Управление процессами социально-экономического развития региона

Размещено на http://allbest.ru

Введение

государственный самоуправление регион власть

Государство по природе своей есть организация политической власти и управления. Власть и управление - две основные, неразрывно связанные функции государства. Власть как способность одних групп общества навязывать свою волю всему обществу существовала и существует постольку, поскольку является орудием управления людьми. В основе политического господства повсюду лежало отправление какой-либо общественной должностной функции, и политическое господство оказывалось длительным лишь в том случае, когда оно эту общественную функцию выполняло.

Государственное управление понимается как самая важная функция государства, которую оно должно выполнять в любой экономике Государственное управление стало возможным благодаря централизованной власти, воплощавшей общую волю объединившихся в политический союз (государство) людей. Непосредственными носителями власти выступали группы авторитетных лиц (они же и субъекты управления), которые избирались народом или власть наследовали.

Объект исследования - законодательная и исполнительная власть в государственном управлении современной России

Предмет исследования - функции и возможности законодательной и исполнительной власти, в управлении процессами социально-экономического развития региона.

Цель исследования - раскрыть роль органов законодательной и исполнительной власти в управлении процессами социально-экономического развития региона.

В соответствии с указанной целью были поставлены следующие задачи:

1.Дать теоретическое обоснование государственного управления;

2.Раскрыть понятие и сущность государственного управления;

3.Рассмотреть функции государственного управления как основные направления деятельности органов исполнительной власти;

4.Проанализировать особенности законодательной и исполнительной власти;

5.Рассмотреть законодательную и исполнительную власть как субъект государственного управления;

6.Дать понятие и признаки законодательной и исполнительной власти как субъекта государственного управления;

7.Раскрыть принципы организации и деятельности органов законодательной и исполнительной власти;

8.Рассмотреть правительство как субъект государственного управления

9.Проанализировать значение законодательных и исполнительных органов власти в управлении социально-экономическим развитием региона.

Методология и методы проведенного исследования. Методологической базой исследования послужили основные положения теории государственного управления, теории человеческого капитала, новой институциональной теории государства, методы системного анализа, использовались также методы сравнительного анализа, статистико-аналитические и математические модели.

Теоретической основой для написания курсовой работы послужили разработки различных школ и направлений науки в области государственного управления и методов управления.

Структура курсовой работы: работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы.

Глава 1. Теоретическое обоснование государственного управления

1.1 Понятие и сущность государственного управления

В научной и учебной литературе нет общепризнанного однозначного понимания категории «государственное управление». Известный ученый-государствовед профессор Г.В. Атаманчук определяет его как практическое организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу, Б.Н. Курашвили - как деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами[5].

Ряд авторов определяют понятие "государственное управление" как практическую организующую деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящую в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом управления, другие - как организующую, исполнительно-распорядительную деятельность, осуществляемую на основе и во исполнение законов и состоящую в повседневном выполнении функций государства. Последнее определение в отличие от предыдущих, как видим, является более узким, во многом сводит государственное управление к исполнительно-распорядительной деятельности.

Близкую позицию в этом отношении занимает и профессор А.И. Радченко, который дает такое определение: "под государственным или муниципальным управлением понимается деятельность государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия решений (правовых актов), организации и контроля исполнения этих решений (актов) и решений (актов) органов законодательной (представительной) власти".

По нашему мнению, государственное управление - специфический тип социального, которое представляет собой воздействие на общество с целью его упорядочения, сохранения качественной специфики, совершенствования и развития[10].

В определении понятия государственного управления должно быть теоретически выражено общее и специфическое, характерное для его сущности как политико-административного воздействия государственных властных институтов на общество. В соответствии с этим подходом можно сформулировать следующую дефиницию: государственное управление- это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором, реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

Близка к данному определению и позиция крупного государствоведа профессора Н.И. Глазуновой, согласно которой "государственное управление - это целенаправленное организующерегулирующее воздействие государства (через систему его органов и должностных лиц) на общественные процессы, отношения и деятельность людей"[12].

Во многом схожее определение дается и Г.Л. Купряшиным, по мнению которого "государственное управление - это деятельность по реализации законодательных, исполнительных, судебных и иных властных полномочий государства в целях выполнения его организационно-регулирующих и служебных функций как в обществе в целом, так и в отдельных его частях".

В содержании сформулированного определения понятия зафиксировано единство общего, свойственного социальному управлению - сознательное, целенаправленное воздействие на социум, и специфического для государственного управления: особенный субъект, отличительные его цели, а также - объект управляющего воздействия. Субъект управления - государственные институты - организации специальных групп людей, наделенных необходимыми для управленческих действий властными полномочиями и действующих от имени общества и каждого гражданина на основе установленных правовых норм. Объект государственного управления - общество в целом или его отдельные группы, общественно-политические, экономические, культурные и прочие организации, их деятельность.

Управляющее воздействие государственных институтов - это целенаправленное воздействие на естественное состояние общества в интересах классов и других больших социальных групп, стремление придать ему организованное функционирование в соответствии с установленными нормами, обеспечить его адаптацию к изменяющимся условиям среды, а также возможное его совершенствование и развитие[15].

Сознательное воздействие на общество и его группы, на отдельных граждан с целью направления их поведения и деятельности в русло общественно политически необходимого и целесообразного - существенная черта государственного управления. По своему содержанию оно многогранно: это - деятельность, ориентированная на достижение разнопорядковых, разнокачественных целей; на организацию общественной системы и сохранение (воспроизводство) существующего состояния общественных отношений; это - перевод управляемого объекта из состояния статичного, традиционного в динамичное, прогрессивное, из малопредсказуемого - в предсказуемое, из остроконфликтного - в ситуацию разрешаемых конфликтов; это - обеспечение условий для расширения свободы общества и личности и т.д.

Так, перед государственным управлением современной России объективно стоят многие задачи глобального социально-политического и экономического характера, а также конкретного план - осуществления оптимальной для страны модернизации. Управление крупными социальными группами - классами и другими общностями, идентифицирующими себя с различными культурами (главным образом с русской православной и мусульманской), группами населения, ориентирующимися на западноевропейские либеральные ценности и приверженными советским социалистическим ценностям, связано с решением комплексных проблем. На первом плане - проблемы сохранения государственного единства[6].

Подводя итоги вышесказанному, можно выделить следующие свойства, присущие государственному управлению, на которые особое внимание обращает Н.И. Глазунова:

Субъект целенаправленных, организующих и регулирующих воздействий - государство. Характер государственного управления в конкретное историческое время определяется характером, конституционными основами (принципами) развития государства. Государство как мозговой центр дает импульсы - приказы государственному управлению - своего рода "нервной системе" общественного организма.

Государственное управление опирается на властные полномочия и представляет собой способ реализации государственной власти, которая распространяется на все общество (и на другие сообщества в рамках проводимой государством международной политики). Законы, иные нормативные правовые требования, устанавливаемые государственной властью - общеобязательны, обеспечиваются авторитетом силы государства.

Специфику государственного управления составляют характер и объем охватываемых управлением общественных явлений. В центре государственного управления - решение общих дел, согласование действий всех граждан, защита совместного интереса, удовлетворение потребностей общества, а не отдельных граждан и социальных групп.

Комплекс методов и средств государственного воздействия составляют не только правовые, политические, экономические (регулирование, согласование, убеждение, стимулирование и т.д.), но и принуждение с помощью сил правоохранительных государственных органов. Государственная власть и управление в источнике имеют правовую и политическую обусловленность (легитимность), а в реализации - силу госаппарата, обладающего и средствами принуждения .

Заслуживает внимания и высказываемое данным автором положение о том, что в широком смысле государственное управление как система означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализацию, контроль за соблюдением в обществе правозаконности и правосудие. Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры [17].

Государственное управление - это вместе с тем самоуправление по отношению к самому государству и социальной системе в целом, где действуют и стихийные регуляторы общественных процессов, не охватываемые рациональной деятельностью государства.

1.2 Функции государственного управления как основные направления деятельности органов законодательной и исполнительной власти

Функции государственного управления как проявление практической деятельности органов исполнительной власти обусловлены социальной ролью государства и специфическим назначением органов государственной исполнительной власти. Вопрос о функциях государства и государственного управления не лишен спорных моментов. Функции государства реализуют все государственные органы, составляющие единую государственную власть. В рамках этого единства имеются существенные различия в методах и формах реализации функций. Соответственно выделяются самостоятельные виды государственной деятельности, отличающиеся специфическим назначением, особыми субъектами - государственными органами (государственными служащими), способами реализации государственных функций[15].

В самом общем виде функции государства и его органов - это основные направления деятельности государства, обеспечивающие его социальное благосостояние, гарантирующие реализацию прав и свобод человека и гражданина, стабильное и эффективное управление государством и обществом. Размышляя о функциях управления и отмечая специфику каждой общей функции, ее структурную обособленность, Д. Н. Бахрах подчеркивает, что их связывает организационное единство субъекта управления. Он различает три группы функций по их содержанию: функции ориентирования системы: прогнозирование, планирование, нормативное регулирование, методическое руководство; функции обеспечения системы: кадровая, материально-технического обеспечения, финансирования, организационно-структурного обеспечения, информационного обеспечения; функции оперативного управления системой: непосредственного регулирования деятельности, учета, контроля, оценки (всей работы, отдельных работников, выполнения конкретных заданий и т. д.)[15].

Функции государственного управления обусловливаются объективными закономерностями. Содержание каждой функции предопределено стоящими перед государством и государственным управлением целями и спецификой объекта государственного управления и включает в себя конкретное направление организационно-правового воздействия органа государственного управления на конкретные объекты управления.

Основные функции государственного управления - это всеобщие, типичные, имеющие специальную направленность виды взаимодействия между субъектами и объектами управления, характерные для всех управленческих связей, обеспечивающие достижение согласованности и упорядоченности в сфере государственного управления.

К основным функциям государственного управления можно отнести следующие. Информационное обеспечение деятельности государственных органов, т. е. сбор, получение, обработку, анализ информации, необходимой для осуществления государственной (управленческой) деятельности. В теории это называется информационным обеспечением управления. Прогнозирование и моделирование развития системы государственного управления, государственных органов, стандартов государственного управления. Планирование - это определение направлений, пропорций, темпов, количественных и качественных показателей развития тех или иных процессов в системе государственного управления и, в частности, реализации государственных функций (экономических, социально-культурных, военных, оборонных, борьбы с организованной преступностью и коррупцией в системе государственной службы и т. д.); кроме того, это разработка целей, задач и направлений развития и реформы государственной деятельности и государственного управления. В процессе реализации функции планирования создаются программы по развитию отношений в различных отраслях и сферах государственного управления (федеральные, региональные и комплексные программы), а также программы по изменению и улучшению деятельности органа государственного управления и его структуры[24].

Организация - это формирование системы государственного управления на основе установленных принципов и подходов, определение структуры управляющей и управляемой систем в государственном управлении. Распорядительство, т. е. оперативное регулирование управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей, обеспечение режима должной государственной деятельности в форме принятия административных актов (правовых актов управления: приказов, распоряжений, указаний, инструкций, правил, руководств и т. д.). Руководство - это установление правил и нормативов деятельности и отдельных действий государственных органов (государственных служащих, должностных лиц), управляемых объектов; общее руководство - это определение содержания государственной деятельности (например, управленческой).

Координация - это согласование деятельности различных государственных органов для достижения общих целей и задач государственного управления.

Контроль - это установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценка результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления

Регулирование - использование методов и способов управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования. Регулирование - это установление общеобязательных требований и процедур для объектов управления и различных субъектов права с целью обеспечения общественного порядка, безопасности, равенства участников экономических отношений, основ демократической конкурентности, прав и свобод граждан[14].

Органы исполнительной власти, осуществляющие функцию государственного регулирования в соответствующей сфере, могут заключать между собой соглашения о взаимодействии в целях повышения эффективности государственного регулирования.

Учет - это фиксация информации, выраженной в количественной форме, о движении материальных ресурсов государственного управления, о результатах реализации управленческих отношений, полномочий государственных органов, государственных управленческих решений, о наличии и движении документов, имеющих важное значение для государственного управления в целом; это фиксирование в количественном выражении всех факторов, влияющих на организацию и функционирование государственного управления.

Политическая функция государственного управления обусловлена практической сущностью управленческой, исполнительной деятельности, ибо правительство и другие органы исполнительной власти в конечном итоге реализуют политическую волю законодателей, выраженную в принимаемых парламентом законах. Государственное управление осуществляет государственную политику, выработанную парламентом и правительством страны. Именно поэтому государственное управление призвано обеспечивать стабильность общественных отношений[12].

Каждый из функционирующих в стране федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.) выполняет ряд закрепленных за ним функций государственного управления, которые представляют собой функции специальных органов государства, органов исполнительной власти.. В качестве примера можно привести некоторые из них:

организация исполнения федеральных законов, иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти в органах федеральной службы безопасности;

участие в разработке и реализации государственных программ обеспечения безопасности РФ;

выработка на основе прогнозов развития внутриполитической, социально-экономической и криминогенной обстановки в стране предложений по предупреждению и нейтрализации угроз безопасности РФ;

организация и осуществление в пределах своих полномочий контрразведывательной деятельности;

организация и осуществление оперативно-розыскной деятельности, производство дознания и предварительного следствия по делам о преступлениях, расследование которых отнесено к ведению органов федеральной службы безопасности;

осуществление во взаимодействии с другими государственными органами мер по борьбе с организованной преступностью, коррупцией, контрабандой, незаконным оборотом оружия и наркотических средств.

Для реализации функций государственного управления создаются специальные государственные органы (аппарат управления), т, е. формируется соответствующая структура управления, которая направлена на обеспечение единства устойчивых связей между частями управленческой системы, на использование оптимальных форм и методов управления, улучшение технологии и информационного обеспечения управления, совершенствование деятельности по формированию персонала управления. Управленческая структура должна определяться задачами и целями управления, составляющими его звеньями, числом иерархических ступеней управления, нормативно установленными полномочиями занятых в управленческой практике лиц.

1.3 Понятие и цели социально-экономической политики местного самоуправления

Муниципальная социально-экономическая политика - это важнейшая составная часть систем местного самоуправления. Местная социально-экономическая политика - это взаимосогласованная совокупность социальных, экономических, экологических целей и установок (ориентиров), а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется самим местным сообществом и органами самоуправления. При разработке и практической реализации местной социально-экономической политики необходимо применять программно-целевой подход, который дает возможность достичь поставленных целей, конечных результатов с наименьшими затратами, преодолеть ведомственную разобщенность, объединить интересы.

Главная и конечная цель муниципальной социально-экономической политики - улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество, и увеличение его вклада в развитие всего общества. Важнейшие составляющие местной социально-экономической политики являются социальная, экономическая, экологическая, научно-инновационная и другие виды местной политики[21].

В муниципальной социальной политике главный ориентир - улучшение качества жизни населения, образующего местное сообщество. Это прежде всего уровень, образ и продолжительность жизни населения. Приоритетом местной экономической политики является эффективность ведения местного хозяйства и увеличение на этой основе бюджетных и внебюджетных доходов, необходимых для решения местных задач, связанных с улучшением качества жизни местного сообщества. [4, 260]

Конкретный состав и содержание целей социально-экономической политики зависят от потребностей в социально-экономических преобразованиях, учета объективных экономических законов, развивающихся закономерностей, реальных возможностей и способов достижения целей. При разработке и практическом осуществлении местной социально-экономической политики необходимо также применение принципов целенаправленности, эффективности, оптимальности и многовариантности, системности и комплексности. В условиях рыночной экономики и децентрализации местные власти проводят самостоятельную экономическую политику, направленную на поддержку малого бизнеса и привлечение новых инвестиций. Муниципальную экономическую политику можно рассматривать как комплекс мер, осуществляемых органами местной власти или при ее участии, направленных на расширение экономического потенциала территории и повышение эффективности его использования, усиление конкурентоспособности местных предприятий. Конечной целью местной экономической политики служит рост качества жизни - обеспечение эффективной занятости и создание надежной налоговой базы для местного бюджета, позволяющей реализовывать необходимые социальные программы. Основная задача местной экономической политики - создание благоприятных условий для развития экономики.

Важнейшими составными частями местной экономической политики в западноевропейских странах являются: Местная налоговая политика;

Инвестиционная политика;

Политика землепользования.

Процесс формирования местной политики заключается в подготовке вариантов-сценариев экономического развития. На каждом уровне реализуются те функции, которые могут быть на нем выполнены. Основные направления экономической политики: Поддержка начинающего малого бизнеса. Оказание помощи местному бизнесу предполагает проведение современной политики размещения производства;

Привлечение фирм и внешних инвестиций;

Поддержка внутренних инвестиций;

Содействие инновациям, распространению передовых технологий и росту качества;

Маркетизация (становление рынка и рыночной инфраструктуры);

Сущность местной инвестиционной политики можно определить как целенаправленную и научно обоснованную деятельность органов территориально самоуправления по привлечению инвестиционных ресурсов для решения проблем социально-экономического развития территории. Содержание местной инвестиционной политики состоит в: Определении социальных и экономических проблем, имеющих приоритет перед остальными сферами жизнедеятельности территории;

Выборе и обосновании системы целей инвестирования, определении эффективных путей их реализации;

Разработке комплексных мер, направленных на привлечение на территорию средств, достаточных для реализации намеченных целей;

Согласовании в необходимых случаях инвестиционной политики с вышестоящими органами управления;

Создании системы контроля за ходом реализации намеченных мер по привлечению и эффективному использованию инвестиционных ресурсов.

Муниципальная финансовая политика является составной частью социально-экономической политики, проводимой местным сообществом и его органами самоуправления в интересах населения муниципального образования. Сущность муниципальной финансовой политики можно определить как привлечение и рациональное использование ресурсов, составляющих финансовую основу местного самоуправления, в интересах местного сообщества. Содержание финансовой политики обеспечения реализации городских инвестиционных проектов состоит в следующем:

1. Определение перечня городских проектов, реализация которых имеет первостепенное значение для местного сообщества;

2. Формирование системы целей финансовой политики;

3. Разработка системы мер, направленной на создание финансовой основы местного самоуправления;

Создание механизма реализации финансовой политики поддержки городских инвестиционных проектов. Развитие самоуправления предполагает формирование соответствующего социального механизма, который наряду с хозяйственным механизмом общества является регулятором социальных процессов. Социальная сфера общества имеет собственные законы саморазвития. Социальные системы ориентируются на свою специфику, однако нельзя создать систему экономической целостности, ориентируясь только на собственные интересы. [19, 52]

Муниципальная социальная политика - широкая совокупность специфических факторов (цивилизационные особенности, национальные и культурные традиции, господствующие религиозные и управленческие каноны и др.). Существует три основных уровня социальной политики; различающиеся по целям, функциям, субъектам и механизмам реализации. На верхнем федеральном уровне разрабатывается нормативно-правовая база, принимаются основные законы и формируется система взаимоотношений между субъектами разного уровня. Утверждается бюджет, содержащий в своей расходной части статьи централизованного финансирования направлений социального развития, определяются перечни категорий населения, за социальную защиту и обеспечение которых несет ответственность федеральный субъект управления. На уровне региональной социальной политики решаются задачи обеспечения комплексного, сбалансированного развития территории, конкретизируются и наполняются специфическим содержанием те или иные положения федеральных решений, вырабатываются механизмы их привязки а региональным проблемам.

Местный уровень призван в значительно большей мере конкретизировать методы, способы и механизмы достижения целей, определенные в рамках федеральной и региональной социальной политики, привязать их к особенностям тех или иных муниципальных образований, учесть специфику демографических, экологических, ресурсных и прочих характеристик муниципального образования. Местная социальная политика должна представлять собой комплексное, многослойное образование, стержнем которого являются требования федерального уровня. На них накладываются региональные требования, и вся эта система на местном уровне дополняется решениями и мероприятиями, предъявляющими дополнительные требования к системе социального управления. [20, 422]

Современная социальная политика должна строиться с учетом следующих обстоятельств: Приоритетность проблем социальной защищенности населения в условиях вхождения в рынок;

Повышение роли личного трудового вклада в удовлетворении материальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения;

Формирование нового механизма обосновании и реализации социальной политики. Структура местной социальной политики должна быть четко определена. Если учесть необходимость направленности социальной политики на совершенствование качества жизни населения соответствующей территории, то структура местной социальной политики заключается в следующих направлениях: политика повышения уровня жизни населения; политика обеспечения здоровья и продолжительности периода активной жизнедеятельности населения; политика формирования здорового образа жизни населения. [22, 108]

Глава 2. Основы управления процессами социально-экономического развития региона

2.1 Экономическая база социального развития

Социально-экономическое развитие является одним из главных направлений деятельности органов государственной власти. Однако развитие страны в целом невозможно без учета статуса региональных ее составляющих -- эффективного функционирования социальной и экономической сфер субъектов Российской Федерации. Для этого следует формировать такие режимы регулирования экономики, которые стимулировали бы и гарантировали бы устойчивый экономический рост, как в Российской Федерации, так и в ее субъектах.

Следует учитывать, что субъекты Российской Федерации имеют определенные различия в своем социально-экономическом развитии, что, естественно, влияет на объем правового регулирования социально-экономического развития в каждом конкретном регионе. Исторически сложившаяся неоднородность социально-экономического пространства России, безусловно, оказывает значительное влияние на стратегию и тактику институциональных преобразований при проведении государственной экономической политики. Эти обстоятельства не всегда учитываются в федеральном законодательстве. Вместе с тем, во многом территориальная дифференциация носит объективный характер. Она формируется благодаря природно-климатическим, социально-историческим условиям и иными объективными факторами. В определенном смысле естественные территориальные различия даже полезны, поскольку вносят динамизм в экономически и социально оправданное размещение мест приложения труда, структуру поселений.

Принцип разграничения компетенции в федеративном государстве является основой федеративных отношений. При этом разграничение полномочий в сфере совместного ведения напрямую вытекает из разграничения предметов ведения. В Российской Федерации сложилась современная и достаточно эффективная, хотя и не лишенная недостатков модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместного ведения. Однако перед нами стоит задача и далее совершенствовать способы и механизмы разграничения полномочий, на что направлены происходящие в нашей стране преобразования в сфере федеративных отношений. Нормы Конституции позволяют наиболее оптимально произвести разграничение полномочий именно федеральными законами. Это является не только правом, но и обязанностью федерального законодателя, исходя из самой природы компетенции и из отнесения к федеральному уровню государственной власти функций обеспечения государственного единства и территориальной целостности России, с одной стороны, и обеспечения единства стандартов и повсеместности соблюдения прав человека и гражданина на территории страны, с другой стороны. Следует поддержать позицию, согласно которой «только в форме федерального закона конституционные предметы ведения должны трансформироваться в конкретные полномочия конкретного уровня публичной власти и конкретного органа. Это является ключевым вопросом федерализма, основой и условием нормального функционирования органов государственной власти».

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет основные полномочия органов государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области социально-экономического развития субъектов Федерации; устанавливает экономическую основу деятельности органов государственной власти субъектов Федерации; состав объектов собственности субъектов Федерации, структуру регионального бюджета.

По моему мнению, особенно важно, что указанный федеральный закон определяет экономическую составляющую реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, «привязывая» осуществление полномочий к финансовым ресурсам федерального или регионального бюджета.

В указанном федеральном законе дается «базовый» перечень таких полномочий, которые субъекты Федерации обязаны осуществлять в интересах обеспечения прав и законных интересов граждан. Включение их в перечень означает, что за предоставление соответствующих услуг населению отвечают органы государственной власти субъекта Российской Федерации, то есть осуществление полномочий, содержащихся в перечне, -- не право, а их обязанность.

В то же время в Федеральном законе заложены существенные гарантии интересов субъектов Федерации. Предусматривается, что по этим вопросам могут приниматься федеральные законы, определяющие только принципиальные элементы правового регулирования; не допускается включение в эти законы положений, которыми определяются объем и, как правило (за четко указанными исключениями), порядок осуществления расходов из бюджетов субъектов Федерации, необходимых для исполнения органами государственной власти субъектов соответствующих полномочий.

Органам государственной власти субъектов Федерации передаются не только соответствующие исполнительно-распорядительные полномочия, но и связанные с ними регулятивные, что дает импульс для творческого подхода к исполнению большинства этих полномочий.

Если у субъекта Федерации имеются достаточные финансовые средства, то перечень полномочий, осуществляемых его органами государственной власти самостоятельно за счет средств регионального бюджета, может быть расширен законами самого субъекта Федерации. Но при этом непременно должны соблюдаться следующие условия: такие полномочия могут осуществляться только за счет и в пределах средств регионального бюджета (за исключением субвенций из федерального бюджета), а также это не должно противоречить Конституции РФ и федеральным законам.

Однако здесь имеются и определенные ограничения, установленные бюджетным законодательством Российской Федерации. В п. 6 ст. 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации указано, что органы государственной власти субъекта Федерации не вправе устанавливать и исполнять расходные обязательства, связанные с решением вопросов, отнесенных к компетенции федеральных органов государственной власти, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Из данного положения можно сделать вывод, что если определенная сфера общественных отношений, в том числе по предметам совместного ведения, отнесена к компетенции федеральных органов государственной власти, то субъект Федерации не может осуществить дополнительное расходование собственных средств на эту сферу и ее соответствующее регулирование, если иное не установлено федеральным законодательством.

Второй тип полномочий -- полномочия по предметам совместного ведения, возлагаемые на органы власти субъектов Российской Федерации, но финансируемые в форме целевых субвенций из федерального бюджета. Порядок и объем исполнения таких полномочий детально регулируются федеральным законодательством. В этих случаях необходимо четко определять критерии исчисления субвенций. Федеральные законы, нормативные правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, предусматривающие предоставление субвенций бюджетам субъектов Федерации на осуществление указанных полномочий, вводятся в действие ежегодно федеральным законом о федеральном бюджете, если таким законом на соответствующий год предусмотрено предоставление бюджетам субъектов Федерации указанных субвенций.

Федеральное финансирование определенных полномочий органов власти субъектов Российской Федерации влечет за собой и право, и обязанность федеральных органов исполнительной власти контролировать как исполнение полномочий, так и обоснованное целевое расходование средств. В Федеральном законе указано, что в этом случае федеральные органы исполнительной власти вправе издавать обязательные для исполнения акты и осуществлять контроль за их исполнением.

Третий тип полномочий -- полномочия, которые не требуют расходов, кроме текущих, обеспечивающих организационную деятельность. Из системной связи положений Закона следует, что в этом случае федеральные органы также вправе осуществлять достаточно подробное нормативное правовое регулирование порядка и объема исполнения полномочий. Согласно Федеральному закону предоставление субвенций из федерального бюджета региональным бюджетам может не предусматриваться только в случаях, если установленные указанными актами полномочия не предусматривают необходимость создания новых органов государственной власти субъектов Федерации, бюджетных учреждений и предприятий, дополнительных бюджетных инвестиций, платежей из бюджета гражданам и юридическим лицам, увеличения штатной численности государственных служащих субъектов Федерации и работников государственных бюджетных учреждений. Эта правовая конструкция также содержит гарантии от возложения на органы государственной власти субъектов Федерации нефинансируемых федеральных мандатов.

Однако это положение требует конкретизации. Возможно, что ранее созданные органы, учреждения субъектов Российской Федерации могут сами осуществлять соответствующие полномочия, но в новом качестве, в результате их реорганизации. Однако не вполне ясно, будут ли являться эти органы новыми. Крайне важно учитывать характер сферы общественных отношений, отнесенной к предметам совместного ведения, и корректно варьировать методы разграничения полномочий. Как известно, практика законодательного регулирования по предметам совместного ведения нередко заключалась в максимальном закреплении полномочий по правовому регулированию предмета совместного ведения за федеральными органами государственной власти, в том числе за Правительством РФ и федеральными органами исполнительной власти независимо от содержания предмета совместного ведения.

Законодательное расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации может реализовываться двумя способами.

Первый способ -- это расширение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование исполнения которых производится за счет средств региональных бюджетов (за исключением субвенций из федерального бюджета). Этот путь предполагает внесение изменений в ст. 26.3 Федерального закона.

Второй способ -- установление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения, финансирование которых осуществляется за счет субвенций, передаваемых из федерального бюджета региональным бюджетам. Для этого необходимо внесение изменений в отраслевое законодательство.

Следует заметить, что в предыдущие годы такая передача полномочий не всегда сопровождалась передачей источников финансирования, вследствие чего появилась существенная диспропорция между расходами бюджетов субъектов Федерации по реализации полномочий сфере совместного ведения, прежде всего в социальной сфере, и доходными поступлениями в бюджеты субъектов Федерации. В этой связи крайне важно неукоснительное выполнение требований данного федерального закона в отношении передачи материальных и финансовых средств, необходимых для исполнения передаваемых полномочий.

Однако необходимо заметить, что не все субъекты Российской Федерации одинаково заинтересованы в передаче указанных выше и иных полномочий. В основе этого лежит, главным образом, различная бюджетная обеспеченность субъектов Российской Федерации.

Представляется, что и объемы субвенций на финансирование соответствующих федеральных полномочий должны предусматриваться в федеральном бюджете отдельно по каждому полномочию. Для обоснованного определения размеров субвенций, на финансирование возложенных на субъекты Федерации федеральных полномочий было бы целесообразно, чтобы Правительство России разработало и согласовало с регионами единую методику расчета средств как на содержание региональных органов исполнительной власти, реализующих федеральные полномочия, так и на финансирование возлагаемых федеральных полномочий. При этом механизмы передачи финансов для обеспечения передаваемых полномочий могут быть различны.

По моему мнению, значительная часть проблем в рассматриваемой сфере связана с разным уровнем социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, что не всегда учитывается в законодательстве. Одним из способов решения этой проблемы является заключение соглашений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации Правительство Российской Федерации может передавать им осуществление части своих полномочий, а также осуществлять полномочия, переданные ему органами исполнительной власти субъектов Федерации на основании соответствующих соглашений. Подобные соглашения органы исполнительной власти субъектов Федерации вправе заключать и с другими федеральными органами исполнительной власти. В рамках указанных соглашений могут передаваться полномочия и в социально-экономической сфере.

С целью регламентации порядка передачи полномочий на основании соглашений Правительством Российской Федерации были утверждены правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Представляется, что именно соглашения, в отличие от федеральных законов, являются более гибким инструментом эффективного социально-экономического развития Российской Федерации и ее субъектов, поскольку позволяют учитывать различное экономическое положение регионов.

Успешному решению такого рода задач будет способствовать более полное выявление и эффективное использование законодательного ресурса новой модели наделения полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Это позволит достичь более высокой степени согласованности действий и решений федеральных и региональных органов исполнительной власти и повышения ответственности высших должностных лиц Российской Федерации, ее субъектов за реализацию единой государственной политики в сфере социально-экономического развития. Хорошей правовой основой достижения определенных целей являются, в частности, Указ Президента Российской Федерации от 2 июля 2005 г. № 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти», а также постановление Правительства Российской Федерации от 28 сентября 2005 г. № 587 «О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Таким образом, различный уровень социально-экономического развития регионов Российской Федерации порождает ряд проблем. Одним из главных инструментов решения данных проблем является грамотное разграничение полномочий между федеральными органами власти и территориальными органами власти субъекта федерации и закрепления источников финансирования этих полномочий.

2.2 Особенности социально-экономического развития региона

Экономическое пространство России состоит из различных регионов, различающихся уровнем экономического развития, отраслевой специализацией, природно-климатическими условиями. Вместе с тем эти регионы чрезвычайно сильно взаимосвязаны, причем не столько торговлей, сколько современным глубоко специализированным высокотехнологичным производством. Схема российского экономического пространства в виде стилизованной географической карты России с условно спрямленными очертаниями и выявлением 11 укрупненных экономических районов - макроэкономических регионов России - представлена ниже. На схеме показан удельный вес каждого региона в валовом материальном продукте России (в %) применительно к 2014 г.

Таблица 1. Динамика распределения по регионам общероссийских объемов производства (в %)

Северный регион - 4,3	Уральский -4,3	Западно-Сибирский - 14,2	Восточно-Сибирский - 6,2	Дальневосточный - 5,3
Северо-западный - 5,0	Центральный -18,5	Волго-Вятский -5,5
	Центрально-Черноземный - 5,6	Приволжский - 12,6
	Северо-Кавказский - 7,8

В ходе длительного совместного развития российских регионов сложились определенное общественное разделение труда между ними и их отраслевая специализация в составе целостного экономического пространства России. Для востока России, включающего 6 регионов Поволжский, Уральский, Западно-Сибирский, Восточно-Сибирский, Дальневосточный и Северный, характерно преобладание ресурсопроизводящих отраслей. В начале 2000 гг. и лих регионах производилось более 80% продукции нефтегазовой промышленности всей России, почти 15%угольной промышленности, свыше 75% черной и почти 90% цветной металлургии, около 60% химической, свыше 65% лесной и лесоперерабатывающей промышленности. На западе России, куда входят 5 регионов Северо-Западный. Центральный, Волго-Вятский, Центрально-Черноземный и Северо-Кавказский, в основном сосредоточены ресурсообрабатывающие отрасли. В начале 90-х гг. здесь производилось более 70%) продукции легкой промышленности всей России, свыше 52% машиностроения и пищевой промышленности.

В ходе экономических реформ возникли две устойчивые негативные тенденции в динамике хозяйственных связей между регионами России. Первая из них - ослабление межрегиональных связей под воздействием спада производства, поскольку широта этих связей вследствие отраслевой специализации российских регионов сопоставима с масштабами производства в них. Вторая тенденция, имеющая в своей основе исторически сложившуюся замкнутость российского экономического пространства, также приводит к ослаблению хозяйственных связей между регионами, но по другой причине вследствие увеличения экспорта российской продукции ресурсного назначения.

Разумеется, наряду со спадом производства и увеличением экспорта производственных ресурсов на сокращение связей между российскими регионами заметно влияют рост тарифов на услуги транспорта, масштабная "бартеризация" экономики. Однако для большинства регионов воздействие этих факторов, несомненно, существенно слабее, чем указанных выше основных тенденций.

Как повлияет ослабление хозяйственных связей между регионами на их экономику? Для количественной оценки степени зависимости экономики регионов от их внешних связей была разработана специальная экономико-математическая модель. Она представляет собой оптимизационную статистическую 18-отраслевую модель межотраслевого баланса регионов России. С её помощью устанавливается зависимость изменения объёма внутреннего конечного продукта региона от уровня изменения его внешних связей. Формализованная запись экономико-математической модели выглядит следующим образом:

, i=1…18, (1)

В уравнении модели приняты следующие обозначения:

X_i - объём производства продукции отрасли i данного региона (i=1…18);

Y - величина внутреннего конечного продукта региона;

a_iy - коэффициенты матрицы прямых затрат межотраслевого баланса региона;

s_i - показатель доли отрасли i в отраслевой структуре внутреннего конечного продукта региона;

- сальдо вывоза-ввоза отрасли i данного региона;

с - параметр характеризующий меру "ослабления" внешних связей региона: при с=0 - полное сохранение связей региона, с=1 - внешние связи региона отсутствуют;

- объём производства отрасли i при с=0.

Результаты расчетов для всех регионов могут быть представлены в виде следующей линейной зависимости:

,

где k - коэффициент зависимости внутреннего конечного продукта от внешних связей, показывающий величину изменения Y (в %) при изменении его внешних связей на 1%.

В результате расчетов по модели были получены значения коэффициента зависимости k для каждого региона России, представленные в таблице 2.

Анализ полученных результатов позволяет объединить все регионы России в три группы. В первую группу попадает наиболее независимый регион Уральский, где объем конечного продукта наименее зависим от внешних связей. При их изменении на 1% внутренний конечный продукт изменяется менее чем на 0,5%.

Вторую группу образуют Западно-Сибирский, Поволжский, Центральный, Северный, Дальневосточный, Восточно-Сибирский, Северо-Кавказский, Волго-Вятский и Северо-Западный регионы. У них при изменении внешних связей на 1% конечный продукт изменяется на 0,6--0,8%. Третью группу образует самый зависимый Центрально-Черноземный регион, у которого каждый процент уменьшения внешних связей снижает его внутренний конечный продукт более чем на 0,9%.

Таблица 2 Коэффициенты экономической зависимости регионов России ссылка

Регион	Коэффициент зависимости	Регион	Коэффициент зависимости
Уральский	0,49	Восточно-Сибирский	0,74
Зап.- Сибирский	0,62	Дальневосточный	0,71
Поволжский	0,65	Северо-Кавказский	0,75
Центральный	0,67	Волго-Вятский	0,49
Северный	0,69	Северо-Западный	0,78
Центрально- Черноземный	0,92

Рассмотрим стратегическое планирование развития регионов России в условиях ослабления хозяйственных связей между ними. Из таблицы 2 видно, что для всех российских регионов выполняется условие:

О < k < 1 .

Это означает, что выбор стратегических целей экономического развития для любого региона России будет происходить в диапазоне между двумя предельными альтернативными стратегиями:

* региональной автаркии, которая исходит из замкнутого регионального развития без внешних связей (k=0),

* регионального фритредерства, которое предполагает максимальную открытость региона (k= 1), его переход к эквивалентным внешним связям на основе мировых цен как с внешним рынком, так и с российскими регионами.

Выбор объективно обусловлен реально существующими различиями в уровнях экономического развития регионов, в их отраслевой специализации, обеспеченности природными ресурсами, климатических условиях, пространственно-географическом расположении.

Для оценки степени зависимости экономики регионов от выбранной стратегии и установления объективно возможных результатов этого выбора при планировании развития каждого из 11 макроэкономических регионов России используются соответствующие экономико-математические модели, устанавливающие величину объема продукции каждой и отрасли и внутреннего продукта региона при различных стратегических установках.

...