, соціальні, екологічні, інформаційні та інші). Тому вона повинна виходити з принципів та закономірностей системної трансформації суспільства, бути чітко визначена за пріоритетами, що мають дедалі більше розкривати саме соціальний характер усієї державної політики. Успішна реалізація державної політики у сфері місцевого самоврядування в Україні має привести до створення ефективного механізму взаємодії та взаєморозуміння у системі координат „людина” - „територіальна громада” - „суспільство” - „держава”. Налагоджене функціонування цього механізму стане не лише свідченням легітимності державної політики у сфері місцевого самоврядування, а й дасть змогу забезпечити поліпшення умов життя населення в кожному населеному пункті, формування у громадян навичок демократичної взаємодії зі сформованими ними органами місцевого самоврядування, а також навичок громадського контролю за ефективністю їхньої діяльності та стійкий самостійний розвиток територіальних громад.

Розділ другий „Конституційно-правовий механізм реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування” складається з чотирьох підрозділів та присвячується дослідженню поняття та структури конституційно-правового механізму реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування в Україні, аналізу нормативно-правових та організаційно-правових основ реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування в Україні, розкриттю перспективних напрямів вдосконалення конституційно-правового механізму реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування.

У підрозділі 2.1 „Поняття та структура конституційно-правового механізму реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування в Україні”, автор, спираючись на зроблені в юридичній науці висновки щодо механізму держави та форм і методів реалізації її функцій, доводить, що механізм здійснення функцій держави - це не тільки головна, але і детермінуюча інші підсистеми держави, ланка політичної системи суспільства. Як правило, до організаційно-політичної основи держави (її механізму) відносять вищі і місцеві органи державної влади, збройні сили, систему правоохоронних органів тощо. Так, відповідно до ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією України межах і відповідно до законів України.

Система органів державної влади в цілому утворює організаційно-політичний механізм здійснення функції Української держави у сфері місцевого самоврядування. При цьому слід зазначити, що принцип поділу влади, „оформлюючи” власне кажучи закріплений у Конституції України організаційно-політичний механізм здійснення функцій держави у сфері місцевого самоврядування, реалізується і конкретизується в нормах Конституції України, що визначають статус і компетенцію Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади, судових органів тощо. Зміст цих норм вказує, що поділ влади не є самоціллю, а створює конституційно-правові умови для їхньої конструктивної взаємодії.

Стверджується, що тенденції розвитку сучасної держави дають можливість „розширити” елементний склад механізму реалізації її функцій за рахунок включення в нього не тільки інституціонально оформлених структур (органів державної влади, установ, організацій), а інших основ - нормативно-правових, економічних, соціальних, духовних тощо, зокрема системи законодавства, інститутів державної та комунальної власності, державного бюджету, національної валюти, державної мови, державної символіки й ін. Тому у контексті дослідження конституційно-правовий механізм реалізації функції держави у сфері місцевого самоврядування розглядається як комплексне системне утворення, що характеризується єдністю організаційних (інституціональних), нормативно-регулятивних, матеріально-технічних, бюджетно-фінансових, ідеологічних і соціально-культурних способів і засобів матеріалізації публічної політичної державної влади і політики держави у сфері місцевого самоврядування, що зумовлює її демократичний і правовий характер, соціально-орієнтовану визначеність і предметність.

У підрозділі 2.2 „Нормативно-правові основи реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування в Україні” стверджується, що системний характер функцій держави, зокрема її напрямів і видів діяльності у сфері місцевого самоврядування об'єктивно вимагає аналізу нормативно-правових основ місцевого самоврядування та виявлення чинників та умов його становлення в Україні. Адже місцеве самоврядування виникає не відразу у вигляді системи, а спочатку у вигляді певних передумов, об'єктивних чинників, які формуються за сприятливих умов. Однією з таких умов і є нормативно-правова основа місцевого самоврядування. Водночас саме нормативно-правові основи місцевого самоврядування є одним із основних моментів, які свідчать про існування у держави відносно самостійних функцій - функцій у сфері місцевого самоврядування.

На думку автора, система нормативно-правових основ функцій держави у сфері місцевого самоврядування є однією з найбільших розгалужених, що значною мірою зумовило порівняно швидке становлення цих функцій з часу визнання в нашій країни місцевого самоврядування. Основними видами нормативних джерел функцій держави у сфері місцевого самоврядування є Конституція України; закони України; підзаконні нормативно-правові акти органів державної влади в галузі місцевого самоврядування; міжнародно-правові акти в галузі місцевого самоврядування; нормативно-правові договори тощо. Сучасна нормативно-правова основа функцій держави у сфері місцевого самоврядування в Україні сформувалася у процесі глибоких соціально-політичних і економічних перетворень, найважливішими завданням яких були децентралізація публічної влади і посилення її демократичних засад. Процес переходу від системи місцевої державної влади до місцевого самоврядування, що відповідає вимогам європейських стандартів, був і залишається багато в чому непослідовним і суперечливим. І хоча окремі політико-правові інститути, запозичені з західних моделей організації місцевого самоврядування, часом штучно виглядають на вітчизняному ґрунті, проте сьогодні можна говорити про місцеве самоврядування в Україні як реально існуючий соціальний інститут.

У підрозділі 2.3 „Організаційно-правові основи реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування в Україні” доводиться, що в силу багатогранності проявів та варіабельності організаційних форм місцевого самоврядування, а також враховуючи відсутність сталих традицій муніципальної демократії у сучасному українському суспільстві, держава у своїй діяльності зобов'язана сприяти становленню дієздатних територіальних громад та розвиткові місцевого самоврядування в Україні. Разом усі органи та посадові особи державної влади утворюють організаційно-правові основи (механізм) реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування та здійснення державної політики щодо місцевого та регіонального розвитку. Від характеру та обсягу функцій і повноважень органів державної влади у сфері місцевого самоврядування багато в чому залежить ефективність здійснення не лише муніципальної та регіональної, а й державної політики. Адже завдяки цій політиці на місцевому рівні створюються організаційні, політичні, економічні, соціальні та інші умови для вирішення питань соціального обслуговування населення, соціально-економічних, політичних та гуманітарних проблем. І від того, як вони вирішуються, у свою чергу, реалізуються загальнонаціональні завдання: зміцнення основ народовладдя, утворення умов для забезпечення життєвих інтересів населення, проведення заходів з соціального захисту населення, стабілізація політичної системи тощо. Отже, саме органи та посадові особи державної влади є організаційною основою реалізації функції держави у сфері місцевого самоврядування, здійснення державної муніципальної політики.

Враховуючи, що політика у сфері місцевого самоврядування є важливим елементом внутрішньої політики держави, головним суб'єктом, який визначає пріоритети цієї політики є парламент - Верховна Рада України. Муніципальна політика Верховної Ради України знаходить своє вираження, з одного боку, в законодавстві - як про місцеве самоврядування, так і про інші галузі і сфери суспільного життя, які мають відношення до місцевого самоврядування, так, з іншого боку, в утворенні спеціалізованих, у тому числі консультативно-дорадчих, органів які мають певні функції та повноваження щодо місцевого самоврядування.

Президент України як глава держави, гарант державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина тощо при здійсненні своїх повноважень у сфері державної регіональної і муніципальної політики діє як безпосередньо, так і спирається на різні структури, які розрізняються змістом завдань щодо забезпечення його діяльності та політико-правовою природою.

В умовах реалізації національної стратегії щодо європейського вибору України необхідно змінювати підходи до формування консультативно-дорадчих органів у сфері місцевого самоврядування при різних органах державної влади, особливо при Президентові України. У структурному відношенні ідеальним було б встановлення в цих органах трипартизму, тобто рівного представництва трьох частин цих органів: від урядовців, органів місцевого самоврядування та громадськості, фахівців науковців, причому різних наукових шкіл та напрямів. Це було б гарантією від надмірної формалізації в їх діяльності, а також гарантією пошуку інноваційних рішень, підходів тощо, яких так бракує сьогодні.

У підрозділі 2.4 „Шляхи вдосконалення конституційно-правового механізму реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування” аналізуються проведені в Україні реформи організації місцевого самоврядування, а також розглядаються існуючі концептуальні документи, доктрини, проекти національних доповідей та програми розвитку місцевого самоврядування. Зазначається, що для того, щоб реформа місцевого самоврядування привела до реальних результатів, на державному рівні необхідно сформувати концептуальні обриси системи місцевого самоврядування, яку влада бажає утворити, визначити ті базові параметри, яким вона відповідатиме насамкінець. Ці параметри вже задано у Конституції України та законодавстві про місцеве самоврядування. Проте політичні та наукові дискусії про їх справедливість досі не вщухають. Вони розгортаються, в основному, з приводу того, наскільки ефективну та дієву модель місцевого самоврядування обрала для себе Україна, якою має бути державна політика у сфері місцевого і регіонального розвитку.

Доводиться, що вітчизняна модель місцевого самоврядування у кінцевому результаті має увібрати у себе як демократичні цінності, вироблені людством за багато століть організації влади на місцях, так і багатонаціональний колорит України, її історичні, культурні та релігійні традиції. Важливу роль у процесі вибору громадянським суспільством свого особливого вектору муніципального руху відіграє та відіграватиме держава, здійснюючи активну політику що місцевого і регіонального розвитку та реалізуючи свої функції у сфері місцевого самоврядування.

У висновках автор окреслює найсуттєвіші результати дослідження, що зумовили самостійність та значимість роботи, наводить теоретичні узагальнення, що містять нове вирішення наукового завдання щодо особливостей здійснення функцій держави у сфері місцевого самоврядування в Україні.

Сучасний етап розвитку вітчизняного державознавства під впливом певних чинників характеризується суттєвими змінами у використанні функціонального підходу до держави. По-перше, значно розширюється і поглиблюється розуміння соціального призначення держави, по-друге, відкидається проголошуваний раніше жорсткий зв'язок між змінами класових характеристик держави і відповідно її функцій. У даний час не викликає сумнівів необхідність проведення більш детального аналізу проблем, безпосередньо пов'язаних з поняттям і змістом усієї системи функцій держави у світлі трансформації їхньої природи, зокрема у зв'язку з визнанням місцевого самоврядування.

Функції держави у сфері місцевого самоврядування доцільно визначати як основні, однорідні, постійні напрями та види (сторони) діяльності держави у сфері місцевого і регіонального розвитку та суміжних з нею сферах (політичній, економічній, соціальній, культурній та інших), зумовлені об'єктивними потребами формування в Україні демократичної, соціально-правової державності та громадянського суспільства з точки зору її (держави) внутрішніх і зовнішніх завдань, у яких виражаються і конкретизуються її сутність і призначення.

Демократична держава, визнавши місцеве самоврядування, не дистанціюється від територіальних громад, а здійснює постійну, цілеспрямовану політику в сфері місцевого самоврядування. Повноваженнями в даній сфері наділяються органи, належні до усіх гілок державної влади (законодавчої, виконавчої, судової). Безумовно, що від ефективної та узгодженої діяльності цих органів значно залежить подальший розвиток місцевого самоврядування в Україні.

Сучасний розвиток місцевого самоврядування та державної політики у цій сфері свідчать про суперечливий, проте загалом висхідний процес політико-правового та соціально-економічного поступу, що зазвичай притаманно кожній історично перехідній добі, коли відбувається кардинальна зміна парадигми суспільно-політичного розвитку країни. Прискорений рух до побудови демократичної, правової та соціальної держави, в основі якої знаходиться пріоритет прав і свобод людини і громадянина, розвинене місцеве самоврядування, ліберальна модель ринкової економіки, виявився ілюзією.

Слід констатувати багаторічну непослідовність вітчизняної державної політики у сфері муніципального будівництва: організація місцевого самоврядування, реформаторські ініціативи у сфері місцевого і регіонального розвитку та адміністративно-територіального устрою здійснювалися найчастіше без урахування об'єктивно нагальних суспільних потреб і інтересів територіальних громад та підтримки з боку широких верств населення, а лише в угоду державним, регіональним і місцевим елітам.

В умовах розбудови незалежної демократичної України змістовні та структурно-функціональні характеристики державної політики у сфері місцевого самоврядування визначаються всією державною стратегією соціально-політичного вибору, масштабами суспільних перетворень. Оскільки будь-яка політика (економічна, інформаційна, воєнна, житлова тощо) формується під впливом основних потреб та інтересів суспільства, що в соціальному вимірі мають складну структуру, то й специфіка державної політики у сфері місцевого самоврядування в цілому відбиває багатоаспектність їх (цих потреб та інтересів) існування та розвитку.

Держава як суспільно-політичний феномен є багатофункціональним явищем системного характеру. Функції сучасної держави мають не лінійний характер, а є ієрархізованою динамічною системою, системоутворюючими чинниками якої найчастіше виступають потреби людей. Систему функцій держави складають політична, економічна, соціальна, культурна, екологічна та інші функції, кожна з яких займає певне місце у процесі вирішення державних та суспільних справ, зумовлене їх характером, суттю, змістом чи формою. Основні напрями і види діяльності держави у сфері місцевого самоврядування є лише складовою частиною, ланкою системи функцій Української держави, що, природно, вимагає їх розгляду в органічній єдності та взаємозв'язку з іншими функціями.

Визнання місцевого самоврядування та кардинальні зміни в організації державної влади, що відбулися в Україні після проголошення її державної незалежності, розвиток начал парламентаризму, запровадження нових інституціональних інновацій, формування системи „стримувань і противаг” істотно трансформувало і збагатило конституційно-правовий механізм реалізації функцій держави, зокрема функцій у сфері місцевого самоврядування, і в цілому створило інституціональні політичні, економічні, соціальні й інші передумови незворотності реформи державної влади і твердження публічно-владної суверенності держави.

Дисертант пропонує розглядати конституційно-правовий механізм реалізації функцій держави у сфері місцевого самоврядування як комплексне системне утворення, що характеризується єдністю організаційних (інституціональних), нормативно-регулятивних, матеріально-технічних, бюджетно-фінансових, ідеологічних і соціально-культурних способів і засобів матеріалізації публічної політичної державної влади і політики держави у сфері місцевого самоврядування, що зумовлює її демократичний і правовий характер, соціально-орієнтовану визначеність і предметність.

Визнаючи в цілому прогресивний характер концепції місцевого самоврядування, закріпленій Конституцією України, автор вважає, що необхідно на базі науково-обґрунтованих пропозицій і рекомендацій розробити Національну стратегію розвитку місцевого самоврядування в Україні та на її засадах провести суттєве реформування організаційних, нормативно-регулятивних, матеріально-технічних, бюджетно-фінансових та інших основ місцевого самоврядування, що має забезпечити формування дієздатних територіальних громад та оптимальне функціонування місцевого самоврядування в Україні відповідно до міжнародних стандартів локальної демократії.

Список опублікованих праць за темою дисертації

1. Падалко Г.В. Державна політика у сфері місцевого самоврядування в Україні: актуальні проблеми становлення // Часопис Київського університету права. - 2005. - № 4. - С. 118-125.

2. Падалко Г.В. Функції держави у сфері місцевого самоврядування: поняття та сутність // Держава і право. - 2006. - Вип. 30. - С. 209-217.