Пути преодоления бюрократизма и коррупции в системе государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Оренбургский государственный институт менеджмента»

Курсовая работа

по дисциплине: Система государственного и муниципального управления

на тему: «Пути преодоления бюрократизма и коррупции в системе государственного и муниципального управления»

Содержание

Введение

1. Теоретические основы бюрократии и коррупции в системе государственного управления

1.1 Бюрократия и государственная служба

1.2 Понятие, виды и функции коррупции в системе государственной службы

2. Анализ бюрократизации и коррупции в системе государственного и муниципального управления в РФ на современном этапе

2.1 Проблемы коррумпированности и бюрократизации в системе

государственного управления

2.2 Проблемы коррумпированности и бюрократизации в системе

муниципального управления

3. Практика разработки муниципальных программ противодействия

коррупции коррупция бюрократизация законодательство

3.1 Правовые рамки борьбы с коррупцией на муниципальном уровне

3.2 Обеспечение открытости деятельности органов местного самоуправления

3.3 Воспитание неприятия коррупционного поведения

3.4 Информационная кампания

3.5 Развитие общественных институтов

Заключение

Библиографический список

Введение

Современная ориентация Российского государства на демократические принципы развития и цивилизованные, правовые формы взаимодействия с гражданским обществом предъявляет повышенные требования к качественной стороне деятельности российской бюрократии, опосредующей многогранный политико-управленческий процесс реализации прав и обязанностей граждан. Их судьба целиком находится во власти бюрократии, деятельность которой не застрахована от возможных с ее стороны негативных форм государственно-управленческого поведения. В этой связи проблема рациональности государственно-управленческой деятельности российской бюрократии имеет исключительное политико-правовое значение.

В условиях неуклонного, часто неоправданного разукрупнения российского государственного аппарата и усиления тенденции бюрократизации и коррумпированности государственно-управленческого процесса функционирование бюрократии сопровождается определенными институциональными издержками негативного характера. Среди них, несмотря на свой латентный характер, достаточно распространенными остаются такого рода негативные проявления дисфункции бюрократии, которые в научно-практическом лексиконе обозначаются термином «бюрократизм» и «коррупция». В этой связи логично полагать, что исследование государственно-управленческих отношений представляет определенный интерес с точки зрения имеющих в них место проявлений бюрократизма и коррупции.

Бюрократизм и коррупция выступает в качестве существенного препятствия при решении задач государственной службы и, в силу ряда присущих им негативных свойств, представляется социально опасным явлением, так как сопровождается причинением вреда не только правам и законным интересам граждан или организаций, но и нормальному функционированию государственного аппарата, интересам общества и государства в целом. Более того, на уровне должностного управленческого поведения именно бюрократизм и коррупция могут стать причиной многих правонарушений. Поэтому обращение к проблеме бюрократизма и коррупции в системе государственного и муниципального управления является актуальной как с теоретической, так и с практически-политической точек зрения и требует соответствующих теоретических разработок, в конечном счете ориентированных на решение задачи противодействия негативным проявлениям бюрократизма и коррупции и рационализации государственно-управленческой деятельности российской бюрократии.

Цель курсовой работы - рассмотреть пути преодоления бюрократизма и коррупции в системе государственного и муниципального управления.

Задачи курсовой работы:

- рассмотреть теоретические основы бюрократии и коррупции в системе государственного управления;

- провести анализ бюрократизации и коррупции в системе государственного и муниципального управления в РФ на современном этапе;

- рассмотреть практику разработки муниципальных программ противодействия коррупции.

Объект исследования - бюрократия и коррупция в системе государственного и муниципального управления.

Предмет исследования - направления развития антибюрократической и антикоррупционной политики в системе государственного управления.

Анализу бюрократизма и коррупции были посвящены отдельные научные статьи, монографии и главы учебников. Среди них работы В. К. Борисова, А. В. Бузгалина, А. Ф. Зверева, В. И. Ильина, В. М. Косякова, Б. П. Курашвили, В. П. Макаренко, В. А. Маслова, П. Я. Мешкова, С.А. Никольского А. В. Оболонского, А. П. Окусова, А. Г. Худокормова, Р. И. Хасбулатова, В. В. Цветкова и многих других исследователей.

1. Теоретические основы бюрократии и коррупции в системе государственного управления

1.1 Бюрократия и государственная служба

Термин бюрократия (от французского Bureau - канцелярия и латинского Kratos - власть) весьма противоречивое понятие и имеет различные толкования, которые подчас носят противоположный характер [5, с.3].

Что же в действительности представляет собой бюрократия?

Путаница порождается множеством значений, которые придаются термину «бюрократия». Следующий список этих значений далеко нe является исчерпывающим:

— правление чиновников;

— система профессиональной администрации;

— организационная неэффективность;

— государственное управление;

— нерыночная организация;

— недемократическая организация [5, с.3].

В настоящее время термин «бюрократия» имеет несколько интерпретаций. Прежде всего, это понятие относится к социологии организаций, задачей которой выступает изучение наиболее общих характеристик и типов организаций в современном обществе.

Термин «бюрократия» часто употребляется в теории государственного управления. В этой дисциплине бюрократия означает управление государственным сектором в противоположность управлению в частных организациях [5, с.3].

Делается это с целью подчеркнуть качественно иной характер системы государственного управления, в том числе обязательность ее решений, ее особое отношение к закону, заботу об общественных, а не частных интересах, подотчетность ее деятельности общественному контролю и т.д.

В XIX веке термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой посты в органах управления занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом.

Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.

Так, например, Джон Стюарт Милль (1806-1873 гг.) - английский мыслитель, экономист, в своей классической работе «Размышления о представительном правлении» рассматривал бюрократию как единственную серьезную альтернативу представительной системе и дал оценку преимуществ и недостатков обеих из них [5, с.4].

С точки зрения политэкономии бюрократия определяется как нерыночная организация, которая финансируется за счет средств государственного бюджета, в отличие от организаций, финансируемых за счет прибыли от коммерческой деятельности [5, с.4].

Цель такого определения бюрократии состоит в том, чтобы подчеркнуть, что характер и образ действия организации изменяется в зависимости от метода ее финансирования и экономического окружения, в котором она функционирует. Во многих странах термин «бюрократия», вопреки его этимологии, приобрел негативный оттенок, которым стали обозначать неэффективную систему управления.

Наиболее известным специалистом прошлого века по проблемам бюрократии по праву считается немецкий ученый Макс Вебер, который одним из первых выдвинул общую теорию организации, применимую ко всем сторонам жизни современного общества.

Макс Вебер (1864-1920 гг.) - немецкий социолог, философ, историк, экономист. Особое внимание он уделял принципу рациональности, который считал определяющей чертой современной европейской культуры копир. XIX в. Он отмечал, что государства, где действует принцип рациональности, подчиняется не личностям, а законам. М. Вебер считал, что рациональность есть всемирно исторический процесс [27, с.34].

Теория рациональности определенным образом перекликается с теорией «ноосферного развития» («ноос» -- в переводе с греческого -- разум). Основоположником этой теории был русский ученый В.И. Вернадский. Для Вебера бюрократия означала не форму правления, а систему администрации, осуществляемой на постоянной основе специально подготовленными профессионалами в соответствии с предписанными правилами. Развитие бюрократии, согласно Веберу, было неразрывно связано с развитием государства и капиталистической экономики, административные потребности которых не могли удовлетворяться традиционными средствами. В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить черты, общие для всех современных для того времени административных систем управления, в том числе:

— иерархия - каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;

— последовательность - должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;

— безличность - характер работы определяется в соответствии с утвержденными правилами, регламентом;

— специальные знания - чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации [27, с.34].

В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бюрократической».

М. Вебер утверждал, что чем более организация приближалась к его модели, тем большей эффективностью она должна была отличаться, и что именно наивысшая эффективность бюрократической администрации являлась причиной ее распространения в современном обществе. Под эффективностью М. Вебер понимал не одну единственную характеристику, а их совокупность, включавшую производительность, расширение масштабов управления и снижение затрат. Он писал: «Как показывает опыт, чисто бюрократический тип управленческой организации способен, с чисто технической точки зрения, достичь наивысшей степени эффективности ... и превосходит любую форму по своей точности, стабильности, дисциплине и надежности» [27, с.35].

М. Вебер утверждал, что «полностью развитый бюрократический механизм находится в таком же отношении к другим формам организации, как машина к немеханическим способам производства» [27, с.35].

Когда М. Вебер настаивал на превосходстве бюрократии, то сопоставлял ее не с каким-то абсолютным идеалом, а с формами управления, существовавшими в прошлом, - с управлением неоплачиваемых должностных лиц или коллегиальных органов, аристократии или семейных кланов. Для М. Вебера контраст с традиционными формами управления служил не только средством сравнения, но также и выделения тех черт бюрократии, которые в противном случае считались бы само собой разумеющимися. Так, отделение чиновника от собственности на средства управления позволяло снять финансовые ограничения частного хозяйства и вело к тому, что получение индивидом средств к существованию зависело от организации, тем самым подчиняя его организационной дисциплине [27, с.35].

Эти факторы обеспечивали значительное расширение административных возможностей по сравнению с небюрократическими системами прошлого.

Бюрократические принципы требовались административной системе, которая должна была соответствовать сложным задачам по управлению массовым индустриальным обществом, а не локальной экономикой, приспособленной к природным циклам и политическим нуждам немногочисленных элит. Если мы рассмотрим различные элементы веберовской модели бюрократии, то можем увидеть, чем каждый из них соответствует этому критерию эффективности.

Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на ряд поддающихся решению задач, относящихся к сфере деятельности различных должностных лиц и координируемых в рамках централизованной иерархии.

Механическая аналогия является здесь довольно точной - разложение сложного движения на ряд элементов и превращение их в управляемый процесс позволяет добиться громадного расширения масштабов, точности и эффективности действия.

Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, а также в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей.

Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, согласно принятым процедурам и регламентам. Вместе с тем утверждение Вебера о том, что определяющие критерии бюрократии образуют также модель административной эффективности, неоднократно подвергалось сомнению другими социологами.

Большинство социологов принимают веберовское определение бюрократии, но не соглашаются с тем, что она представляет собой наиболее эффективную форму организации. Многие из них приходили к выводу, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. На определенном этапе развития хозяйства, согласно Веберу, государственная бюрократия представляла собой силу, способствовавшую экономическому росту и расширению рынка в результате уничтожения традиционных привилегий. Но чем больше бюрократия вторгалась в рыночную сферу, тем в большей степени она превращалась в силу экономического застоя. Это происходит потому, что, как утверждают, принципы бюрократической организации являются более двусмысленными, чем считал Вебер, и им сопутствуют существенные «дисфункциональные» эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы.

Каждый из таких принципов характеризуется определенным патологическим проявлением, в частности:

— иерархический принцип управления препятствует проявлению
индивидуальной ответственности и инициативы;

— строгое следование установленным правилам и регламентам может привести к отсутствию гибкости в принятии решений и развитию инициативы;

— безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность;

— специальные знания - как показывает практика, отнюдь не всегда чиновники отбираются на основе уровня образования, квалификации и индивидуальных способностей [20, с.118].

Считается также, что Вебер не сознавал противоречивого характера бюрократии отчасти потому, что исследования организаций как самостоятельной научной дисциплины лишь только начинались в первые десятилетия XX века.

Кроме того, как утверждалось, на его взгляды слишком сильно повлияли примеры прусской армии и системы научной организации труда Тейлора. Модель машинообразной дисциплины, которая была для них характерна, не позволяла понять некоторые аспекты организации, необходимые для ее эффективной работы.

Что же это за аспекты? Они могут быть поняты в результате противопоставления преимущественно механистической веберовской модели и альтернативных концепций, выдвинутых впоследствии социологами. Одна из альтернатив предлагает идею организации как социальной системы или сети межличностных отношений. Веберовская модель организационной эффективности предусматривает, что все личностные характеристики, не имеющие отношения к исполнению служебных обязанностей, устраняются из организационной деятельности.

Если бы это было так, то полное описание организации можно было бы дать, определив обязанности каждого должностного лица и взаимоотношения между ними. Эффективность в таком случае достигалась бы в результате рационального распределения обязанностей на каждом уровне иерархии. На практике, однако, люди никогда не подчиняют полностью свои личностные качества ролевым требованиям. Они вступают в организацию как личности с индивидуальными потребностями и ожиданиями, которые они стремятся удовлетворить.

А способ их социального взаимодействия в процессе работы может иметь решающее значение для эффективности их деятельности. Игнорирование этих фактов может вызвать сопротивление с их стороны. Людей можно заставить работать по приказу, но не работать эффективно и с самоотдачей. Для этого требуется их активное сотрудничество, которое достигается не только распоряжениями, но и неформальным общением.

В рамках другого подхода организации рассматриваются как коммуникативные системы, в которых для принятия решений необходимы эффективная передача и обработка информации.

Предполагается, что веберовская концепция управления делает основной акцент на осуществлении политики, не уделяя должного внимания ее формулированию и оценке, которые требуют наличия в организации эффективных механизмов сбора и обработки информации.

Есть основания полагать, что строго иерархическая структура не является наиболее приспособленной для решения таких задач. Одна из причин этого заключается в том, что основное значение в такой системе придается передаче распоряжений сверху вниз, тогда как информация должна передаваться и в противоположном направлении. Те, кто находятся на вершине иерархии, могут создать отдельную структуру для контроля за осуществлением решений, что ведет к расточительному расширению аппарата управления. Как показывает практика, адекватность принимаемых решений лучше всего могут оценить те, кто реально заняты их исполнением [20, с.119].

Другим недостатком иерархий является их пирамидальное построение. Хотя такая структура может быть эффективной при распределении задач и передаче инструкций сверху вниз, поток информации в противоположном направлении может вызвать перегрузку и блокирование каналов коммуникации.

Иерархические системы страдают как от избытка информации, так и от ее недостатка, а для того, чтобы информация оказалась востребованной, требуются сложные механизмы ее передачи. Все это служит аргументом в пользу децентрализованного типа организации, в которой ответственность за принятие решений передается на нижний уровень, где необходимая информация является доступной.

К сходному выводу можно прийти на основе еще одной концепции концепции организации, в которой подчеркивается роль специальных знании. В данной концепции обычно проводится разграничение двух форм власти, которые Вебер не разделил.

Но первых, это полномочия, соответствующие положению в бюрократической иерархии. Во-вторых, это власть, основанная на специальных знаниях и не снизанная с занимаемой должностью.

Однако при этом не принимается во внимание тот факт, что во многих случаях управленцы должны контролировать специалистов в тех сферах, в которых сами они не имеют необходимых знаний -- финансовых, технических или профессиональных. Такие подчиненные специалисты могут столкнуться с противоречием между распоряжениями начальства или организационными правилами, с одной стороны, и профессиональными требованиями - с другой.

Подчеркнем, что иерархический принцип основан в основном на принуждении, которое осуществляется через страх перед наказанием за нарушение соответствующих норм, через общественные санкции или государственное насилие. Из этого можно сделать вывод, что наиболее эффективной формой организации для специалистов является не бюрократическая иерархия, а горизонтальная структура, дисциплина в которой поддерживается благодаря преданности организации в целом, а не узко очерченным должностным обязанностям [20, с.119].

Наиболее эффективным можно считать сетевой принцип управления, который опирается как на формальные правила, так и неформальные ограничения, в том числе общепризнанные нормы поведения, достигнутые соглашения, внутренние ограничения деятельности. Одним из авторов теории сетевого управления является японский экономист Кэньити Имаи. В работе «Концепция сетевой структуры» он отмечал: «При сетевом типе организации зависимость и соподчиненность функциональны, т.е. во многом предопределены факторами совместной деятельности.

В условиях сетевого взаимодействия границы между структурными подразделениями не являются столь жесткими. Тем самым в рамках сетевой структуры достигается стыковка противоположных принципов - конкуренции и кооперации, противоборства и сотрудничества» [20, с.119].

Очевидно, что бюрократия парадоксальным образом является необходимой, но неизменно порождает массы проблем, связанных с эффективностью государственного управления. Отметим, что в рамках исторической социологии веберовский подход к власти бюрократии отличается от марксистского. В веберовской социологии бюрократия включена в рамки более общих теорий типов господства и роли специальных знаний в индустриальном обществе. При этом бюрократия занимает центральное место в историческом процессе модернизации.

В отличие от веберовского марксистский подход к бюрократии помещает ее в рамки более общей теории классового господства и классовой борьбы. Бюрократия рассматривается марксистами как власть, основанная на исполняемой ею в классовом обществе функции господства. Эта теория предусматривает возможность создания индустриального общества, свободного от разделения на классы. Однако обе теории сходятся в том, что власть социальных групп и организаций проистекает из той роли, которую они играют в историческом процессе. Данные теории по-разному описывают такую роль и сам этот процесс. Веберианская теория отражает точку зрения либеральных, небюрократических элит, которые считают, что расширение бюрократической власти угрожает их ценностям, особенно ценностям личной свободы. Кроме того, уменьшается возможность творческой самореализации личности в экономической сфере и сфере государственного управления. С этих позиций решение проблемы власти бюрократии видится и создании механизмов, обеспечивающих контроль над бюрократией сверху, со стороны небюрократических элит.

Марксистская теория отражает точку зрения рабочего класса, который подчинен контролю бюрократии в обществе и государстве. Согласно этой точке зрения, любой конфликт между бюрократическими и бюрократическими элитами носит вторичный характер, поскольку те и другие входят в одну и ту же систему классового господства. Решением проблемы власти бюрократии считается здесь преобразование управленческих структур в бесклассовом обществе, позволяющее обеспечить демократический контроль снизу.

Веберианская и марксистская теории бюрократии, таким образом, воплощают в себе различные социальные и политические позиции, как и различия исторического и социологического анализа. Каждая из этих теорий связана с определенной социальной позицией, находящейся вне бюрократии, и соответствующими ей политическими ценностями. В первом случае это либеральный элитизм, во втором - пролетарский социализм.

Описание бюрократии в этих теориях подразумевает не только обсуждение социальных структур и исторических процессов, но также и столкновение политических ценностей, в особенности относящихся к проблемам капитализма и социализма.

1.2 Понятие, виды и функции коррупции в системе государственной службы

Определение «corrumpere» в римском праве трактовалось самым общим образом, как повреждать, ломать, разрушать, подкупать и означало противоправные действия в судебной практике. Это понятие произошло от сочетания латинских слов «correi» - несколько участников в одной из сторон обязательственного отношения по поводу единственного предмета и «rumpere» - ломать, повреждать, отменять. В результате образовался самостоятельный термин, который предполагал участие в деятельности нескольких (не менее двух) лиц, целью которых являлась порча или повреждение нормального хода судебного процесса или процесса управления делами общества [9, с.44].

В научной, учебной и общественно-публицистической литературе существуют различные определения коррупции. Толковый словарь русского языка характеризует коррупцию как подкуп взятками, продажность должностных лиц, политических деятелей.

В справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией последняя определяется как «злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» [9, с.44].

Это понятие включает в себя взяточничество (дачу вознаграждения для совращения лица с позиции долга), непотизм (замещение по протекции доходных или выгодных должностей родственниками или «своими людьми») и незаконное присвоение публичных средств для частного использования.

Рабочее определение междисциплинарной группы по коррупции Совета Европы гораздо шире. Коррупция представляет собой взяточничество и любое другое поведение лиц, которым поручено выполнение определенных обязанностей в государственном или частном секторе и которое ведет к нарушению обязанностей, возложенных на них по статусу государственного должностного лица, частного сотрудника, независимого агента, или иного рода отношений и имеет целью получение любых незаконных выгод для себя и других [9, с.44].

В докладе, подготовленном Советом по внешней и оборонной политике и Региональным общественным фондом «Индем», указывается, что под коррупцией (в узком смысле слова) понимают ситуацию, когда должностное лицо принимает противоправное решение (иногда решение морально неприемлемое для общественного мнения), из которого извлекает выгоду некоторая вторая сторона (например, фирма, обеспечивающая себе благодаря этому решению государственный заказ вопреки установленной процедуре), а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны. Характерные признаки данной ситуации: принимается решение, нарушающее закон или неписаные общественные нормы, обе стороны действуют по обоюдному согласию; обе стороны получают незаконные выгоды и преимущества, обе стараются скрыть свои действия [9, с.45].

Согласно ст. 1 ФЗ № 273 -ФЗ от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» [2], коррупция - злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.

Российская юридическая энциклопедия, так дает определение государственной коррупции: «использование государственными служащими (чиновниками) и представителями органов государственной власти занимаемого ими положения, в силу своих служебных прав и властных полномочий для незаконного обогащения, получения и использования материальных преимуществ и иных благ, как в личных, так и в корыстных целях» [28, с.3].

Многообразие точек зрения на определение коррупции свидетельствует о сложности этого явления и требует более глубокого и всестороннего его изучения.

Теоретически возникновение и существование коррупции становится возможным с момента обособления функций управления в общественной и хозяйственной деятельности. Именно в этом случае у должностного лица (управленца) появляется возможность распоряжаться ресурсами и принимать решения не в интересах общества, государства, фирмы, а исходя из своих личных корыстных побуждений. Исторически это относится ко времени формирования первых классовых обществ и государственных образований в древнейших центрах человеческой цивилизации: Египте, Месопотамии, Индии, Китае в III-II тысячелетиях до н.э.

Исходя из этого, коррупция в самом общем виде как социально-экономическая категория выражает отношения, складывающиеся между должностными лицами и отдельными членами общества по поводу использования возможностей занимаемой должности с целью получения личной выгоды в ущерб интересам третьей стороны (общества, государства, фирмы).

Субъектами коррупционных отношений выступают с одной стороны должностные лица, с другой стороны - представители легального и нелегального частного сектора.

Объектом коррупции могут являться практически все установленные и охраняемые законом общественные и хозяйственные отношения.

Современная коррупция - это не элементарный уголовно-правовой феномен, который можно было бы квалифицировать конкретной нормой уголовного кодекса как отдельный состав преступления. Коррупцию следует рассматривать как криминологическое, социально-экономическое явление, обладающее многоструктурным и многоуровневым содержанием, в содержательный объем которого входит комплекс неоднородных видов общественно опасных деяний. Можно с уверенностью сказать, что коррупция распространяется во всех сферах общественной жизни.

Коррупцию возможно классифицировать по многим критериям: по типам взаимодействующих субъектов (граждане и мелкие служащие, фирмы и чиновники, нация и политическое руководство); по типу выгоды (получение прибыли или уменьшение расходов); по направленности (внутренняя и внешняя); по способу взаимодействия субъектов, степени централизации, предсказуемости и т. д. В России исторически коррупция также различалась по тому, происходило ли получение неправомерных преимуществ за совершение законных действий («мздоимство») или незаконных действий («лихоимство»).

Поскольку формы злоупотреблений служебным положением очень многообразны, по разным критериям выделяют различные виды коррупции.

1) В зависимости от субъекта коррупции, злоупотребляющего служебным положением:

- государственная коррупция (коррупция госчиновников);

- коммерческая коррупция (коррупция менеджеров фирм);

- политическая коррупция (коррупция политических деятелей).

2) В зависимости от субъекта коррупции, выступающего инициатором коррупционных отношений:

- запрашивание (вымогательство) взяток по инициативе должностного лица; - подкуп по инициативе просителя.

3) В зависимости от субъекта коррупции, являющегося взяткодателем:

- индивидуальная взятка (со стороны гражданина);

- предпринимательская взятка (со стороны легальной фирмы); - криминальный подкуп (со стороны криминальных предпринимателей - например, наркомафии).

4) В зависимости от формы выгоды, получаемой взяткополучателем от коррупции:

- денежные взятки; - обмен услугами (патронаж, непотизм).

5) В зависимости от степени централизации коррупционных отношений:

- децентрализованная коррупция (каждый взяткодатель действует по собственной инициативе);

- централизованная коррупция «снизу вверх» (взятки, регулярно собираемые нижестоящими чиновниками, делятся между ними и более вышестоящими);

- централизованная коррупция «сверху вниз» (взятки, регулярно собираемые высшими чиновниками, частично передаются их подчиненным).

6) В зависимости от уровня распространения коррупционных отношений:

- низовая коррупция (в низшем и в среднем эшелонах власти);

- верхушечная коррупция (у высших чиновников и политиков);

- международная коррупция (в сфере мирохозяйственных отношений).

7) В зависимости от степени регулярности коррупционных связей:

- эпизодическая коррупция;

- систематическая (институциональная) коррупция;

- клептократия (коррупция как неотъемлемый компонент властных отношений) [28, с.4].

Рассматривая коррупцию как социальное явление необходимо отметить её функции.

М. Вебер ввел функциональный подход к исследованию коррупции. Он сделал вывод о функциональности и приемлемости коррупции при условии, что она усиливает позицию элит, гарантирующих ускорение происходящих в обществе изменений. Согласно воззрениям сторонников такого подхода, выполнив свои политические и экономические функции, коррупция исчезает. Экономические функции коррупции сводятся к стимулированию инвестиций и предпринимательства за счет устранения или снижения бюрократических препятствий. Другой сторонник функционального подхода - Г. Мюрдаль, наоборот, признает негативную сторону коррупции. По его мнению, она является препятствием для модернизации общества и его развития [28, с.4].

Сторонники институционального подхода (С. Хантингтон, Я. Тарковски) исследуя модернизацию развивающихся стран, видят в коррупции единственное средство постепенного создания институтов, необходимых для демократического развития общества. По их мнению, индустриализация создает новые источники богатства и власти, а также социальные и политические требования, которые постоянно меняются. Эти трансформации не позволяют осуществлять политическую институционализацию. Следовательно, по их утверждению, коррупция является не результатом отклонения поведения от норм, а несоответствием между нормами и устанавливающимися моделями поведения.

Р. Теобальд выделяет следующие выгоду и негативные последствия от коррупции. Среди выгод от коррупции он называет:

а) стимулирование экономического роста;

б) содействие политическому развитию.

Стимулирование экономического роста предполагает:

- накопление капитала;

- предприимчивость;

- проникновение делового подхода в бюрократическую среду и т.д.

В слаборазвитых странах, по мнению Р. Теобальда, в условиях ограниченности ресурсов капитала коррупция, не выходящая за определенные рамки, создает климат, благоприятный для расширения экономических возможностей, реализации стремления к получению прибыли.

Под влиянием коррупции здесь возникают параллельный рынок и диспаритет цен. Такой рынок позволяет выявить реальные соотношения спроса и предложения, с учетом которых может быть скорректирована регулируемая цена.http://www.bestreferat.ru/referat-218488.html - _ftn5

Содействие политическому развитию Р. Теобальд видит в том, что коррупция, способствуя формированию политических партий, участвующих в выборах стимулирует массовое участие в политическом процессе.

Что касается негативных сторон коррупции, то Р.Теобальд называет следующие: а) препятствие экономическому росту (растрата капитала, подавление предприимчивости, разбазаривание национальных ресурсов, ослабление управленческого потенциала, подрыв демократии); б) фактор нестабильности и подрыва национальной интеграции [6, с.5].

Таким образом, коррупция - это сложное социальное явление, требующее глубокого всестороннего изучения. В научных кругах даются различные определения коррупции, общий смысл которых сводится к одному: коррупция - это использование должностным лицом своего положения с целью извлечения личной выгоды.

Коррупция классифицируется по различным основаниям, что свидетельствует о ее многогранности и глубоком проникновении в общество и государство. В разных сферах общественных, политических, экономических отношений коррупция выполняет разные функции, как положительные (в существовании которых убеждены некоторые ученые), так и отрицательные.

2. Анализ бюрократизации и коррупции в системе государственного и муниципального управления в РФ на современном этапе

2.1 Проблемы коррумпированности и бюрократизации в системе государственного управления

Коррупция -- это совокупность неписаных правил поведения и особой круговой поруки чиновников. К сожалению, коррупция в России проникла во все сферы общественной жизни. В свое время Карл Маркс весьма четко выразил сущность бюрократии, подчеркнув, что она рассматривает государство как свою частную собственность.

Суть этой проблемы состоит в том, что бюрократия как была, так и остается единственным правящим классом России. По степени закрытости, отдаленности от народа современный бюрократический аппарат превзошел своих предшественников. «Это всесильный, замкнутый круг, действующий по законам иерархии, жесткий механизм власти, стоящий над законом и волей членов общества» [25, с.321]. В конце концов, эта власть, если с ней не бороться цивилизованно, превращается в самодовлеющую организацию, ставящую во главу угла лишь собственные интересы, игнорируя общественные.

Бюрократия, не делится и не собирается делиться своей властью ни с кем, за исключением владетельного класса. Административная рента, т.е. доходы чиновников, получаемые ими сверхофициальных зарплат (а значит нелегально и противозаконно), огромна по объемам своим, порядка нескольких десятков миллиардов долларов в год. По заключению экспертов, объем коррупционного рынка составляет 240--316 млрд долларов, средний размер взятки чиновникам вырос с 10 до 130 тыс. долларов [25, с.321].

Однако положение дел ухудшается, несмотря на то, что некоторых чиновников привлекают к уголовной ответственности. По данным Генерального прокурора России, из всего класса российских чиновников около 90% коррумпировано [25, с.322].

На заседании координационного Совета правоохранительных органов РФ 20 декабря 2007 г. в Ростове-на-Дону заместитель Генпрокурора РФ И. Сыдорук вынужден был констатировать, что «все органы государственной власти пронизаны коррупцией» [25, с.322].

Согласно оценкам различных экспертов, Россия, является одним из самых коррумпированных государств планеты, находясь, в 2011 году, на 143 месте из 182, в списке Transparency International. В 2010 году Россия заняла 154 место (всего исследованы 178 стран). В пресс-релизе Центра антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл -- Р», в частности, утверждалось: «… никаких кардинальных изменений не произошло. С коррупцией в нашей стране всё как было плохо, так плохо и осталось» (рис. 2.1) [26, с.44].

Рисунок 2.1 - Динамика индекса восприятия коррупции в России в 1996--2010 годах

Елена Панфилова заявила, что за год в России, фактически, ничего не поменялось, и добавила, что страны с рейтингом ниже трёх баллов следует считать находящимися в зоне очень высокой коррупции.

В 2011 году был составлен «Индекс взяткодателей», подготовленный Transparency International, согласно которому при зарубежных операциях российские компании являются самыми коррумпированными из 28 исследованных стран. В 2011 году Россия заняла 143 место (всего исследованы 182 страны) [10, с.2].

Согласно оценкам экспертов, рынок коррупции в стране составляет 240 млрд долл. [10, с.2].

По оценкам, в разных отраслях разворовывается от 20 до 60 процентов бюджетных средств [10, с.2].

Согласно докладу Общественной палаты, опубликованному 3 ноября 2011 г., коррупция приняла системный характер, разрушая экономику и право. Среди самых проблемных областей -- ЖКХ, устройство детей в детсады и школы, медицинская помощь. Но сообщать в правоохранительные органы граждане боятся -- лишь 22 % были готовы сделать это. В результате нарастает чувство социальной несправедливости, особенно среди молодежи и обеспеченных слоев населения. Меры правительства по борьбе с коррупцией названы «не адекватными» её размах [10, с.2].

В 2006 году первый заместитель Генпрокурора РФ Александр Буксман заявил, что по некоторым экспертным оценкам объём рынка коррупции в России оценивается 240 с лишним млрд долларов США. Согласно оценкам фонда ИНДЕМ, эта величина ещё выше: только в деловой сфере России объём коррупции вырос между 2001 и 2005 гг. примерно с 33 до 316 млрд долл. США в год (не включая коррупцию на уровне политиков федерального уровня и бизнес-элиты). По оценке того же фонда, средний уровень взятки, которую российские бизнесмены дают чиновникам, вырос в тот период с 10 до 136 тыс. долл. [10, с.3].

В 2005 году доходы чиновников, занятых в органах власти, выросли на 44,1 % [10, с.3].

Одним из известнейших чиновников, большая часть состояния семьи которого (более миллиарда долларов) записана на жену, является экс-мэр Москвы Юрий Лужков. Его жена занимается строительным бизнесом на территории, которой распоряжался муж.

В 2007 году председатель Национального антикоррупционного комитета России Кирилл Кабанов заявлял, что никакой борьбы с коррупцией в России нет: аресты чиновников среднего звена систему взяточничества не нарушают, политика по противодействию коррупции не выработана.

Коррумпированные чиновники и политики в развивающихся странах, в числе которых и Россия, ежегодно получают $20-40 млрд взяток, подсчитали в Трансперенси Интернешнл. Коррумпированность в России по состоянию на сентябрь 2009 года, по оценке организации, на уровне Бангладеш, Кении и Сирии: 147-е место из 180. По данным Следственного комитета Генпрокуратуры, количество зарегистрированных взяток увеличилось с 6700 в 2007 г. до 8000 в 2008 г. По данным МВД, в январе -- августе 2009 г. зарегистрирован 10 581 случай взяточничества -- на 4 % больше, чем год назад. При этом количество зарегистрированных взяток в крупном размере (свыше 150 000 руб.) увеличилось на 13,5 % до 219 [16, с.227].

Согласно докладу Общественной палаты, опубликованному 3 ноября 2011 г., коррупция приняла системный характер, разрушая экономику и право. Среди самых проблемных областей -- ЖКХ, устройство детей в детсады и школы, медицинская помощь. Но сообщать в правоохранительные органы граждане боятся -- лишь 22 % были готовы сделать это. В результате нарастает чувство социальной несправедливости, особенно среди молодежи и обеспеченных слоев населения. Меры правительства по борьбе с коррупцией названы «не адекватными» её размаху [16, с.227].

Сложившееся положение с бюрократизацией современной России имеет свою предысторию. Так, в годы, именуемые перестроечными, бюрократия нередко отождествлялась лишь с партноменклатурой, и казалось, что с уходом КПСС с политической арены не стало и самой бюрократии, рассматриваемой в тот период как абсолютное зло. Подобная узость подхода к проблеме не соответствует реальности. Нынешнее чиновничество все так же тесно связано с политической деятельностью.

Изменение политической системы в стране стало возможным благодаря появлению массового слоя бюрократии, не имеющего прямого отношения к партии, которую (в широких кругах ее членов) как раз и не устраивал номенклатурный способ формирования структур власти. Именно для этого слоя бюрократии такой демократический институт, как свободные выборы, стал единственной возможностью пробиться «наверх», не учитывая мнения вышестоящего начальства. Пришедший на смену коммунистической номенклатуре в первые годы после развала союзного государства аппарат, именующий себя демократическим, оказался, по данным социологов, на 75% аппаратом, работавшим не только в эпоху так называемой перестройки, но и состоявшем из людей, трудившихся еще во времена застоя [16, с.228].

По меткому выражению российских исследователей, рыночные реформы в России состоялись как совместные предприятия посткоммунистической бюрократии и новорусской буржуазии. Причем главным реформаторским действием был раздел государственной (общенародной) собственности. Он выразился в союзе госчиновника и предпринимателя. При этом оба партнера по негласным условиям игры имели равные материальные выгоды. В данном случае даже уместнее говорить не о союзе чиновника и бизнесмена, а о некоем симбиозе, буржуазной бюрократии. Один из сподвижников Б. Ельцина Анатолий Чубайс с восторгом говорил об этом периоде: «Мы назначали миллионеров...» [16, с.228].

Это могло случиться только потому, что государство, его структуры фактически было разрушено, в том числе и эффективная правоохранительная система, сотрудники которой, в том числе и органов внутренних дел, получали гроши, за которые никто не хотел работать. И лучшие кадры детективов, сыщиков, следователей ушли в частный сектор. К тому же в России никогда не было развитого гражданского общества, и народ не контролировал исполнительную власть. Не было таких демократических традиций, которые сложились в Европе и США за 200 лет эволюции демократии.

Борьба с коррупцией ведется в России почти 20 лет. С 1991 г. принят ряд подзаконных нормативных правовых актов (прежде всего, Указов Президента России). В 1997 г. Президент РФ в третий раз отклонил принятый Государственной Думой и одобренный Советом Федерации проект Федерального закона «О борьбе с коррупцией». В 2001 и 2002 гг. проекты законов «О борьбе с коррупцией» и «О противодействии коррупции» дальше первого чтения в Государственной Думе ФС РФ развития не получили. В 2003 г. был создан национальный антикоррупционный комитет. В 2006 г. Государственная Дума ФС РФ ратифицировала Конвенцию ООН против коррупции, а также Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию [16, с.228].

За последние годы наказанию подверглись «оборотни в погонах» из силовых структур, прежде всего из системы МВД России. В 2007 г. было выявлено 11616 случаев взяточничества, за 2 месяца 2008 г. -- 3000 случаев [23, с.19].

Однако это только «вершина айсберга». Нет ни соответствующего законодательства по борьбе с коррупцией, нет и настоящей борьбы с ней. Она носит фрагментарный (по выражению Д. А. Медведева, -- «точечные удары»), несистемный характер. Это вынужден был признать В.В. Путин: «Несмотря на предпринимаемые усилия, нам до сих пор не удалось устранить одно из самых серьезных препятствий на пути нашего развития -- коррупцию» [23, с.19].

Судя по последним данным, руководство страны -- намерены вплотную решить в правовом плане такие вопросы, как сокращение контрольных полномочий проверяющих органов, заменить разрешительные процедуры при открытии бизнеса на уведомительные, резко уменьшить перечень лицензируемых видов деятельности, а также товаров и услуг, подлежащих обязательной сертификации.

В этом аспекте особо следует отметить неудачи административной реформы, которая проводилась в России с 2004 г. Данная административная реформа явила миру два основных изъяна. Первый -- неэффективность трехуровневой системы управления, в которой верхний эшелон (министерства) не имел достаточных рычагов (в первую очередь финансовых) влияния и давления на нижние этажи в виде служб и агентств. Еще хуже эта вертикаль работала в направлении снизу вверх. При неповоротливом бюрократическом аппарате дополнительные этапы документирования крайне замедляли прохождение документов.

Никоим образом структура, порожденная административной реформой, не способствовала излечению главной болезни национальной экономики -- ее забюрократизированности. Только за 2005 г., (по данным Росстата), численность российских чиновников возросла сразу на 10,9 %. А общее количество работников органов власти всех уровней достигло цифры «застойных» брежневских времен. Причем отдельные ведомства продемонстрировали просто феноменальный рост. Так, в Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору в 2004 г. работало 116 человек, а в конце 2005 г. -- 20469 (т. е. произошло увеличение штата в 176 раз) [23, с.20].

Второй изъян административной реформы кроется в недостаточной способности адаптироваться к новым реалиям отечественной экономики, что привело к появлению госкорпораций, которым передается государственное имущество и финансы. Иными словами, госкорпорации сами становятся субъектами управления, отбирая значительную часть функций у кабинета министров. Таким образом, ставка на госкорпорации свидетельствует, с одной стороны, о неэффективности административной реформы, а с другой стороны, -- о курсе на развитие госкапитализма (мы это уже проходили в советское время), с третьей стороны, -- государственная собственность отдается в управление группе чиновников, которые распоряжаются ею как частной, т.е. фактически речь идет о безвозмездной приватизации [23, с.20].

С рассматриваемыми государственно-правовыми явлениями тесно связан такой принцип правового государства как принцип незыблемости, гарантированности и реальности основных прав и свобод человека и гражданина. Этот принцип означает, что государство не только признает, но и реально гарантирует (обязано гарантировать в лице своих органов и должностных лиц) права и свободы личности, признаваемые мировым сообществом в качестве естественных, принадлежащих человеку от рождения, а потому незыблемых, неотчуждаемых государственной властью.

Не следует забывать и о том, что деформация общественного развития начинается там, где сдвигаются приоритеты, и во главу угла ставится государство как самодовлеющая ценность, а человеку отводится подчиненное место. Тенденция в смещении приоритетов в отношениях « государство-личность » неизбежно ведет к формированию тоталитарных режимов.

О том, что человеку и его интересам в России длительное время отводилось подчиненное место, свидетельствуют факты. Так, по данным Российской академии наук, за 15 лет реформ самые бедные стали в 2 раза беднее, а 80% населения России от реформ больше потеряло, чем приобрело [23, с.20].

Недостатком борьбы с коррупцией является и то, что в России до сих пор не учреждены административные суды. В этом отношении многие постсоциалистические государства Восточной Европы опередили нас. А в таких европейских государствах, как например Германия, административные суды созданы были уже в период с 1863 по 1878 гг. Кстати, создание административной юрисдикции ознаменовало построение к 1880 г. либерального, первого на немецкой земле современного правового государства [23, с.21].

Что касается исследуемых нами трех государственно-правовых явлений, то получается замкнутый круг: основой правового государства может быть только развитое гражданское общество. Это же общество, в свою очередь, способно ограничить и контролировать бюрократию в рамках созданного им же и на его основе правового государства. Формирование же гражданского общества, ядром которого является средний класс (слой), тормозится бюрократией, которая налогами и административными ресурсами подавляет средний и мелкий бизнес в России. Если нет достаточного среднего класса (50--60% от всего населения) -- значит, не будет в стране ни экономической, ни внутриполитической стабильности, так как не будет сдерживающего начала. Все это делает насущной системную бескомпромиссную, наступательную борьбу с коррупцией, как главным препятствием на пути плодотворного развития и процветания как российского государства, так и его многонационального народа. Выходящее из «колыбели» и становящееся на ноги гражданское общество, формирующееся правовое государство России ждут от Президента России Д. А. Медведева твердой целенаправленной политической воли в системной, фундаментальной, жесткой, борьбе с самым большим злом российской государственности -- коррупцией, связывая с этим надежды, прежде всего, на улучшение «качества жизни», всесторонний прогресс, будущее многонационального российского народа.

2.2 Проблемы коррумпированности и бюрократизации в системе муниципального управления

Широкая антикоррупционная кампания, инициированная Президентом Российской Федерации Дмитрием Медведевым вскоре после его избрания, не могла не отразиться на делах и планах российских муниципалитетов.

Бесспорно, основной объем так называемой «бытовой коррупции» в стране порожден несовершенством российского местного самоуправления: деятельность муниципальных организаций и предприятий затрагивает интересы почти всех граждан России, общаться с чиновниками гражданам тоже чаще всего приходится на местном уровне. Граждане возмущены примерами незаконных поборов в детских садах и школах, в поликлиниках и больницах, даже в роддомах и на кладбищах.

...