Конституционные основы местного государственного управления и местного самоуправления в Республике Казахстан

Во-вторых, это разграничение сфер компетенции властей центральных и местных. В той или иной форме это разграничение проводится повсеместно. Обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства и создаваемого им благоустройства, плюс те из общегосударственных дел (квартирование войск, мировые судебные учреждения и т.п.), которые государство по закону возлагает на него.

В-третьих, это более или менее самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о местном самоуправлении как об особом субъекте прав по государственному управлению, раз ему не предоставлены те или иные определенные и обособленные средства к осуществлению своих задач (местное обложение и т.п.)

В-четвертых, нельзя не указать и на территориально ограниченный, выборный принцип, который всегда сопутствует местному самоуправлению, хотя этот признак часто свойствен и центральной верховной власти (государственное самоуправление), а посему не может абсолютно служить для разграничения двух понятий.

Эти четыре основополагающих признака с разными вариациями были использованы европейцами, записаны в разных законах и конституциях.

В 20-м столетии были предприняты серьезные попытки закрепить местное самоуправление, создав определенную защиту от государства путем предания ему особого статуса, защищенного международными договорами.

Примером такого международного договора может служить Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Комитетом министров Совета Европы в июне 1985г., которая на международном уровне закрепила гарантии местного самоуправления. Текст Европейской Хартии о местном самоуправлении опирается на гигантский опыт многовековой борьбы народов Европы за утверждение и укрепление автономии местной власти и в равной степени на многовековой опыт становления и развития многообразных гражданских институтов, независимых во всем, кроме ограничений, налагаемых законом, от государственной власти.

Еще раз подчеркнем, что проблема понимания сути и роли местного самоуправления в судьбе страны или, другими словами, отсутствие понятной всем стратегии государственного строительства и идеологии реформ, является ключевой проблемой при переходе Казахстана к устойчивому социально-экономическому развитию.

2.2 Модели организации местного самоуправления

В зависимости от того, как понимать положение местного самоуправления в государстве, можно выделить, по крайней мере, два аспекта правового подхода:

- право местных территориальных коллективов на самоуправление определено государством и оформлено законодательством. В этом случае как бы подчеркивается, что жители не обладают самостоятельным независимым от государства правом на управление своей территорией, как это осуществляет государство;

традиции организации местного самоуправления в целом старше традиций государства. Многие государства появились на основе объединения населения в целостные нации или явились различным по форме соединением территорий с их населением и организацией управления в нем. Можно считать, что местные территориальные коллективы и государство равны в своих прошлых и потенциальных правах и существование их вполне может не зависеть друг от друга.

Существование того или иного из указанных подходов обусловливает и соответствующую систему местного самоуправления. Овчинников И.И. упомянул, что по методологии построения местного самоуправления принято различать системы, где оно дается отдельным местностям и единицам сверху, т.е. государственной законодательной властью, обыкновенно по общему плану и на общих основаниях, иногда же неохотно, медленно, после упорной борьбы, с чередованием более или менее прогрессивных и резко реакционных периодов, и оно строится снизу вверх, причем государства лишь признавали то, что было создано самой жизнью. В таких государствах местное самоуправление крепко вросло в быт.

Жанузакова Л.Т. считает, что "местное самоуправление не может быть навязано исключительно "сверху" как система, наделяемая функциями, специально принадлежащих государству, а должно возникнуть "снизу" как плод инициативы самих граждан, их стремления к самоорганизации для решения отдельных вопросов местного характера". [6][70]

Определим систему (подход) построения местного самоуправления, заложенную в действующей Конституции нашей страны.

Конституция Республики Казахстан в статье 3 закрепляет положение о том, что единственным источником власти в Республике Казахстан является народ. Народ осуществляет свою власть в различных формах: непосредственно через республиканский референдум и свободные выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным органам, тем самым учреждая государственное управление как в целом в Республике, так и на местном уровне. Конституция Республики Казахстан четко не определяет, что местное самоуправление осуществляет управленческую деятельность.

Однако логика структуры Конституции и названия соответствующего ее раздела позволяет сделать вывод, что, согласно п.2 ст.89 Конституции РК местное самоуправление, осуществляемое населением непосредственно, а также через органы местного самоуправления есть уменьшенная копия реализации власти народа в Республике Казахстан согласно п.2 ст.3 Конституции, но только на местном уровне. Также можно сопоставить п.1 ст.3 и п.1 ст.89 Конституции РК. Если п.1 ст.3 признает народ единственным источником государственной власти, то п.1 ст.89 признает за местным населением право самостоятельно решать вопросы местного значения.

Исходя из формулировки статьи основного закона, можно сделать вывод, что право на самостоятельное решение вопросов местного значения является по своей природе естественным правом человека и сообщества его компактного проживания. В ст.89 закреплено, что "в Республике Казахстан признается местное самоуправление, обеспечивающее самостоятельное решение населением вопросов местного значения". Сапаргалиев Г.С., выделяя среди методов конституционно-правового регулирования метод признания, считает его исходящим из объективного фактора - законодательного признания естественных прав человека.

Государство именно признает естественные права человека, а не дозволяет. В пункте 2 статьи 12 Конституции Республики Казахстан записано: "Права и свободы человека принадлежат каждому от рождения, признаются абсолютными и неотчуждаемыми, определяют содержание и применение законов и иных нормативных правовых актов". Признание как метод правового регулирования также характеризует демократический и гуманный характер конституционного права. Поэтому, наряду с признанием естественных прав человека, необходимо говорить и о наличии естественных прав населения или объединения людей. Естественные права возникают у человека в связи с его рождением таковым.

Тогда естественное право самостоятельно решать вопросы у объединения людей возникает в силу появления этого объединения, ведь, как признано, люди на заре зарождения социальной организации жизни объединились именно для достижения общих целей, для решения своих общих интересов. И можно считать, что если сегодня существует группа компактно проживающих людей, то существует ее право самостоятельно решать вопросы местного значения, а местное самоуправление, как закреплено в ст.89 Конституции РК, обеспечивает реализацию этого естественного права.

Таким образом, вместе с признанием того, что в Республике Казахстан единственным источником государственной власти является народ, в равной степени необходимо признать естественным правом населения конкретного территориального образования, как сообщества людей, право на местное самоуправление. Общество непосредственно участвует в делах государства. На высшем уровне оно осуществляет народовластие, т.е. именно народ обладает властью в обществе. На других уровнях системы управления обществом народовластие реализуется в форме самоуправления.

Для уяснения сущности института местного самоуправления и в подтверждение вышеизложенного, следует привести определение, сформулированное в Европейской Хартии о местном самоуправлении. В ст.3 Хартии читаем: "…местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения".

Так как основной функцией государства является обеспечение прав и свобод человека, то, исходя из конституционной нормы о признании местного самоуправления, государство, также как создает условия для реализации человеком его права на жизнь, на достойное существование и др. естественные права, должно создавать необходимые условия и для того, чтобы местное самоуправление в Республике Казахстан являлось не только правом, но и реальной способностью самостоятельно решать вопросы местного значения.

Еще одним признаком выбора второй системы построения местного самоуправления в Казахстане является конституционное закрепление границ, в пределах которых осуществляется местное самоуправление - городские и сельские местные сообщества, охватывающие территории, на которых компактно проживают группы населения (п.2 ст.89 Конституции РК). Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993года "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" административно-территориальные единицы подразделяет на две категории: регионы и населенные пункты, и определяет регион как часть территории республики, включающая несколько населенных пунктов, образуемая и управляемая в интересах республики (ст.2 Закона). Управление в интересах республики исключает существование в областях, районах и аульных (сельских) округах местного самоуправления.

Населенный пункт - это часть компактно заселенной территории республики, сложившаяся в результате хозяйственной и иной общественной деятельности граждан, с численностью не менее 50 человек, учтенная и зарегистрированная в установленном порядке и управляемая местными представительными и исполнительными органами (ст. 2 Закона). Определение населенного пункта, сформулированное в Законе, за исключением одного признака, о котором будет идти речь ниже, в целом полностью соответствует территориальным границам, где признается местное самоуправление. Следовательно, местное самоуправление должно обеспечивать самостоятельное решение вопросов местного значения населением всех населенных пунктов. Согласно Закону, к городским населенным пунктам (по формулировке статьи Конституции - городское местное сообщество) относятся города республиканского, областного и районного значения, а также поселки; к сельским - все остальные населенные пункты независимо от их административной подчиненности. Как было указано выше, система, где местное самоуправление строится сверху вниз, предполагает наделение этим правом отдельные местности и единицы.

Следует обратить внимание на то, что одним из признаков, определяющим населенный пункт, согласно Закону, является управление местными представительными и исполнительными органами. О местном самоуправлении речь не идет. Это обстоятельство можно объяснить отсутствием в Конституции Республики Казахстан 1993 года нормы о местном самоуправлении, а Закон об административном устройстве Республики Казахстан был принят до принятия действующей Конституции в декабре 1993г.[7] На этот момент необходимо обратить внимание при подготовке и принятии нового закона об административно-территориальном устройстве или внесении изменений и дополнений в действующий.

Исходя из вышеизложенного, следует, что местное самоуправление должно быть создано на всех без исключения территориях компактного проживания населения (иначе - населенных пунктах), т.е. в городах, поселках, селах и аулах. Все территории, на которых расположены разные населенные пункты, а именно области, районы и сельские округа, есть объекты иерархического управления органами государственной местной власти.

Признаком, опровергающим систему построения местного самоуправления сверху вниз, является также и тот факт, что в Республике Казахстан население наделяется правом самостоятельно решать вопросы местного значения не государственной законодательной властью, ни каким другим органом или должностным лицом, а признается Конституцией, принятой на республиканском референдуме, являющемся высшей формой непосредственной демократии.

Таким образом, конституционные нормы закладывают систему, предполагающую построение местного самоуправления в Республике Казахстан по принципу "снизу вверх", где государство законодательно признает естественное право всех граждан независимо от места проживания самостоятельно решать вопросы местного значения.

2.3 Местное самоуправление и его соотношение с государством и обществом

При определении сущности местного самоуправления в Казахстане следует также исходить из его двойственного государственно-общественного (смешанного) характера. По мнению Жанузаковой Л.Т., говорить о местном самоуправлении как о некоем самостоятельном, полностью независимом от государства явлении, совершенно нет оснований. Государство, признавая местное самоуправление, добровольно уступает ему часть своих полномочий по решению вопросов местной жизни, легитимирует его деятельность, создает условия для формирования финансовой и экономической базы местного самоуправления. Также государство контролирует деятельность органов местного самоуправления как в части соблюдения законов, других нормативно-правовых актов, прав и свобод граждан, так и в части целевого использования выделенных государственных бюджетных средств. Кроме того, территория местного сообщества является государственной территорией, местные жители - гражданами государства, статус местного самоуправления закрепляется органами государственной власти, местные дела не могут расходиться с единой государственной политикой.

Конституция Республики Казахстан четко не оговаривает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, но уже само название VII раздела Конституции позволяет заключить, что местное самоуправление и его органы не являются составной частью государственного механизма, а представляют собой самостоятельный уровень и специфическую форму решения местным населением своих проблем и реализации местных интересов.

Таким образом, на территории Казахстана существует система государственного управления и система местного самоуправления.

Выделение самостоятельного института местного самоуправления, отделение его от органов государственной власти предполагает определенную самостоятельность функционирования органов управления на низовом уровне. Подобная организация взаимоотношений различных управленческих уровней требует осмысления, поскольку местное самоуправление имеет свою специфику, особенности. Самостоятельность органов местного самоуправления, однако, не означает, что она полностью исключается из сферы воздействия вышестоящих государственных органов. На современном этапе государство, признавая самостоятельность местных органов, сохраняет за собой ("под свою ответственность") право надзора за законностью этих решений. При этом следует подчеркнуть, что местное сообщество здесь выполняет именно государственные функции по решению местных вопросов, делегированные этим же государством, под своим надзором. Это - государственный характер местного самоуправления. Он же, определяется тем, что законодательством Республики Казахстан местный уровень управления признан наравне с республиканским и региональным, и создается он по условиям (законам), инициированным государством в интересах местного населения. Поэтому система местного самоуправления создается и функционирует в соответствии с государственной социально-экономической политикой.

Профессор Ащеулов А.Т., приводя законодательную базу основ местного самоуправления в Казахстане на началах общественности - обязанность государственных органов создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления и оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление, запрет их незаконного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления - называет ряд особенностей местного самоуправления, которые следует различать применительно к статусу органов государственной власти или организаций и способу деятельности общественных объединений. Подчеркивается, что местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, и управление местными делами осуществляется не в составе этой системы, а местными сообществами через территориальные формы непосредственной демократии (это свойство отграничивает местное самоуправление от государственных структур и способов его функционирования). При этом местное самоуправление принимает на себя значительную часть общественных дел, имеющих государственное значение (управление муниципальной собственностью, организация охраны общественного порядка и др.).

Особенностью органов местного самоуправления является и то, что они существенно отличаются от общественных объединений. Органы местного самоуправления формируются по императивному предписанию государства и функционируют в конкретных территориальных пределах. В компетенцию общественных объединений не входит решение государственных дел, органы местного самоуправления решают и вопросы, имеющие государственную значимость. Отличие между ними проявляются и в характере из формирования. [8][639-640]

2.4 Местное самоуправление РК: современное состояние и проблемы

В Конституции Республики Казахстан закреплена норма о возможности участия народа в управлении делами государства путем создания органов местного самоуправления. Вопрос о реализации данного конституционного положения разрешался довольно длительное время. Сегодня мы уже можем "похвастаться" наличием законодательного закрепления норм о местном самоуправлении.

Закон Республики Казахстан "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" от 23.01.2001 г. № 148 с изменениями и дополнениями, внесенными законом РК от 09.02.2009 г. № 126 (далее - закон) дает следующие понятия местного государственного управления и местного самоуправления [6]. Местное государственное управление - деятельность, осуществляемая местными представительными и исполнительными органами в целях проведения государственной политики на соответствующей территории, ее развития в пределах компетенции, определенной настоящим Законом и другими законодательными актами, а также являющимися ответственными за состояние дел на соответствующей территории. Местное самоуправление - деятельность, осуществляемая населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления, направленная на самостоятельное решение вопросов местного значения под свою ответственность, в порядке, определяемом настоящим Законом, иными нормативными правовыми актами.

Исходя из определений вытекает, что законодатель разграничивает понятия местного государственного управления и местного самоуправления, но смешивает их функции.

В частности, на конституционном уровне был провозглашен отказ от институционального смешения государственно-аппаратных и общественно-самодеятельных структур. В противном случае может произойти фактическое огосударствление (в смысле обюрокрачивания) структур, создаваемых населением по месту жительства. Однако пунктами 1, 4, 5 статьи 1 закона предусмотрено наделение акимов, местных исполнительных органов и исполнительных органов функциями самоуправления, что противоречит пункту 2 статьи 89 Конституции, устанавливающего, что местное самоуправление осуществляется населением непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления местных сообществах, охватывающих территории на которых компактно проживают группы населения.

Тогда, как функции и полномочия местных органов государственного управления и самоуправления должны быть законодательно четко определены и разграничены.

Кроме того, в целях избежания дублирования функций различных органов в законодательстве о местном государственном управлении и самоуправлении должны быть обозначены границы разделения компетенции между различными (в том числе маслихата) органами местного самоуправления, которые могут быть достаточно подвижными.

В статье 2-1 Закона определены основы организации местного самоуправления: Местное самоуправление осуществляется отдельно в пределах области, района, города, района в городе, аульного (сельского) округа, поселка и аула (села), не входящего в состав аульного (сельского) округа. Местное самоуправление осуществляется членами местного сообщества непосредственно, а также через маслихаты и другие органы местного самоуправления". По нашему мнению данная норма недостаточна продумана, поскольку маслихаты, как известно, образуются в: областях, городах Астаны и Алматы, городах и районах, соответственно возникает вопрос, как будет осуществляться местное самоуправление в административно-территориальных единицах, в которых образование маслихатов не предусмотрено. Не означает ли это, что маслихат приравнивается к органам местного самоуправления.

На наш взгляд, вопрос о финансовой и экономической основе деятельности местного самоуправления не решен однозначно, поскольку статья 3 Закона не предусматривает разграничение этих основ между государственным местным управлением и местным самоуправлением. Отсюда вытекает вопрос, будет ли иметь местное самоуправление в своем введении имущество, денежные средства, которым могут распоряжаться органы местного самоуправления для решения вопросов местного значения, иначе их деятельность будет носить чисто формальный характер.

Пункт 2 статьи 39-5 закона, предусматривает, что государство гарантирует самостоятельность органов местного самоуправления в пределах полномочий. Не противоречат ли данному положению: пункт 1 этой же статьи, устанавливающий, что государственные органы создают необходимые првовые, организационные и иные условия для становления и развития местного самоуправления, оказывают содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление; и статья 39-3 предусматривающая, что местное сообщество для обсуждения вопросов местного значения может проводить собрания, однако порядок проведения собрания и принятия решений определяется областными (города республиканского значения и столицы) маслихатами.

В связи с этим можно ли говорить о самостоятельности органов местного самоуправления, когда органы местного самоуправления зависимы не только в организационном, но и финансовом плане.

Таким образом, считаем, что внесенные изменения и дополнения в Закон не соответствуют признанной, международным сообществом, концепции местного самоуправления и требуют дальнейшего совершенствования.

исполнительный государственный акимат

Заключение

Местные представительные органы сегодня не только решают самые насущные жизненные проблемы людей, они являются важнейшим слагаемым в деле формирования гражданского общества в современном Казахстане, составляют одну из основ демократического строя. Принятие закона "О местном государственном управлении в Республике Казахстан" стало новым этапом в процессе формирования местного самоуправления в современной республике. Накопленный к этому времени опыт показал, что на пути реализации закона возникает много проблем, связанных не только с созданием необходимой материально-финансовой базы местного самоуправления, но и с оценкой Закона, толкованием его отдельных положений и норм, пониманием самой концепции местного самоуправления, лежащей в основе Закона, наконец, содержания общих принципов организации местного самоуправления.

Становление местного самоуправления - один из центральных вопросов развития конституционного строя и всего государственного механизма нашей страны. Необходимость разделения властей является прямым следствием разделения и противостояния индивидуального и социального интереса, чаяний в жизни малых, так или иначе спаянных (например, объединенных проживанием на одной небольшой территории) групп населения и крупных социальных образований. Наличие двух фундаментов и равная опора на них, т.е. баланс и разделение общественных свобод (часто называемых общественными обязанностями) и свобод индивидуальных, баланс и разделение законов, баланс ветвей власти и их функций - вот основной принцип, согласно которому должно строиться здание общественной жизни. Только в таком случае это здание может устоять во времена потрясений, выдержать губительный для любой жесткой социальной конструкции напор технологических новшеств, изменений среды обитания, честолюбивых замыслов отдельных представителей политической и интеллектуальной элиты, конкуренции этнических и региональных групп. Всяческие дефиниции местного самоуправления - в его Советском варианте или в любом другом, должны исходить из наличия двух оснований здания общественной жизни. Это, во-первых, учет своего, местного интереса. Должно реализовываться именно местное самоуправление. Советы (маслихаты, или какие-либо другие органы местного самоуправления) должны хозяйствовать в интересах людей. Эти органы должны получать больше свободы, больше материальных средств, они должны править вместе с населением, используя все формы прямой демократии. Должна быть обширная и тщательно оберегаемая сфера компетенции этих органов. Однако и, во-вторых, местное управление должно быть проводником общего интереса, должно действовать в единой связке с Центром и быть вписанным в структуру республиканской власти. С этой точки зрения, следует говорить о местном управлении. Неоднозначность местного самоуправления порождает двойственность его идеалов. Оно призвано и защищать права (и свободы) населения от диктата Центра, и доводить до населения упорядочивающую волю этого Центра. Говоря коротко, идеалами местного самоуправления являются свобода проживающих на одной территории граждан и общественный порядок.

Список использованной литературы

1. Закон Республики Казахстан от 23 января 2001 года № 148-II "О местном государственном управлении и самоуправлении в Республике Казахстан" с изменениями на 09 февраля 2009 г. № 126-IV.

2. Сапаргалиев Г.С. Конституционное право Республики Казахстан: Академический курс. - Алматы: Жеті Жар?ы, 2002. - 528с.

3. Каверзин М.Ю. Государство и местное самоуправление: проблемы взаимодействия //Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.Политология. - 2003. - №4.-С. 14.

4. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: ИГП РАН,1999.- 329с.

5. Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985г.//Народный депутат, - 1993. - №11. - С.3-6.

6. Жанузакова Л.Т. Конституционно-правовые основы местного самоуправления и проблемы его формирования в Республике Казахстан //Научные труды "?ділет". - 2003. - №2 (14). - С.85.

7. Закон Республики Казахстан от 8 декабря 1993 года "Об административно-территориальном устройстве Республики Казахстан" //Ведомости Верховного Совета Республики Казахстан.-1993.-№23-24.- Ст.507.

8. Ащеулов А.Т. Конституционное право Республики Казахстан. Учебник. - Алматы: КазГЮУ, 2001. - 656с.

Размещено на Allbest.ru