Административный процесс Великобритании, США, Франции, Германии

Размещено на http://www.allbest.ru/

Административный процесс Великобритании, США, Франции, Германии

Содержание

Введение

Административная юстиция Великобритании

Административная юстиция США

Административная юстиция Франции

Административная юстиция Германии

Введение

К административному судебному процессу относятся дела об оспаривании действий/бездействия публично-правовых образований (за исключением дел, подлежащих конституционному надзору). В СССР решения должностных лиц стали подвержены судебному контролю после принятия в 1987 году закона "О порядке обжалования в суд неправомерных действий должностных лиц, ущемляющих права граждан". В России относится к гражданскому процессу (главы 23--26 ГПК РФ). В Германии, Латвии выделены особые административные суды и приняты кодексы об административном процессе.

Ученые различают (хотя единого мнения нет) следующие виды производств: по предложениям, заявлениям и жалобам граждан; по делам о поощрении; по делам о дисциплинарных проступках; по делам об административных правонарушениях. Выделяют также производство по делам о возмещении в административном порядке материального ущерба, производство по делам об изобретениях, открытиях и патентах, производство по исполнению постановлений о наложении административных взысканий и др.

Отмечается, что видовое разнообразие административных производств может быть сведено в соответствии с классификацией административно-процессуальной деятельности к двум обобщенным группам:

· юрисдикционное производство

· процедурное производство

К административно-юрисдикционным производствам относят:

· производство по делам об административных

· правонарушениях

· дисциплинарное производство и производство по жалобам.

К административно-процедурным производствам ученые относят:

· лицензионно-разрешительное производство

· регистрационное производство

· производство по принятию правовых актов управления.

Административная юстиция Великобритании

Англосаксонская система организации административной юстиции характерна для Великобритании и США. В этих странах административные споры между гражданами и управлением (в рамках осуществляемого контроля за управлением) рассматривают суды общей юрисдикции (наряду с гражданскими делами). Таким образом, англосаксонская система административной юстиции исходит из доктрины равенства всех должностных лиц перед судом и недопустимости изъятия чиновников из-под юрисдикции тех же судов, с которыми имеют дело прочие граждане.

Однако наряду с общими судами в Великобритании существует целый ряд органов, выполняющих судебные функции, но имеющих второстепенное значение по сравнению с судами, которые называются, как правило, трибуналами, выполняющими как управленческие, так и судебные функции. Данные органы также имеют название "квазисудебных", так как при рассмотрении дела они устанавливают вопросы факта и затем применяют к нему правовые нормы, т. е. по сути речь идет о специальном правосудии. Такие квазисудебные органы стали создаваться в начале XX в. в отдельных отраслях государственного управления (трибуналы по земельным спорам, по делам о страховании, по вопросам строительства, коммунальных налогов и сборов, лицензирования, трудовым спорам, миграции; трибуналы по вопросам, связанным с психически больными лицами, и др.).

Членами трибунала могут быть не только юристы, но и лица, имеющие специальные знания в той сфере деятельности, которой занимается трибунал. Чтобы обеспечить независимость трибуналов, они комплектуются, как правило, из числа государственных служащих. Трибунал представляет собой определенную коллегию, состоящую из председателя и двух членов, которые представляют различные интересы или интересы разных субъектов права, разных социальных групп. Общий состав трибунала назначается соответствующим министром. Им же утверждаются процедурные правила, на основе которых действует каждый трибунал.

Развитие административной юстиции в Великобритании связано с принятием в 1958 г. Закона о трибуналах и расследованиях (в ред. 1992 г.), который создал единую правовую основу для функционирования квазисудебных органов, рассматривающих административные споры.

Вместе с тем в Великобритании не принято ни одного нормативного акта, который регулировал бы общий порядок обжалования действий органов управления и должностных лиц; на практике источниками административной юстиции являются акты парламента, правительства, руководителей министерств и ведомств, судебные прецеденты, обычаи и традиции. Таким образом, споры между администрацией и гражданами рассматривают как общие суды, так и специально созданные органы административной юстиции --- административные трибуналы, которые также имеют свои высшие инстанции (например, Апелляционный трибунал по вопросам социального страхования),

Англосаксонская система органов административной юстиции представляет собой административные трибуналы, рассматривающие в рамках установленной квазисудебной процедуры административно-правовые споры между гражданами или юридическими лицами, с одной стороны, и органами управления -- с другой. Процедура рассмотрения данных споров представляет собой особую процессуальную форму, непременным содержанием которой является соблюдение таких традиционных принципов процесса, как гласность, состязательность, непосредственность, возможность обжалования принятого решения и пр. Процедура в британских трибуналах менее сложна и формализована, а финансовые расходы сторон менее значительны по сравнению с административными учреждениями США.

Над административными трибуналами стоит надзорный орган -- Национальный совет административных трибуналов, который является консультативным органом при правительстве и обладает правом контроля и надзора за работой нижестоящих трибуналов. В его компетенцию входят обобщение практики деятельности этих органов, подготовка докладов по специальным вопросам организации и деятельности трибуналов, изучение вопросов и разработка рекомендаций по административной процедуре, включая административные расследования. Совет трибуналов имеет право давать соответствующим министрам общие рекомендации относительно процедуры назначения членов административных трибуналов и списков кандидатов на должности.

Традиционно административные трибуналы подразделяются на две большие группы: трибуналы в области управления экономикой (налоговые, промышленные, земельные, суд по рассмотрению жалоб на ограничение свободы промысла, свободы предпринимательства, апелляционный, транспортные, лесные) и трибуналы в сфере социального управления (медицинские, пенсионные, по социальному обеспечению, по охране социальных прав детей).

С точки зрения участников, административные трибуналы делятся также на две группы: трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые Лорд-канцлером, и трибуналы, членами которых являются лица, назначаемые соответствующими министрами.

Количество членов трибунала, квалификация и специальность их участников, порядок формирования и отбора кандидатов на должности определяются различными положениями и собственными регламентами.

Административные трибуналы осуществляют деятельность по рассмотрению споров между государственными органами, должностными лицами и гражданами; они рассматривают административные споры в качестве первой инстанции и считаются органами специальной юрисдикции по отношению к судам общей юрисдикции. На принятое административным трибуналом решение может быть подана жалоба в административном порядке; жалоба может быть направлена непосредственно министру или в специально созданный апелляционный трибунал; апелляция на решение трибунала может быть подана в суд общей юрисдикции, что характеризует надзорную деятельность общего суда за административным трибуналом.

Процедура рассмотрения споров административными трибуналами устанавливается специальными положениями и регламентами, которые принимаются административными органами. Единого процесса здесь не существует, однако принципиальным является то, что жалобы рассматриваются административными трибуналами в порядке искового производства. Вместе с тем этой процедуре присущи некоторые особенности, которые соотносятся и с судебными процедурами, соблюдение принципов производства (гласность, состязательность, непосредственность и т. д.); наличие определенных стадий в процессе (подготовка дела к слушанию, разбирательство, принятие решения, возможность его обжалования); установление процессуального статуса участников разбирательства административного спора и сроков в производстве. Протокол заседания трибунала, как правило, не ведется; участие адвоката является необязательным; не существует строгих процессуальных правил сбора, исследования и оценки доказательств; иногда дело может быть рассмотрено и в отсутствие сторон.

Лицо, считающее, что действия (бездействие) администрации причинили ему ущерб или нарушили его права и интересы, может обратиться в британский суд в случаях: 1) предусмотренных общим правом (или частным, гражданским правом), 2) когда гражданин в зависимости от специальных оснований, установленных в законе, обжалует в конкретный суд административные решения; 3) когда гражданин обосновывает свое обращение, ссылаясь на право Высокого суда осуществлять судебный контроль и пересматривать решения административных органов.

Суды общей юрисдикции ведут контроль за деятельностью административных трибуналов и рассматривают жалобы на их решения. Общие суды сами могут рассматривать различные административные споры по общим правилам гражданского судопроизводства. Любое заинтересованное лицо имеет право обратиться в общий суд с жалобой на действия или решения органов управления, администрации, превысивших свои полномочия. Если имеются основания полагать, что действия администрации необоснованны и незаконны, то суд должен принять жалобу к производству и оценить указанные действия с точки зрения права. Таким образом, органы управления, администрация решают вопросы не только относительно правильности совершения административных действий, но и об их целесообразности, в то время как общий суд обращает внимание только на правовую сторону вопроса, т. е. дает оценку управленческим действиям с точки зрения действующего закона. Суды общей юрисдикции распространяют свои надзорные полномочия в отношении административных органов в следующих случаях: если администрация превысила свои полномочия и компетенцию; если администрация, не превышая полномочий, осуществляет правоприменительную деятельность с нарушением законов.

По мнению исследователей, трибуналы обладают следующими преимуществами: 1) быстрота (оперативность) судебного разбирательства, 2). дешевизна; 3) специализация при рассмотрении административных споров, 4) гибкость применения правовых норм в процессе разбирательства дела; 5) отсутствие строгой процессуальной формы рассмотрения дела; 6) свободный доступ для лиц, желающих получить правовую защиту от действий и решений администрации.

Судебная защита от действий или решений администраций реализуется посредством следующих способов:

судебный приказ, запрещающий совершение не входящих в компетенцию администрации по закону действий;

присуждение возмещения ущерба;

судебный приказ, запрещающий органу управления совершать действия с превышением властных полномочий;

судебный приказ, обязывающий администрацию совершить установленные законом действия;

судебный приказ, обязывающий администрацию и должностных лиц доставить в суд задержанное ими лицо и объяснить причину ареста;

судебный приказ, обеспечивающий истребование дела из производства нижестоящего суда для его рассмотрения в вышестоящем суде.

Осуществляя надзор за работой административных трибуналов, Высокий суд может выдавать им общие приказы, в которых устанавливаются: незаконность принятого трибуналом решения, предписание на совершение законных действий и запрет действий с превышением его юрисдикции или с нарушением права. Высокий суд, реализуя свои надзорные полномочия по отношению к административным трибуналам, имеет право использовать и другие средства судебной защиты: издает распоряжения, запрещающие совершение определенных действий; провозглашает права сторон в случае спора между ними при том условии, что ни одна из них не совершила неправомерных действий. В последующем решение административных трибуналов можно обжаловать в Апелляционный суд, а затем -- в палату лордов. Особенностью является и то, что решение по делу должно обосновываться не только правильным применением правовых норм, но и фактическими данными (доказательствами).

В Великобритании не существует закона, в котором устанавливались бы все случаи законного вмешательства судов в деятельность администрации и в сам административный процесс. Судам предоставлено право решать, какие действия или решения могут ими аннулироваться. Как было уже отмечено, главным звеном в надзорной деятельности общих судов за. администрацией является проверка наличия доказательств в обосновании администрацией своих действий или решений. Отсутствие доказательств или их недостаточность однозначно ведет к отмене административного решения. В отдельных случаях законодательными актами над трибуналами устанавливаются апелляционные органы, рассматривающие жалобы на решениие трибуналов только с юридической точки зрения.

В системе административной юстиции Великобритании имеется множество нерешенных организационно-правовых проблем, существуют сложности понимания юридической природы взаимосвязей и отношений между органом управления, создавшим трибунал, и самим трибуналом. Однако принципиальным остается положение, в соответствии с которым неотъемлемым, атрибутом современного публичного права Великобритании является контроль суда за административными решениями при помощи публично-правовых способов защиты.

Британское административное право в течение последних лет претерпело заметные изменения. Теперь оно приближается к континентально-европейским представлениям об административном праве. Наряду с административным правом открываются для влияния европейского (административного) права (т. е. права, сформировавшегося в Европейском Союзе относительно управления и всего связанного с ним) и отдельные его части, в том числе и судебный контроль за действиями (решениями) органов управления по отношению к гражданам.

Административная юстиция США

Административные органы (агентства) США различаются между собой по многим критериям. Административным агентствам на федеральном уровне соответствуют подобные органы управления на уровне штатов. Законодательные акты, регламентирующие деятельность административных органов, устанавливают, что все эти органы, как и официальные лица -- будь то временные политические служащие или профессиональные чиновники, -- ответственны перед общественностью за свои действия.

В США не принят единый правовой акт, в котором устанавливались бы важнейшие вопросы административной юстиции. Особенностью системы американской административной юстиции является то, что административные споры могут рассматриваться как квазисудебными административными учреждениями, так и судами общей юрисдикции. Главным нормативным актом считается Федеральный Закон об административной процедуре 1946 г. (в ред. Закона 1981 г.). Большинство американских штатов имеют собственные аналогичные административно-процессуальные законы. Согласно данным законодательным актам административные органы (агентства) обладают правом нормотворчества, т. е. квазизаконодательными функциями. Процессуальные правила, создаваемые административными органами, должны пройти несколько этапов: 1) оповещение административным органом о процессуальной норме, которую он собирается принять; 2) предоставление заинтересованным лицам возможности прокомментировать предлагаемую норму; 3) опубликование окончательной процессуальной нормы.

Административная юстиция США представляет собой систему органов и должностных лиц, осуществляющих квазисудебные функции в органах управления, т. е. рассматривающих административные споры, возникающие в связи с деятельностью органов публичной власти между гражданами (частными лицами) и государством (публичным управлением). Таким образом, органы административной юстиции становятся как бы "судьями в своем собственном деле".

Административные органы рассматривают многочисленные правовые споры, осуществляя, таким образом, правосудие, т. е. функции судебной власти, причем эти органы в США рассматривают больше споров, чем суды общей юрисдикции. Деятельность органов административной юстиции характеризуется в большей мере как успешная, ибо дела и споры рассматривают лица, наделенные контрольно-надзорными полномочиями, обладающие специальными познаниями в конкретной сфере управления и наделенные полномочиями по рассмотрению административных споров.

В систему административной юстиции входят следующие органы и должностные лица: руководители органов исполнительной власти, рассматривающие споры в подчиненных им органах; специализированные комиссии в качестве структурных подразделений органов исполнительной власти, которые разрешают различные споры; специализированные органы административной юстиции, которые создаются в структуре исполнительной власти (например, агентство по защите окружающей среды); судебные органы, которые осуществляют функции административной юстиции (например, Претензионный суд, Федеральный налоговый суд, Федеральный суд по делам международной торговли).

Характерными чертами правового установления юрисдикции органов административной юстиции являются: 1) рассмотрение споров между гражданами и органами исполнительной власти; 2) содержание спора составляют принятые органами исполнительной власти решения (административные акты), действия (бездействие);

3) гласность и доступность административного процесса.

Административная судебная практика в США показывает, что судебные иски в большинстве случаев касаются незаконных решений и действий органов управления и служащих, которые нарушают права и свободы граждан. Последние вправе требовать приостановления или отмены административных актов (постановление о запрете) либо объявления его "ничтожным" (декларативное решение суда о признании действия незаконным). Если принятое органами административной юстиции решение не удовлетворяет гражданина, он может предъявить иск к государству о денежной компенсации причиненного ему ущерба.

Многие из применяемых субъектами управления законов предполагают возможность судебной правовой защиты, которая указывает на необходимость обращения в общие суды или в суды со специальной компетенцией; эти законы порой содержат положения о форме, сроках и видах правовой защиты. В США не существует специального административного судопроизводства со специфическими административными судами; вместе с тем управленческие споры, кроме общих судов, которым отдается приоритет, рассматриваются также патентными, налоговыми судами и административными судьями, действующими обособленно от органов управления.

Порядок формирования специализированных органов административной юстиции определяется многочисленными нормативными актами: в некоторых случаях служащие этих органов назначаются Президентом; отдельные лица назначаются на должности приказами руководителей министерств и ведомств, сохраняя при этом высокую степень судебной независимости. Административные судьи, являясь государственными служащими, имеют высокий статус, позволяющий им эффективно осуществлять свои квазисудебные полномочия. При отправлении правосудия административные судьи должны быть беспристрастны, что обеспечивается традиционными для государственных служащих запретами и ограничениями (политический нейтралитет, запрет на занятие предпринимательской деятельностью и т. п.).

Федеральный закон об административной процедуре устанавливает правила разрешения спора соответствующим органом административной юстиции. Такой процедуре присущи черты всякого административно-процессуального разбирательства: действуют принципы производства; устанавливается процессуальный статус участников процесса; последовательное совершение процессуальных действий в рамках традиционных стадий процесса; компетенция органа административной юрисдикции на различных стадиях производства; решения, принимаемые органами административной юрисдикции.

Административная процедура начинается с подготовки дела к рассмотрению. Затем административный судья открывает слушание дела, кратко излагает содержание дела, выносит решение о допустимости доказательств, разрешает процедурные вопросы. Разбирательство протоколируется. Участники производства имеют широкий набор прав и возможностей для принятия объективного и законного решения по делу: они представляют доказательства, имеют право пользоваться помощью адвоката, оспаривать доказательства, представленные другой стороной, заявлять требования и т. д. При вынесении решения по делу административный судья должен руководствоваться только теми доказательствами, которые были заслушаны в процессе разбирательства, соответствующим образом запротоколированы и оценены. Решение по делу должно быть обоснованным, что обеспечивает права и свободы граждан, а также создает предпосылки для качественного рассмотрения судом общей юрисдикции жалобы на решения органа административной юстиции.

В США возможно непосредственное обращение в суд второй инстанции, обусловленное тем, что органы управления в большинстве случаев документируют процедуру управления, управленческие действия и основания для принятия решения таким образом, что дальнейшего изучения фактов и обстоятельств не требуется; следовательно, первая инстанция (где, как правило, анализируются фактические обстоятельства) становится излишней. При отсутствии специальных правовых предписаний используются основные положения о компетенции (подсудности) федеральных судов. Гражданин может и не использовать свое право подачи иска в суд, так как он имеет возможность просто оспорить постановление (решение) органа управления. В данном случае для претворения этого постановления в жизнь органу управления необходимо получить судебное распоряжение. Таким образом, гражданин так или иначе может высказать свое неодобрение по поводу изданного органом управления постановления (распоряжения).

За деятельностью различных органов административной юстиции осуществляется надзор со стороны судов общей юрисдикции, которые обеспечивают доступность и эффективность средств правовой защиты прав и свобод граждан. Административные органы действуют в пределах принадлежащей им компетенции. Вместе с тем суд, осуществляя надзор за деятельностью административных органов, руководствуется принципом доверия к полномочиям и компетентности органа управления (агентства).

Право на судебную защиту от неправомерных действий органов управления имеет каждый, кому причинен ущерб административным учреждением. Гражданин имеет право обжаловать решение органа административной юстиции в судебном порядке, что весьма тщательно детализировано федеральным законодательством и нормативными актами штатов. Если частные лица или корпоративные предприятия не удовлетворены решением административных органов (агентств), затрагивающим их права и законные интересы, то они могут возбудить дело в федеральном суде. Суд может признать действия административных органов незаконными и недействительными, а также приказать им пересмотреть свое решение.

Суды признают решения органов административной юстиции только в рамках системы административных органов. Они могут принять к производству любую жалобу, если считают, что решение администрации противоречит положениям законов. На практике принято руководствоваться традиционным мнением, согласно которому дело может быть принято к рассмотрению в том случае, если оно прошло все инстанции в рамках административного процесса.

Законодатель установил различные формы судебного контроля за действиями и решениями административных органов. В качестве главных объектов судебного контроля выделяются действия административных органов, оформленные в виде нормативных и индивидуальных правовых актов управления. Судебный контроль разделяется на два вида: статутный, т. е. когда контроль легализован законодательством, и не статутный, т. е. когда суды выносят так называемые "прерогативные" приказы (хабеас корпус (права, которым гарантировалась личная свобода), мандамус (в странах англо-саксонской правовой семьи судебное предписание должностному или иному лицу совершить действия, которые оно обязано совершить по закону), инджанкшн (в англосаксонской правовой системе широко и с пользуемый в судебной практике запретительный приказ как одна из процессуальных форм, выработанных в системе права справедливости)). "Хабеас корпус" как судебный приказ направляется судом должностному лицу с целью освобождения из-под стражи незаконно задержанного (последнего доставляют в суд, который и может приказать, в необходимых случаях, освободить задержанного). "Мандамус" -- это судебный приказ нижестоящему суду или должностному лицу, фиксирующий обязанность административного органа прекратить бездействия и совершить то, что по закону оно должно сделать, т. е. мандамус направляется с целью принудительного выполнения администрацией своих публичных обязанностей. "Инджанкшн" -- заявление о судебном запрете, т. е. приказ суда, запрещающий административному органу или должностному лицу совершить действия либо требующий прекратить действия, на совершение которых по закону у них не имеется полномочий.

У судов имеются и другие средства воздействия на органы административной юстиции. Например, в необходимых случаях они издают судебные приказы, которые обязывают административные органы совершить определенные действия либо воздержаться от них. Судебные приказы характеризуются многообразием и имеют целевое назначение. Например, может быть издан "запретительный" судебный приказ, в соответствии с которым органы административной юстиции обязаны прекратить дальнейшее производство по делу.

Недостатками действующего в США административного процесса являются, по нашему мнению, длительные сроки рассмотрения органами административной юстиции споров, а также возрастающие финансовые расходы на проведение процесса.

Административная юстиция Франции

Французская система административной юстиции (признанная классической) характеризуется наличием специальных судебных органов (административных трибуналов), которые рассматривают только споры по искам граждан к органам управления, нарушившим их права, т. е. все жалобы на акты (действия) органов управления, за исключением жалоб, подлежащих юрисдикции по первой инстанции Государственного Совета (жалобы на президентские и правительственные декреты, акты, изданные министрами либо исходящие от организаций общенационального значения), и организационно практически не отличается от гражданских судов. Таким образом, оценка действий административного органа в условиях разделения властей изъята из сферы судебной юрисдикции и сосредоточена в рамках самой администрации. Вместе с тем, по мнению Г. Брэбана, французская административная юстиция -- это самостоятельная ветвь правосудия, чья цель -- регулировать конфликты между гражданами и органами государственного управления или между самими органами и учреждениями, а также выносить решения, основанные на нормах административного права. Главной отличительной чертой и назначением французского судебного контроля за управлением является объективный судебный контроль (проверка) применяемой нормы. Государственный Совет, будучи высшим (организационно по вертикали) административным судом в системе судебной юрисдикции, рассматривает кассационные и апелляционные жалобы на решения административных трибуналов.

Члены административных трибуналов -- это чиновники, сведущие в вопросах управления. В сфере административной юстиции создана развитая система подготовки специалистов (чиновников) и их продвижения по службе; этим занимается уже многие десятилетия Национальная административная школа. Выпускники школы начинают свою карьеру в должности аудитора и постепенно могут достичь должностей председателей административных трибуналов или докладчиков в Государственном Совете, которые рассматривают важнейшие государственные дела. Состав административного трибунала назначается правительственным декретом; в самом трибунале обязательно присутствие правительственного комиссара.

Административная юстиция Франции характеризуется историческими особенностями, которые обусловили ее современное правовое состояние. По признанию французских ученых, для большинства французов административная юстиция остается малоизвестным институтом, хотя она и призвана охранять их политические права и свободы. Дело, видимо, в том, что термин "правосудие" ассоциируется у большинства граждан только с уголовной и гражданской юстицией.

Исторически Государственный Совет создавался как "советующий орган" при правительстве, наделенный законодательными полномочиями. В последующие годы он стал выполнять "министерские". (управленческие) функции и разрешать жалобы частных лиц против управления; таким образом, он развивался в качестве полноценного судебного органа. И сегодня Государственный Совет осуществляет обе функции: как суд и как консультативный орган. При этом он одновременно является судом первой инстанции, а также апелляционной и кассационной инстанцией по отношению к решениям административных трибуналов. В результате реформы французской системы административной юстиции в 1987 г. (по Закону от 31 декабря 1987 г.) исторически сформировавшееся положение Государственного Совета было ослаблено и создана трехступенчатая система в административной юстиции. Таким образом, реформа 1987 г. образовала новую инстанцию между административными судами (трибуналами) и Государственным Советом, которую можно назвать апелляционной инстанцией по административным делам. Новые суды были созданы для рассмотрения апелляций по поводу решений административных судов первой инстанции.

Еще с конца XVII в. во Франции существовали два принципа судейской деятельности, в соответствии с которыми судьям запрещалось: а) оценивать конституционность закона; б) вмешиваться в деятельность органов управления. В дальнейшем действие второго принципа было значительно ослаблено в связи с созданием административной юстиции, а первый принцип действует и поныне.

Как уже было отмечено, административная юстиция Франции отличается определенной спецификой, отражающей дуализм судебной системы в стране. Во-первых, во Франции функционируют суды двух видов -- общие и административные, при этом разграничение подсудности между ними подчас вызывает трудности, т. е. возникает проблема: -в какой суд направить иск. Для ее разрешения еще в 1848 г. был учрежден Суд по спорам о подсудности. Во-вторых, в силу принципа разделения властей деятельность администрации регламентировалась, в основном, нормами административного права. В то же время только административные суды (они же являлись создателями этого права) имели право рассматривать дела, одной из сторон в которых выступала администрация. С другой стороны, административная юстиция до настоящего времени интегрирована в состав самой администрации и неразрывно связана с ней. Такое положение ученые называют своего рода компромиссом между политической властью и администрацией.

К административным судам относятся региональные (общие административные суды) и специализированные административные суды (Счетная палата, дисциплинарные суды, суды по вопросам социального обеспечения), апелляционные суды и Государственный Совет. Постановления региональных судов могут быть обжалованы в апелляционные суды (их всего пять). Члены этих судов несменяемы; без их согласия невозможно их перемещение по службе, в том числе и повышение в должности. Решения по жалобам принимаются палатами или, в некоторых случаях, на пленумах этих судов.

Высшим административным судом Франции является Государственный Совет, который одновременно выступает в качестве главного консультанта правительства по вопросам управления.

В настоящее время Государственный Совет и административные трибуналы являются, по сути, судами, которые рассматривают деятельность органов государственного управления. Судья по административным делам защищает в установленном по-. рядке права человека от представителей исполнительной власти, чьи действия ставят под угрозу не свободу отдельного индивида, а такие свободы, как свобода совести, прессы, собраний. Признание незаконного управленческого акта недействительным осуществляется в форме искового заявления по поводу превышения власти. Такую жалобу может подать любое лицо, заинтересованное в отмене незаконного акта государственной администрации (включая органы высшего правительственного уровня), а также акта администрации муниципального уровня. юрисдикционный великобритания правовой проступок

Французский административно-судебный процесс включает в себя процессуальные правила, характерные и для гражданского процесса. Вместе с тем он отличается и особыми процедурами. Административный суд не имеет права возбудить производство самостоятельно, для этого необходимо исковое заявление. Деятельность органов французской административной юстиции построена на демократических принципах административного процесса. Для административно-судебного разбирательства характерен принцип состязательности. Каждая из сторон имеет возможность ознакомления с информацией и любыми -документами, имеющимися в деле. Сам административный судья обязан занимать в процессе активную роль, т. е., обеспечивая гражданину правовую защиту, он должен сам пытаться собрать недостающие материалы и доказательства. Вместе с тем судья исследует только те вопросы, которые были перед ним поставлены. Следовательно, принятое по делу решение должно основываться только на требованиях, которые были указаны в исковом заявлении.

Процедура подачи жалобы по поводу превышения служебных полномочий не отличается строгой формализованностью, ее характеризуют простота изложения сути жалобы и невысокая пошлина. Участие адвоката в судебном разбирательстве, как правило, необязательно (за исключением таких случаев, как, например, жалоба по поводу отказа в установлении пособия лицу, считающему себя жертвой неправомерного административного акта);

в Германии, наоборот, участие адвоката по административным делам обязательно. Срок обращения с жалобой в суд -- два месяца со дня ознакомления с обжалуемым административным актом или со дня его публикации. Контроль административного судьи является весьма ощутимым, в особенности, когда вопрос, например, касается превышения пределов полицейских полномочий. В случае нанесения значительного имущественного ущерба потерпевший вправе требовать отсрочки исполнения обжалуемого административного акта.

Решение по делу принимается, как правило, в коллегиальном порядке, что является важнейшим условием обеспечения высокого правового "качества" принимаемого решения, а также независимости административных трибуналов. Административный суд, как правило, отмечает в своем решении факт нарушения администрацией конкретных прав. Администрация обязана исполнить судебное решение и восстановить нарушенные права. При этом суды отменяют незаконные акты органов управления, т. е. они признаются недействительными, обязывают администрацию устранить последствия действия незаконных административных актов, восстановить нарушенные права и возместить причиненный ущерб. В случае неисполнения решения органов административной юстиции на администрацию может быть возложена обязанность уплаты пени за каждый день просрочки исполнения решения.

Административное разбирательство имеет и ряд недостатков. По мнению французских ученых, главное неудобство заключено в том, что судья по административным делам не правомочен адресовать какие-либо предписания органам государственной администрации. Иными словами, административный судья может наложить запрет на какую-либо деятельность аппарата управления, но он не вправе обязывать его к каким-либо действиям. Вместе с тем уже с 1980 г. Государственный Совет имеет право взыскивать с юридических лиц публичного права штрафные пени (санкции) за неисполнение решения административного суда. Потерпевшая сторона может возложить ответственность на публичную власть за неправильное и незаконное использование полномочий либо искусственное создание опасных ситуаций. Однако во всех случаях потерпевшая сторона должна представить доказательства нанесения ей непосредственного или заведомо несправедливого ущерба. В настоящее время существуют два фактора, препятствующие осуществлению контроля за соответствием законов Конституции (контроль за конституционностью законов):.1) это Посредник, учрежденный Законом от 3 января 1973 г., -- французский эквивалент омбудсмена (уполномоченного по правам человека); 2) право направления индивидуальной жалобы в такие органы, как Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека в Страсбурге, призванные следить за надлежащей реализацией Европейской Конвенции по правам человека.

По мнению критически настроенных к институту административной юстиции французских ученых, одним из существенных его недостатков является огромная дистанция, отделяющая административную юстицию от широких слоев населения. Зачастую гражданин не обращается к судье потому, что опасается, как бы вмешательство суда не вызвало нежелательной реакции со стороны администрации, от которой гражданин зависит, либо он просто не знает своих прав. По нашему мнению, такой недостаток административной юстиции трудно признать достаточно серьезным. Кроме того, еще в 1977 г. с целью обеспечения доступности правосудия для всех граждан законом было отменено взимание в судах гербового сбора, регистрационной пошлины и оплаты части судебных расходов.

Еще одним недостатком считается то, что административный судья может вмешиваться в деятельность администрации лишь в том случае, если к нему обратились с соответствующим заявлением. Однако заявительный порядок с просьбой об оспаривании действий и решений административных органов и их должностных лиц представляет собой традиционный способ реализации судом своих контрольно-надзорных функций. Недостатком, действительно заслуживающим внимания, на наш взгляд, является "медлительность" административной юстиции, хотя в каждом конкретном случае необходимо определять причины подобной медлительности: то ли это возросшее число обращений и жалоб граждан; то ли это длительность процедуры разбирательства, установленной законом; то ли это медленная работа самих судей.

Административная юстиция Германии

Административной юстиции ФРГ в российской специальной юридической литературе уделяется незначительное внимание. Однако оригинальная немецкая правовая литература по этому вопросу весьма обширна; изданы солидные комментарии к закону об административном судопроизводстве, учебники по соответствующему учебному курсу.

Германская система характеризуется наличием в системе судебных органов специальных административных судов, являющихся, как и прочие суды, независимыми и подчиняющихся только законам. Параграф 1 Положения об административном судопроизводстве, принятого в ФРГ в 1960 г. (с последними изменениями от 1996--1997 гг.), определяет, что административное судопроизводство осуществляется независимыми от административных органов судами. Указанным законодательным актом детально определена процедура подачи и рассмотрения административных исков. В отличие от французской системы, в которой, как уже было отмечено, важнейшим является осуществление судом объективного контроля (проверки) применяемой нормы, германская административная юстиция создана для обеспечения, в первую очередь, судебной защиты прав граждан.

Система административного судопроизводства Германии включает три инстанции: Административный суд земли (суд первой инстанции); Высший административный суд земли (апелляционная инстанция); Федеральный административный суд (кассационная инстанция). В ФРГ юрисдикция административных судов в сфере публично-правовых споров имеет несколько ограничителей:

1) обращение в административный суд возможно лишь в том случае, если жалоба лица была отклонена административной инстанцией, вышестоящей по отношению к той, которая издала обжалуемый акт. Таким образом, иск об оспаривании управленческого акта может быть подан в административный суд только после проверки этого акта в порядке предварительного административного производства;

2) для определенных областей публичной администрации существуют самостоятельные ветви судебной системы: суды по социальным делам; финансовые суды;

3) споры о публично-правовых компенсациях разрешаются обычными судами в порядке гражданского судопроизводства.

История формирования системы административной юстиции в Германии весьма интересна. Среди немецких земель, в которых стали появляться административные суды, осуществлявшие независимую административную судебную деятельность, можно назвать следующие: Бадей (1863 г.), Прусия (1872--1875 гг.), Гессен (1874--1875 гг.), Вюртемберг (1876 г.) и Бавария (1878 г.). Правосудие в высшем административном суде Пруссии было прообразом современного контроля за управлением. Известность приобрели решение административного суда от 14 июня 1882 г. ("Кройцберг-решение"), направленное на преодоление сверхобъемного понимания деятельности государства, или "Вебер-решение" от 1893-- 1896 гг., которое отменило полицейское распоряжение о запрещении представления одноименного спектакля Г. Гауптмана.

Зачатки административного правосудия следует искать в на- ч чале XIX столетия, а отчасти и в раннем Новом времени. Произошедшее в течении XIX в. строгое отделение публичного права от частного привело, с одной стороны, к ограничению компетенции (подсудности) обычных судов, а с другой -- к возникновению административной юстиции, т. е. к учреждению органов самоконтроля за управлением; в качестве примера можно привести создание в соответствии с § 60 Вюртембергской Конституции от 1819 г. Тайного Совета с полномочиями инстанции по рассмотрению жалоб (претензий, исков). Образцом для подражания во многих случаях являлось французское контрольное учреждение в своей первоначальной форме (Государственный Совет), которое только в 1872 г. стало играть роль самостоятельного органа правосудия. К включенной в систему управления административной юстиции у граждан сохранялось недоверие. На этом фоне заметно проявилась тенденция к созданию именно судебной защиты от неправомерных действий со стороны органов управления. На конституционном уровне также предпринимались шаги по установлению действенного судебного контроля за управлением.

В развернувшейся в XIX в. дискуссии о введении судебного контроля за управлением в центре внимания стояли два вопроса, которые и по сей день имеют важное значение для понимания административного правосудия. Первый вопрос: должен ли судебный контроль за управлением осуществляться обычными судами или специально созданными административными судами? Формирование административной судебной юстиции во второй половине XIX в. в Пруссии происходило в споре между О. Бером, который считал, что высшей инстанцией должен быть единый суд для всех гражданских и административных споров (он доказывал необходимость рассмотрения административных дел обычными судами), и Р. Гнайстом, придерживающимся мнения о необходимости учреждения специального административного суда. Результатом этой дискуссии стало создание в Пруссии трехзвенной административно-судебной юстиции, состоящей из районного, окружного и высшего административных судов. В процессе упомянутых реформ в Бадене и Пруссии было принято решение о выделении специального административно-правового судопроизводства, которое, в первую очередь, распространилось на институционную сферу -- область личной и деловой независимости; при этом был создан Высший административный суд. (Первый административный суд Пруссии был образован в 1863 г. в г. Баден.)

Германское административное судопроизводство того времени характеризовалось энумеративным принципом, т. е. дозволением выборочного обжалования в суд административных актов. Это означало ограничение подсудности административного суда, т. е. в законе устанавливался конкретный перечень споров, дела по которым были подсудны административному суду. Энумеративный принцип административного правосудия господствовал также и во времена Веймарской Республики. Только после Второй мировой войны. в законодательство Германии была введена генеральная оговорка -- основное условие, дававшее возможность обжалования в административном суде любого административного акта.

Второй вопрос был связан с целью административного судопроизводства: служит ли оно субъективной защите прав отдельных субъектов или обеспечению объективного правопорядка? В то время как южно-германская система была рассчитана на защиту субъективных публичных прав граждан, административное судопроизводство в соответствии с прусской концепцией, в первую очередь, служило средством соблюдения ненарушаемости объективного правового порядка; субъективная защита прав имела, напротив, второстепенное значение. Только со вступлением в силу Основного Закона Германии от 1949 г. одержала верх идея индивидуальной правовой защиты, что, однако, не означает того, что современное административное судопроизводство одновременно не служит обеспечению объективного правового порядка.

В осуществлявшейся немецким государством административной деятельности постепенно расширялась сфера правового пространства для граждан и одновременно уменьшались границы для проведения чисто полицейских мероприятий. Параллельно этому получила развитие и юрисдикция учреждаемых административных судов.

Создание в западноевропейских странах административных судов, т. е. административно-правовой юрисдикции, сыграло решающую роль в процессе позитивного развития административного права. Например, § 182 проекта имперской конституции Германии 1849 г. устанавливал, что административно-судебная юрисдикция обеспечивается не административными органами, а специальными судами. Эта концепция была позднее реализована в немецких свободных ганзейских городах.

Решения Высшего административного суда составляли платформу для систематического проникновения "идеологии" административного судопроизводства во все сферы права. И уже поэтому ему принадлежит особая заслуга в развитии административного права и углублении его теоретических основ. Создание административных судов, а также практическое осуществление теории разделения властей, установление конституционных форм правления, провозглашение в законах взаимных прав государства и граждан, сужение терминов "полиция" и "полицейская деятельность" явились основой, на которой происходило рождение нового административного права, регламентирующего управленческие отношения в многочисленных государственных сферах. Полицейское право (или право полиции, полицейской деятельности) с этого момента не исчезает, а начинает новый этап своей истории. И сегодня в западноевропейских университетах читаются лекции по полицейскому праву как важной составной части Особенного административного права.

Русские правоведы, анализируя в начале XX в. вопросы устройства административной юстиции в западноевропейских странах, отмечали преимущества и недостатки действующих там административных судов или квазисудебных органов. К примеру, В. А. Рязановский считал, что прусские низшие административные суды организованы лучше, чем во Франции, -- в их составе присутствует выборный элемент. Например, уездный комитет состоит из председателя -- ландрата -- и шести членов, выбранных уездным собранием; окружной комитет -- из регирунгс-президента, двух назначенных и четырех избранных членов. Члены комитетов не обладали полной независимостью и несменяемостью; они в значительно большей степени соединяли функции активного управления с судебными функциями по сравнению с французскими советами префектур. Уездные комитеты представляли собой органы уездного административного управления и одновременно органы административной юстиции. Поэтому, рассматривая дела подчиненных должностных лиц и учреждений, они часто являлись "судьями в своем собственном деле".

Развитие административного судопроизводства в Германии происходило отнюдь не без сложностей и переломов; даже в XX в. в этой сфере были сделаны шаги назад. В период национал-социализма административное судопроизводство получило свое дальнейшее развитие с институционной точки зрения, и в 1941 г. в сочетании с планами реформирования, взятыми еще из времен Веймарской Республики, -- при роспуске Прусского Верховного административного суда, Административного суда в Вене и высших специальных судов -- декретом Гитлера был создан Административный суд рейха. Вследствие выведения из судебной юрисдикции "политических" решений руководства Германии, создания специальных судов, а также возрастающего влияния национал-социалистического правового мышления административное судопроизводство как инструмент защиты субъективных прав граждан практически стало терять всякий смысл; влияние административных судов было сильно ослаблено и в других областях. Декретом фюрера и имперского канцлера "Об упрощении управления" от 28 августа 1939 г. административно-судебное разбирательство было поставлено в зависимость от необходимости обеспечения тайны самим управлением (органами по рассмотрению жалоб), и окончательно решением Германского Рейхстага от 26 апреля 1942 г. административное судопроизводство, как и другие отрасли правосудия, было подчинено "фюреру и рейхсканцлеру как высшей судебной инстанции".

После 1945 г. административное судопроизводство было восстановлено и прежде всего в советской разделительной зоне. Однако уже в 1952 г. оно было полностью упразднено государственным руководством ГДР, хотя ст. 138 Конституции ГДР от 1949 г. предусматривала защиту граждан в административных судах. Судебный контроль за административной деятельностью не соответствовал принципу единства государственной власти. Тогдашний Председатель Государственного Совета В. Ульбрихт на Бабельсбергской конференции в 1958 г. сделал весьма многозначительный по своим последствиям вывод о том, что в социалистическом государстве едва ли стоит говорить о "специальном административном праве", которое возникло вместе с "бюрократической государственной машиной буржуазии". На месте сугубо формального производства, обеспечивающего защиту прав граждан независимыми административными судами, возникло производство, имеющее дело с обращениями граждан, в котором результат меньше всего зависел от общего правового масштаба урегулирования процессуальных вопросов и был обусловлен "потребностями" сложившейся общественной практики и социальной "пригодностью". Учрежденное производство по административным жалобам граждан характеризовалось отсутствием установленных законодательным путем формальных процедур. Заявление понималось не столько как средство правовой защиты, сколько как инструмент "демократического" участия в образовании социалистического общества. Только в 70-х гг. в ГДР смягчилось отношение к административному праву, а позднее Законом "О подсудности и производстве судами проверки административных решений" от 14 декабря 1988 г. была предоставлена возможность обжалования в судах общей юрисдикции узко ограниченного круга административных решений в рамках несостязательного процесса (производства). Это означало, что орган управления, чье решение должно быть проверено, не являлся участником процесса; состязательность между государством (управлением) и гражданами не вписывалась в модель социалистического общества.