Модернизация федеративного договорного процесса в современной России

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Глава 1. Федеративный договорной процесс среди проблем федеративного устройства Российского государства

Глава 2. Упорядочение договорного процесса

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Взаимоотношения между краями, областями и автономными округами строятся на основе сотрудничества и могут регулироваться уставами соответствующих субъектов и договорами между органами государственной власти автономного округа и органами государственной власти края или области. Названные договоры наряду с другими вопросами могут закреплять делегирование части полномочий органов государственной власти автономных округов органам государственной власти края, области. Кроме того, взаимоотношения между краями, областями и автономными округами, согласно Конституции, могут регулироваться также и соответствующим федеральным законом.

В числе важнейших вопросов, требующих урегулирования в данном законе, принципы разграничения объектов собственности, находящихся на территории данных субъектов, и полномочий по управлению ими; порядок разрешения споров и защиты интересов каждого из этих видов субъектов Российской Федерации. В предмет регулирования данного закона должно войти также определение основных требований к договорам между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, края, области, порядка их заключения, регистрации и расторжения. Конституция Российской Федерации в ч. 5 ст. 66 закрепляет возможность изменения статуса субъекта Российской Федерации по взаимному согласию Российской Федерации и ее субъекта. Преобразование конституционно-правового статуса субъекта, например области в республику или, наоборот, в принципе может привести и к его переименованию. Но изменение статуса субъекта Федерации, видимо, возможно и в рамках одного наименования субъекта, например при выходе автономного округа из состава края или области.

Цель работы - исследование модернизация федеративного договорного процесса в современной России.

Глава 1. Федеративный договорной процесс среди проблем федеративного устройства Российского государства

Взгляды на природу заключающихся с 1994 г. договоров между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий не имеют единства, а история договорного процесса в России воспринимается неоднозначно. Собственно, договорный процесс начался еще с Федеративного договора 1992 г., которому тогда придавался государствообразующий характер, перешедший впоследствии и на двусторонние договоры. Поэтому перед авторами действующей Конституции стоял вопрос не столько искоренения негативных тенденций договорного процесса (программа-максимум), сколько вопрос хотя бы частичной легитимизации договорного процесса (программа-минимум), что и было сделано в тексте новой Конституции. Столь часто критикуемые конституционные нормы стали результатом компромисса властных элит центра и регионов, ибо противоречия договорного процесса были буквально “загнаны” в ст. 72 Конституции РФ, что называется “до лучших времен”. В 1993 г. эта позиция была эффективна, и в течение ряда лет договорный процесс развивался в конституционном поле, хотя подчас и выходя за его рамки. Сегодня такая позиция изжила себя. Когда встала необходимость серьезного реформирования федеративных отношений, противоречивость по ключевым вопросам распределения компетенции недопустима. Пришло время внести ясность в нормативное регулирование договорных отношений, а также в само понятие договора и его функций.

Самой важной и единственной функцией договора считается детальное разграничение компетенции. Но так как последняя в основном уже разграничена федеральными Конституцией и законодательством, то среди “плюсов” договорного процесса остается возможность дифференцированного подхода к регионам. Действительно, в одном общем для всех, даже очень подробном законе сложно предусмотреть региональную специфику (правда, многое связано с тем, что понимать под этим самым дифференцированном подходом - неизбежные местные особенности либо попытку “выторговать” себе некие особые права). Но если взглянуть на уже заключенные договоры, то выяснится, что они, за редким исключением, носят общий характер, что абсолютно нивелирует необходимость в договорном процессе. Недостатки же договорного права очевидны.

Во-первых, значительное количество договоров с нетождественными текстами вносит элементы “эрозии” в российское законодательство и может привести к правовому хаосу.

Во-вторых, процесс заключения двусторонних договоров ставит под вопрос конституционный принцип равноправия субъектов Федерации. Понятным было бы заключение договоров только в исключительных случаях, но при наличии 50 договоров уже нельзя вести речь о частных случаях разграничения компетенции.

В-третьих, вызывает сомнения предмет регулирования двусторонних договоров. Предметы ведения, о разграничении которых ведется речь в договорах, уже разграничены Конституцией РФ и в дополнительном разграничении не нуждаются. Возможно договорное разграничение только тех предметов ведения, которые по тем или иным причинам не попали в конституционные перечни, либо полномочий по реализации упомянутых предметов ведения, особенно в сфере совместной компетенции.

В-четвертых, большинство существующих в настоящий момент договоров неконституционны в силу их противоречия Конституции РФ.

Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик составляет одну из важных гарантий государственной целостности России, потому что он совершенно естественно сопряжено тем, что не предусматривает и права выхода республик (как и иных субъектов) из состава Российской Федерации. Подобная юридическая нерасторжимость есть главная черта федерации в ее классическом виде, предполагающая конституционную, а не договорную основу ее образования. Но, в свою очередь, правосубъектность членов такой федерации не может претендовать на всю совокупность институтов классического государства. Отсюда вытекает несуверенность субъектов федерации, что отвечает мировой практике федерализма.

Россия как федерация конституционная должна обеспечивать сочетание суверенитетов федерации и ее субъектов на уровне как государственных, так и даже административно-территориальных образований. И хотя признается, что не может быть «равно-масштабной» (по объему и содержанию) реализации общегосударственного (федерального) суверенитета и суверенитета субъектов федерации, последний не является некой «второсортной» категорией, но выступает даже источником суверенитета федеративного государства.

Нельзя не отметить, что из порядка осуществления данного принципа явно «выпадают» действия некоторых субъектов Российской Федерации (Чеченской Республики, Татарстана), стремящихся к утверждению своего суверенного статуса как на договорной, так и на фактической, внедоговорной (отказ от подписания Федеративного договора) основах. Отсутствие концепции государственной политики России по урегулированию конституционных межнациональных конфликтов побудило, например, федеральные власти пойти на заключение двустороннего договора Российской Федерации со своим субъектом -- Республикой Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий. Сам по себе правомерный акт по своему содержанию создал отчетливо видимый прецедент нарушения компромисса России со всеми субъектами федерации, достигнутого в силу федеративного договора, и восстановления суверенной атрибутики одного из таких субъектов. При этом ряд положений договора: об участии республики в международных отношениях, самостоятельности внешнеэкономической деятельности, создании своего Национального банка, решении вопросов республиканского гражданства, права опротестования законов Российской Федерации и др., -- прямо нарушает российскую Конституцию, либо не соответствует ее положениям. Уже при подписании такого договора проявился его коллизионный характер в отношении федеральной Конституции и стала очевидной необходимость применения именно ее (а не этого договора) нормативных установок в силу действия ч. IV п. 1 разд. II о заключительных и переходных положениях Конституции РФ. Это соответствовало бы принципу ее прямого действия и верховенства на всей территории России (ст. 4,15).

С вопросом о государственном характере субъектов связана важная конституционная проблема соотношения в федеративном устройстве России национального и территориального моментов. Учитывая опыт существования и распада общесоюзной федерации, построенной по национальному принципу, следует признать несостоятельность столь ограниченного понимания ее учреждения, приведшего к огосударствлению национальной (этнической) структуры населения, т.е. разделению людей на национальные общности с «присвоением» некоторым из них статуса соответствующих государственно-правовых форм организации. Как уже отмечалось, в условиях Российской Федерации право на самоопределение должно быть «отделено» от национального его носителя и переориентировано на равноправие и самоопределение народов в составе России, что равносильно отказу от национальной (этнической) государственности как единственной основы федеративного устройства.

В условиях перевода их в ранг территориальных субъектов федерации меняется регулирование властных отношений в пределах краев и областей. Деятельность их представительных органов определяется как осуществление государственной власти, а областной, краевой администрации -- как исполнительной власти, в то время как органы нижестоящих территориальных звеньев выступают в качестве органов местного самоуправления. В этом ныне и состоит основной критерий государственности региональных субъектов федерации.

Конституция дает основания для передачи широкого круга властных полномочий в регионы, однако именно в ней содержатся те границы, которые не позволяют рассматривать данный процесс как беспредельный, угрожающий целостности федерации (как уже отмечалось, договор с Татарстаном переходит эти границы). Существенное значение в указанном плане имеет достаточно четкое определение в Конституции правовой системы Российского государства с учетом его федеративной структуры.

Можно долго еще критиковать договорный процесс, но очевидно, что в настоящее время это реальность, которую нельзя игнорировать. Договоры заключались, заключаются и, по-видимому, далее будут использоваться в качестве инструмента разграничения компетенции. Поэтому, вопрос нужно ставить не о том, нужны ли двусторонние договоры России, ибо практика - хорошо это или плохо - уже пошла по пути их заключения, а о том, каким образом повернуть договорный процесс в сторону созидания, не дать ему стать фактором разрушения Федерации.

Мнение о том, что договор призван “умиротворить” Конституцию РФ с противоречащим ей законодательством субъектов, не оправдало себя. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий - это не международный или государствообразующий договор, а всего лишь административно-правовой акт, действие которого не может противоречить конституционным установлениям. В случае несоответствия положений договоров положениям Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов, принимаемых по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения, действуют положения Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов (ст. 4 Закона). Не менее важны и положения части 2 ст. 3 Закона, согласно которой не могут быть приняты конституции, уставы, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, заключены договоры, соглашения, если принятие (заключение) указанных актов ведет к:

изменению конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации;

ущемлению или утрате установленных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

нарушению государственной целостности Российской Федерации;

нарушению единства системы государственной власти в Российской Федерации.

Федеральным законом "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (119-фз от 24 июня 1999, основные авторы проекта - В.Н.Лысенко и Р.Г.Абдулатипов) установлен приоритет федеральных законов перед Федеративным договором и Договорами о разграничении полномочий между РФ и ее субъектами. Тем же законом установлено, что договоры до подписания Президентом РФ должны быть рассмотрены в законодательном (представительном) органе региона и в Совете Федерации. Предписано привести ранее заключенные договоры и соглашения в соответствие с этим законом в течение трех лет со дня вступления его в силу. Этот закон утратил силу 04.07.2003.

Глава 2. Упорядочение договорного процесса

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в качестве таких правовых форм называет договоры и соглашения Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). Закон определяет основания и порядок заключения договоров и соглашений.

Договор представляет разновидность двусторонних внутригосударственных договоров, заключенных между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ по вопросам регулирования имущественных отношений и собственности, внешнеэкономической деятельности и межгосударственных связей, топливно-энергетического и агропромышленного комплексов, бюджетных взаимоотношений, регулирования социально-трудовых вопросов занятости. Такой договор юридически узаконивает признание Федерацией круга вопросов, по которым она не вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование в сфере совместного ведения и без участия заинтересованного субъекта РФ, а также закрепление круга полномочий субъекта Федерации. Договор может быть заключен в случаях: а) прямого указания в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость его заключения; б) отсутствия федерального закона по предмету совместного ведения, но при условии, что в случае принятия федерального закона договор будет приведен в соответствие с ним.

Кроме того, договор может конкретизировать предметы совместного ведения с учетом политических, экономических, социальных, географических и иных особенностей субъектов РФ.

Предметами договора могут быть:

а) конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами;

б) условия и порядок осуществления разграниченных договором полномочий;

в) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений договора, а также иные вопросы, связанные с реализацией договора.

Договором может устанавливаться ответственность сторон за неисполнение или ненадлежащее исполнение положений договора. В частности, может предусматриваться одностороннее расторжение договора, обязанность возмещения ущерба.

Порядок подготовки, предварительного рассмотрения и согласования проектов договора определяется Президентом РФ. На подготовительный проект федеральные органы исполнительной власти не позднее чем в месячный срок обязаны представить свои замечания и предложения. До процедуры подписания Президентом РФ проект договора направляется для рассмотрения в законодательный орган субъекта РФ и в Совет Федерации. В Совете Федерации проект договора рассматривается в течение 3 месяцев со дня получения сообщения о результатах его рассмотрения законодательным органом субъекта РФ. Результаты рассмотрения проекта договора в Совете Федерации имеют рекомендательный характер и учитываются при решении вопроса о подписании договора. Договор подписывается Президентом РФ и должностным лицом, уполномоченным субъектом РФ, и вступает в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования. В соответствии с Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде РФ» (п. «б», «в» ст. 3) договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а равно между органами государственной власти субъектов подлежат правовой оценке Конституционного Суда на предмет их соответствия федеральной Конституции. федеративный договор государственный

Заключенный договор подписывается Президентом РФ и главой исполнительного органа государственной власти субъекта РФ (президентом, губернатором, мэром). Заключение договоров о разграничении полномочий допускается только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Федерации, определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока, а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Языком договора о разграничении полномочий является русский язык. По договоренности сторон договор о разграничении полномочий может быть составлен и подписан на русском языке и государственном языке республики в составе Федерации.

Порядок подготовки и предварительного согласования проекта договора о разграничении полномочий федеральными органами государственной власти определяется Президентом РФ в соответствии с федеральным законом. Порядок подготовки проекта договора о разграничении полномочий исполнительными органами государственной власти субъекта Федерации до его внесения в федеральные органы государственной власти определяется высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) в соответствии с федеральным законом.

Проект договора о разграничении полномочий, подготовленный и согласованный в установленном порядке, представляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) для одобрения.

Проект договора о разграничении полномочий одобряется или отклоняется постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации, принимаемым большинством голосов от установленного числа депутатов. Высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) сообщает о результатах рассмотрения проекта договора о разграничении полномочий в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации Президенту РФ.

Орган государственной власти субъекта Федерации, не являющийся стороной договора о разграничении полномочий, вправе получить по своему запросу проект данного договора до одобрения его проекта и внести в него свои предложения и замечания.

В случае внесения изменений и (или) дополнений в одобренный законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации проект договора о разграничении полномочий или отклонения его отдельных положений проект договора о разграничении полномочий подлежит повторному предварительному согласованию и одобрению.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта).

Президент РФ в течение десяти дней после подписания договора о разграничении полномочий вносит в Государственную Думу проект федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если федеральным законом не установлено иное.

Договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений.

Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Досрочное прекращение действия договора о разграничении полномочий возможно по взаимному согласию сторон или на основании решения суда.

В отличие от договора соглашение предусматривает:

1) передачу федеральными органами исполнительной власти осуществления части своих полномочий органам исполнительной власти субъекта РФ, если такая процедура не противоречит Конституции РФ и федеральным законам;

2) передачу органами исполнительной власти субъекта РФ осуществления части своих полномочий федеральным органам исполнительной власти.

Соглашение может быть заключено на основании федерального закона по предметам совместного ведения или договора. При этом предметами соглашения могут быть:

а) передача осуществления части полномочий;

б) условия и порядок передачи осуществления части полномочий;

в) материально-финансовая основа передачи осуществления части полномочий;

г) формы взаимодействия и сотрудничества при исполнении положений соглашения;

д) иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Как и в договоре, в соглашении определяются сроки его действия, условия и порядок досрочного прекращения действия. Ответственность по соглашению сторон, процедура подготовки соглашения идентична описанным правилам, применяемым к договорам.

Вообще в правовой науке нет единства в видении сущности разграничения компетенции между органами власти разных уровней в федеративном государстве. Некоторые исследователи (особенно зарубежные) сводят сам правовой институт федерализма к разграничению компетенции; но немало авторов рассматривают разграничение компетенции как фактор, влияющий на государственное устройство в значительной мере опосредовано. Действительно, проблема разграничения компетенции носит во многом технико-юридический характер, однако, его решение (или не решение) может оказать существенное влияние на фактическую расстановку сил в федеративном государстве.

При разграничении компетенции значительную роль играют принципы, из которых исходили авторы действующей Конституции РФ, когда составляли перечни статей 71 и 72, и которые не указаны ни в одном нормативном правовом акте, но вместе с тем регламентируют распределение конкретных предметов ведения и полномочий. К ведению Российской Федерации было отнесено лишь то, что, по мнению авторов Конституции, было необходимо и вместе с тем достаточно для защиты суверенитета Российской Федерации, обеспечения целостности и неприкосновенности ее территории (принцип “необходимого и достаточного”). К совместному же ведению исходя из принципа субсидиарности было отнесено все то, что вследствие объективных условий существования государства не может решаться только Федерацией без участия ее субъектов. В разное время объем “необходимого и достаточного”, как и границы субсидиарности подвергались существенной коррекции. Федеральный центр и субъекты имели (да и сейчас имеют) подчас диаметрально противоположные взгляды на их сочетание. В результате четкого разграничения компетенции ни на конституционном, ни на законодательном и тем более договорном уровнях пока не наблюдается. Например, контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов отнесен к ведению Федерации (п. “а” ст. 71); с другой стороны, обеспечение соответствия нормативно правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам отнесено к совместному ведению (п. “а” ст. 72). В какой форме будет проводиться федеральный контроль, если последнее слово в данном случае все равно остается за субъектами РФ? В последние годы политика и центра, и субъектов развивалась в данном русле, что привело к систематическому игнорированию федеральных конституционных норм в законодательстве субъектов.

Повод для размышления дает и разграничение компетенции в сфере соблюдения прав и свобод человека. Относя “регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина” к ведению Федерации (п. “в” ст. 71), Конституция, вместе с тем, отдает в совместное ведение “защиту прав и свобод человека” (п. “б” ст. 72). Разница между этими понятиями весьма умозрительна, что позволяет субъектам РФ заниматься обеспечением соблюдения прав и свобод самостоятельно со всеми вытекающими отсюда последствиями (вообще, проблема несовпадения взглядов на права человека в центре и регионах представляет собой тему для отдельного исследования).

Заключение

В заключении хотелось бы изложить некоторые выводы. Договоры и соглашения как правовая форма разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений или вовсе отсутствует вышеизложенное позволяет сделать ряд выводов. Совокупность принципов федерализма в РФ должна учитываться при принятии управленческих решений на всех уровнях власти. Становление российского федерализма должно базироваться на наднациональном подходе, что является условием грамотного государственного управления. Значительное влияние на перспективы российского федерализма оказывает механизм разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. Наиболее серьезной ревизии подлежит договорной способ разграничения компетенции, хотя с другой стороны, это наиболее динамичный и, следовательно, удобный на сегодняшний момент способ разграничения.

В целом, юридическое совершенствование федерализма должно следовать развитию федеративной экономики, нормативно закрепляя ее основные достижения и создавая предпосылки для новых. В основании большинства проблем российского федерализма лежат глубинные экономические и социально-политические факторы, предопределяющие основные тенденции развития в сфере государственного строительства, а основной причиной пробуксовки реформ в России является неспособность государства адекватно регулировать процессы модернизации. Кстати, действующая Конституция РФ в какой-то мере действительно закрепила реальные устои федерализма в России, - она закрепила противоречивость и зыбкость экономической системы, склонность ее участников к неправовым формам и методам взаимодействия. Такими в действительности являлись и до сих пор являются и российский федерализм, и российская экономика.

Список источников и литературы

1. Источники

1.1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993г. М.: Юрид. лит., 2009. - 64с.

1.2. Федеральный закон от 4 июля 2003 г. «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями на 22 июля 2008 года). // www.kodeks.ru

1.3. Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Республики Татарстан» от 15 февраля 1994 г. // Российская газета. - 1994. 18 февраля.

2. Литература

2.1. Виноградов В.А. Федеральное вмешательство: проблемы теории и правовое регулирование. // Законодательство и экономика. - 2014. - № 7. - с.42-47.

2.3. Демин В.Н. Конституция РФ и единство конституционно-правового пространства Российской Федерации. // Журнал Российского права. - 2015. -№6. - с.16-22.

2.4. Добрынин Н.М. Конституционализм в новейшей истории России: потенциал и возможности. // Государство и право. - 2014. - №2. - с.7-12.

2.5. Кузьмин Э.Л. О государственном суверенитете в современном мире. // Журнал российского права. - 2015. - №3. - с.23-27.

2.6. Мирошниченко В.А. Комментарии к Конституции Российской Федерации. М.: «ЮРКНИГА», 2014. - 388с.

2.7. Смоленский М.Б. Конституция РФ. Постатейный комментарий для школьников. Ростов н./Д.: Март, 2015. - 256с.

2.8. Смоленский М.Б., Мархгейм М.В., Тонков Е.Е. Конституционное право Российской Федерации. Ростов н./Д., «Феникс», 2015. - 480с.

2.9. Столяров В.М. Компетенция власти: Разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования. М.: Юристъ, 2015. - 166с.

2.10. Филиппов В.Р. Договорная федерация и эксклюзивная этничность. // Федерализм. - 2015. - № 4. - С.34-40.

Размещено на Allbest.ru