Правовая экспертиза в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10.08.2000 № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) обеспечивает направление в Министерство юстиции Российской Федерации копий нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в 7-дневный срок после их принятия, а также официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, для включения этих актов в федеральный регистр и проведения правовой экспертизы.

В соответствии с пунктом 7 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Минюста России от 31.05.2012 № 87, правовая экспертиза проводится в срок до 30 дней с момента поступления правового акта в Министерство юстиции Российской Федерации (территориальный орган). При необходимости этот срок может быть продлен руководством Минюста России (территориального органа), но не более чем на один месяц.

1. 

1. Теоретические аспекты правовой экспертизы в Российской Федерации

Правовые нормы (нормы права) устанавливаются государством в официальных актах, и их исполнение обеспечивается принудительной силой государства. Установление (формализация) норм права осуществляется от его имени органами государственной власти, уполномоченными создавать, изменять или отменять правовые нормы Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ).

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов может включать различные виды экспертиз, суть которых состоит в оценке правового акта (проекта) по определенным критериям, специфичным для каждой из них.

Правовая экспертиза является исследованием, приводящимся экспертом по решению или поручению уполномоченных на то лиц или в силу прямого указания нормативных правовых актов, основанного на применении специальных знаний с целью использования его результатов в юридической деятельности.

В основе проведения любого вида экспертизы лежат специальные знания, а именно система теоретических знаний и практических навыков в области конкретной науки, техники, искусства или ремесла, приобретаемых путем специальной подготовки или профессионального опыта Гулягин А. Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции. М., 2009. - 131 с.

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов является разновидностью экспертизы. В зависимости от необходимости получения объективного знания применяются различные разновидности экспертиз: правовая, антикоррупционная, общественная, независимая, научная, лингвистическая, финансово-экономическая, социальная, гендерная и др.

Экспертиза правовых актов и проектов правовых актов может включать различные виды экспертиз, суть которых состоит в оценке правового акта (проекта) по определенным критериям, специфичным для каждой из них.

Содержание экспертизы правовых актов и проектов правовых актов характеризует ее внутреннюю сторону как исследования. Она включает в себя различные действия и операции, осуществляемые экспертом при производстве самой экспертизы.

Следует отметить, что при осуществлении экспертизы правовых актов и проектов правовых актов эксперт не выполняет сколько-нибудь значимых внешне выраженных действий. Исследование происходит фактически только посредством его мыслительной деятельности, что и составляет содержание экспертизы правовых актов и проектов правовых актов.

Таким образом, под содержанием экспертизы правовых актов и проектов правовых актов следует понимать внутреннюю сторону экспертной деятельности, включающую совокупность мыслительных операций, совершаемых экспертом на основе различных экспертных методик и собственного опыта практической деятельности Закиров И. А. Правовая экспертиза: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. - 142 с.

В целях уяснения смысла и содержания норм права, их соответствия Конституции РФ, действующему законодательству проводится правовая экспертиза. Основным назначением правовой экспертизы является выявление неясностей и ошибок, допущенных при конструировании проекта текста нормативного правового акта, чтобы устранить их и тем самым оберечь субъекта толкования от трудностей в разъяснении норм права, а правоприменителя - от действий по применению ошибочных нормоустановлений.

Правовая экспертиза предполагает оценку:

1. проекта закона с точки зрения соответствия его положений нормам Конституции РФ; связи проекта с общей системой действующего законодательства РФ;

2. соотношения проектируемых решений с договорами и соглашениями России с иностранными государствами, включая государства - участников СНГ, а также признаваемыми Российской Федерацией международно-правовыми актами; обоснованности выбора формы акта; обеспеченности проектируемых законодательных решений финансовыми, организационными и иными мерами, мерами ответственности (санкциями), поощрениями; соблюдения правил законодательной техники; соответствия положений проекта современным достижениям отечественной правовой науки и юридической практики Закиров И. А. Указ. соч. 52 с..

Законодательные акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ

Правовая экспертиза заключается в правовой оценке формы акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции Российской Федерации и федеральных законов, а также в оценке соответствия правового акта требованиям юридической техники (в том числе проверка наличия необходимых реквизитов).

По результатам проведения правовой экспертизы составляется мотивированное экспертное заключение, в котором отражаются следующие сведения:

1. реквизиты правового акта (в случае если проводится правовая экспертиза правового акта с изменениями и дополнениями, то указываются также реквизиты правового акта, вносящего изменения и дополнения, принятие (издание) которого послужило поводом проведения экспертизы);

2. повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательства, поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, обращения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запросы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, поручения Минюста России, поручения главного управления (для управлений), а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, утвержденных приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 31.05.2012 № 87;

3. предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (с указанием конкретных статей и пунктов);

4. состояние правового регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался правовой акт), необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

5. оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации;

6. соответствие содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

7. оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта;

8. соответствие формы и текста правового акта правилам юридической техники.

При выявлении в правовом акте норм, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, экспертное заключение для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений направляется в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший правовой акт

правовой экспертиза Россия

2. Проблемы правовой экспертизы в Российской Федерации

Правовая экспертиза законодательных актов давно стала реальной практикой современного законотворческого процесса. Сегодня трудно представить, что новый законодательный акт может быть создан без участия профессионалов, прежде всего юристов. Поэтому весьма положительным фактом стало утверждение Минюстом РФ Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации». Приказ Минюста РФ от 26 февраля 2002 г. «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», Приложение, п.25 // «Бюллетень Минюста РФ», № 3, 2002.

Очевидно, стоило бы порядок проведения независимой научной экспертизы регламентировать специальным Федеральным законом об экспертизе проектов законов, законодательных предложений и иных актов, вносимых на рассмотрение законодательных органов России. Такого закона в России пока нет, но в порядке проработки идеи такого закона считаем полезным обратить внимание на ряд проблем и возможных вариантов их решения:

1. Нормативно не определена и не закреплена возможность координации экспертной деятельности разных субъектов законотворческого процесса. На наш взгляд такая необходимость назрела.

Правовая экспертиза региональных законопроектов осуществляется целым рядом различных органов и лиц.

Это может быть юридическая служба инициатора подготовки законопроекта или иначе «инициатора законодательной инициативы» (к примеру, одного из региональных органов исполнительной власти, крупного общественного объединения).

Далее, это собственно субъекты законодательной инициативы. Например, согласно ст.48 Устава Кировской области право законодательной инициативы принадлежит председателю областной Думы, Губернатору области, Правительству области, представительным органам местного самоуправления, областному суду и арбитражному суду области, прокурору области, избирательной комиссии области, а также гражданам области при наличии подписей, собранных в порядке, предусмотренном законом области о референдуме Устав Кировской области. // Вестник Кировской областной Думы и администрации области № 8 (33) 28 декабря 2000 г..

Практически это могут быть штатные структуры субъектов законодательной инициативы, например: правовое управление Правительства региона, правовое управление регионального законодательного (представительного) органа, - или привлеченные ими по договору специалисты.

Экспертизу ведут прокуратура области и региональное управление Министерства юстиции РФ также в тех случаях, когда не являются субъектами законодательной инициативы по эспертируемому законопроекту.

Это могут быть и другие органы или организации, осуществляющие фактически правовую экспертизу по собственной инициативе (когда законодательный акт затрагивает сферу их интересов) или по просьбе субъекта законодательной инициативы. Например, в практике законотворческого процесса в Кировской области это областное финансовое управление, областное управление Министерства РФ по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства, органы местного самоуправления, Вятская торгово-промышленная палата, Лига предпринимателей.

У каждого из указанных субъектов сложился определенный опыт правовой экспертизы законопроектов и действующих местных законодательных актов, что требует отдельного анализа. Мы же сейчас хотели бы обратить внимание на реальные возможности сотрудничества субъектов экспертизы, поскольку цель их деятельности в данном случае одна и та же: обеспечить высокое качество законодательного акта.

Как известно, в последние годы произошло резкое размежевание органов власти региона и федеральных структур, представленных в данном регионе. Между тем, от того, насколько эффективно их взаимодействие, во многом зависит качество принимаемых законодательных актов, как и функционирование самих этих органов. Поэтому в ряде регионов сложился порядок взаимодействия, отвечающий интересам дела, но пока еще не всегда нормативно закрепленный.

Например, поскольку в интересах дела все вопросы по законопроекту снять еще до его внесения на голосование, практически представители региональной прокуратуры или регионального управления юстиции зачастую участвуют в экспертизе не только принятых законодательных актов, но и законопроектов.

Думается, именно тот порядок, который сложился в результате реальной практики и наиболее точно отвечает решению задачи повышения качества законотворческого процесса, и должен рассматриваться в качестве приоритетного при нормативно-правовом закреплении.

Кроме того, есть смысл, для каждого законопроекта определять ведущую экспертную организацию, которая координировала бы экспертные действия, «вела» проект с какого-то этапа работы над ним до принятия. Возможно, определение ведущей экспертной организации должно происходить в зависимости от того, кто в данном случае является субъектом законодательной инициативы.

2. Серьезной проблемой является недостаточный уровень подготовки экспертов, точнее, специальной подготовки. При работе над законопроектом существенную роль играют субъективные качества или особенности его создателей и экспертов: личный опыт, мировоззрение, не только профессиональная, но и общая культура, способность логически мыслить, политические приоритеты, даже настроение и состояние здоровья. С одной стороны, приходится согласиться, что это неизбежно. Однако и здесь возможны меры, сокращающие некоторые негативные последствия влияния субъективного фактора.

Во-первых, следует признать, что экспертная деятельность имеет свои особенности и требует специальных знаний. Значит, должны быть определены критериальные требования к эксперту, необходимый объем знаний, навыков и умений.

Во-вторых, экспертов надо соответствующим образом отбирать, а экспертной деятельности надо обучать точно так же, как сегодня учат оценке, аудиту, антикризисному управлению, выдавая при этом соответствующий сертификат. Для начала стоило бы ввести спецкурс «Правовая экспертиза» в учреждениях высшего и среднего профессионального образования по всем юридическим и по большинству экономических специальностей.

В-третьих, если к экспертизе привлекается юридическое лицо, то оно, видимо, должно иметь соответствующую лицензию на право проведения экспертизы в конкретной сфере, как и специально подготовленного сотрудника, имеющего соответствующий сертификат.

В-четвертых, сама процедура экспертизы должна быть максимально унифицирована и нормативно закреплена.

3. Субъекты Российской Федерации нуждаются в усиленной методической и методологической помощи как при осуществлении законотворческой деятельности в целом, так и при организации экспертизы законопроектов (и не только правовой). Вероятно, стоило бы на базе одного из регионов (может быть, на паритетных началах) создать Научно-методический центр экспертизы в сфере законотворчества. Разрабатывая теоретические и практические вопросы экспертизы, осуществляя разработку и экспертизу отдельных законопроектов по заявкам регионов, специальную подготовку и сертификацию кадров экспертов, создавая специальную информационную базу данных, предлагая регионам модельные проекты различных правовых актов, такой Центр мог бы внести значительный вклад в совершенствование законотворческого процесса в России. В качестве примера можно привести Научно-методический центр государственной аккредитации Министерства образования РФ, который наряду с решением других задач разрабатывает и апробирует методику экспертизы образовательной деятельности.

4. На мой взгляд, очевидна необходимость научной разработки критериев качества законодательного акта.

В процессе законотворчества нередки неправильные действия субъектов законодательной инициативы, да и законодательных (представительных) органов.

Нарушения процедуры, юридической техники зачастую ведут к негативным юридическим и социальным последствиям. Экспертиза сама по себе не может исключить неправильные действия субъекта законодательной инициативы, законодательного (представительного) органа, но она может быть более действенной:

· во-первых, в случае, как уже говорилось, четкого нормативного закрепления процедуры экспертизы и ответственности субъекта законодательной инициативы за игнорирование ее результатов;

· во-вторых, в случае ясного и единообразного представления у субъектов законотворческой деятельности о критериях оценки закона с точки зрения его качества.

5. Разумеется, проблемы правовой экспертизы, являющиеся частью проблем законотворческого процесса в целом, вовсе не ограничиваются перечисленными выше. Поэтому одной из перспективных мер могло бы стать периодическое формирование перечня этих проблем путем специального опроса субъектов законодательной инициативы в регионах.

Актуален вопрос контрольной или «вторичной» экспертизы уже действующего законодательного акта по итогам его практической реализации за определенный период. «Вторичная» экспертиза по нашему мнению должна обязательно включаться в планы законотворческой деятельности.

Во-первых, она могла бы стать частью системы постоянного анализа состояния законодательства. Об актуальности такой системы и на федеральном, и на региональном уровне уже не раз говорилось и учеными и практиками, как и о потребности в Федеральном законе об ответственности за непринятие мер по приведению законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации О формах взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.- Сборник «Из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Выпуск N11. - Москва: Организационное управление Аппарата Государственной Думы, 2000. С.13.

Во-вторых, она могла бы содействовать устранению коллизий, когда экспертиза законопроектов крайне затрудняется наличием в действующем законодательстве противоречащих друг другу, фактически не действующих, но не отмененных норм (что особенно характерно для федерального законодательства), а также неточных формулировок. Характерно, к примеру, мнение Ю.А.Шарандина, который отмечает, что высокий процент противоречий между законопроектами и Конституцией РФ может объясняться отчасти высокой степенью обобщенности, а также неточностью формулировок самих конституционных положений, что приводит к различиям в толковании ее норм и разногласиям между участниками законотворческого процесса. Шарандин Ю.А. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы). Дисс. канд.юр.н.... М.,2000, С.137.

Список использованных источников

1. Конституция Российской Федерации (с учетом поправок, внесенных Законами Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

2. Гулягин А. Ю. Актуальные вопросы компетенции органов юстиции. М., 2009. - 131 с

3. Закиров И. А. Правовая экспертиза: Дис. ... канд. юрид. наук. Н. Новгород, 2008. - 142 с

4. Закиров И. А. Указ. соч. 52 с.

5. Приказ Минюста РФ от 26 февраля 2002 г. «Об утверждении рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации», Приложение, п.25 // «Бюллетень Минюста РФ», № 3, 2002.

6. Устав Кировской области. // Вестник Кировской областной Думы и администрации области № 8 (33) 28 декабря 2000 г.

7. О формах взаимодействия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации.- Сборник «Из опыта работы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Выпуск N11. - Москва: Организационное управление Аппарата Государственной Думы, 2000. С.13.

8. Шарандин Ю.А. Конституционно-правовые основы законотворчества субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы). Дисс. канд.юр.н.... М.,2000, С.137.

Размещено на Allbest.ru