Размещено на http://www.allbest.ru/

Существуют четыре основных периода развития российской прокуратуры:

1) с момента образования в 1722 г. и до судебной реформы 1864 (дореформенная (петровская)прокуратура)

2)с момента осуществления судебной реформы до образования РСФСР (1864-1918 гг.) (пореформенная прокуратура)

3)с момента образования прокуратуры РСФСР до принятия российского закона о прокуратуре (1922-1992 гг.);(советская прокуратура)

4) с 1991 г. - новая российская прокуратура

1)Российской прокуратуре уже более 280 лет. Ее создание связано с государственными реформами в России, проведенными Петром I. «Сей чин яко око Наше и стряпчiй о делахъ государственныхъ» После образования Правительствующего сената появилась необходимость создания органа, специально предназначенного для надзора за соблюдением законности. Первоначально это был институт фискалов, а затем -- прокуроров.

Введение должности генерал-прокурора было произведено указами Петра I в 1722 г «Быть при Сенате генерал-прокурору». Причинами создания органов прокуратуры при Петре I, были:

- потребность проведения государственных реформ, направленных на совершенствование государственного управления;

- борьба с государственным бюрократическим аппаратом;

- усиление контроля за деятельностью судов, всего государственного аппарата;

- борьба с раздорами и распрями во всем государстве;

- укрепление целостности и единства созданной им империи

Функции прокуратуры были широки и разнообразны: надзор за наполнением казны, снабжением войск, деятельностью правительственных учреждений, судами, а также российскими подданными. В последующие годы прокурор не только надзирал за исполнением законов, но и выступал в роли министра финансов, внутренних дел, а после образования Министерства юстиции (1802) прокурор стал одновременно министром юстиции.

Таким образом, созданная Петром 1 прокуратура была, выражаясь сегодняшним языком, прокуратурой смешанного типа, осуществлявшая тотальный надзор за исполнением законов органами власти, учреждениями и подданными, а также уголовное преследование в суде.

(1725 -1730 гг.). После смерти Петра I в государственном аппарате значительно усиливается роль Верховного тайного совета, который проводил свою внутреннюю политику в связи со слабостью государевой власти. Для осуществления бесконтрольного влияния на внешнюю и внутреннюю политику страны решением Верховного тайного совета были упразднены должности генерал-прокурора, прокуроров надворных судов, прокуроров в коллегиях. Обер-прокурор в своей деятельности теперь подчинялся Тайному совету и отстранялся от надзора за Сенатом.

(1730-1741 гг.). В период царствования Анны Иоанновны прокуратура возрождается. В октябре 1733 года на основании царского указа восстанавливаются должности генерал-прокурора, прокуроров коллегий и надворных судов.

В сентября 1733 году выходит новый законодательный акт о прокуратуре «Должности губернского прокурора». Этот документ учреждал новую прокурорскую должность - губернских прокуроров; они имели право опротестовывать незаконные действия местной власти и суда, уведомив об этом местного губернатора. При поддержании этого протеста генерал-прокурором исполнение решения по делу приостанавливалось. Система прокурорского надзора в сфере судебной власти была реформирована, теперь прокурор непосредственно смотрел за соблюдением законов судебными органами.

В 1764 году Елизавета II занялась реформой Сената, что привело к значительным изменениям в правовом регулировании деятельности прокуратуры. Теперь Сенат был разделен на департаменты, и при каждом департаменте состоял обер-прокурор, который теперь мог вносить свой протест на решения, принимаемые департаментами. Эти протесты рассматривались, по представлению генерал-прокурора, на общем собрании Сената. Таким образом, прокурорская власть на законодательном уровне значительно усиливалась. Опираясь на этот факт можно выявить связь между усилением самодержавия и усилением прокуратуры, поскольку прокуратура на том этапе своего развития являлась надзорным органом царской власти.этап (1802-1864 гг.). Принципиально новым этапом в развитии прокуратуры стало издание 8 сентября 1802 года указа «О правах Сената» и Манифеста об учреждении министерств. По этому законодательству должности генерал-прокурора и министра юстиции сливались в одну; при этом круг вопросов, входящих в компетенцию министра юстиции, был существенно уже, нежели круг вопросов, входящих в компетенцию генерал- прокурора времен Екатерины II.

2) 20 ноября 1864 года Александр II подписал указ Сенату об утверждении новых судебных уставов, которые изменили старые формы российского судопроизводства. Это были 4 законодательных акта:

· Учреждение судебных установлений

· Устав уголовного судопроизводства

· Устав гражданского судопроизводства

· Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями

Позже, эти акта стали именоваться судебными уставами, а они, в свою очередь, создавали оригинальную и эффективную систему правосудия. Она имела две ветви, которые объединял высший судебный орган - Сенат: общие суды и мировые суды. Кроме того, существовали суды особой подсудности: военные, волостные, коммерческие и другие, создание которых предусматривалось иными законодательными актами.

Деятельность органов прокуратуры

Деятельность органов прокуратуры была существенно трансформирована и усилена. Основные положения о прокуратуре определяли государственное назначение прокурорского надзора, его содержание, задачи и полномочия прокуроров. Установились принципы организации прокуратуры, являвшиеся незыблемыми на протяжении всего периода существования Российской империи. К их числу были отнесены единство и строжайшая централизация органов прокурорского надзора, осуществление прокурорами возложенных на них полномочий от имени всей системы органов прокуратуры, осуществление «верховного» надзора в империи Генерал-прокурором(он же министр юстиции), строжайшая подчинённость нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, независимость прокуроров от местных влияний при принятии ими любого решения. Прокуроры назначались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената.

Функции прокуратуры

Общий надзор прокуратуры был упразднён. В соответствии с законами судебной реформы прокуратура России получила следующие функции.

- уголовное преследование

- надзор за предварительным следствием

- право обвинения в ходе судебных разбирательств

- право надзора за исполнением судебных решений и местами исполнения наказаний

Таким образом, прокуроры предварительных следствий сами не производят, а вот дознанием руководят. Прокурор, при поступлении материалов предварительного следствия, был обязан рассмотреть вопрос о передаче дела в суд или о его прекращении. Своё заключение прокурор должен был дать в течении недели.

В Уставе гражданского судопроизводства предусматривалось, что прокурор обязательно даёт заключение по делам:

- казённого управления, земских учреждений, городских и сельских обществ;

- несовершеннолетних, безвестно отсутствующих, глухонемых и умалишённых лиц;

- по вопросам подсудности пререкания между судебными и административными органами, об устранении судей;

- по спорам о подлоге документов, в случаях, когда в гражданском процессе появляются обстоятельства, подлежащие рассмотрению в уголовном суде;

- по просьбам о выдаче свидетельства об освобождении от судебных издержек - на основании бедности;

- по брачным делам, о законности рождения. По брачным делам, в случае отсутствия ответной стороны, ею выступал сам прокурор.

Судебные уставы 1864 года ограничили сферу прокурорского надзора в гражданском процессе, а также изменили методы его осуществления. В силу недостаточности предоставленных ему полномочий прокурор не мог способствовать вынесению обоснованного судом решения. Его положение в суде сводилось к роли юрисконсульта. Фактически роль прокурора в гражданском суде ограничивалась заключениями. Зато в уголовном процессе роль прокурора возросла.

Характерно, что в соответствии с судебной реформой 1864г. четко определялось то, что прокуратура не должна вмешиваться в деятельность суда, ограничивать самостоятельность судей при принятии решений по рассматриваемым делам. Прокурор-обвинитель и защитник уравнивались в правах. Несмотря на сузившийся диапазон прокурорского надзора в законодательстве о прокурорах всё же была одна завуалированная формулировка: «Некоторые же другие обязанности, сверх того налагаемые на сии лица, определены в основных Уставах и положениях о принадлежности» Российское законодательство X - XX веков. Это было, как бы, компенсацией прокурорских правомочий.

При некоторых изменениях функций прокуратуры за ней остался надзор за соблюдением законов, касающихся прав граждан. Надзорная деятельность прокуроров понималась ими, как реализация требований закона, что и было защитой гражданских прав.

Упразднение губернской прокуратуры

Реорганизация прокуратуры фактически превращала прокуроров в руководителей предварительного расследования. В связи с этим менялась и система органов прокурорского надзора: губернская прокуратура упразднялась и уступала место прокуратуре, создаваемой в судебных округах. Но из-за медленного проведения судебной реформы (оно закончилось только к началу XX века) в 60 - 90 годы XIX в прокурорском надзоре существовали две подсистемы: губернская и «судебная» прокуратура. И та, и другая в этот претерпевают значительные изменения.

Судебная реформа 1864 г., проведенная Александром II, существенно изменила основные направления многосторонней деятельности прокуратуры: от всеобщего блюстителя законности к выполнению одной основной функции - обеспечению уголовного преследования на следствии и в суде («обличения обвиняемого перед судом»).

Прокурорский надзор осуществлялся «при судебных местах»: уголовных судебных палатах (на одну или несколько губерний) и окружных судах соответственно обер-прокурорами, прокурорами и их товарищами под обшим руководством министра юстиции - генерал-прокурора.

К полномочиям прокуроров было отнесено наблюдение за работой судебных следователей, присутствие при производстве отдельных следственных действий, право давать необходимые указания о их проведении, контроль за обоснованностью ареста обвиняемых и некоторые другие функции.

По окончании следствия прокурор на основе поступивших к нему от следователей материалов составлял обвинительный акт и поддерживал обвинение в суде. Оценивая приговор суда, имел право на принесение кассационных и апелляционных протестов.

3)Советский период истории Прокуратуры начался с ее ликвидации. Декретом от 27 ноября 1917г. № 1 «О суде» ранее существовавший институт прокурорского надзора был упразднен и до 1922 г. некоторые функции прокуратуры осуществлялись в рамках Наркомата юстиции РСФСР. Советская (российская) прокуратура была создана 28 мая 1922 г. мая 1922 г. было принято Положение о прокурорском надзоре, которое наделяло прокуратуру следующими полномочиями, которые можно разделить на несколько групп.

Первая группа полномочий - это непосредственно надзорные полномочия в области соблюдения законности, которые распространялись как на исполнительную власть в целом, так и на отдельные ее институты на местном уровне, надзор также осуществлялся за гражданами.

Вторая группа полномочий - это поддержка обвинения в суде и надзор за осуществлением следствия и дознания.

Третья группа полномочий - защита прав и свобод, не только в рамках системы исполнения наказаний, но и косвенно вытекающая из надзора за органами власти, оказывающих непосредственное воздействие на граждан.

В 1933 г. более четко были очерчены функции прокуратуры, теперь на нее возлагалось:

· надзор за соответствием постановлений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР и союзных республик и местных органов власти Конституции Союза ССР, постановлениям и распоряжением Правительства Союза ССР. Следует отметить, что теперь отправной точкой функции надзора за законностью тех или иных законодательных актов и действий в связи с ними, становится Конституции СССР. Следовательно, можно сделать вывод о том, что теперь надзорная функция прокуратуры в области законотворчества расширяется понятием соблюдения конституционной законности. Это явилось несомненным прогрессом в развитие не только Прокуратуры, но законодательства СССР в целом;

· надзор за правильным и единообразным применением законов судебными учреждения. Здесь можно выявить тенденцию развития системы судопроизводства, при которой основным источником права является закон, а не прецедент как в англо-саксонской системе права;

· возбуждение уголовного преследования и поддержание обвинения во всех судебных инстанциях на территории Союза ССР;

· надзор на основе особого положения за законностью и правильностью действий ОГПУ, милиции и исправительно-трудовых учреждений. В этом пункте подчеркивается особое, надзорное положение, которое занимает прокуратура в системе органов государственной власти;

· общее руководство деятельностью прокуратуры союзных республик. Эта функция лишний раз подчеркивает наличие единой централизованной системы со строгой иерархией в структуре прокуратуры.

Опираясь на эти функции прокуратуры, можно выявить преемственность в развитии этого института, поскольку во многом данные положения основываются на уже имевшихся нормативных актах, которые были детализированы и дополнены.

Функции прокуратуры также нашли свое отражение в Конституции 1936 г. «Высший надзор за точным исполнением законов всеми Министерствами и подведомственными им учреждениями, равно как отдельными должностными лицами, а также гражданами СССР возлагается на Генерального Прокурора СССР» (ст. 113). «Никто не может быть подвергнут аресту иначе как по постановлению суда или с санкции прокурора» (ст. 117). Также Конституция в статье 117 закрепляла особое место органов прокуратуры в государственной системе: «Органы прокуратуры осуществляют свои функции, независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному Прокурору СССР». Тем самым была подчеркнута независимость прокуратуры.

Однако во время сталинского режима прокуратура превратилась из надзорного и охранительного органа в орган репрессий, как и вся правоохранительная система. Она не могла эффективно выполнять функции, возложенные на нее законом. Прокуратура являлась одним из инструментов преследования, неугодных режиму.

Отказ от сталинской уголовной политики в период так называемой «хрушевской оттепели» ознаменовался принятием 24 мая 1955 г. нового Положения о прокурорском надзоре в СССР. В нем были законодательно закреплены и получили развитие идеи о значении законности в советском государстве и о роли органов прокуратуры в ее обеспечении. После принятия Конституции СССР 1977 г. 30 ноября 1977 г. была утверждена новая редакция Закона СССР «О прокуратуре СССР», в котором нашли развитие некоторые демократические идеи того времени, хотя объем и характер полномочий прокуратуры существенных изменений не претерпели.

Оценивая в историческом разрезе формирование правовых основ деятельности прокуратуры в советский период, отметим следующее:

1. длительное пребывание прокуратуры непосредственно в системе органов исполнительной власти подрывало основы ее самостоятельности и независимости, реальным образом в соответствии с действующими нормативно-правовыми актами и установленными процедурами ориентировало осуществление прокурорского надзора с учетом так называемой целесообразности в интересах требований местных властей, в ущерб укреплению законности;

2. мало что изменилось по существу с принятием и Конституции 1936 г., и законов, формально декларирующих независимость прокуратуры. Партийно-государственный механизм, ставивший целью любыми средствами укрепить режим абсолютной власти, серьезно деформировал деятельность прокуратуры, поставил ее в один ряд с другими карательными органами, осуществлявшими репрессии в период сталинского террора;

3.реформы так называемой «хрущевской оттепели» способствовали устранению в актах, регулирующих правовые основы деятельности прокуратуры, наиболее одиозных положений тоталитарной эпохи, однако реликты старых подходов до конца устранены не были.

4)Реальное реформирование прокурорского системы началось после распада СССР и создания новых политических и социально-экономических условий жизнедеятельности государства и общества. Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» внес изменения в прокурорскую практику. Так называемый прокурорский надзор за судом был заменен участием в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел,, изменился характер обще надзорной деятельности: исключался надзор за гражданами, сами проверки могли иметь место только в случаях поступления информации о нарушении закона и ряд других нововведений.

Принятие Конституции РФ 1993 г. потребовало внесения существенных изменений в действующий Закон РФ «О прокуратуре Российской Федерации» и прежде всего уточнения полномочий, определяющих ее место в системе государственных органов. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ прокуратура - единая централизованная система с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Установлено, что структура и полномочия прокуроров относятся к регулированию специальным законом.

Отсутствие конституционного решения породило попытки отказаться от формирования новой прокуратуры как прокуратуры смешанного типа, т.е. осуществляющей надзор за исполнением законов и уголовное преследование, и свести ее функции только,к поддержанию уголовного преследования в суде в качестве .одной из сторон процесса. Победили сторонники создания прокуратуры смешанного типа, что и было реализовано в Федеральном законе от 17 ноября

1995 г. № 168-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации"».

Новый закон определил цели и основные направления деятельности прокуратуры - единой федеральной и централизованной системы, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны.

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура РФ осуществляет:

* надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органам субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций; ..'

надзор за исполнением законов судебными приставами;

надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;

уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством;

координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

участие в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов.

С учетом изложенного, оценивая исторические этапы развития прокуратуры в России, можно определить ее место в системе государственно-правовых институтов, что имеет принципиальное значение для выяснения сущности прокурорского надзора, его организационно-правовых основ, форм и методов деятельности.

Прокуратура на современном этапе

Переход к новым условиям, естественно, потребовал пересмотра некоторых принципов деятельности прокуратуры, определения ее места и значения в политической системе. Переходный характер развития российского общества в 90-е гг. и связанные с этим политические, экономические и социальные трудности не могли не сказаться и на деятельности органов прокуратуры. Первые важные изменения в истории развития органов прокуратуры в постсоветский период были связаны с реализацией постановления Верховного Совета РСФСР от 15ноября 1991г. "Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР", согласно которому на базе действовавших на территории России органов прокуратуры начали создавать единую систему органов прокуратуры, подчиненную Генеральному прокурору РСФСР. 24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР одобрил Концепцию судебной реформы, которая определила основные критерии для подготовки соответствующего законодательства. Реализация положений Концепции началась сразу же после ее одобрения. Этой Концепцией теоретически обосновалась необходимость превращения прокуратуры в ходе судебной реформы из многофункционального органа в орган уголовного преследования. С учетом положений Концепции 17 января 1992 г. был принят Закон "О прокуратуре РФ". Этим Законом были упразднены тотальный надзор за исполнением законов гражданами, установлен запрет на вмешательство прокуратуры в хозяйственную деятельность. Изменилось содержание прокурорского надзора, который стал осуществляться за исполнением принципиально нового законодательства, регулирующего кардинально изменившиеся общественные отношения. Существенные изменения претерпело положение прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве, в связи с чем прокуратура из органа надзора за законностью рассмотрения дел в судах стала одной из сторон, участвующих в судопроизводстве. В то же время за прокурорами сохранялось право опротестования незаконных и необоснованных судебных решений. Качественно обновился кадровый состав органов прокуратуры, произошли и другие перемены в статусе органов прокуратуры, их компетенции и круге полномочий, содержании и формах деятельности. В период перестройки появилось большое количество противоречивых нормативных актов, предпринимались попытки неверно истолковать и обойти закон, в связи с чем на первое место в работе прокуратуры выдвигался общий надзор, поскольку общий надзор необходим в качестве средства борьбы с беззаконием в условиях роста преступности. Особое внимание в Законе "О прокуратуре РФ" 1992 г. было уделено правозащитной роли прокуратуры, обеспечению социальной и правовой защиты граждан, их прав и свобод. Таким образом, утвердился приоритет надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. В целях реализации указанного Закона 11 марта 1992 г. был издан приказ Генерального прокурора N 7 "О задачах органов прокуратуры, вытекающих из Закона Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации". Этим приказом были определены основные задачи органов прокуратуры: сосредоточение усилий на определенных законом направлениях прокурорской деятельности, максимальное использование потенциала прокурорской системы, имеющихся прав и полномочий по устранению нарушений законности; необходимость уделять особое внимание законности правовых актов и исполнению законов местными представительными органами, органами исполнительной власти и местной администрации; обеспечить квалифицированную проверку сигналов и заявлений о нарушении законности политическими, массовыми общественными объединениями и организациями; отработать четкую систему надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия; акцентировать внимание на исполнении законов в местах содержания задержанных, предварительного заключения, исправительно-трудовых и иных учреждениях, исполняющих наказание; последовательно расширять участие прокуроров в рассмотрении уголовных дел судами; проявлять повышенную заботу о гражданах, нуждающихся в особой социальной и правовой охране, - несовершеннолетних, инвалидах, многодетных родителях, лицах, находящихся под опекой или попечительством; активно влиять на законодательный процесс; в полной мере использовать единство прокурорской системы, имеющиеся у Генерального прокурора РФ полномочия для отстаивания велений Закона, приведения законодательства в соответствие с потребностями практики, осуществления единой надзорной политики. Принятие на Всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституции РФ оказало существенное влияние и на правовое положение прокуратуры в российском обществе. Общегосударственная значимость возложенных на прокуратуру функций предопределила ее статус как конституционного органа, закрепленного в гл. 7 Конституции РФ "Судебная власть". Конституцией России установлен и особый порядок назначения и освобождения от должности Генерального прокурора РФ - законодательным органом власти (Советом Федерации) по представлению Президента РФ. В то же время в новом российском законодательстве прокурорский надзор перестал называться высшим. Кроме того, Генеральный прокурор РФ не был включен в конституционный перечень субъектов законодательной инициативы, лишен права обращаться в Конституционный Суд РФ по вопросам соответствия правовых актов Конституции. В конституционном порядке не были закреплены функции прокуратуры, ее статус также определялся не конституционным, в отличие от органов судебной власти, а просто федеральным законом.

Правовой статус дореформенной (петровской) прокуратуры в конечном итоге устанавливал ее прямое подчинение главе государства ~ императору.

Пореформенная прокуратура входила в систему исполнительных органов государства и возглавлялась руководителем одного из центральных органов исполнительной власти - министром юстиции.

Советская прокуратура формально была подчинена высшему законодательному органу - Верховному Совету СССР и Президиуму Верховного Совета СССР, ими контролировалась и выполняла их решения.

В теоретических исследованиях последних лет просматривается два направления подходов, уточняющих правовой статус современной прокуратуры. Одно связано с идеей создания новой самостоятельной ветви власти - контрольной, к которой наряду с прокуратурой можно было бы отнести институт Уполномоченного по правам человека, Счетную палату РФ и некоторые другие контрольные органы. Другое реанимирует идею Петра I о подчинении прокуратуры главе государства - Президенту РФ. Как глава государства Президент РФ принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка, а прокуратура становится опорой власти в деятельности по укреплению законности в стране.

Место прокуратуры новой России в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции РФ 1993 г. Правовые положения, определяющие функции фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), не содержат указания на непосредственное участие в их деятельности прокуратуры. В российских условиях прокуратура, не входя ни в одну из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного поля.

Размещено на Allbest.ru