Предмет, метод и система административного права

Размещено на http://www.allbest.ru/

Российская Федерация

Министерство образования и науки

ФГБОУ ВПО "Тюменский государственный университет"

Курсовая работа

По дисциплине: Административное право

Тема: "Предмет, метод и система административного права"

Выполнила: Торяник Н.В.

Когалым, 2015

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы административного права

1.1 Предмет административного права

1.2 Источники административного права

Глава 2. Система административного права Российской Федерации

2.1 Понятие и содержание системы административного права РФ

2.2 Методы административно-правового регулирования в РФ

Заключение

Список использованных источников

Введение

Административное право - очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От его состояния в немалой степени зависит построение аппарата исполнительной власти, эффективность и законность его функционирования, возможность реализации гражданами многих прав.

Причем административное право - одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это предопределено ее предметом, большим числом и разнообразием организационных отношений. А для юридического опосредования такого разнообразия нужны разные административно-правовые нормы.

Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер - обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, образовании, связи, энергетике - ее роль является решающей. И хотя сокращается значение административно-правового регулирования в экономике, договорные, гражданско-правовые отношения все более широко используются в системах образования, здравоохранения и даже при комплектовании вооруженных сил - роль исполнительной власти, административного права в этих отраслях очень велика. Для повышения эффективности и законности деятельности государственной администрации в многочисленных сферах общественной жизни необходимо большое количество административно-правовых норм.

Административное право регулирует широкий круг общественных отношений. Для обеспечения единства и одновременно с тем дифференциации административно-правовых норм, необходима их систематизация.

Система любой отрасли права, и административное не является исключением, представляет собой совокупность взаимосвязанных правовых институтов, норм, которые регулируют однородные общественные отношения, входящие в предмет отрасли права. Группировка однородных норм позволяет обеспечивать целостность системы отрасли права, обеспечивать практическую реализацию его норм.

Систематизация административного права имеет не только теоретическое, но и практическое значение. Она помогает правильному пониманию содержания административно-правовых норм, способствует решению задачи унификации и кодификации административного права.

Всем изложенным и обусловлена актуальность рассматриваемой темы.

Целью данной курсовой работы является анализ предмета, метода и системы административного права.

Для реализации указанной цели требуется решить следующие задачи:

1. Рассмотреть предмет административного права.

2. Изучить источники административного права

3. Раскрыть понятие и содержание системы административного права РФ.

4. Проанализировать методы административно - правового регулирования в РФ.

Глава 1. Теоретические основы административного права

1.1 Предмет административного права

Административное право - самостоятельная отрасль правовой системы России, которая отличается от других, прежде всего по предмету и методу правового регулирования.

Предметом административного права является область общественных отношений, складывающихся в процессе организации и деятельности исполнительной власти. При более детальном описании предмета административного права возникают большие сложности, поскольку данная область отношений весьма велика.

Можно выделить четыре разновидности организационных отношений, являющихся предметом административно-правового регулирования:

а) организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления);

б) внутриорганизационные отношения во всех звеньях системы публичного управления и сферах государственной деятельности;

в) общегосударственные контрольно-организационные отношения;

г) административно-юстиционные организационно-охранительные отношения.

Организационные управленческие отношения в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления) составляют основную часть регулируемых нормами административного права и являющихся его предметом общественных организационных отношений. Такие отношения возникают в процессе реализации субъектом исполнительной власти регулирующих управленческих функций в отношении руководимых подведомственных ему сфер и подчиненных объектов (в пределах предоставленных полномочий). Своим служебным предназначением и последствиями эти отношения выходят за пределы аппарата органа исполнительной власти, они направлены вовне, к объектам управления и административно-правового регулирования, поэтому их иногда совершенно обоснованно называют внешнеуправленческими организационными отношениями.

Эти организационные административно-правовые отношения складываются, прежде всего, между различными звеньями государственного аппарата в процессе реализации многочисленных и разнообразных функций управления органами исполнительной власти и их должностными лицами, а также между ними и физическими, и юридическими лицами.

Внутриорганизационные отношения во всех сферах государственной деятельности.

Внутриорганизационные отношения опосредуют внутриаппаратную деятельность по внутренней организации работы любых органов системы публичного управления во всех сферах государственной деятельности, поэтому их нередко именуют внутриаппаратными административно-правовыми отношениями, в отличие от внешнеуправленческих отношений. Внутриаппаратная внутриорганизационная деятельность является обязательным атрибутом осуществления любого вида государственной деятельности, будь то собственно управленческая исполнительно-распорядительная деятельность, или законодательная, судебная, прокурорская, или другого вида.

Содержание внутриорганизационной деятельности в аппарате того или иного органа всех ветвей власти и видов государственной деятельности включает в себя следующие элементы: внутреннее распределение компетенции органа и обязанностей по руководству между руководителем, его заместителями, помощниками, а также различными структурными подразделениями аппарата органа; внутриаппаратные перемещения служащих, утверждение и изменение штатных расписаний; установление внутреннего трудового распорядка и поддержание необходимого уровня организованности и дисциплины; применение мер поощрения и ответственности к служащим; установление и изменение порядка и правил внутреннего документооборота и режима работы со служебными документами; информационное, материально-техническое, социально-бытовое и иное обеспечение и обслуживание служебной деятельности работников данного органа и т.д.

Общегосударственные контрольно-организационные отношения возникают в процессе и в результате осуществления общегосударственного контроля, который в отличие от обычного функционального контроля, являющегося всеобщей управленческой функцией осуществляется в масштабах всего государства, от имени верховных государственных органов и контролирует деятельность исполнительной власти и других властей по определенным вопросам. Этот контроль в настоящее время осуществляется Главным контрольным управлением Президента РФ, Счетной палатой Федерального собрания, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и некоторыми другими органами.

Административно-юстиционные организационно-охранuтельные отношенuя возникают в процессе осуществления и в результате судебного контроля за законностью решений и действий государственной и местной администрации, связанного с оценкой правомерности или неправомерности ее действий судами и судьями, а также применением последними различного рода административно-принудительных мер к физическим и юридическим лицам в целях защиты и восстановления правопорядка в сфере управления.

Административно-юстиционная деятельность государства, осуществляемая с помощью применения судами и судьями различных мер административно-принудительного характера, обеспечивает охрану, восстановление и защиту правопорядка во всех трех выше рассмотренных организационных областях, являющихся предметом административно-правового регулирования.

1.2 Источники административного права

Под источниками административного права в России подразумевают официальные документы, исходящие от уполномоченных государственных органов и должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления, иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования. Эти документы устанавливают, изменяют или отменяют административно-правовые нормы.

В России существуют следующие виды официальных документов:

а) нормативные правовые акты;

б) нормативные публичные договоры;

в) судебные акты, принятые по делам, связанным с проверкой конституционности или законности нормативных правовых актов, регулирующих отношения в административно-публичной сфере.

I. Нормативные правовые акты включают в себя законы и подзаконные акты. право административный управление

В связи с тем, что административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ), источниками административного права могут быть как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.

1. Федеральные законы включают:

*основные федеральные законы, которые определяют принципы организации и осуществления административно-публичной деятельности Российской Федерации (главы 1-6 Конституции Российской Федерации, законы: "О Правительстве РФ", "О чрезвычайном положении", О военном положении");

*обычные федеральные законы, определяющие на основе Конституции РФ и федеральных конституционных законов систему и организацию функционирования федеральных административных органов, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности государства и общества или по отдельным ее направлениям. Например, федеральные законы "О государственной гражданской службе", "Об обороне", "О пожарной безопасности" и т.п. Также в числе обычных федеральных законов выделяются кодифицированные законы - кодексы. Но единственным кодексом, среди их числа, который состоит полностью из норм административного права, является Кодекс РФ об административных правонарушениях. Также административно-правовые нормы содержаться в других кодексах, таких как: Земельный, Градостроительный, Лесной, Водный и другие кодексы, эти нормы регулируют вопросы организации и осуществления административно-публичной деятельности в соответствующих сферах функционирования государства и общества.

2. Законы субъектов Российской Федерации включают:

*основные законы, определяющие на основе конституций и уставов субъектов РФ систему и организацию функционирования административных органов.. образуемых этими субъектами, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности соответствующих субъектов РФ по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению. Например, законы субъектов РФ о правительстве, иных органах исполнительной власти, о государственной службе, об административной ответственности;

*обычные законы субъектов РФ, определяющие на основе конституции и уставов субъектов РФ систему и организацию функционирования административных органов, образуемых этими субъектами, а также регулирующие осуществление административно-публичной деятельности в отдельных сферах жизнедеятельности соответствующих субъектов РФ по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к их ведению. Например, законы субъектов РФ о правительственной службе, об административной ответственности и т.п.

Подзаконные нормативные правовые акты принимаются, издаются уполномоченными государственными органами и должностными лицами, органами и должностными лицами местного самоуправления в пределах их компетенции в целях конкретизации положений соответствующих законов. Их можно подразделить на:

1. Федеральные подзаконные нормативные акты, которые включают

*нормативные указы Президента РФ (Указ президента РФ "О награждении государственными наградами Российской Федерации" от 04 апреля 2015 года);

*постановление Правительства РФ, утверждающие какие-либо правила, положения, регулирующие отношения в административно-публичной сфере (постановления Правительства РФ о внесении изменений в правила регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации);

*нормативные правовые акты федеральных министерств, иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые в форме приказов, правил, инструкций, положений, распоряжений;

*нормативные правовые акты иных федеральных административных органов, не входящих в систему исполнительной власти РФ (приказы Генеральной прокуратуры РФ, инструкции Центрального банка РФ);

Особое значение в системе административно-правового регулирования имеют кодифицированные федеральные подзаконные нормативные правовые акты. С их помощью систематизируются определенные группы административно-правовых норм по тематическому или иному принципу. К ним относятся:

*правила (Правила дорожного движения);

*положения (Положение о паспорте гражданина);

*уставы (Устав патрульно-постовой службы милиции общественной безопасности РФ);

*наставления (Наставление по работе дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД РФ);

*инструкции (Инструкция о порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан в федеральных органах исполнительной власти);

*порядки (Порядок предоставления государственных услуг);

*административные и иные регламенты (регламенты внутренней организации федеральных министерств и административные регламенты по исполнению федеральными органами исполнительной власти отдельных возложенных на них государственных функций)

2. Подзаконные нормативные правовые акты субъектов РФ, которые включают:

*Нормативные правовые акты глав исполнительной власти субъектов РФ (указы и постановления президентов республик, губернаторов, глав администраций субъектов РФ);

*Нормативные правовые акты высших исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (постановления правительств субъектов РФ);

*Нормативные правовые акты иных органов исполнительной власти субъектов РФ (министерств, департаментов), если им предоставлено такое право законодательством соответствующих субъектов РФ.

3. Подзаконные нормативные правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления. В их числе:

*уставы муниципальных образований;

*нормативные правовые акты глав муниципальных образований;

*нормативные правовые акты представительных органов самоуправления (решения об утверждении общеобязательных правил на территориях соответствующих муниципальных образований, к примеру, правила благоустройства и озеленения территории);

*нормативные правовые акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления - глав местных самоуправлений.

4. Подзаконные нормативные правовые акты иных органов публичного управления, действующих от имени государства или муниципального образования. Наряду с нормативными правовыми актами, издаваемыми и принимаемыми государственными органами и органами местного самоуправления, в качестве источников административного права, также могут рассматриваться локальные нормативные акты, действующие внутри государственных и муниципальных учреждений. Также нормативные акты иных организаций, в том числе частных, и регламентирующих осуществление внутреннего управления и обеспечение общественной безопасности в этих учреждениях и организациях. К их числу можно отнести, например, внутренние приказы руководителей указанных учреждений, правила внутреннего распорядка пожарной безопасности, установленные в этих организациях.

ІІ. Нормативные публичные договоры. К источникам административного права можно отнести две группы нормативных публичных договоров.

1. Международные договоры и соглашения Российской федерации. Они регулируют такие вопросы как, например, вопросы организации охраны на границах государства, обеспечения таможенного режима, вопросы обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации. Данные договоры регулируют вопросы выявления и пресечения административно- правовыми методами преступлений и иных правонарушений (различные соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ на уровне министерств внутренних дел этих государств).

2. Внутригосударственные публичные договоры. Эти договоры регулируют вопросы проведения границы компетенций и полномочий между органами исполнительной власти, организации сотрудничества и взаимодействия административных органов в сфере совместной административно-публичной деятельности. Например, договоры о разграничении компетенции между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

ІІІ. Судебные акты. В качестве источников административного права в России могут выступать только те судебные акты, которые принимаются по результатам рассмотрения дел о соответствии нормативных правовых актов, регулирующих административно-публичные отношения, по Конституции РФ, по конституциям и уставам субъектов РФ, а также федеральным законам и законам субъектов РФ. Такие судебные акты прекращают действие административно-правовых норм и имеют силу источников административного права.

Таким образом, источниками административного права в России являются следующие виды судебных актов:

*постановления Конституционного суда РФ (например, постановления Конституционного Суда РФ о признании неконституционными отдельных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях);

*решения Верховного Суда РФ о признании не соответствующим федеральным законам положений нормативных правовых актов федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти, регулирующих административно-публичных отношений (например, решения Верховного Суда РФ о признании незаконными отдельных положений инструкций МВД РФ);

*решения Высшего Арбитражного Суда РФ о признании не соответствующими федеральным законам нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, регулирующих осуществление административно-публичной деятельности в сфере экономики и предпринимательства;

*решения иных судов общей юрисдикции и арбитражных судов о признании недействующими нормативных правовых актов государственных органов и должностных лиц субъектов РФ, органов и должностных лиц местного самоуправления, влияющих на отношения в сфере административно-публичной деятельности.

В качестве источников административного права на территории России не могут считаться правовые обычаи. Этот запрет определяется характером нормируемых административным правом отношений, которые являются публичными с одной стороны, и в тоже время властными с другой. Использование обычаев, не закрепленных государством в соответствующих нормах административного права, не позволяет обеспечить четкость и определенность нормативной регламентации.

В тоже время, нужно отметить, что в правовой практике административных органов иногда используются некоторое правовые обыкновения. Например, обыкновение в административно-правовой деятельности органов внутренних дел уведомлять лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, о месте и времени рассмотрения этого дела непосредственно при составлении протокола о правонарушении административного характера в самом этом протоколе под подпись. Данная процедура уведомления не предусмотрена Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, и в то же время не противоречит каким-либо его положениям.

Вместе с тем, несмотря на обширное распространение данного правового обыкновения, его нельзя считать источником административного права в силу причины указанной выше.

Глава 2. Система административного права Российской Федерации

2.1 Понятие и содержание системы административного права РФ

Административное право представляет собой, прежде всего, совокупность норм права, регулирующих определенные общественные отношения, являющиеся предметом отрасли. Из теории права мы знаем, что отрасль права является не механической совокупностью норм, а полноценной самостоятельной системой, характеризующейся единством предмета, метода, принципов правового регулирования и некоторыми другими особенностями. Административное право не является исключением из этого правила. Однако систематизация норм административного права в значительной степени осложнена ролью и местом отрасли в правовой системе России. Дело в том, что административное право, как это отмечается большинством специалистов, является одной из центральной отраслей системы российского права. Выше уже говорилось о том, что нормы, принципы, метод административного права являются базой для большинства современных отраслей права Российской Федерации. Кроме того, административное право имеет наиболее обширный круг регулируемых отношений. Указанные обстоятельства приводят к тому, что из всех отраслей российского права именно административное право является наиболее сложно организованной отраслью.

Прежде всего, это проявляется в том, что в административном праве соседствуют нормы материальные и процессуальные, что нехарактерно для подобных ему крупных отраслей права, таких как конституционное, гражданское и уголовное право. Нормы материального административного права закрепляют систему органов государственного управления, их компетенцию, структуру каждого из них, а также права и обязанности граждан и юридических лиц; процессуальные же определяют порядок реализации многих норм первой группы, устанавливают процедуру их осуществления в сфере управленческой деятельности.

Большинство отраслей права со временем выделили из своей системы отдельные процессуальные отрасли (например, гражданское процессуальное право и уголовно-процессуальное право), другие пользуются наработками соответствующих процессуальных отраслей либо процессуальными нормами административного права. Некоторые административисты склонны выделять из системы административного права отдельную отрасль (подотрасль) административного процессуального права. Иногда процессуальные нормы выделяют в специальную часть административного права, наряду с традиционными общей и особенной частями.

Однако процессуальные нормы административного права столь разнообразны и разноплановы, что их лишь условно можно объединять в отдельный самостоятельный институт. В нем окажутся соединенными единой институциональной принадлежностью и процедуры привлечения к административной ответственности, и процедуры реализации различного рода властных полномочий субъектов государственного управления в процессе осуществления ими своих полномочий, и различные разрешительные и легализующие процедуры, и многие другие процедуры, порядки, правила и т.п.

Помимо процессуальных норм, усложняющих своим наличием систему административного права, большое количество споров вызывает и структура общей и особенной частей административного права, а также само количество выделяемых частей отрасли. Очевидно, что общая часть отрасли должна объединять те нормы и институты, которые действуют применительно ко всем сферам правового регулирования этой отрасли. К таким относят нормы о статусе субъектов отрасли права, об отраслевых принципах правового регулирования, нормы об ответственности, процессуальные нормы и т.д. В то же время многие авторы (их абсолютное большинство) включают в структуру общей части административного права также нормы о понятии, методах, формах и общих принципах государственного управления, а также нормы института государственной службы.

Следует отметить, что традиционное советское административное право в составе общей части административного права выделяло:

- нормы, определяющие характерные черты и закрепляющие принципы советского государственного управления;

- нормы, определяющие правовой статус органов государственного управления, формы их деятельности, особенно акты управления;

- нормы, регулирующие государственную службу;

- нормы, определяющие статус управляемых объектов (предприятий, учреждений и организаций, различных их составных частей);

- нормы о правовом статусе общественных организаций и органов общественной самодеятельности;

- нормы о правовом статусе граждан;

- нормы о мерах убеждения и принуждения в государственном управлении, в том числе нормы об административной ответственности, производстве по делам об административных правонарушениях;

- нормы о способах обеспечения законности в советском государственном управлении.

Особенная часть административного права, по представлениям того периода, в значительной степени являющимся актуальными и на сегодняшний день, включает в себя:

- нормы, регулирующие государственное управление в областях планирования, ценообразования, финансов, кредита, учета и других видов межотраслевой (функциональной) деятельности;

- нормы, регулирующие государственное управление в отраслях и группах отраслей народного хозяйства, социально-культурного строительства и административно-политической деятельности.

Принципы систематизации норм административного права и, в частности, объединения норм в общую и особенную части у современных специалистов значительно различаются.

Так, Д.Н. Бахрах указывает, что общая часть включает в себя общие регулятивные и охранительные нормы и поэтому, в свою очередь, делится на две группы норм: общерегулятивные и общеохранительные. Особенная часть состоит из специальных регулятивных и охранительных норм права, которые действуют в отдельных сферах функционирования административной власти. В связи с этим автор включает в состав общей части две группы институтов, первая из которых состоит из институтов, регулирующих административно-правовые статусы индивидуальных субъектов права; административно-правовые статусы элементов государственной администрации (институт государственной службы и др.); административно-правовые статусы государственных предприятий, учреждений; административно-правовые статусы негосударственных организаций; формы и методы, способы властного воздействия государственной администрации на субъектов права. Вторая группа состоит из институтов, обеспечивающих законность деятельности исполнительной власти; регулирующих принуждение по административному праву (институт административной ответственности и др.).

В особенной части административного права Д.Н. Бахрах выделяет четыре подотрасли, объединяющие нормы, регулирующие обеспечение безопасности граждан, общества, государства, административно-политическую деятельность, организационно-хозяйственную деятельность государственной администрации, социально-культурную деятельность государственной администрации, осуществление ею социальных программ, деятельность государственной администрации по организации и осуществлению политических, экологических и иных связей с другими странами (внешних связей).

Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, со своей стороны, включают в общую часть административного права нормы о субъектах административного права, административно-правовых формах и методах деятельности органов исполнительной власти, институты административных правонарушений и административной ответственности, административно-правовые аспекты статуса судебной власти, Прокуратуры РФ, адвокатуры. Особенная часть, по мнению данных авторов, должна включать две подчасти, одна из которых объединяет нормы, направленные на правовое регулирование основ отраслевого управления (экономикой, в области социально-культурного строительства, в области административно-политической деятельности), а другая - нормы в сфере межотраслевого управления. Административно-процессуальное право выделено в специальную - третью - часть отрасли.

Н.М. Конин по масштабу действия нормы административного права делит на две большие группы. Одна группа норм действует в масштабе всей сферы реализации государственной исполнительной власти, всех отраслей и сфер государственного управления и устанавливает: общие правовые основания, условия и порядок формирования всех органов исполнительной власти, определение и закрепление их компетенции; общие правила поступления на государственную службу и ее прохождения; общие основания, условия и порядок привлечения соответствующих субъектов к дисциплинарной или административной ответственности и т.д. Другая группа административно-правовых норм действует только в конкретных отраслях и сферах реализации государственной исполнительной власти (государственного управления): особые правила организации и деятельности силовых министерств и ведомств в отличие от центральных органов исполнительной власти экономического и социально-культурного профиля; особые правила поступления на государственную службу в органы внутренних дел, налоговой полиции, таможенные органы и т.д.; специфические правила привлечения работников выше званных органов к дисциплинарной и административной ответственности и многие другие административно-правовые нормы отраслевого масштаба и характера.

Ю.А. Тихомиров вообще склоняется к мысли, что при определении предмета и системы административного права целесообразно отказаться от его традиционного деления на общую и особенную части ввиду их слабой нормативной структурированности. По его мнению, отрасль административного права возможно разделить на следующие подотрасли:

а) нормативно-регулятивная (предмет административного права, сферы регулирования, принципы, нормы, правонарушения);

б) органы исполнительной власти;

в) государственная служба;

г) административно-правовые режимы;

д) административный процесс, законность в управлении;

е) организация государственного управления;

ж) информационное право;

з) правовое регулирование нормативов.

Итак, из всего вышеприведенного следует, что систематизация норм административного права осуществляется в основном по двум основным критериям: по масштабу применения и по признаку единства предмета правового регулирования.

По первому из указанных критериев административно-правовые нормы подразделяются на две части: общую и особенную. Всякое выделение специальных и других дополнительных частей в структуре отрасли, на наш взгляд, является нарушением классификационного критерия, поскольку все нормы административного права действуют либо в масштабе всей отрасли, либо в одной из сфер регулируемых административным правом общественных отношений.

Второй критерий подразумевает объединение административно-правовых норм в институты и подотрасли административного права. В данном случае институт является наиболее дробной системной единицей отрасли после нормы права и объединяет такие нормы, которые регулирует какой-либо один достаточно частный спектр административно-правовых отношений.

Обращает на себя то обстоятельство, что институт административного права может содержать как нормы только одной из частей отрасли, так и нормы обеих частей административного права. Так, институт государственной службы следует причислять к числу последних, поскольку в рамках этого института содержатся как нормы, характеризующие правовой статус одного из видов субъектов административного права, так и нормы, определяющие режимную организацию управления в области взаимоотношений государства и его служащих.

Отдельные нормы и целые институты административного права могут объединяться по тому же признаку в целые подотрасли. Следует обратить внимание на то обстоятельство, что традиционное институциональное деление норм особенной части административного права долгое время лишало советское административное право выделения самостоятельных подотраслей. Однако объективно существующие особенности принципов и методик правового регулирования отдельных блоков общественных отношений в рамках единого предмета административного права обусловили достаточно активное обособление норм и институтов особенной части отрасли в подотрасли, некоторые из которых в свое время стали прообразом некоторых новых комплексных отраслей российской системы права (например, финансового права, права социального обеспечения, земельного права, экологического права и т.д.).

Формирование подотраслей административного права не закончено, их наименование, а также индивидуализация предмета правового регулирования являются небесспорными, однако, неоднократные попытки создания самостоятельных учебных курсов по частным вопросам административного права свидетельствуют об объективном процессе дробления административного права на подотрасли.

Говоря о системе административного права, не следует смешивать ее с системой административного законодательства, еще более разрозненной и обширной. Объединяет эти системы многое, однако, в автоматического "наложения" одной системы на другую не происходит. Это связано с тем, что нормы права, системно объединяемые в институты и подотрасли либо части, закрепляются в самых разных источниках права.

Административное законодательство состоит из отдельных нормативно-правовых актов различной юридической силы и уровня, закрепляющих нормы административного права в произвольном, с точки зрения системы отрасли, порядке. Однако в работе с этим разрозненным материалом немалую помощь оказывают теоретические разработки в области форм административно-правового регулирования, в частности, понятие административно-правового режима. Как правило, логически и нормативно взаимосвязанная совокупность нормативно-правовых актов - это источники отдельного административно-правового режима.

В подведении итогов, необходимо отметить, что значение систематизации норм отрасли права, и особенно административного права, огромно, поскольку позволяет не только методологически выстроить стройную систему взаимосвязанных норм отрасли, но и определить их иерархию, установить пропорции в становлении тех или иных сегментов системы, обеспечить гармоничность развития отрасли за счет введения новых и упразднения старых структурных элементов.

2.2 Методы административно-правового регулирования в РФ

Говоря о методе административного права, мы должны, прежде всего, отметить то обстоятельство, что административное право относится к тем немногим отраслям, которые обладают собственным методом правового регулирования. Этот метод зачастую заимствуется у него вновь выделяющимися современными отраслями бурно развивающегося российского права в так или иначе измененном виде. Метод этот носит одно имя с отраслью права - административно-правовой. И прежде чем перейти к его характеристике, вкратце остановимся на общетеоретическом подходе к проблеме метода отрасли как одного из существенных ее признаков.

Метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос, с помощью каких приемов, средств и способов право воздействует на общественные отношения. Из теории права хорошо известно, что если предмет отрасли отвечает на вопрос, что регулируется этой отраслью, то метод определяет, как осуществляется регулирование. В понятии метода правового регулирования находят отражение количественные и качественные характеристики государственного вмешательства в регулируемые отношения. Та или иная отрасль права при описании своего метода правового регулирования стремится определить основные параметры сочетания способов регулирования и степень ограничительного влияния этих способов на субъектов регулируемых отношений.

В литературе вопрос о значении метода в течение уже долгого времени является дискуссионным. Так, С.С. Алексеев считает, что главная особенность каждой отрасли права состоит в наличии особого юридического режима ("метода регулирования"). В частности, С.С. Алексеев писал: "Представляя собой сложное, многогранное правовое явление, каждый отраслевой метод выражает особый юридический режим регулирования и состоит в специфическом комплексе приемов и средств регулирования, который существует только в данном, конкретном нормативном материале и тесно связан с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования.

Другие специалисты склоняются к тому, что метод правового регулирования един в рамках системы права, а каждая самостоятельная отрасль права, обладая отдельным предметом, лишь использует оптимальное сочетание универсальных способов правового регулирования - дозволения, обязывания (предписания) и запрета, которые не следует отождествлять с методом правового регулирования. Такого мнения, в частности, придерживался виднейший специалист административного права Ю.М. Козлов, определявший способы правового регулирования следующим образом:

- предписания - возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;

- запреты - фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обязанности не совершать те или иные действия в условиях, предусмотренных правовой нормой;

- дозволения - юридическое разрешение совершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению.

Для третьей категории ученых является очевидным тезис о наличии нескольких методов административно-правового регулирования в рамках одной отрасли права. Так, В.М. Манохин указывает, что "для административно-правового регулирования характерна множественность методов регулирования отношений, что обусловлено многогранностью предмета регулирования и сложной структурой отношений, которые в конечном счете и определяют методы регулирования", выделяя методы:

- власти-подчинения;

- рекомендаций;

- согласования;

- равенства.

Такого же мнения придерживаются Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский, утверждая, что для административно-правового регулирования является аксиоматичным положение о множественности методов регулирования, объясняемой многогранностью предмета регулирования.

Между тем, сторонники всех приведенных позиций пытаются тем или иным способом индивидуализировать метод правового регулирования каждой отрасли права, отдавая должное тому обстоятельству, что без выделения метода правового регулирования зачастую просто невозможно отграничить друг от друга родственные по предмету отрасли права.

Применительно к административному праву выдвигается тезис о наличии особой совокупности правовых средств, характеризующей предмет данной отрасли. Так, Ю.М. Козлов приводит следующий перечень таких средств:

а) установление определенного порядка действий, т.е. предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренным административно-правовой нормой;

б) запрещение определенных действий под страхом применения соответствующих юридических средств;

в) предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных административно-правовой нормой (применительно к должностным лицам);

г) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать, либо не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия в определенных ею условиях;

д) допуск в определенных условиях паритетного юридического положения сторон в регулируемом отношении (процессуальное равенство).

Принято выделять особые методы административно-правового регулирования, не связанные с определенными средствами воздействия на общественные отношения, но характеризующие в целом метод правового регулирования.

Данные методы называют методами административно-правового регулирования.

Прежде всего, для механизма административно-правового регулирования наиболее характерны правовые средства распорядительного типа, т.е. предписания (включая запреты), поскольку административно-правовое регулирование рассчитано преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридически равенство их участников, отношения "власти-подчинения";

Кроме того, административно-правое регулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения;

В рамках административно-правового регулирования складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимного (т.е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что административно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями законов и административно-правовых норм, возникающие в рамках регулируемых управленческих отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе те возникают.

При этом, административно-правовой метод не исключает использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отношений. Но использование дозволений также предписывается административно-пpaвовыми нормами (например, в виде соответствующих разрешений).

Между тем в теории права существует такая конструкция метода правового регулирования, которая позволяет четко выделить из массива методов правового регулирования метод, присущий именно административному праву. Так, в работах С.С. Алексеева мы находим понятие исходных методов правового регулирования. Их всего два, и первый из них можно с уверенностью назвать административно-правовым. Это первичные методы, которые представляют собой приемы регулирования, определяющие главное в правовом статусе субъектов отношений, в их исходных юридических позициях. К ним отнесены следующие методы:

1) метод субординации - централизованное, императивное регулирование, при котором регулирование осуществляется на властно-императивных началах, а положение субъектов отношений характеризуется отношениями субординации, прямого подчинения;

2) метод координации - децентрализованное, диспозитивное, регулирование, при котором правовое регулирование определяется также снизу, на его ход и процесс влияет активность участников регулируемых общественных отношений; их правоохранные действия здесь тоже являются индивидуальным, автономным источником юридической энергии, и сообразно этому положение субъектов характеризуется отношениями координации, приданием конститутивного юридического значения их правомерному поведению.

Указанные исходные методы свойственны соответственно публичным и частным отраслям права. В каждой из них они проявляются в различной степени, однако, в наиболее "чистом" виде указанные первичные методы выражаются, прежде всего, в административном праве и гражданском праве.

В теории права на основе первичных методов сформирована теория о двойственности метода правового регулирования, являющаяся в настоящий момент доминирующей. Согласно этой теории в механизме правового регулирования выделяются два основных метода правового регулирования: императивный и диспозитивный.

Императивный метод представляет собой метод, в котором преобладают властные предписания. Указанный метод отличается тем, что регулирование в его рамках осуществляется на началах субординации с применением властно-императивных способов регламентации отношений. Императивный метод не оставляет возможности для выбора варианта поведения, он его предписывает либо запрещает. Этот метод, безусловно, характерен, прежде всего, для административного права, а также для большинства отраслей публичного права. Определяя режим функционирования органа государственной власти или устанавливая основы государственной политики в какой-либо сфере экономики, государство устанавливает четкие рамки управленческой деятельности, предписывает проведение тех или иных мероприятий, в том числе предписывает невозможность ограничения тех или иных прав и свобод граждан, запрещает нарушение статуса организаций и т.п. Субъект, вступивший в административно-правовое отношение, оказывается под влиянием жестких установок императивного метода.

Диспозитивный метод отличается от императивного метода своим координационным характером. В рамках данного метода правового регулирования государство выступает координатором действий равных субъектов урегулированного правом отношения. Как правило, этот метод связан с такой формой юридического факта, как договор, в котором находят отражение согласованные сторонами их взаимные права, обязанности и ответственность. Право в данном случае лишь регулирует порядок оформления договорных отношений, а также предусматривает решение вопросов правового характера на тот случай, если стороны не договорились о них самостоятельно. Естественно, что такой метод правового регулирования характерен для частноправовых отраслей и, в том числе, права гражданского.

Нельзя отрицать, что элементы диспозитивности содержат и административное право, и другие публичные отрасли российской системы права, так же как нельзя не замечать и обратного: гражданское право зачастую прибегает к императивному методу правового регулирования, например, предусматривая недопустимость ограничения прав потребителя, предусмотренных законом, несмотря на договорное согласование соответствующих положений. И, тем не менее, именно административное право является наиболее ярким представителем императивного регулирования, что связано со спецификой предмета правового регулирования.

Как мы уже говорили, административные отношения - это отношения по управлению, а значит, в них неизменно присутствует субординация субъектов отношений. Д.Н. Бахрах верно отмечает, что администрирование (управление) само по себе предполагает доминирование, преобладание одной воли над другой, а часто и подчинение одного лица другому, оно неразрывно связано с властью. Такое неравенство естественно и не должно вызывать смущение. Природа публичной власти такова, что государство, регулируя управленческие отношения, оформляет юридическое неравенство. А сделать это можно только с применением императивного метода регулирования.

С другой стороны, гражданское право, исходя из своих основных принципов, призвано оформить отношения юридического равенства субъектов регулируемых отношений. Для того, чтобы в своих имущественных и личных неимущественных отношениях субъекты права чувствовали себя равными, государство применяет метод координации (диспозитивный) метод.

Все прочие отрасли права российской системы права используют императивный и диспозитивный методы в их различных сочетаниях, что связано со спецификой регулируемых ими отношений. Отрасли, в которых преобладает императивное регулирование и субординационное соотношение субъектов отношений, как правило, относятся к сфере публичного права (конституционное, финансовое, экологическое, уголовное и т.д.). Отрасли, основанные на принципах, близких гражданско-правовым, и характеризующиеся диспозитивностью регулирования, относятся к сфере частного права (трудовое, хозяйственное, земельное и т.д.).

В связи с этим наиболее разумным выглядит выделение в системе методов правового регулирования, прежде всего, административно-правового и гражданско-правового метода правового регулирования.

Оставляя в стороне гражданско-правовой метод, вкратце охарактеризуем административно-правовой метод правового регулирования. Итак, административно-правовой метод - это императивный метод воздействия на общественные отношения, характеризующиеся субординацией (властеотношения), основанный на таких способах правового регулирования, как предписание и запрет.

Таким образом, административно-правовой метод является главным, но не единственным методом, применяемым в механизме административно-правового регулирования. Отдельные элементы гражданско-правового метода также используются в административном праве. В частности, в рамках административного права присутствуют договорные отношения между управляющими субъектами.

В заключение следует отметить, что метод административного права как совокупность способов, приемов и средств воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которыми являются способы толкования административно-правовых норм, а также от методов государственного управления, которые применяются в рамках управленческого воздействия и сами являются объектом правового регулирования.

Заключение

Определив предмет и метод административного права, можно придти к выводу о том, что данная проблема связана, прежде всего, с глубокими политическими и социально-экономическими реформами, происходящими в России.

Прежде всего, изменения сущности административного права в современных условиях связаны, прежде всего, со становлением Российской Федерации как демократического федеративного правового государства.

Так, изменение политической системы повлекло за собой изменение положения в обществе и государстве личности, гражданина - он, его права и свободы стали высшей ценностью. Гуманизация всех институтов государства и общества, перенос центра внимания на обеспечение прав и свобод человека привели к пересмотру концепции взаимоотношений государства и гражданина. Вместо признаваемого приоритета общественных, государственных интересов над личными в основу положена концепция приоритета личности, взаимной ответственности государства и гражданина.

Переход к рыночным отношениям в экономике повлиял и на сущность административного права. Возникновение многообразия форм собственности потребовало и равной защиты со стороны государства всех ее видов, государственного регулирования новых экономических процессов.

Стало ясно, что без государственного регулирования, и, прежде всего административно-правового, экономические проблемы решить невозможно. Государство с помощью административного права стало усиливать свое воздействие на экономику, облекая экономические механизмы - цена, прибыль, налог, пошлина, квота, кредит и т.д. - в административно-правовую форму, т.е. пошло по пути, по которому идут все развитые страны.

Таким образом, в регулируемых административным правом отношениях главным является позитивное воздействие на регулируемые общественные связи, причем на первый план, как было отмечено ранее, выдвигаются отношения аппарата государственного управления с гражданами. Следовательно, практическая реализация провозглашенных Конституцией РФ демократических прав и свобод личности осуществляется органами и должностными лицами, представляющими исполнительную власть, и при наличии механизма административно-правового регулирования.

...