Організаційно-правові засади контролю в митній службі України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ІНСТИТУТ ЗАКОНОДАВСТВА ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ

КОРОСТАШОВА ІРИНА МИКОЛАЇВНА

УДК 342.9

ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ КОНТРОЛЮ В МИТНІЙ СЛУЖБІ УКРАЇНИ

Спеціальність 12.00.07 - теорія управління; адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

Київ 2006

ДИСЕРТАЦІЄЮ Є РУКОПИС

Робота виконана у відділі проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Науковий керівник:

Доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України, Заслужений юрист України Селіванов Анатолій Олександрович, Постійний представник Верховної Ради України в Конституційному Суді України - завідувач відділом зв`язків з органами правосуддя Апарату Верховної Ради України, член Вищої ради юстиції

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор Андрійко Ольга Федорівна, провідний науковий співробітник відділу проблем державного управління та адміністративного права Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України;

кандидат юридичних наук Стрижак Андрій Андрійович, Голова апеляційного суду Закарпатської області.

Провідна установа:

Київський національний університет внутрішніх справ, МВС України, кафедра адміністративного права (м. Київ).

Захист відбудеться 15.06.2006 року о 13 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.867.01 по захисту дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук в Інституті законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський,4.

З дисертацією можна ознайомитись в бібліотеці Інституту законодавства Верховної Ради України за адресою: 04053, м. Київ, пров. Несторівський,4.

Автореферат розіслано 12.05.2006 року.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради О.М. Биков

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження зумовлена сучасними тенденціями удосконалення механізму контролю в усіх сферах державного управління. Правові основи контролю визначаються Конституцією України, що встановлює також принципи і межі діяльності державних органів влади, зокрема митної служби України, призначенням якої є виконання важливих завдань з утілення в життя митної політики і захисту економічних інтересів держави. Забезпечення прав і законних інтересів учасників митно-правових відносин, що відповідає закріпленій у Конституції України ідеї служіння держави інтересам людини, є кінцевою метою контролю в митній службі. Значення ж внутрішнього контролю полягає в тому, що через його вплив на підконтрольні об`єкти митної системи реалізуються визначені законодавством цілі митної діяльності.

Тривалий час у вітчизняній науці проблеми, пов`язані з теорією організації внутрішнього контролю і, зокрема, контролю в митній службі України, не досліджувалися. Чинні норми не повною мірою визначають правові основи контролю в митній службі, проблеми існують також і в практиці організаційного забезпечення цієї діяльності, оскільки вона будується на основі певних застарілих шаблонів, за якими контроль сприймається лише як каральна функція, що робить указану діяльність далекою від раціональної. У зв`язку з цим виникла нагальна потреба в розробці теоретичних засад і нових підходів до організації контролю в митній службі та вдосконалення його механізму, до встановлення критеріїв його ефективності та визначення напрямів поліпшення внутрішнього контролю, до обґрунтування пропозицій стосовно вдосконалення законодавства, що регулює цю діяльність у митній службі.

Зв`язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження є складовою комплексної планової теми “Організація моніторингу ефективності чинного законодавства та прогнозування наслідків його застосування” № РК0104U006941 Інституту законодавства Верховної Ради України.

Зміст та основні положення дисертаційного дослідження знайшли теоретичне обґрунтування з урахуванням практичних потреб, які відповідають у цілому основним завданням здійснення адміністративно-правової реформи в Україні та розвитку митної служби України зокрема.

Мета дослідження полягає у комплексному науковому аналізі функціональної природи внутрішнього контролю в митній службі України, удосконаленні організаційного механізму контролю, класифікації елементів цього механізму і конкретизації правового статусу суб`єктів проведення контрольної діяльності та виробленні на основі досягнень юридичної науки, практики правозастосовчої діяльності митної служби і аналізу вітчизняного та зарубіжного законодавства, а також власного досвіду контрольної діяльності пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення правового регулювання контролю в митній службі України.

Для досягнення поставленої мети основна увага була приділена вирішенню наступних завдань:

1. З`ясуванню сутності та змісту контролю як умови функціонування системи органів митної служби.

2. Визначенню функціональної організаційної природи внутрішнього контролю митної служби.

3. Аналізу організаційних питань реалізації функцій внутрішнього контролю та розкриттю сутності правовідносин, що виникають у митній службі у зв`язку з проведенням внутрішньої контрольної діяльності.

4. Визначенню поняття “організаційного механізму здійснення контрольних функцій у митній службі”, удосконаленню класифікації елементів цього механізму та з`ясуванню їх змісту.

5. Дослідженню складу суб`єктів та об`єктів контролю в митній службі і їх правового статусу.

6. Теоретичному узагальненню та розкриттю змісту основних організаційно-правових форм внутрішньої контрольної діяльності митної служби, порядку проведення і систематизації стадій, етапів та дій цих контрольних проваджень.

7. Установленню критеріїв ефективності контролю в митній службі і факторів, що впливають на якість його виконання, також визначенню напрямів удосконалення внутрішнього контролю.

8. Розробці конкретних рекомендацій щодо вдосконалення законодавства, яке регламентує внутрішній контроль у митній службі.

Об`єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини, що пов`язані з організацією та здійсненням контролю в митній службі України.

Предметом дослідження є організаційно-правові засади контролю в митній службі України, які визначають зміст внутрішнього контролю та основні напрями вдосконалення його правової регламентації.

Методи дослідження. Відповідно до поставленої мети у дисертації використовувалися загальні та спеціальні наукові методи. Діалектичний і статистичний методи сприяли дослідженню контролю як функції управління, за допомогою якої забезпечується законність у діяльності митної служби (1.1). Формально-логічний метод дозволив визначити функціональну природу і зміст внутрішнього контролю в митній службі. Спираючись на логіко-семантичний метод та метод сходження від абстрактного до конкретного, визначено поняття внутрішнього контролю митної служби і поняття контрольної діяльності у митній службі (1.2.), а також поняття організаційного механізму здійснення контрольних функцій в митній службі (1.4.). За допомогою системно-структурного підходу та відповідного методу аналізу вдосконалено класифікацію елементів указаного організаційного механізму і визначено їх зміст (1.4.). Порівняльно-правовий та соціологічний методи використовувалися для визначення проблем у правовому забезпеченні внутрішнього контролю митної служби України та шляхів удосконалення митного законодавства з цього питання (2.2.). Методи статистичного аналізу, анкетування і системного підходу використовувалися з метою встановлення критеріїв ефективності контролю в митній службі та напрямів його удосконалення, для розробки пропозицій і рекомендацій щодо підвищення ефективності внутрішнього контролю (2.4.).

Науково-теоретичною базою дисертації були праці таких вітчизняних і зарубіжних науковців у галузі теорії управління й адміністративного права: В.Б. Авер`янова, О.Ф. Андрійко, Г.В. Атаманчука, О.М. Бандурки, Ю.П. Битяка, В.М. Гаращука, Б. Гурне, Є.Б. Кубко, Б.М. Лазарева, О.Є. Луньова, П.С. Пацурківського, В.М. Плішкіна, Г. Райта, А.О. Селіванова, М.С. Студенікіної, Ю.О. Тихомирова, М.М. Тищенко, Ю.С. Шемшученко, Х.Х. Шнейдера, К.В. Шоріної, Ц.А. Ямпольської та ін. Ряд аспектів зовнішнього контролю митних органів, як різновиду державного контролю, вивчали: Ю.М. Дьомін, Б.М. Габричидзе, В.М. Гаращук, С.В. Ківалов, Т.В. Корнєва, А.В. Мазур, М.Г. Шульга та ін. Окремі питання внутрішнього контролю митних органів Російської Федерації досліджувались у наукових працях: А.А. Демченка, В.Г. Драганова, І.В. Тимошенка, А.Б. Новікова, В.Ф. Родіна. Низку питань внутрішнього контролю в митній службі України розглядав В.Я. Настюк.

Нормативну, емпіричну та інформаційну основу дисертаційного дослідження становлять положення Конституції та Законів України, Укази Президента України та Постанови Кабінету Міністрів України, нормативні акти Держмитслужби України та інших державних органів, які визначають організаційно-правові засади контрольної діяльності державних органів надвідомчої та міжвідомчої компетенції і, зокрема, відомчого контролю митної служби, а також узагальнення практики контрольної діяльності в митній службі, публікації в періодичних виданнях, статистичні матеріали та інформаційні дані анкетування, проведеного автором дисертації особисто.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертант розробив авторську концепцію організаційно-правового механізму внутрішнього контролю митної служби, яка може бути застосована у правотворчій та практичній діяльності органів митної системи, а також подальших наукових розробках. Дисертаційне дослідження відбиває пошук нових підходів до аналізу специфіки діяльності митних органів, є теоретичним узагальненням практики контрольної діяльності в митній службі України.

У дисертації обґрунтовується ряд концептуальних понять, теоретичних положень і висновків, практичних рекомендацій з удосконалення контролю в митній службі, зокрема:

1. Набуло подальшого розвитку розкриття сутності і змісту контролю, за аналізом чотирнадцяти його аспектів установлено чотири основні складові (функціональну, інформаційно-аналітичну, регулятивну та правоохоронну), що характеризують чотирискладову природу контролю, яка є умовою функціонування системи органів та посадових осіб митної служби.

2. Конкретизовано типи управлінських відносин у митній службі, за якими здійснюється внутрішній контроль, з урахуванням чого запропоновано поняття внутрішнього (внутрівідомчого) контролю митної служби як перевірочної (контрольної) діяльності системи митних органів за всіма або окремими напрямами діяльності, а також як контрольна діяльність конкретного митного органу, його підрозділу (підрозділів) чи посадових осіб або ж контроль вищим за ієрархією митним органом (посадовою особою) над нижчим органом (посадовою особою).

3. Подальшого розвитку набуло визначення основних засад організації контролю відносно особливостей митної справи. Так, установлено, що під час проведення контролю в митній службі установлюється особливий вид правовідносин, для яких характерним є те, що: 1) форма їх існування є правовою, оскільки вони регулюються нормами митного законодавства; 2) ці правовідносини мають підпорядкований характер, оскільки спрямовані на впорядкування матеріально-правових відносин, пов`язаних з виконанням завдань митних органів, реалізуються у певній динамічній послідовності та складаються з дій, етапів та стадій, що у своїй сукупності являють адміністративний процес; 3) вони виникають між посадовими особами митної служби України та побудовані за принципом субординації в цій системі управління.

4. Уперше запропоновано визначення поняття організаційного механізму здійснення контрольних функцій у митній службі, що являє собою систему елементів (цілей, видів, форм, методів та принципів, інформації, управлінських рішень та повноважень), за допомогою яких забезпечується організація процесу контролю та управлінський вплив, результатом якого є підвищення ефективності виконання як самого внутрішнього контролю, так і виконання основних завдань митних органів. Удосконалено класифікацію елементів цього механізму і визначено їх зміст.

5. Набуло подальшого розвитку визначення системи контролю в митній службі, елементами якої є: установлення його предмета й обсягу (основні напрями та питання, які потребують перевірки); визначення об`єктів контролю; розподіл контрольних функцій між суб`єктами контрольної діяльності; закріплення їх прав, обов`язків і визначення відповідальності; установлення строків, періодичності і часу проведення внутрішнього контролю; забезпечення методичної допомоги суб`єктам управління з організації та здійснення контролю. З урахуванням особливостей діяльності митної служби розкрито зміст зазначених елементів.

6. Уперше запропонована класифікація суб`єктів та об`єктів контрольної діяльності в митній службі, уточнено їх правове положення. Виділено три основні види суб`єктів (загальної, функціональної та спеціальної компетенції), а також об`єкти внутрішньої контрольної діяльності митної служби: одноособові та колективні (за кількісним критерієм), постійні, перманентні й тимчасові (за відношенням до суб`єкта контрольної діяльності).

7. Подано авторське визначення поняття перевірки оперативно-службової діяльності митних органів і їх посадових осіб, як закріпленого нормами митного законодавства чи узвичаєного в митній службі порядку здійснення контрольних заходів у певних процесуальних формах (провадженнях), спрямованого на досягнення певних результатів, зумовлених комплексом цілей внутрішнього контролю. Запропоновано також поняття контрольного провадження в митній службі України.

8. Удосконалено модель процесу внутрішнього контролю митної служби, яка має чотири основні стадії: 1) підготовча; 2) перевірочна; 3) підсумкова; 4) реалізації рішень, прийнятих за результатами контролю. Визначено послідовність процесуальних стадій, етапів і дій під час комплексної перевірки оперативно-службової діяльності митних органів та службового розслідування.

9. Удосконалено класифікацію критеріїв ефективності внутрішнього контролю митної служби та визначено фактори, що впливають на цю діяльність, з урахуванням її особливостей. Виділено три основні групи критеріїв ефективності (загальні, спеціальні й конкретні) та фактори: правові, організаційні, інформаційні, процедурні, робота з кадрами, матеріально-технічні, науково-методичні та ін.

10. Обґрунтовано потребу вдосконалення внутрішнього контролю в митній службі та визначено його напрями, серед яких: нормативно-правова регламентація засад контролю в митній службі; удосконалення аналітичної роботи за результатами проведених контрольних заходів та узагальнення практики їх здійснення; своєчасне внесення коректив до відомчих нормативних актів митної служби щодо здійснення митної справи; удосконалення технічної виконавської роботи й роботи з усунення виявлених у процесі контролю порушень; покращення інформаційно-технічного забезпечення митної служби; розробки оптимальної моделі для кожного виду контрольних проваджень у митній службі; проведення заходів з підвищення рівня професійної підготовки керівників різних рівнів управління митної служби та інших посадових осіб, уповноважених на здійснення внутрішнього контролю тощо.

11. Розроблено конкретні рекомендації щодо вдосконалення законодавства з питань організації внутрішнього контролю в митній службі, змістом яких є внесення змін і доповнень до Митного кодексу України та Проекту Закону України “Про митну службу України” стосовно регламентації внутрішнього контролю та повноважень суб`єктів управління за його результатами, а також щодо розробки й прийняття узагальнюючого відомчого нормативного акта Держмитслужби України - “Положення про організацію внутрішнього контролю в митній службі України” (подається проект його структури, що складається з восьми розділів).

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони можуть бути використані:

- у науково-дослідницькій роботі - матеріали наукового дослідження можуть бути використані в подальших наукових розробках, що спрямовані на вдосконалення контрольної діяльності в митній службі;

- у сфері правотворчості - можуть бути використані пропозиції автора щодо внесення змін і доповнень до Митного кодексу України та Проекту Закону України “Про митну службу України” стосовно регламентації контролю в митній службі та повноважень суб`єктів управління, пов`язаних з можливістю оперативного усунення недоліків та порушень, виявлених у результаті контролю, а також у ході підготовки “Положення про організацію внутрішнього контролю в митній службі України”;

- у практичній діяльності - під час здійснення внутрішнього контролю посадовими особами митної служби, удосконалення внутрішньої контрольної діяльності за всіма напрямами митної справи;

- у навчальному процесі - результати дослідження можуть застосовуватися для укладання навчально-методичних комплексів спецкурсу “Контроль та нагляд у сфері митної діяльності”, а також навчальних дисциплін “Митне право”, “Основи митного законодавства”, "Управління в митній службі".

Апробація результатів дослідження. Дисертація виконана, обговорена і схвалена відділом проблем розвитку національного законодавства Інституту законодавства Верховної Ради України.

Основні положення дисертаційного дослідження доповідалися на міжнародних і всеукраїнських наукових і науково-практичних конференціях та семінарах: “Відповідальність посадових осіб за корупційну діяльність” (Харків, 2001); “Митна політика України на сучасному етапі” (Дніпропетровськ, 2001); “Митна політика України в контексті Європейського вибору: Проблеми та шляхи їх вирішення” (Дніпропетровськ, 2003); “Проблеми й напрямки формування світогляду майбутніх працівників органів внутрішніх справ та забезпечення прав і свобод людини” (Запоріжжя, 2003); “Науковий потенціал майбутнього України на шляху до Європейської інтеграції” (Дніпропетровськ, 2004); “Проблеми впровадження інформаційних технологій в економіці” (Ірпінь, 2004); “Актуальні проблеми взаємодії судових та правоохоронних органів у процесі реалізації завдань кримінального судочинства” (Запоріжжя, 2004), “Актуальні проблеми економічної безпеки України в умовах її інтеграції до світового співтовариства” (Дніпропетровськ, 2005) та ін.

Результати дослідження пройшли апробацію у Практикумі з митного права (навчально-методичний посібник) (м. Дніпропетровськ, 2003), а також в одному з розділів навчального посібника “Управління в митній службі: теорія і практика” (м. Дніпропетровськ, 2006). Окремі результати дослідження були використані автором у роботі над коментарем до Митного кодексу України (м. Київ, 2004). Узагальнені висновки і сформульовані пропозиції подані автором для використання до Держмитслужби України. Ряд пропозицій упроваджено в Законі України "Про Дисциплінарний статут митної служби України" від 06 вересня 2005 року та в Положенні про Департамент аналізу ризиків та аудиту (далі - ДАР), затвердженому наказом Держмитслужби України від 30.05.2005 р. № 442. Рекомендації дисертанта щодо вдосконалення організації внутрішнього контролю реалізовані в практичній роботі митниці.

Результати дослідження використовуються в процесі викладання курсантам і слухачам Академії митної служби України навчальних дисциплін “Митне право” й “Основи митного законодавства” та спецкурсів “Контроль та нагляд у сфері митної діяльності”, “Управління в митній службі”, а також у читанні лекцій слухачам курсів підвищення кваліфікації начальників оперативних підрозділів митної служби з теми “Контроль у сфері митної діяльності”.

Публікації. Основні результати дослідження, одержані автором у процесі роботи над темою дисертації, викладені в 19 наукових публікаціях, включаючи навчальний посібник, 10 наукових статей, 8 з яких опубліковані у спеціальних виданнях, перелік яких затверджений ВАК України.

Структура дисертації. Відповідно до мети, завдань і предмета дослідження дисертація складається з вступу, двох розділів, восьми підрозділів, висновків після кожного розділу й наприкінці дисертації (обсяг - 185 сторінок), списку використаної літератури (267 найменувань). Загальний обсяг роботи становить 209 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано вибір теми дисертації, її актуальність, висвітлено сутність наукової розробки проблеми, визначені мета й завдання дослідження, його методологічне й теоретичне підґрунтя, міститься інформація про зв`язок обраної теми з науковими програмами та планами, сформульовано наукову новизну одержаних результатів і їх практичне значення, зазначено структуру й обсяг роботи.

Розділ 1 “Конституційно-правові засади організації контролю в митній службі України” складається з чотирьох підрозділів.

Перший підрозділ “Поняття і зміст контролю в митній службі України як умови функціонування системи органів та їх посадових осіб” присвячений аналізу наукових робіт провідних учених, які досліджують основи державного контролю, і визначенню вихідних теоретичних положень щодо поняття, ознак та сутності контролю в управлінні системою органів і посадових осіб митної служби України, а також аналізу норм Конституції та ряду Законів України, що регламентують контрольні повноваження державних органів влади.

Контролю властива багатогранність змісту і значення, тому автором проаналізовано ряд різноманітних аспектів контролю, за якими він досліджується науковцями та зроблено аналіз управлінського значення контролю, яке має щонайменше чотири основні складові, відповідно до цього контроль є: 1) способом одержання інформації про об`єкт управління (інформаційно-аналітична складова); 2) фактором оптимізації та кореляції інших функцій управління (функціональна складова); 3) джерелом прийняття рішень, що зумовлюють виникнення, зміну та припинення організаційно-контрольних правовідносин (регулятивна складова) і 4) засобом забезпечення законності, завдяки якому здійснюється вплив на об`єкт управління (правоохоронна складова). Автор визначає контроль як функцію державного управління, що слугує засобом забезпечення законності і знаходить своє відображення в активній управлінській діяльності уповноважених суб`єктів у формах та порядку, визначених нормативно-правовими актами.

Проаналізовано види контролю, що виконуються державними органами влади, серед яких науковці виділяють: надвідомчий, міжвідомчий і відомчий (внутрівідомчий). На підставі аналізу автор дійшов висновку, що на цей час науковцями приділено недостатньо уваги контролю, здійснюваному державними органами влади у сфері митної діяльності. Досліджено конституційно-правові засади вказаних видів контролю та розглянуто контрольні повноваження Президента України, Кабінету Міністрів України, ряду спеціалізованих контролюючих державних органів виконавчої влади, а також судових органів, що забезпечують законність у діяльності системи митних органів та їх посадових осіб.

Досліджуючи теоретичні засади державного контролю, автор підкреслює, що контроль, який здійснюється у системі органів митної служби (внутрівідомчий контроль), є найбільш оперативним засобом забезпечення законності у діяльності митної служби та її посадових осіб, а також напрямом діяльності, що забезпечує функціонування митної системи. Мета внутрішнього контролю в митній службі полягає у забезпеченні режиму законності та підвищенні ефективності діяльності митної служби України, остання виявляється у: а) дослідженні та аналізі стану справ як у митній службі України в цілому, так і в окремих митних органах і їх підрозділах зокрема; б) підвищенні якості управлінських рішень й удосконаленні управління в митній службі; г) підвищенні ефективності роботи митної служби щодо виконання основних завдань митних органів тощо.

У другому підрозділі “Функціональна природа внутрішнього контролю в митній службі України” здійснено аналіз робіт провідних учених, які досліджують відомчий контроль, і виявлено, що сьогодні в теорії державного управління відсутній єдиний підхід до визначення поняття і встановлення єдиної термінології щодо останнього. Дуже часто науковці, використовуючи термін “відомчий контроль”, розуміють його як контроль, здійснюваний у системі органів однієї відомчої належності, хоча вказаний вид контролю також має свою класифікацію й поділяється на зовнішній та внутрішній. Поряд з терміном "відомчий контроль" у тому ж розумінні застосовуються також терміни "внутрішньовідомчий", "внутрівідомчий", "внутрішньоорганізаційний", "внутрішньосистемний", що також є проблемою з точки зору теорії управління. Автор дійшов висновку, що науковцями фактично не приділялась увага дослідженню організаційно-правових засад контролю в митній службі України.

Розглядаються види відомчого контролю митної служби: зовнішній та внутрішній. Підкреслюється те, що внутрішній контроль митної служби України має певні особливості, оскільки його напрями зумовлені напрямами діяльності митної служби, а отже є специфічними форми, методи та порядок його проведення.

Під час дослідження вихідних засад внутрішнього контролю в митній службі України встановлено, що він являє собою перевірочну (контрольну) діяльність внутрівідомчого характеру, змістом якої є виконання різнорівневих функцій (інформаційно-аналітичної, регулятивної, правоохоронної, правопоновлюючої, виховної тощо), що здійснюється з метою забезпечення законності в діяльності митної служби. Внутрішній контроль у митній службі є її власною контрольною діяльністю, яку автор розуміє як сукупність перевірочних (контрольних) заходів, що здійснюються уповноваженими суб'єктами митної служби відносно підконтрольних органів митної системи, їх підрозділів та посадових осіб з метою забезпечення законності та підвищення ефективності діяльності митної служби з виконання основних завдань та функцій.

У підсумку зазначається, що природа внутрішнього контролю, за всіма його змістовими характеристиками, полягає у забезпеченні режиму законності в діяльності митної служби та забезпеченні її успішного функціонування.

Третій підрозділ “Особливий вид правовідносин, що складаються у сфері управління внутрішнім контролем у митній службі” присвячений визначенню структури правовідносин, що складаються в митній службі у зв`язку з виконанням функцій внутрішнього контролю. Ці правовідносини мають організаційно-контрольний характер і певні особливості. На думку автора, організація внутрішньої контрольної діяльності митної служби - це застосування комплексу специфічних методів управління, що являє собою сукупність дій уповноважених посадових осіб митної служби з чіткого налагодження та спрямування внутрішнього контролю на досягнення визначених цілей. Така діяльність суб`єкта управління являє собою сукупність дій з організації системи й процесу контролю, визначення методики його здійснення, дотримання умов ефективності внутрішнього контролю.

Установлено, що для митної служби властиві як вертикальні, так і горизонтальні управлінські відносини. Вертикальні (лінійні) відносини виникають у митній службі між керівниками та підлеглими посадовими особами за лінією субординації. Горизонтальні відносини у митній службі не мають характеру підпорядкування і можуть бути внутрішньоорганізаційними (між співробітниками одного митного органу чи підрозділу) та зовнішньоорганізаційними (між різними митними органами). За вказаними типами управлінських відносин визначено напрями здійснення внутрішнього контролю: 1) Держмитслужба України - регіональні митниці, митниці, спеціалізовані митні установи та організації; 2) Департамент Держмитслужби України - відділ Держмитслужби України; 3) регіональна митниця - митниця; 3) митниця - митний пост, інший підрозділ митниці тощо.

Передумовою виникнення організаційно-контрольних правовідносин у митній службі є: 1) норми митного законодавства, що регулюють організаційно-контрольні правовідносини в митній службі; 2) правоздатність суб`єктів організаційно-контрольних правовідносин - їх компетенція; 3) юридичні факти (за вольовою ознакою), які являють собою дії (або бездіяльність) підконтрольних, а іноді й контролюючих посадових осіб та події; 4) процесуальна форма, що складається з організаційно-контрольного провадження (перевірки оперативно-службової діяльності митних органів, службового розслідування тощо), стадій та процесуального режиму.

Зміст внутрішньої організаційно-контрольної діяльності в митній службі становить фактична поведінка суб`єктів організаційно-контрольного процесу Детально проаналізовано всі чинники та особливості організаційно-контрольних правовідносин у митній службі, визначено також їх структуру.

Четвертий підрозділ “Організаційний механізм здійснення контрольних функцій у митній службі України” присвячений визначенню поняття організаційного механізму здійснення функцій внутрішнього контролю митної служби та елементів цього механізму, за допомогою яких забезпечується організація процесу контролю й управлінський вплив на об`єкт управління. Серед елементів зазначеного механізму виділено цілі, види, форми, методи, принципи внутрішнього контролю, управлінські рішення, інформацію, повноваження.

Удосконалено класифікацію і визначено зміст елементів організаційного механізму внутрішнього контролю. За ієрархією рівнів управління, що зумовлюють цілі контролю в митній службі, виділені: стратегічні, тактичні та оперативні цілі, а за обсягом охоплюваного кола питань або ієрархією суб`єктів управління: загальні (для всієї митної служби) та спеціальні (для окремих митних органів, спеціалізованих митних установ і організацій або їх підрозділів).

Установлено ряд критеріїв, за якими класифікуються види внутрішнього контролю. Особливу увагу приділено формам внутрішнього контролю в митній службі, які автор поділяє на дві основні групи: фактичного та звітного контролю. У процесі здійснення контролю в митній службі застосовуються такі форми фактичного контролю, як: перевірка, ревізія, обстеження, огляд, інспектування, візування, моніторинг, службове розслідування та інші, а також звітні форми: усні (доповіді, звіти тощо) і документальні (статистичні звіти, доповідні записки, довідки, акти та ін.).

Ураховуючи те, що в науковій літературі питання класифікації та розмежування форм і методів контролю однозначно не вирішено, автор спробував розмежувати форми й методи внутрішнього контролю в митній службі. Критеріями класифікації методів внутрішнього контролю митної служби визначено певні дії (прийоми) його виконання та джерело, з котрого суб`єкти контролю одержують інформацію про підконтрольний об`єкт, за якими методи поділено на дві групи: загальні (загальнонаукові) та спеціальні. Серед загальних методів: логіка, аналіз, синтез, порівняння та ін. Серед спеціальних методів внутрішнього контролю, крім інших, автор виділяє: безпосередні та дистанційні, активні та пасивні; автоматизовані та неавтоматизовані, юридичні, математичні та економічні; динамічні та статичні.

Розділ ІІ. “Правове регулювання організації внутрішнього контролю в митній службі" складається з чотирьох підрозділів.

У першому підрозділі “Правовий статус суб`єктів проведення контрольної діяльності в митній службі” досліджено суб`єкти та об`єкти внутрішнього контролю в митній службі, визначено їх класифікацію і статус, повноваження і відповідальність. Розглянуто суб`єкти загальної, функціональної та спеціальної компетенції, останні поділяються автором на постійні й тимчасові. Особливу увагу приділено постійним суб`єктам спеціальної компетенції, якими в митній службі є органи та підрозділи, що створюються в структурі відомства чи вводяться у його структуру й основними функціями яких є здійснення внутрішнього контролю. Серед них: Департамент внутрішньої безпеки, Департамент організації діяльності голови Служби, Контрольно-ревізійний відділ Держмитслужби України та їх підрозділи в регіональних митницях та митницях, а також Департамент аналізу ризиків та аудиту (ДАР). За допомогою історичного методу досліджено динаміку розвитку та зміни, що відбувалися в структурі, статусі та повноваженнях цих суб`єктів внутрішнього контролю митної служби України.

На підставі аналізу норм відомчих актів Держмитслужби України та за допомогою системно-структурного методу і методу узагальнення автором зроблено пропозиції щодо систематизації прав та обов`язків і визначення відповідальності посадових осіб - суб`єктів внутрішнього контролю в митній службі, а також прав та обов`язків об`єктів такого контролю, і зроблено пропозиції стосовно вдосконалення законодавства, що регламентує це питання.

Другий підрозділ “Організаційно-правові форми внутрішньої контрольної діяльності в митній службі” присвячено аналізу основних форм внутрішньої контрольної діяльності, порядок проведення яких закріплений у відомчих актах Держмитслужби України. Такими формами є перевірки (комплексні й тематичні) оперативно-службової діяльності митних органів, а також ревізії та перевірки (тематичні, вибіркові) фінансово-господарської діяльності митної служби, що розрізняються між собою за критеріями комплексності, повноти та глибини дослідження певних напрямів діяльності й процесів у митній службі, а також підставами та цілями здійснення такого контролю.

За допомогою методу анкетування та аналізу норм, які регламентують внутрішній контроль у митній службі України, визначені проблемні питання, що потребують належної правової регламентації як у Митному кодексі України, так і на рівні відомчих актів Держмитслужби України. Пропонуються доповнення до МК України щодо визначення засад внутрішнього контролю в діяльності митної служби та прав вищих за ієрархією посадових осіб і органів митної служби щодо втручання в оперативну діяльність нижчого митного органу чи посадової особи. Це дозволить більш ефективно впливати на управлінський процес у митній службі й оперативно припиняти та усувати виявлені порушення. Запропоновано доповнення до Проекту Закону України “Про митну службу України” щодо визначення контрольних повноважень керівництва Держмитслужби України, проект структури “Положення про організацію внутрішнього контролю в митній службі”, що складається з таких розділів: 1) загальні положення; 2) загальні засади внутрішнього контролю в митній службі (поняття та предмет); 3) організаційний механізм здійснення контрольних функцій у митній службі (цілі, принципи, види, організаційні форми, методи, інформація, управлінські рішення); 4) суб`єкти, їх права, обов`язки та відповідальність; 5) об`єкти, їх права та обов`язки; 6) порядок здійснення внутрішнього контролю; 7) порядок реалізації результатів контролю; 8) оцінка ефективності контрольної діяльності в митній службі.

Третій підрозділ “Правова основа здійснення контролю за оперативно-службовою діяльністю митних органів, їх посадових осіб та вдосконалення правових засад службового розслідування” присвячено дослідженню процедури здійснення внутрішнього контролю в митній службі, що проводиться в межах певних процесуальних форм (проваджень), якими є зокрема перевірки оперативно-службової діяльності митних органів, службові розслідування та ін.

Контрольні провадження в митній службі визначено як регламентовану нормами митного законодавства сукупність процесуальних дій з установлення кола фактів. Подано чотири основні процесуальні стадії контрольних проваджень. Основна увага приділена визначенню та систематизації процесуальних стадій, етапів і дій комплексної перевірки оперативно-службової діяльності митних органів і службового розслідування. На підставі цієї систематизації запропоновано вдосконалити нормативне регулювання процесу виконання контролю за оперативно-службовою діяльністю та проведення службового розслідування.

У четвертому підрозділі “Основні напрями вдосконалення внутрішнього контролю в митній службі” за результатами проведених автором статистичних досліджень та анкетування посадових осіб митних органів установлено, що внутрішній контроль у митній службі не завжди проводиться з дотриманням умов, що сприяють його ефективному виконанню, а витрати роботи, коштів і часу на його здійснення не завжди себе виправдовують. На підставі аналізу різноманітних критеріїв ефективності визначено три основні групи критеріїв ефективності внутрішнього контролю в митній службі, а також фактори, що позитивно чи негативно впливають на результати цієї діяльності. Серед загальних критеріїв ефективності внутрішнього контролю виділено такі, як: міра задоволення вимог суб`єктів державного управління результатами роботи митної служби; соціальні наслідки її діяльності; темпи та масштаби покращення результатів роботи митної служби та ін. Серед спеціальних критеріїв виділено: цілі внутрішнього контролю; витрачений на його проведення час; стиль функціонування механізму контролю в митній службі. Серед конкретних критеріїв: ступінь відповідності напрямів, змісту та результатів внутрішнього контролю параметрам, що визначені правовим статусом його суб`єктів; законність їх рішень і дій; реальність управляючих впливів на контрольований об`єкт; правдивість та доцільність одержаної інформації; морально-ідеологічний та морально-виховний вплив внутрішнього контролю на посадових осіб митної служби; ступінь наближення до досягнення поставлених цілей внутрішнього контролю та ін. Наголошується на тому, що показники ефективності внутрішнього контролю митної служби безпосередньо залежать від стану його правового регулювання, управлінської моделі організаційного механізму та системи внутрішнього контролю, професійного рівня посадових осіб митної служби, які уповноважені на його проведення, а також від рівня інформаційно-технічного забезпечення контролю в митній службі. Проведено аналіз експериментів із здійснення Держмитслужбою України попереднього та оперативного видів контролю із застосуванням його новітніх форм і методів, а також визначено напрями вдосконалення внутрішнього контролю в митній службі України.

У висновках автор формулює найбільш суттєві результати та положення дисертаційного дослідження, наводить теоретичні узагальнення, основні напрями вдосконалення та нове вирішення наукового завдання правового регулювання контролю в митній службі України.

Джерелом правових основ контролю, у тому числі і внутрішнього контролю митної служби, є норми Конституції України. Для реалізації конституційних принципів забезпечення законності в діяльності митної служби України й сприяння її розвитку необхідне вдосконалення організаційного механізму здійснення контрольних функцій, для цього правове регулювання контролю в митній службі має бути виведене на якісно новий рівень. Його організаційно-правові засади мають регулюватися нормами Митного кодексу України, Закону України “Про митну службу в Україні” та Закону України “Про Дисциплінарний статут митної служби України”, що дозволить більш ефективно здійснювати вказану функцію управління, підвищити результативність внутрішнього контролю та зменшити кількість випадків порушення прав об`єктів контролю в митній службі. Необхідним є також удосконалення відомчого законодавства, а саме розробка на основі наданих дисертантом висновків та пропозицій “Положення про організацію контролю в митній службі України”.

Основні наукові та практичні результати проведеного дослідження можуть бути сформульовані у вигляді положень, узагальнень, висновків і пропозицій:

1. Відомчий контроль митної служби України має два напрями: зовнішній (митний) та внутрішній. Митний контроль здійснюється митними органами на виконання своїх основних функцій, а внутрішній - на виконання забезпечувальних функцій системи, у зв`язку з чим він є умовою успішного функціонування її органів та посадових осіб.

2. За своєю функціональною природою внутрішній контроль є особливою сферою діяльності митної служби, оскільки він має специфічні напрями, форми та методи її проведення, зумовлені особливостями митної справи. Змістом внутрішнього контролю є виконання різнорівневих функцій: інформаційно-аналітичної та регулятивної функцій управління митних органів, а також правоохоронної, правопоновлюючої та виховної функцій. Завданням контролю в митній службі є забезпечення законності у її діяльності та успішного функціонування системи митних органів, їх посадових осіб і підвищення ефективності діяльності митної служби України.

3. У зв`язку з проведенням внутрішнього контролю між посадовими особами митної служби складається особливий вид правовідносин - організаційно-контрольні правовідносини. Ці правовідносини зумовлені тим що: 1) вони виникають, розвиваються, змінюються та припиняються у встановленій митним законодавством формі, ознаками якої є наявність контрольного провадження, стадій та специфічного організаційно-контрольного режиму суб`єктів правовідносин; 2) елементами процесуальних організаційно-контрольних правовідносин у митній службі є контролюючі та підконтрольні суб`єкти (посадові особи митної служби), об`єкт (матеріально-правові відносини, що виникають у зв`язку з виконанням митниками своїх посадових обов`язків), зміст правовідносин, юридичні факти - дії (наприклад, порушення інспектором митниці порядку митного контролю та оформлення товарів, що переміщуються через митний кордон України) та події (наприклад, втрата митних документів унаслідок пожежі).

4. Комплексний підхід до вдосконалення організаційного механізму внутрішнього контролю в митній службі передбачає врахування всіх його елементів. Сукупність елементів, що складають організаційний механізм здійснення контрольних функцій у митній службі (цілей, видів, форм та методів контролю, принципів, інформації, управлінських рішень, повноважень), надають внутрішньому контролю певної динаміки. Забезпечення нормальної роботи цього механізму та його вдосконалення має значною мірою підвищити ефективність діяльності митної служби та забезпечити її законність.

5. Внутрішній контроль може бути ефективним тільки за наявності добре налагодженої системи контролю. Елементами системи контролю в митній службі України є: установлення предмета й обсягу контролю (основні напрями контрольної діяльності та питання, які потребують перевірки); визначення об`єктів контролю; розподіл контрольних функцій між суб`єктами контролю; закріплення прав, обов`язків та відповідальності суб`єктів та об`єктів контрольної діяльності; установлення строків, періодичності й часу проведення внутрішнього контролю; забезпечення методичної допомоги суб`єктам управління з організації і здійснення контролю.

6. Суб`єктами організаційно-контрольної діяльності митної служби є контролюючі посадові особи, митні органи та їх підрозділи й інші утворення (групи, комісії) митної служби, а об`єктами - підконтрольні посадові та службові особи, митні органи, спеціалізовані установи й організації митної служби та їх підрозділи.

Визначення статусу, повноважень і відповідальності суб`єктів внутрішнього контролю в митній службі, а також їх місця в системі органів та посадових осіб дозволить уникнути дублювання функцій і перебільшення ролі й значимості суб`єктів внутрішнього контролю митної служби, а також забезпечить додержання ними норм та правил проведення внутрішнього контролю й раціонального використання кадрів у системі. Конкретизація й регламентація в митному законодавстві прав та обов`язків об`єктів внутрішнього контролю стане гарантією додержання їх прав посадовими особами - суб`єктами внутрішнього контролю та керівництвом митних органів. контроль митний служба

7. Перевірки оперативно-службової діяльності митних органів і їх посадових осіб та службові розслідування проводяться за встановленою митним законодавством процедурою, що має певні особливості. Процедура перевірки оперативно-службової діяльності митних органів і їх посадових осіб - це закріплений нормами митного законодавства чи узвичаєний у митній службі порядок здійснення контрольних заходів у певних процесуальних формах (провадженнях), спрямований на досягнення конкретних результатів, зумовлених комплексом цілей внутрішнього контролю митної системи.

Контрольні провадження в митній службі - це регламентована нормами митного законодавства сукупність процесуальних дій з установлення кола фактів та їх документування.

8. Контрольна діяльність у митній службі включає в себе ряд послідовних дій, які можна поєднати в чотири стадії: 1) підготовча (забезпечення стану готовності до здійснення контрольних дій); 2) перевірочна (учинення контрольних заходів, обробка та аналіз одержаної у їх результаті інформації, опитування та отримання необхідних пояснень у причетних до порушень посадових осіб митних органів тощо); 3) підсумкова (документальне оформлення результатів контролю, підготовка рекомендацій, звітування щодо виконання поставлених завдань, прийняття рішень щодо застосування певних заходів за результатами контролю тощо); 4) реалізації рішень, прийнятих за результатами контролю (притягнення винних до відповідальності, оприлюднення результатів перевірок тощо).

Для практики організаційно-контрольної діяльності митної служби є важливими методичні розробки автора, що визначають послідовність стадій, етапів та дій складних і громіздких контрольних проваджень, серед яких комплексна перевірка оперативно-службової діяльності митних органів та службове розслідування.

9. Ефективність внутрішнього контролю в митній службі - це співвідношення між метою контролю, яку було поставлено суб`єктом управління, і кінцевим результатом, досягнутим з найменшими витратами праці, коштів та часу. Ефективність внутрішнього контролю визначається за трьома групами критеріїв (загальними, спеціальними та конкретними) і факторами, що впливають на контрольну діяльність. Основним показником ефективності внутрішнього контролю є результативність, тобто за наслідками контролю мають відбутися позитивні зміни як у роботі безпосереднього об`єкта контролю, так і в роботі всієї митної служби. При цьому результативність - це не тільки стан законності після вжиття заходів щодо усунення її порушень, а на відміну від інших видів державного контролю, результативність внутрішнього контролю - це ще й підвищення ефективності діяльності митної служби. Отже, контроль у митній службі буде ефективним, якщо витрати суспільно корисної праці посадових осіб митної служби (як суб`єктів, так і об`єктів контролю) і коштів на його здійснення були мінімальними, а інформація, отримана в результаті контролю, є корисною для управління митною службою.

Застосування того чи іншого виду, форми чи методу і прийняття певного управлінського рішення з внутрішнього контролю cуб`єктами його здійснення зумовлені сукупністю об`єктивних і суб`єктивних чинників. До перших належить особливість предмета внутрішнього контролю, вимоги відомчих нормативних актів митної служби, аналітична інформація щодо ймовірності здійснення певного виду порушень посадовими особами тощо. До других - рівень професійних знань і вмінь посадових осіб митної служби, уповноважених на здійснення внутрішнього контролю, їх практичний досвід щодо організації та виконання управлінських контрольних функцій, які в сукупності впливають на кінцевий результат у досягненні цілей внутрішнього контролю. Перспективним напрямом удосконалення організації контролю в митній службі є мінімізація суб`єктивних чинників на користь об'єктивних. Рівень показників ефективності контролю в митній службі головним чином залежить від: 1) стану його правового регулювання; 2) управлінської моделі організаційного механізму та системи внутрішнього контролю; 3) професійного рівня суб`єктів організаційно-контрольної діяльності; 4) інформаційно-технічного забезпечення цієї діяльності.

Реалізація викладених пропозицій, з одного боку, дозволить підвищити ефективність контролю в митній службі України та забезпечити законність у її діяльності, а з іншого - слугуватиме гарантією прав і законних інтересів суб`єктів митних правовідносин, і в тому числі суб`єктів та об`єктів внутрішнього контролю.

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

Коросташова І.М. Статус митних органів при запровадженні митного контролю // Проблеми законності. // Респ. міжвідомч. наук. зб. / Відповід. ред. В.Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2001. - Вип. 47. - С. 99-102.

Коросташова І.М. Режим зон митного контролю: проблемні питання // Проблеми законності. // Респ. міжвідомч. наук. зб. / Відповід. ред. В.Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. - Вип. 54. - С. 110-115.

Коросташова І.М. Зони митного контролю: питання класифікації // Проблеми законності // Респ. міжвідомч. наук. зб. / Відповід. ред. В.Я. Тацій. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. - Вип. 56 .- С. 110-115.

Коросташова І.М. Процесуальні стадії контрольної діяльності митних органів // Митна справа // Науково-аналітичний журнал . - Львів, 2002. - Вип. 2. - С. 45-50.

Коросташова І.М. Контрольна діяльність як основна складова компетенції митних органів // Митна справа // Науково-аналітичний журнал. - Львів, 2003. - Вип. 1. - С. 43-47.

Коросташова І.М. Організаційно-контрольні правовідносини в митній службі України: поняття та структура // Митна справа // Науково-аналітичний журнал. - Львів, 2005. - Вип. 1. - С. 30-35.

Коросташова І.М. Організаційний механізм здійснення контрольних функцій в митній службі України // Митна справа // Науково-аналітичний журнал. - Львів, 2005. - Вип. 2 . - С. 25-33.

Коросташова І.М. Контроль в митній службі України: критерії ефективності // Митна справа // Науково-аналітичний журнал. - Львів, 2005. - Вип. 6 . - С. 39-43.

Коросташова І.М. Контроль в митній службі // Управління в митній службі: теорія і практика: Навчальний посібник / За заг. ред. Ю.Д. Кунєва. - Дніпропетровськ: АМСУ, 2006. - 308 с. - С. 196-213.

Коросташова І.М. Митний контроль в системі державного контролю, як одна із складових митної справи в Україні // Митна справа // Науково-аналітичний журнал. - Львів, 2000. - Вип. 4. - С. 3-6.

Коросташова І.М. Правове регулювання контрольної діяльності митних органів // Вісник Академії митної служби України. - Дніпропетровськ: АМСУ, 2002. - Вип. 2. - С. 26-29.

Коросташова І.М. Місце митного права в системі правових наук // Проблеми вищої юридичної освіти: Тези доп. та наук. повідом. наук. - метод. конф. 18-19 грудня 2001 р. / За ред. В.В. Комарова. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2002. - 204 с. - С. 129-131.

Коросташова І.М. Внутрівідомчий контроль у системі митних органів // Митна політика України в контексті європейського вибору: проблеми та шляхи їх вирішення: матеріали конференції (20-21 листопада 2003 р.). - Дніпропетровськ: АМСУ, 2003. - 256 с. - С. 100-101.