Эффективность бикамерализма парламента в Российской Федерации

Председателя Счетной палаты РФ и половины состава ее аудиторов (кандидатура Председателя Счетной палаты представляется Комитетом Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам). Процедура назначения определена ст. 159-164 Регламента Думы. Ввиду того, что Счетная палата призвана помогать парламенту в осуществлении контроля над исполнением государственного бюджета и других финансовых законов, а в ряде случаев следить за финансово-хозяйственной деятельностью государственных корпораций и предприятий, образование данного органа палатами Федерального Собрания на паритетных началах вполне оправданно;

Председателя Центрального банка РФ, членов Совета директоров Центробанка и представителей Государственной Думы в состав Национального банковского совета. Кандидатуру Председателя Центробанка представляет Президент России. В соответствии со ст. 167 Регламента Думы одна кандидатура на данную должность не может быть представлена более двух раз.)

Данный орган, выполняя на основании ч. 2 ст. 75 Конституции свою основную функцию - защиту и обеспечение устойчивости рубля, подотчетен Государственной Думе. Он ежегодно, не позднее 15 мая, представляет Государственной Думе на рассмотрение годовой отчет, утвержденный Советом директоров, а также заключение проверяющей его аудиторской фирмы, которую определяет Государственная Дума. В свою очередь, Государственная Дума направляет годовой отчет Банка России Президенту и на заключение Правительству страны.

Кроме этого, Государственная Дума проводит парламентские слушания о деятельности Банка России с участием его представителей. Председатель Банка России докладывает Государственной Думе два раза в год о результатах деятельности Банка и основных направлениях единой государственной денежно-кредитной политики.

Взаимодействию Государственной Думы и Центрального Банка посвящены ст. 165-175 Регламента Думы, в соответствии с которыми Государственная Дума может освободить от должности Председателя Банка России лишь по представлению Президента и не в любом случае, а только если:

- истек срок полномочий;

- невозможно исполнять служебные обязанности, что подтверждено заключением государственной медицинской комиссии;

- подано личное заявление об отставке;

- совершено уголовно наказуемое деяние, установленное вступившим в законную силу приговором суда;

- нарушены федеральные законы, которые регулируют вопросы, связанные с деятельностью Банка.

Процедура освобождения от должности Председателя Центрального банка РФ та же, что и при назначении.

Таким образом, в силу определенной самостоятельности Центрального банка России от других органов государственной власти, применяется более усложненная процедура назначения на должность и освобождения от нее.

Еще один важный орган назначается с участием и Президента и парламента - Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (ЦИК), при этом в ее формировании участвует также не одна Государственная Дума, а обе палаты.

Следует отметить и такой аспект деятельности Государственной Думы, как участие в процедуре отрешения от должности Президента России. Конституция страны устанавливает, что Президент может быть отрешен от должности только верхней палатой парламента, Советом Федерации, на основании выдвинутого Государственной Думой обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления

Процедуре выдвижения обвинения против Президента посвящена гл. 22 Регламента Государственной Думы. Отрешение Президента от должности может быть начато при внесении предложения по инициативе не менее чем одной трети от общего числа депутатов Государственной Думы. Предложение должно содержать конкретные указания на признаки преступления, которое вменяется в вину Президенту РФ, и должно быть направлено на заключение специальной комиссии, образованной палатой, для оценки соблюдения процедуры и обоснованности обвинения. Специальная комиссия избирается Государственной Думой в составе председателя, его заместителя и 13 членов с учетом пропорционального представительства депутатских объединений.

Данная комиссия призвана проверить обоснованность выдвинутого обвинения, соблюдение кворума, правильность подсчета голосов, а также соблюдение других процедурных правил до принятия палатой решения о выдвижении обвинения.

Комиссия на своих заседаниях заслушивает сообщения выступающих об известных им фактах и рассматривает необходимые документы, заслушивает представителя Президента РФ и выносит заключение, после чего вопрос рассматривается на заседании Государственной Думы.

По итогам обсуждения палата двумя третями голосов принимает постановление о выдвижении обвинения. Постановление принимается тайным голосованием с использованием бюллетеней и в пятидневный срок направляется на заключение в Совет Федерации, Конституционный и Верховный Суды. При отсутствии поддержки большинства в две трети голосов палата оформляет постановление об отказе в выдвижении обвинения. Данное постановление окончательное и подлежит официальному опубликованию.

Следующий вопрос, относящийся к компетенции Государственной Думы, - объявление амнистии (ст. 181, 182 Регламента). Амнистия - это акт высшего органа государственной власти, предусматривающий полное или частичное освобождение от уголовной ответственности или наказания и направленный на неопределенный круг лиц. Объявляет амнистию в соответствии с ч. 1 ст. 103 Конституции Государственная Дума путем принятия постановления о ее объявлении и о порядке ее применения.

Следующий аспект компетенции Государственной Думы - рассмотрение внешнеполитических вопросов, которые палата может рассматривать как по собственной инициативе, так и в связи с обращением Президента страны либо по докладам и сообщениям Правительства и комитетов палаты (ст. 186-188 Регламента).

При работе над проектом федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора Российской Федерации Совет Государственной Думы, исходя из содержания международного договора, определяет ответственный комитет, куда и направляются на заключение все необходимые документы.

Ответственный комитет по данному вопросу может проводить парламентские слушания.

Подготовленное заключение должно содержать рекомендации по ратификации или против ратификации международного договора, предложения о необходимости сопроводить ратификацию, прекращение или приостановление действия международного договора.

Кроме заключения, для обсуждения в палате ответственный комитет представляет Государственной Думе проект федерального закона о ратификации, прекращении или приостановлении действия международного договора и другие необходимые сопроводительные материалы. В обязательном порядке представляются заключения Комитета Государственной Думы по международным делам и (или) Комитета Государственной Думы по делам СНГ и связям с соотечественниками.

1.4 Взаимодействие двух палат Федерального Собрания

Парламент считается представительным органом, то есть представляющим волю населения, является его легитимным представителем. Это качество парламента вытекает из способа его формирования - путем всеобщих выборов. В современных государствах парламенты, как правило, наделены властью принимать законы, в той или иной мере формировать и контролировать исполнительную власть (например, выносить вотум недоверия правительству и осуществлять процедуру импичмента президенту).

Современная демократия требует, чтобы хотя бы одна из палат парламента избиралась непосредственно населением. Выборы в парламент являются индикатором настроений в обществе, которые находят выражение в политических партиях различной направленности. Как правило, партия или коалиция, набравшая большинство голосов, формирует правительство. Выбору могут проходить как по пропорциональной, так и по мажоритарной системе.

Парламент может быть как однопалатным, так и двухпалатным и многопалатным.

Смысл разделения парламента на две палаты в том, что в этом случае законопроекты, инициируемые и принимаемые нижней палатой, должны быть также одобрены и верхней палатой, которая, как правило, в большей степени склонна занимать позиции, близкие правительству.

В Российской Федерации парламентом является Федеральное Собрание. Оно играет роль представительного и законодательного органа России. Федеральное Собрание состоит из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы.

Главные функции парламента:

1. представление многонационального народа России с учетом федеративного устройства государства;

2. законодательная деятельность на федеральном уровне.

3. Принципы деятельности парламента РФ:

4. независимость от других органов государственной власти;

5. невмешательство в работу других органов государственной власти;

6. взаимодействие с другими органами государственной власти в рамках компетенции.

Конституция 1993г. внесла принципиальные изменения в понимание структуры федерального парламента. Двухпалатность Федерального Собрания учреждается теперь не как обязательный признак формального федеративного устройства, а как фундаментальная основа реального федерализма, призванного расширить права и самодеятельность народа и обеспечить глубокие реформы в политическом и экономическом строе страны. Этому служит различный порядок формирования палат Федерального Собрания, их различная компетенция. Отсюда специальная неповторимая роль каждой палаты, которые в совокупности обеспечивают выражение разнообразных интересов народа и в то же время - единство Российской Федерации.

Двухпалатность Федерального Собрания формально не ведет к признанию того, что одна палата признается первой, а другая - второй или одна - нижней, а другая - верхней. Такое деление обычно связывают с тем, что первая, или нижняя, палата играет более значимую роль в законодательном процессе. Палаты Федерального Собрания рассматриваются как части единого парламента, и в этом смысле они равноправны, хотя полномочия палат неодинаковы. В то же время нельзя не заметить, что основная тяжесть в принятии федеральных законов падает на Государственную Думу (именно с нее начинается законодательный процесс), которая поэтому (а еще вследствие того, что является ареной активной межпартийной борьбы) более заметна в общественной жизни. Это очевидное обстоятельство привело к тому, что как в неофициальных, так порой и в официальных кругах Совет Федерации стали называть второй палатой, или сенатом. Широко признано также, что Совет Федерации как орган менее политизированный и к тому же отражающий официальное мнение субъектов РФ олицетворяет более спокойный, непартийный подход к законотворчеству, нейтрализует возможность принятия законов без учета интересов всех регионов нашей обширной страны. Конституция РФ делит между палатами функцию назначения ряда высших должностных лиц в государстве, устанавливает особые полномочия каждой палаты в определенных областях. Сложившийся за время деятельности Федерального Собрания механизм преодоления разногласий между палатами способствует предотвращению конституционных кризисов и возникновения тупиковых ситуаций.

Двухпалатная структура Федерального Собрания эффективно помогает разрешению разногласий между различными социальными группами населения. Будучи представлены в палатах, эти группы получают возможность достижения компромисса между собой и властью, не прибегая к "улице", т.е. внепарламентской оппозиции. Палаты снимают остроту как политических, так и межрегиональных противоречий, содействуя устойчивости государственного корабля. Федеральное Собрание состоит из палат, взаимно уравновешивающих друг друга и в своей совокупности уравновешивающих исполнительную и судебную власть.

Состав палат, как и принципы их комплектования, различен. Государственная Дума состоит из 450 депутатов, а в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти. При этом одно и то же лицо не может одновременно являться членом Совета Федерации и депутатом Государственной Думы. Государственная Дума избирается на конституционно установленный срок - четыре года, а Совет Федерации установленного срока своей легислатуры не имеет. Но как порядок формирования Совета Федерации, так и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливается федеральными законами.

Следует помнить, что Совет Федерации первого Созыва и Государственная Дума первого созыва избирались на два года (1993-1995), что было установлено в разделе "Заключительные и переходные положения" Конституции РФ. Это было вызвано необходимостью обеспечить плавный переход от старой конституционной системы к новой, с тем чтобы сначала выявить жизнеспособность нового парламента и критерии оценки депутатов. В декабре 1995 г. Совет Федерации уже не избирался, а был сформирован на новой основе (депутаты, как и предусмотрено Конституцией РФ, стали именоваться членами Совета Федерации), а депутаты Государственной Думы были избраны на срок четыре года.

Кардинальная реформа была проведена Федеральным законом "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" от 5 августа 2000 г. (ныне действует в редакции от 25 июля 2006 г.), который отменил представительство субъектов РФ в Совете Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных субъектов РФ и установил, что представителями субъектов в Совете Федерации выступают лица, назначенные главами исполнительной власти и избранные законодательными органами. Тем самым создавались условия для превращения Совета Федерации в постоянно действующий орган.

Федеральное Собрание - представительный и законодательный орган Российской Федерации, которому посвящена гл. V Конституции РФ. Прежде всего, это парламент Российской Федерации. В качестве постоянно действующего органа он осуществляет законодательную власть. Это означает, что никакой другой орган в Российской Федерации не может принимать законы на общефедеральном уровне, а его полномочия ни при каких условиях не могут быть кому-либо переданы или делегированы. Представительный характер Федерального Собрания заключается в том, что оно формируется выборным путем. В формировании Федерального Собрания участвуют граждане, достигшие 18-ти лет, на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Федеральное Собрание выражает государственную волю многонационального народа Российской Федерации. Оно придает этой воле с помощью законов общеобязательный характер. Федеральное Собрание не может быть лишено своего представительного характера, а порядок его формирования не может быть произвольно кем-то изменен. Структура и полномочия этого представительного органа также не могут быть изменены.

Федеральное Собрание - двухпалатный законодательный орган. Оно состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Двухпалатная структура Федерального Собрания объясняется, прежде всего, федеративным устройством России. Традиционно федерации имеют двухпалатный законодательный орган. Но две палаты российского парламента составляют единый орган государственной власти, хотя эти палаты различаются по своему правовому статусу и по порядку формирования. Иногда их по аналогии с западными демократическими государствами называют верхней и нижней палатами, хотя юридически такое различие нигде не закреплено и существует больше в журналистском обиходе.

Глава 2. Совершенствование бикамерализма в Российской Федерации

2.1 Основы бикамерализма парламента в Российской Федерации

Что же представляет собой бикамерализм и каковы на сегодняшний день перспективы двухпалатного парламента в Российской Федерации? Ответ на этот вопрос лежит не только в теоретико-правовой, но и психологической плоскости. Ведь для многих политиков и государственных деятелей, а также ученых-правоведов идеи бикамерализма ассоциируются исключительно с федеративными государствами или же с архаизмом двухпалатного парламента в Великобритании. Довольно часто правоведы из постсоветских стран, отстаивая естественность двухпалатных парламентов в федерациях, формируют ошибочное мнение о бикамерализме в современных унитарных государствах, убеждая, что верхняя палата в таких странах является «консервативным тормозом прогрессивных преобразований». Такие утверждения противоречат конституционным реалиям XXI в. и являются примером многих стереотипов, созданных постсоветской юридической наукой.

В большой юридической энциклопедии бикамерализм - двухпалатная система, т.е. структура общенациональных парламентов, при которой они состоят из двух палат, как правило, формирующихся по-разному и обладающих разной компетенцией. При этом нижние палаты всегда избирается непосредственно населением. Иногда применяется смешанный порядок. К кандидатам в депутаты верхних палат предъявляются, как правило, более высокие требования.

Существующие в настоящее время парламентские системы свидетельствуют о многообразии способов комплектования вторых палат высших представительных и законодательных органов с участием избирательного корпуса. При этом обращает на себя внимание тот факт, что порядок формирования второй палаты не предопределен какой-либо одной характеристикой государственного устройства. Например, было бы логично предположить, что в федеративных государствах должен превалировать принцип прямых выборов членов второй палаты, обеспечивающий наиболее непосредственное представительство регионов субъектов Федерации в общенациональных органах власти. Однако опыт Российской Федерации свидетельствует об ином порядке. Порядок формирования второй палаты также не связан ни с формой правления, ни с системой выборов депутатов первой палаты. Скорее выбор способа диктуется целым рядом обстоятельств: политической культурой и политическими традициями страны, доминирующей в общественных кругах оценкой роли второй палаты и ее места в государственном механизме, а также исходя из соображений, имеющих политическое значение в момент принятия решений.

10 декабря 2008 года Президент России Дмитрий Медведев внес в Госдуму законопроект, призванный изменить существующий порядок формирования Совета Федерации. Законопроектом предлагается исключить такое требование к кандидату, для назначения в качестве представителя в Совете Федерации, как необходимость его проживания не менее 10 лет в совокупности на территории субъекта РФ, органом государственной власти которого осуществляется его назначение. Законопроектом предусматривается, что кандидатом для избрания (назначения) в качестве представителя в Совете Федерации может быть гражданин РФ, являющийся депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации или депутатом представительного органа муниципального образования, расположенного на территории соответствующего субъекта РФ. В соответствии с законопроектом избранный (назначенный) член Совета Федерации обязан сложить полномочия депутата.

Обращает на себя внимание тот факт, что федеральный закон о новом порядке формирования верхней палаты российского парламента, был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации в кратчайшие сроки и в настоящее время уже подписан Президентом РФ. Тот факт, что оптимальный порядок формирования Совета Федерации до сих пор не найден, объясняется рядом причин:

Во-первых, в Конституции РФ заложены некоторые противоречия. Так, статья 95 говорит о том, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта РФ, по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти, что, в частности, противоречит принципу разделения властей.

Во-вторых, одна из главных причин заключается в самой процедуре изменения порядка формирования верхней палаты. Данный вопрос регулируется на уровне федерального закона, который, в случае совпадения позиций главы государства и большинства депутатов Государственной Думы, может быть принят без выраженного одобрения Совета Федерации.

В-третьих, сам порядок комплектования состава как первой, так и второй палаты российского парламента в целом до настоящего времени не приобрел самодостаточной ценности и потому рассматривается субъектами политики (в т. ч. и самими законодателями) как элемент «институционального дизайна», который, при необходимости, может быть подвергнут кардинальному изменению.

На наш взгляд, в условиях перехода к пропорциональной системе формирования Государственной Думы формирование Совета Федерации путем выборов по мажоритарной системе на современном этапе выглядит вполне логичным и обоснованным.

В качестве возможной альтернативы действующему порядку, нами уже ранее предлагался выборный порядок формирования верхней палаты российского парламента, который не требует внесения поправок в Конституцию Российской Федерации.

Другой важный аспект российского бикамерализма - особенности взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в законодательном процессе.

Наша законодательная процедура направлена на скорейшее принятие законов, причем инициатива, как правило, исходит «сверху». К примеру, важнейший Закон о поправках в Конституцию РФ прошел путь от послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ (5 ноября 2008 г.) до включения поправок в текст основного закона страны за два с половиной месяца. К сожалению, наша система правотворческой деятельности до сих пор не ориентирована на участие общественности в обсуждении важнейших законопроектов.

Такие решения, как реформа Конституции или изменение порядка формирования органов государственной власти принимаются, зачастую поспешно, без участия Общественной палаты РФ, проведения общественных слушаний или всенародного опроса.

Во взаимодействии Президента РФ и Федерального Собрания РФ также наблюдаются некоторые противоречия в реализации принципа разделения властей. В последние годы происходило постоянное ослабление парламента, которое проявилось в падении самостоятельности этого ключевого политического института, в лишение его контрольных полномочий: реальный контроль над деятельностью исполнительной власти со стороны парламента затруднен, особенно проблематичным является обеспечение парламентского контроль исполнения федерального бюджета. Для осуществления финансового контроля Федеральное Собрание РФ образует Счетную палату, которая, по идее, должна быть эффективным инструментом в руках парламента, обеспечивающим его информационную независимость. Однако в настоящее время этот орган фактически переподчинен Президенту РФ. Одной из причин этого является особый порядок формирования Счетной палаты.

В связи с переходом от избрания глав субъектов (руководителей высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) населением соответствующего субъекта РФ к их назначению Президентом РФ с согласия законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ произошли коренные изменения в реальном порядке формирования Совета Федерации. Согласно ч. 2 ст. 95 Конституции РФ один из двух представителей субъекта РФ в Совете Федерации представляет исполнительный орган государственной власти субъекта РФ. Данного представителя назначает руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Для вступления в силу данного решения главы субъекта необходимо его формальное одобрение законодательным органом государственной власти субъекта РФ: одна треть плюс один депутат от общего числа депутатов. Учитывая российскую политическую реальность, в законодательном органе государственной власти субъекта РФ всегда найдется необходимое количество депутатов, принципиально поддерживающих президентскую позицию.

Таким образом, напрашивается вывод о том, что самостоятельность Совета Федерации существенно ограничена.

Следовательно, имеет место нарушение принципа разделения властей во взаимоотношении Президента РФ и Федерального Собрания РФ как органа законодательной власти РФ.

Во взаимодействии Президента РФ и судебной власти, а также прокуратуры тоже наблюдаются противоречия в реализации принципа разделения властей. Совет Федерации согласно ст. 102 Конституции РФ обладает полномочиями по назначению судей судов высшего звена, назначению Генерального прокурора РФ.

Согласно ст. 83 Конституции РФ кандидатуры этих должностных лиц представляет Совету Федерации Президент РФ. Для принятия Советом Федерации соответствующих решений достаточно простого большинства голосов от общего числа членов Совета Федерации. Принимая во внимание то, что половина членов Совета Федерации, ввиду указанного выше порядка их назначения, ставящего их в зависимость от главы государства, фактически подконтрольна Президенту РФ, кандидатуры, представленные Президентом РФ могут беспрепятственно утверждаться Советом Федерации. То есть формирование судов высшего звена, в том числе Конституционного Суда РФ, а также назначение Генерального Прокурора РФ подконтрольно Президенту РФ. Принимая во внимание вышесказанное, полагаю, что принцип разделения властей, закрепленный в Конституции РФ, ныне реализуется в механизме современного российского государства весьма специфично: с большими оговорками.

Парламент - это избираемый населением страны представительный орган, носитель законодательной власти, неотъемлемый институт демократического государственного строя.

В соответствии со ст.94 Конституции Российской Федерации Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации, является законодательным и исполнительным органом Российской Федерации.

Парламент как конституционно-правовой институт имеет многовековую историю. Первые парламенты (английский парламент, испанские кортесы) возникли еще в XII-XIII веках. Парламенты еще именовались легислатурами (от латинского lex - закон). Под легислатурами подразумевались политические институты, власть которых проистекает из того, что их члены являются представителями общества.

Однако история современного парламента как общенационального представительного органа, отличного от сословных представительных органов времен феодализма, начинается с эпохи буржуазных революций, после победы которых парламент становится важнейшим органом государства. Именно тогда оформился и получил распространение парламентаризм как особая система государственного руководства обществом, характеризующаяся разделением труда законодательного и исполнительного при существенной политической и идеологической роли парламента.

Современный парламент - это общегосударственный представительный орган, главная функция которого в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти.

Таким образом, на сегодняшний день законодательная власть, осуществляемая представительными органами, в системе разделения властей занимает чрезвычайно важное место. Как считает Н.В.Онишко, без преувеличения можно сказать, что вопросы организации и функционирования органов законодательной власти находятся в центре политической практики и конституционно-правовых доктрин. Тенденция к демократизации общественной жизни и государственного устройства весьма отчетливо проявляется в развитии институтов представительной демократии, парламентаризма.

Как институт государственной власти парламент породил две производных: парламентаризм и парламентское право, тщательно изучаемые доктриной права. Под парламентским правом понимают совокупность правовых норм, регламентирующих статус, порядок формирования, внутреннюю организацию и деятельность парламента. Парламентаризмом обычно называют такую систему организации органов государственной власти, в которой парламент играет заметное (или ведущее) место.

Парламентаризм не может существовать без парламента, и в то же время парламент основан на нескольких принципах парламентаризма, основными из которых являются разделение властей, представительность и законность.

Эти принципы нашли свое отражение и в Конституции РФ. Так, в ст.94 Конституции указано, что Федеральное Собрание является представительным органом Российской Федерации. Тем самым Конституция устанавливает, что формой государства Российской Федерации является представительная, то есть опосредованная выборами, парламентская демократия, в условиях которой формирование политической воли народа возлагается на народное представительство, самостоятельно принимающее наиболее ответственные решения.

Этой же статьей 94 Конституции РФ Федеральное Собрание характеризуется как законодательный орган Российской Федерации. В предоставлении парламенту законодательной власти реализуется принцип народного суверенитета как основы легитимации правопорядка. В результате парламент законодательно регулирует жизнь страны и содействует формированию правового государства.

Принцип проявления разделения властей проявляется в признании Федерального Собрания представительным и законодательным органом Российской Федерации.

Согласно ст.95 Конституции РФ Федеральное Собрание состоит из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы. Такая структура проистекает из федеративного государственного устройства, когда одна из палат является палатой общенародного представительства, а в другой палате реализуется представительство субъектов Федерации. Роль палаты Федерального Собрания, выражающей интересы субъектов РФ, принадлежит Совету Федерации. Вторая палата Федерального Собрания - Государственная Дума - призвана представлять интересы населения России в целом.

Палаты Федерального Собрания самостоятельно разрешают вопросы, относящиеся к их компетенции. В соответствии с п.1 ст.100 Конституции Совет Федерации и Государственная Дума заседают раздельно. Законом лишь предусмотрено, что палаты могут собираться совместно лишь для заслушивания посланий Президента РФ, посланий Конституционного Суда РФ, выступлений руководителей иностранных государств.

Более того, Конституция предусматривает совершено различную компетенцию для каждой из палат, обеспечивая тем самым систему «сдержек и противовесов» в деятельности Федерального Собрания, в которой Совету Федерации отводится роль своего рода, как своеобразно выразились Е.И.Козлова и О.Е.Кутафин, тормоза по отношению к Государственной Думе, призванного предотвратить возможность установления в Российской Федерации «тирании большинства», завоеванного на выборах в Государственную Думу теми или иными политическими силами.

Следует отметить, что в России имеется откровенное недоверие к представительным органам государственной власти вообще, и к парламенту в частности, что во многом является следствием той политической борьбы, которая предшествовала принятию действующей Конституции Российской Федерации. В обществе имеются силы, которые считают, что от парламента как от государственного института следует отказаться вообще либо превратить его в послушную, не играющую самостоятельной роли структуру.

Однако в связи с этим нельзя забывать о том, что полная дискредитация парламента может существенно подорвать складывающиеся устои российской демократии. Во многих демократических странах парламент является своеобразным олицетворением политических традиций, важным показателем национальной политической культуры. Одновременно с этим парламент выступает как своего рода уравновешивающая сила и в отношениях конкурирующих политических сил, как представитель интересов тех из них, которые обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны.

В связи с изложенным, деятельность российского парламента сегодня зачастую осуществляется сложным, во многом противоречивым путем.

Так, как уже было указано выше, парламент Российской Федерации состоит из двух палат - Совета Федерации и Федерального Собрания, каждая из которых наделена рядом полномочий по осуществлению государственной власти.

К ведению Совета Федерации относятся:

- утверждение изменения границ между субъектами Российской Федерации;

- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении военного положения;

- утверждение указа Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения;

- решение вопроса о возможности использования Вооруженных Сил Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

- назначение выборов Президента Российской Федерации;

- отрешение Президента Российской Федерации от должности;

- назначение на должность судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности Генерального прокурора Российской Федерации;

- назначение на должность и освобождение от должности заместителя Председателя Счетной палаты и половины состава аудиторов.

Кроме этого, Совет Федерации принимает постановления по вопросам, отнесенным к его ведению Конституцией Российской Федерации. Постановления Совета Федерации принимаются большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации, если иной порядок принятия решений не предусмотрен Конституцией Российской Федерации.

2.2 Практика бикамерализма в Российской Федерации

бикамерализм федеральный собрание дума

Интерес к вопросу практики бикамерализма парламента РФ в законодательном процессе обусловлен фактором усиления регулирующего значения закона и повышением в этой связи роли законодательного органа, призванного в силу профессионального принципа своей деятельности обеспечивать более совершенное качество российского законодательства.

Проблема организации, природа указанного вида деятельности способствуют актуализации проблемы. Законотворческой деятельности Парламента РФ в последние годы является предметом активной научной разработки, однако специфика, которую привносит в законотворчество нынешний этап развития России, меняющаяся.

Органическое единство в двухпалатном парламенте обычно достигается благодаря тому, что обе палаты осуществляют законодательные функции, и принимаемый парламентом закон становится результатом их согласованной воли. При этом каждая из палат обладает присущими только ей законотворческими прерогативами.

Современная российская законотворческая практика складывается таким образом, что основная составляющая законодательной работы в ее содержательном плане выполняется Государственной Думой ФС РФ, соответственно ей принадлежит ключевая роль в законотворческой деятельности.

Объясняется это тем, что Конституция РФ именно к компетенции этой палаты относит первоначальное рассмотрение законопроекта и принятие по нему законодательного решения, обеспечивая в то же время участие в законодательном процессе и верхней палаты. Обязательным признается: передача Совету Федерации принятого Государственной Думой закона, от рассмотрения которого Совет Федерации не вправе отказаться; получение согласия верхней палаты на принятие закона; преодоление в необходимых случаях ее отлагательного вето. По существу, заимствован мировой опыт практики законотворчества, в соответствии с которым в двухпалатном парламенте законодательный процесс сосредоточивается преимущественно в палате, формируемой путем прямых выборов и непосредственно представляющей все население страны, его интересы.

К одному из наиболее важных моментов следует отнести наделение палат полной самостоятельностью, проявляющейся в том, что ныне они могут независимо друг от друга реализовывать свои законотворческие полномочия. Произошел отход от традиционного порядка рассмотрения законопроектов на совместном заседании палат, который лежал в основе законотворческой деятельности отечественного парламента вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. и, как теперь очевидно, отрицательно сказывался на состоянии этой деятельности. Подобной практикой затушевывалась специфика палат и ограничивалась активность депутатов, что естественным образом мешало обстоятельному изучению, глубокой проработке принимаемых законодательных решений.

С введением правила, установившего порядок прохождения законодательного процесса в каждом отдельном случае раздельно по палатам, картина существенно меняется. В самом механизме такого взаимодействия заложена реальная возможность палат автономно влиять на содержание будущего закона, действуя в соответствии со своим функциональным назначением и обеспечивая интересы, как Федерации, так и ее субъектов.

Примечательно, что концепция двухпалатности, предполагающая существование двух независимых палат парламента, получила также воплощение в практике законотворческой деятельности ряда субъектов РФ При всей спорности вопроса о целесообразности учреждения субъектами двухпалатной структуры парламента надо признать, что принципы, заложенные ими сегодня в основу построения такой структуры, вполне согласуются с современными стандартами парламентской практики. Вторая палата является органом регионального представительства и в этом смысле служит полезным дополнением нижней выборной палаты.

Она способна исправлять ее ошибки и позволяет более углубленно обсуждать вопросы законодательства. Очевидна общая тенденция Федерации, ее субъектов: наделить вторую палату парламента ролью органа, с одной стороны, обеспечивающего участие территориальных образований в государственном управлении, а с другой -- способствующего принятию более взвешенных законодательных решений. Вторая палата действует сообразно своей специализации, имеет собственный руководящий орган и подчиняется при осуществлении законотворческих полномочий собственному регламенту.

При некотором разнообразии в правилах, определяющих принципы взаимоотношений палат парламентов регионального уровня, общим является то, что, по существу, эти парламенты, как и Федеральное Собрание РФ, принадлежат к парламентам с неравным статусом палат. Законопроект может быть внесен только в нижнюю палату, она и принимает закон. Функции верхней палаты состоят в рассмотрении принятых нижней палатой законов, их одобрении или отклонении. Однако любое несогласие верхней палаты с принятым нижней палатой законом нижняя палата вправе преодолеть, приняв закон повторно. В такой ситуации возможности влияния верхней палаты на содержание принимаемого закона весьма ограничены. Фактически ее роль сводится к одобрению или неодобрению уже готового законодательного решения.

С целью оптимизации взаимодействия палат в процессе принятия федеральных законов Регламент нижней палаты федерального парламента несколько расширил полномочия верхней палаты, установив процедуры согласования с ней законопроектов на этапе их обсуждения Государственной Думой. Регламентом предусмотрено направление в Совет Федерации законопроекта, подготовленного к рассмотрению в первом, а затем во втором чтении. Этим обеспечена возможность верхней палаты вносить текстуальные изменения непосредственно в законопроект.

Учитывая, что Совет Федерации работает сегодня на принципиально иной постоянной основе, коренного преобразования требует вся технология рассмотрения им законопроектов, поступающих из нижней палаты парламента. Усматривается необходимость обязательного рассмотрения Советом Федерации каждого без исключения законопроекта такого рода.

При рассмотрении законопроекта, подготовленного Государственной Думой к первому чтению, усилие должно быть сосредоточено на обсуждении его концептуальных положений, выработке в отношении их консолидированной позиции верхней палаты. Необходимо, чтобы законопроект получил со стороны Совета Федерации оценку своей актуальности, практической значимости, общую оценку юридических качеств, предметного и языкового оформления.

Рассмотрение Советом Федерации законопроекта, подготовленного ко второму чтению, предполагает концентрацию усилий верхней палаты на его содержательной проработке. Возможным вариантом реагирования в данном случае являются высказываемые его членами предложения по представленному проекту в ходе обсуждения его на пленарном заседании палаты.

Процессуально важно установление правил, определяющих порядок оформления таких предложений и направления их в виде поправок в Государственную Думу. Поправки могут представлять собой изложение отдельных разделов, глав, статей рассматриваемого законопроекта в редакции, предлагаемой Советом Федерации.

В особом юридическом оформлении нуждается вопрос о сроке рассмотрения Советом Федерации законопроектов, поступающих к нему на предварительное согласование. Ныне установление данного срока отдано «на добрую волю» нижней палаты. Предоставление Государственной Думе права произвольно устанавливать его продолжительность стало одной из причин того, что Совет Федерации порой не успевает выразить своего мнения по законопроекту. Отсутствие необходимой нормы к тому же нередко побуждает верхнюю палату оставлять поступившие из Государственной Думы законопроекты вообще без рассмотрения.

В силу указанного обстоятельства сам процесс формирования согласованной позиции палат на этапе обсуждения законопроекта превращается в трудноразрешимую проблему современной законотворческой практики. Выходом из этой ситуации могло бы служить закрепление в Регламенте Государственной Думы четко определенного срока для рассмотрения законопроекта другой палатой, что позволит обеспечить обязательность названной процедуры, своевременность ее осуществления Советом Федерации.

Укрепление правовых основ взаимодействия палат Федерального Собрания РФ в процессе обсуждения законопроекта побуждает к поиску новых подходов при формировании механизма такого взаимодействия. Так, немаловажное значение имеет повышение эффективности процедур превентивного характера, т.е. процедур, предупреждающих возникновение юридических коллизий и способствующих сближению позиций палат в отношении рассматриваемого проекта.

К процедурам такого рода можно, например, отнести организуемые палатами совместные обсуждения наиболее острых, концептуальных вопросов будущего закона на проводимых парламентских слушаниях, круглых столах, конференциях с обязательным привлечением к обсуждениям научных и практических работников. Это позволяет обменяться мнениями по спорному моменту, выявить разные взгляды и позиции, проанализировать причины возможных противоречий и заранее продумать способы их предотвращения.

Целесообразно создание специализированного научно-координационного органа, который обеспечивал бы сбалансированную деятельность палат Федерального Собрания РФ по осуществлению законотворческих полномочий. Возможно возложение на указанный орган задач по распределению нормотворческих усилий в рамках взаимодействия палат с учетом специфики законодательной работы каждой из них, а также рассмотрению спорных альтернативных вопросов, касающихся конкретных законопроектов, и выработке взаимоприемлемых для палат предложений. Важным является объединение интеллектуальных и организационных ресурсов для решения общих проблем. Указанный орган мог бы давать заключения по всем проектам законодательных актов, находящихся на рассмотрении законодательного органа.

Весьма плодотворна идея о необходимости организации работы палат над законопроектом «параллельно», что предполагает участие верхней палаты в обсуждении законопроекта с момента его поступления в Государственную Думу. В настоящее время такая практика получает распространение. Так комитеты Совета Федерации уполномочены рассматривать внесенные в Государственную Думу законопроекты, направлять по согласованию с комитетами Государственной Думы своих представителей для работы над законопроектами в комитетах, комиссиях и рабочих группах нижней палаты. Комитеты Государственной Думы также могут принять участие в работе соответствующего комитета, комиссии Совета Федерации.

Совершенно очевидно, что взаимодействие палат на уровне комитетов способно снять многие противоречия еще на стадии предварительного рассмотрения законопроекта и сделать законотворческую работу парламента более эффективной. Кроме того, оно обеспечивает палатам возможность выражать свою позицию относительно обсуждаемого проекта закона, опираясь на коллективное представительство. В целом же согласованность мнений палат, сбалансированность их интересов в ходе работы над законопроектом способствуют выработке общего приемлемого решения и, что особенно важно, помогают избежать лишних разногласий между палатами на завершающем этапе законотворческой работы.

По российской модели двухпалатности парламента, как отмечалось выше, Совет Федерации обладает правом вето на решения, принимаемые другой палатой. Оправданными представляются предложения ученых о необходимости отграничения процедуры преодоления вето от процедуры рассмотрения Государственной Думой поправок Совета Федерации по принимаемому закону. Ситуация наложения вето имеет место в тех случаях, когда Совет Федерации не одобряет принятый Государственной Думой закон в целом или ввиду неприемлемости отдельных его положений и он возвращается в нижнюю палату.

В соответствии с установленной законодательной процедурой поступивший в Государственную Думу после отклонения Советом Федерации закон направляется в тот комитет палаты, который был ответственным за его рассмотрение в Государственной Думе. Комитет, изучив вопрос, может предложить палате согласиться с мнением Совета Федерации и принять закон с учетом его предложений.

Если Государственная Дума проголосует простым большинством за такое решение, закон считается принятым и снова направляется в Совет Федерации. Комитет верхней палаты рассматривает возвращенный закон, подтверждает своим заключением, что он принят Государственной Думой с учетом всех предложений Совета Федерации, и выносит на пленарное заседание палаты вопрос об одобрении закона без обсуждения.

Регламент Государственной Думы предусматривает возможность палаты не согласиться с мнением Совета Федерации принять закон с учетом высказанных им предложений. Большое значение приобретает согласование позиций палат по поводу принятия закона. Для того чтобы такое согласование было достигнуто и имело законное основание, возникает потребность в определенных согласительных процедурах.

Следует отметить, что в мировой парламентской практике известны разные способы возможного преодоления разногласий между палатами парламента по поводу принимаемого ими закона. Сегодня широко применим метод челночной законодательной процедуры. Он представляет собой поочередное обсуждение палатами спорного законопроекта, при котором тот передается с мотивированным заключением и вариантами решений из одной палаты в другую, пока по нему не будет достигнуто согласие.

Получила также распространение практика, когда преодолению разногласий между палатами служит создание согласительного комитета, задачей которого является выработка согласованного текста законопроекта. Палаты могут принять текст в редакции согласительного комитета, отклонить его или вновь вернуть законопроект в комитет для работы и поиска компромисса по оставшимся вопросам, вызывающим разногласия. В некоторых странах процедура по согласованию законопроектов переносится на совместное заседание палат, где посредством голосования принимается общее решение.

Интересен опыт бывшего СССР. Несогласие палат союзного парламента, если его не удавалось устранить согласительной комиссии и вторичным рассмотрением вопроса в палатах, преодолевалось путем рассмотрения спорного положения Президентом СССР. Когда и таким образом не достигалось согласия, Президент мог внести на съезд предложение об избрании представительного органа в новом его составе.

В практике современного законотворчества соответствующее полномочие имеется, например, у Президента Республики Беларусь. Конституцией данной Республики Президент наделен правом вмешаться в рассмотрение законопроекта палатами Парламента, если согласительной комиссией, образованной палатой представителей и Советом Республики, не будет принят согласованный текст законопроекта.

Конституция РФ предусматривает, что для преодоления возникших разногласий при отклонении Советом Федерации принятого Государственной Думой федерального закона палаты могут создавать согласительную комиссию. Право инициировать создание комиссии, которое в равной мере предоставлено обеим палатам парламента, каждая из них реализует путем принятия соответствующего решения.

В отличие от прежнего порядка формирования состава согласительной комиссии новый порядок, установленный действующим Регламентом Совета Федерации, предусматривает включение в состав комиссии от Совета Федерации только его членов. Ситуация, при которой функциями законодателя были наделены субъекты, по существу, таковыми не являющиеся, значительно снижала эффективность договоренности палат, ослабляя их стремление к таким договоренностям.

Низкий уровень достигаемых в этих случаях согласований, о чем свидетельствует практика тех лет, нередко служил поводом для последующего отказа от них Совета Федерации. Изменение положений Регламента, регулирующих порядок участия Совета Федерации в работе согласительной комиссии, позволяет более четко координировать позицию палат по принимаемому закону. В создавшихся условиях закон становится актом, действительно выражающим волю сторон.

Комиссия, следуя установленной Регламентами палат процедуре, призвана рассмотреть каждое положение, в отношении которого существуют разногласия. Необходимо при этом, чтобы предмет рассмотрения закона в комиссии строго ограничивался рамками спорного вопроса. Решение об изменении редакции отдельных статей закона, по которым не имелось возражений Совета Федерации, комиссия вправе принимать лишь в случае, когда такое изменение обусловлено новой редакцией статей, выработанной на основе предложений Совета Федерации и поддержанной согласительной комиссией.

Представляется целесообразным закрепление правил, которыми бы обеспечивалось всестороннее обсуждение членами комиссии различных точек зрения на предмет спора, исследование аргументов, высказываемых как в поддержку, так и против отклонения принимаемого закона в целом либо в части. Если Совет Федерации выдвигает возражения по конкретным положениям закона, они должны быть обоснованы и содержать альтернативные варианты, предлагаемые вместо тех, против которых высказывается палата.

Очень важно в процессе обсуждения пытаться найти необходимый компромисс, позволяющий снять имеющиеся между палатами противоречия по принимаемому федеральному закону, разрешить спорную часть его предметных положений в полном объеме. Основное назначение комиссии в том и состоит, чтобы процесс соглашения заканчивался в максимальной степени результативно.

Важный нормативный блок законодательной процедуры составляет рассмотрение федерального закона в редакции согласительной комиссии. Закон вносится на рассмотрение Государственной Думы сопредседателем комиссии от Государственной Думы. В ходе рассмотрения закона обсуждению подлежат все предложения, содержащиеся в протоколе согласительной комиссии. Весьма полезным представляется правило, наделившее представителей различных фракций правом выступить по мотивам голосования. Тем самым формируется общее мнение основных политических сил палаты по наиболее спорным моментам отклоненного закона до принятия по нему окончательного решения.