Правовий режим земель водного фонду

Размещено на http://www.allbest.ru/

Правовий режим земель водного фонду

План

1. Поняття та склад земель водного фонду

2. Правовий режим окремих різновидів земель водного фонду

3. Правові форми використання земель водного фонду

1. Поняття та склад земель водного фонду

Згідно зі ст. 58 ЗКУ, поняття земель водного фонду визначається через їх склад:

«1. До земель водного фонду належать землі, зайняті:

а) морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об'єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами;

б) прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами;

в) гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них;

г) береговими смугами водних шляхів.»

NB. Землями водного фонду повинні визнаватися лише земельні ділянки, на яких водні об'єкти знаходяться постійно або більшу частину року, на відміну від земельних ділянок, що заливаються водою під час, наприклад, весняного паводку.

Ідентичні положення, крім винятків, що стосуються лісів (п. п. «а», «б» ч. 1 ст. 58 ЗКУ), вміщені до ст. 4 ВКУ та п. 2 Порядку користування землями водного фонду, затвердженого ПКМУ від 13.05.1996 № 502 (загалом, практично увесь зміст постанови складає відтворення положень законів).

Землі водного фонду займають 3,4 млн. га, або 5,6 % території країни, у тому числі природні водотоки (річки та струмки) - 241,6 тис., озера та лимани - 874 тис., ставки - 327,6 тис., штучні водосховища - 797,2 тис. та болота - 957,1 тис. га Проект Загальнодержавної програми використання та охорони земель. - К.: Державний комітет України по земельних ресурсах, ДП «Головний науково-дослідний та проектний інститут землеустрою», 2005 // http://myland.org.ua.

Проблема. Чинне законодавство України практично жодним чином не визначає правового режиму земельних ділянок, що знаходяться під водами територіального моря України («прибережні морські води шириною 12 морських миль …» - ст. 5 ЗУ «Про державний кордон України»). Між тим, потреба у такому визначенні є. Зокрема, багато спірних питань виникає при використанні акваторій портів тощо.

2. Правовий режим окремих різновидів земель водного фонду

Щодо всіх земель водного фонду передбачений дозвільний порядок виконання на них будівельних, днопоглиблювальних робіт, видобування піску і гравію, прокладання кабелів, трубопроводів та інших комунікацій. Порядок видачі дозволу встановлений на підставі п. 7 ст. 14 ВКУ ПКМУ «Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду» від 12.07.2005 № 557. Дозвільний порядок не поширюється лише

«… на випадки проведення робіт, пов'язаних з:

природоохоронною та протипаводковою діяльністю, яку провадять органи Держводгоспу;

безпекою судноплавства на внутрішніх водних шляхах України;

будівництвом і реконструкцією водних об'єктів у лісах для протипожежних цілей.»

Відповідно до п. 4 згаданого вище Порядку видачі дозволів на проведення робіт на землях водного фонду,

«4. Дозвіл видається за умов недопущення:

порушення стійкості прибережних схилів (берегообвали, ерозійні та зсувні процеси, осідання);

зосередження будь-яких забруднюючих речовин, сміття, деревини тощо;

утворення перетинів водних потоків;

перекриття течії води через водопропускні споруди різних типів та прогони мостів;

затоплення та підтоплення прибережних територій.»

Землі, зайняті водними об'єктами

Правовий режим земельних ділянок, зайнятих водними об'єктами, визначається ст. 86 ВКУ:

«На земельних ділянках дна річок, озер, водосховищ, морів та інших водних об'єктів можуть проводитися роботи, пов'язані з будівництвом гідротехнічних споруд, поглибленням дна для судноплавства, видобуванням корисних копалин (крім піску, гальки і гравію в руслах малих та гірських річок), прокладанням кабелів, трубопроводів, інших комунікацій, а також бурові та геологорозвідувальні роботи.

Місця і порядок проведення зазначених робіт визначаються відповідно до проектів, що погоджуються з державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології.»

Проблема. За змістом процитованої статті, для інших потреб, крім перерахованих у ній, земельні ділянки дна водойм використовуватися не можуть. Між тим, у практиці Київради це положення ігнорується - див., наприклад, рішення Київської міської ради «Про передачу релігійній громаді УПЦ парафії на честь Святого Святителя і Чудотворця Миколая у Подільському районі м. Києва земельних ділянок для будівництва та обслуговування храмової споруди на вул. Набережно-Хрещатицькій, 8-А (у водній акваторії р. Дніпро) у Подільському районі м. Києва» № 461/621 від 29.05.2003, «Про надання і вилучення земельних ділянок та припинення права користування землею» від 10.07.2003 № 638-26/798 (передбачає надання ділянки безпосередньо у акваторії річки Дніпро) тощо.

Іншим прикладом порушення ст. 86 ВКУ є т.зв. «розчистка» несудноплавних річок, під виглядом якої фактично здійснюється незаконне видобування піску, гальки гравію тощо або намивання нових територій з метою подальшої забудови або «відсування» межі прибережної захисної смуги (див., наприклад, припис прокуратури Київської області від 26.05.2008 № 07/4-844). Слід наголосити, що ст. 86 ВКУ дозволяє лише днопоглиблювальні роботи на судноплавних річках, при цьому вони повинні відбуватися відповідно до положень ч. 2 ст. 86 ВКУ та законодавства про надра (якщо передбачається видобування корисних копалин. При здійсненні відповідних робіт слід керуватися положеннями ВБН В.2.4.-33-2.3.03.-2000 «Регулювання русел річок. Норми проектування», затвердженими наказом Держводгоспу України від 29.12.2000 № 207.

NB. Істотною специфікою правового режиму характеризується континентальний шельф, який, в принципі, також є об'єктом земельного права і має режим земельних ділянок під водоймами Земельное право. Учебник для вузов. Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор С.А. Боголюбов. - М.: Норма-Инфра, 1999. - С. 305.. Щоправда, ні законодавство, ні правова доктрина поки що континентальний шельф під таким кутом зору здебільшого не розглядають.

Прибережні захисні смуги земля водний фонд правовий

Прибережним захисним смугам присвячено ст. 60 ЗКУ:

«1. Вздовж річок, морів і навколо озер, водосховищ та інших водойм з метою охорони поверхневих водних об'єктів від забруднення і засмічення та збереження їх водності у межах водоохоронних зон виділяються земельні ділянки під прибережні захисні смуги.

2. Прибережні захисні смуги встановлюються по берегах річок та навколо водойм уздовж урізу води (у меженний період) шириною:

а) для малих річок, струмків і потічків, а також ставків площею менш як 3 гектари - 25 метрів;

б) для середніх річок, водосховищ на них, водойм, а також ставків площею понад 3 гектари - 50 метрів;

в) для великих річок, водосховищ на них та озер - 100 метрів.

При крутизні схилів більше трьох градусів мінімальна ширина прибережної захисної смуги подвоюється.

3. Розмір та межі прибережної захисної смуги уздовж морів та навколо морських заток і лиманів встановлюються за проектами землеустрою, а в межах населених пунктів - з урахуванням містобудівної документації.»

Аналогічні положення передбачені ст. 88 ВКУ. Щоправда, цією статтею передбачені інші правила визначення прибережної захисної смуги морів, навколо морських заток та лиманів - «шириною не менше двох кілометрів від урізу води». Як видається, дане правило не можна застосовувати як таке, що суперечить ст. 60 прийнятого пізніше ЗКУ.

Проблема. На сьогодні у правозастосовчій практиці трапляються випадки неоднозначного тлумачення ч. 3 ст. 60 ЗКУ. Проблема виникла через нечіткість формулювань закону: чи стосується правило про визначення прибережних захисних смуг не «автоматично» (як передбачає ч. 2 ст. 60), а за проектами землеустрою, згадане у першій половині речення, земель населених пунктів, згаданих у другій. На наш погляд, відповідь на це питання має бути безумовно позитивною: при «автоматичному» встановленні прибережних захисних смуг врахування містобудівної документації, яке вимагається щодо земель населених пунктів, є однозначно неможливим, тож прибережні захисні смуги у населених пунктах мають встановлюватися за проектами землеустрою. Такий самий підхід закріплений у ст. 88 ВКУ; врешті решт, він випливає зі здорового глузду.

Правовий режим прибережних захисних смуг встановлений ст.ст. 61, 62 ЗКУ, ст.ст. 89-90 ВКУ. Наводимо зміст ч. 2 ст. 61 ЗКУ:

«2. У прибережних захисних смугах уздовж річок, навколо водойм та на островах забороняється:

а) розорювання земель (крім підготовки ґрунту для залуження і залісення), а також садівництво та городництво;

б) зберігання та застосування пестицидів і добрив;

в) влаштування літніх таборів для худоби;

г) будівництво будь-яких споруд (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних), у тому числі баз відпочинку, дач, гаражів та стоянок автомобілів;

ґ) влаштування звалищ сміття, гноєсховищ, накопичувачів рідких і твердих відходів виробництва, кладовищ, скотомогильників, полів фільтрації тощо;

д) миття та обслуговування транспортних засобів і техніки.»

NB. Закон забороняє будівництво у прибережних захисних смугах, роблячи виняток для будівництва «гідротехнічних, гідрометричних та лінійних» споруд. У Криму існує практика забудови узбережжя в межах прибережних захисних смуг т. з. «елінгами» - приміщеннями для збереження маломірних суден, які в дійсності є житловими помешканнями з усіма комунальними зручностями. При цьому не тільки порушується навколишній ландшафт, а й забруднюється навколишнє середовище, знищуються об'єкти рослинного світу, у тому числі унікальні Кривчиков О. Проти самочинного будівництва в Криму // Крок. - 2002. - № 11 // http://mndc.naiau.kiev.ua/krok/2002/11/4.htm.

NB. У правовій літературі (І. М. Потапчук) висловлюються слушні пропозиції щодо формування комплексного об'єкту правової охорони - прибережної смуги водного об'єкту (зокрема, моря), що включала б у себе води, земельну ділянку під ними та прилеглу територію берега. Це дозволить комплексно вирішувати питання правової охорони Потапчук І.М. Прибережна смуга морів як елемент правової охорони морів в Україні // Вісник Київського національного університету ім. Т. Шевченка. Юридичні науки. Випуск 66. - 2005. - С. 100-102..

Землі смуг відведення

Положення, що стосуються смуг відведення, вміщені у ст. 63 ЗКУ:

«1. Для забезпечення експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування каналів зрошувальних і осушувальних систем, гідротехнічних та гідрометричних споруд, водойм і гребель на берегах річок виділяються земельні ділянки смуг відведення з особливим режимом використання.

2. Розміри та режим використання земельних ділянок смуг відведення визначаються за проектами землеустрою, які розробляються і затверджуються в установленому порядку.

3. Земельні ділянки в межах смуг відведення надаються для створення водоохоронних насаджень, берегоукріплювальних та протиерозійних гідротехнічних споруд, будівництва переправ тощо.»

Також положення щодо смуг відведення вміщені до ст. 91 ВКУ.

Смуги відведення повинні проектуватися у відповідності до положень чинних нормативних документів у галузі будівництва, зокрема, СНиП 2.06.01-86 «Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования» СНиП 2.06.01-86. Гидротехнические сооружения. Основные положения проектирования // Госстрой СССР. - М.: ЦИТП Госстроя СССР, 1987. -32 с. (затверджені постановою Держбуду СРСР від 28.05.1986 № 71), які встановлюють вимоги до проектування каналів, водосховищ, берегозахисних, захисних, регуляційних та огороджувальних споруд, та СН 474-75 «Нормы отвода земель для мелиоративных каналов» (затверджені постановою Держбуду СРСР від 14.07.1975 № 120). Останні норми безпосередньо передбачають правила встановлення смуг відведення як на період будівництва каналів, так і для їх експлуатації.

Проблема. Спірним є питання щодо того, чи дозволене в межах смуг відведення будівництва виробничих приміщень. Ч. 3 ст. 91 ВКУ передбачає таку можливість, а відповідна норма ЗКУ (ст. 63) - ні. На наш погляд, будівництво виробничих споруд у смузі відведення можливе, проте лише у випадку, коли воно потрібне «[д]ля забезпечення експлуатації та захисту від забруднення, пошкодження і руйнування каналів зрошувальних і осушувальних систем, гідротехнічних та гідрометричних споруд, водойм і гребель» (ч. 1 ст. 63 ЗКУ, ч. 1 ст. 91 ВКУ).

Поперечні перерізи каналів та лотка (згідно із СН 474-75)

а - канал у виїмці; б - канал у напівнасипу (при hn ? hстр/2) і канал в напіввиїмці (при hn ? hстр/2); в - канал до насипу; г - переріз лотка.

В - ширина смуги відведення земель в безстрокове (постійне) користування;

L - ширина смуги відведення земель у тимчасове (на період будівництва) користування.

Берегові смуги водних шляхів

Береговим смугам водних шляхів присвячена ст. 64 ЗКУ:

«1. На судноплавних водних шляхах за межами населених пунктів для проведення робіт, пов'язаних з судноплавством, встановлюються берегові смуги.

2. Розміри берегових смуг водних шляхів визначаються за проектами землеустрою, які розробляються і затверджуються в установленому порядку.

3. Порядок встановлення та використання берегових смуг водних шляхів визначається Кабінетом Міністрів України.»

Аналогічні положення вміщені до ст. 92 ВКУ.

Перелік судноплавних водних шляхів визначається на підставі ст. 67 ВКУ ПКМУ «Про затвердження переліку внутрішніх водних шляхів, що належать до категорії судноплавних» від 12.06.1996 № 640. Порядок встановлення та використання берегових смуг водних шляхів визначений постановою Кабінету Міністрів від 14.04.1997 № 347 «Про затвердження Порядку складання паспортів річок і Порядку установлення берегових смуг водних шляхів та користування ними».

Водоохоронні зони

За буквальним змістом закону, лише частина (в межах прибережних захисних смуг) водоохоронних зон входить до складу земель водного фонду. Відповідно до ч. 2 ст. 58 ЗКУ,

«2. Для створення сприятливого режиму водних об'єктів уздовж морів, навколо озер, водосховищ та інших водойм встановлюються водоохоронні зони, розміри яких визначаються за проектами землеустрою.»

Між тим, поза сумнівом, включення земельної ділянки до прибережної захисної смуги означає спільність її режиму із землями водного фонду.

Правовий режим водоохоронних зон визначається ст. 87 ВКУ. Згідно із ч. ч. 2-4 ВКУ,

«Водоохоронна зона є природоохоронною територією господарської діяльності, що регулюється.

На території водоохоронних зон забороняється:

1) використання стійких та сильнодіючих пестицидів;

2) влаштування кладовищ, скотомогильників, звалищ, полів фільтрації;

3) скидання неочищених стічних вод, використовуючи рельєф місцевості (балки, пониззя, кар'єри тощо), а також у потічки.

В окремих випадках у водоохоронній зоні може бути дозволено добування піску і гравію за межами земель водного фонду на сухій частині заплави, у праруслах річок за погодженням з державними органами охорони навколишнього природного середовища, водного господарства та геології.

Зовнішні межі водоохоронних зон визначаються за спеціально розробленими проектами.»

На підставі ч. 5 ст. 87 ВКУ порядок визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режим ведення господарської діяльності в них встановлений ПКМУ «Про затвердження Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них» від 08.05.1996 № 486.

NB. Існує практичний досвід встановлення водоохоронних зон і прибережних захисних смуг вздовж великих і малих річок, навколо водосховищ, озер, ставків та інших водойм за межами населених пунктів та в межах сільських населених пунктів. Такі роботи виконувалися Інститутом землеустрою УААН, Інститутом «Водпроект», іншими проектними організаціями. Практичного досвіду робіт по встановленню водоохоронних зон уздовж морів, зокрема, на території міст і селищ ще станом на 2001 р. не було. Одним із перших прикладів таких робіт є роботи, виконані на замовлення Одеської міської ради Інститутом землеустрою УААН в рамках експериментального проекту із встановлення прибережних водоохоронних захисних смуг вздовж Чорного моря на території Одеського заводу сільськогосподарського машинобудування ВАТ «Одессільмаш» Стецюк М.П. Особливості проектування прибережних захисних смуг вздовж Чорного моря в м. Одесі // Землевпорядкування. - 2001. - № 3. - С. 40-43..

При цьому, як було зазначено вище, відповідно до Порядку визначення розмірів і меж водоохоронних зон та режиму ведення господарської діяльності в них, затвердженого ПКМУ від 08.05.1996 № 486, замовниками проектів повинні бути органи водного господарства та «інші спеціально уповноважені органи». На практиці через брак бюджетного фінансування замовниками відповідних проектів все частіше виступають інші суб'єкти, насамперед, органи місцевого самоврядування або суб'єкти господарювання, які планують здійснювати якусь діяльність поблизу водних об'єктів та побоюються, що за відсутності встановленої водоохоронної зони відповідна проектна документація не буде погоджена. На наш погляд, така практика закону не суперечить і сама по собі не впливає на відповідність розробленої документації закону. Тобто органи водного господарства та «інші уповноважені органи» повинні замовляти проектну документацію, але це жодним чином не забороняє виступати замовниками іншим суб'єктам.

На жаль, Мінприроди останнім часом зайняло протилежну, прямо скажемо, шкідливу та незаконну позицію, вважаючи чомусь, що замовлення проектної документації із встановлення водоохоронних зон іншими суб'єктами, окрім органів водного господарства, «є порушенням чинного законодавства». При цьому із контексту, в якому висловлена така позиція, випливає вказівка територіальним органам Мінприроди не погоджувати проекти, замовниками яких не виступають органи водного господарства. Ще раз наголосимо, що така позиція не ґрунтується на законі і є цілком хибним тлумаченням постанови Кабінету Міністрів від 08.05.1996 № 486.

Зони санітарної охорони джерел водопостачання

Щодо правового режиму зон санітарної охорони джерел водопостачання див. тему «Обмеження та обтяження прав на землю».

Басейни малих річок

Деякі важливі особливості використання земель водного фонду та інших земель в басейнах малих річок передбачені ст. 80 ВКУ:

«З метою охорони водності малих річок забороняється:

1) змінювати рельєф басейну річки;

2) руйнувати русла пересихаючих річок, струмки та водотоки;

3) випрямляти русла річок та поглиблювати їх дно нижче природного рівня або перекривати їх без улаштування водостоків, перепусків чи акведуків;

4) зменшувати природний рослинний покрив і лісистість басейну річки;

5) розорювати заплавні землі та застосовувати на них засоби хімізації;

6) проводити осушувальні меліоративні роботи на заболочених ділянках та урочищах у верхів'ях річок;

7) надавати земельні ділянки у заплавах річок під будь-яке будівництво (крім гідротехнічних, гідрометричних та лінійних споруд), а також для садівництва та городництва;

8) здійснювати інші роботи, що можуть негативно впливати чи впливають на водність річки і якість води в ній.

Водокористувачі та землекористувачі, землі яких знаходяться в басейні річок, забезпечують здійснення комплексних заходів щодо збереження водності річок та охорони їх від забруднення і засмічення.»

Проблема. Виконання вимог ст. 80 ВКУ суттєво ускладнюється відсутністю належних матеріалів щодо визначення меж басейнів і заплав малих річок Інформація до парламентських слухань 13.09.2005 року «Сучасний стан та перспективи розвитку земельних відносин в Україні». - К.: Кабінет Міністрів України, 2005. - С. 26..

3. Правові форми використання земель водного фонду

Право власності на землі водного фонду

Відповідно до ч. 1 ст. 59 ЗКУ, землі водного фонду можуть перебувати у державній, комунальній та приватній власності. Між тим, відповідно до ч. 3 ст. 83, ч. ч. 3, 4 ст. 84 ЗКУ передача земель водного фонду у приватну власність заборонена, крім випадків, встановлених «цим Кодексом». Такими випадками є (ч. 2 ст. 59) безоплатна передача у власність замкнених природних водойм (загальною площею до 3 га).

Крім того, ч. 2 ст. 59 передбачає право власників «у встановленому порядку створювати рибогосподарські, протиерозійні та інші штучні водойми».

На наш погляд, не можуть бути підставою для розширення переліку випадків, у яких можлива приватизація земельних ділянок водного фонду (смуг відведення), положення ч. 3 ст. 23 ЗУ «Про меліорацію земель»:

«Землі, зайняті окремими об'єктами інженерної інфраструктури меліоративних систем (меліоративною мережею з гідротехнічними спорудами та насосними станціями, захисними дамбами, спостережною мережею, технологічними дорогами та спорудами на них), а також землі, виділені під смуги відведення для них, надаються у користування або у власність суб'єктам права власності на меліоративні системи, які забезпечують відповідно до цього Закону експлуатацію меліоративних систем або утворюють з цією метою спеціальні служби.» (виділення додане - А. М.)

Такий висновок слід зробити, виходячи із того, що ЗКУ, прийнятий пізніше від Закону, не передбачає можливості приватизації смуг відведення.

Право постійного користування землями водного фонду

Згідно із ч. 3 ст. 59 ЗКУ,

«3. Державним водогосподарським організаціям за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування надаються у постійне користування землі водного фонду для догляду за водними об'єктами, прибережними захисними смугами, смугами відведення, береговими смугами водних шляхів, гідротехнічними спорудами тощо.»

Аналогічне правило закріплене у ч. 2 ст. 85 ВКУ.

Державними водогосподарськими організаціями, згаданими у ч. 3 ст. 59 ЗКУ, є органи Держводгоспу України.

Магістральний канал осушувальної системи «Бухта» (Рівненська обл.)

Із установленого знаку видно, що земельна ділянка надана у користування Рівненському облводгоспу (Рівненське МУВГ) Держводгоспу України.

Право оренди земельних ділянок водного фонду

Ч. 4 ст. 59 ЗКУ передбачено, що

«4. Громадянам та юридичним особам органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування із земель водного фонду можуть передаватися на умовах оренди земельні ділянки прибережних захисних смуг, смуг відведення і берегових смуг водних шляхів, а також озера, водосховища, інші водойми, болота та острови для сінокосіння, рибогосподарських потреб, культурно-оздоровчих, рекреаційних, спортивних і туристичних цілей, проведення науково-дослідних робіт тощо.»

Проблема. Існує проблема у співвідношенні положень ч. 4 ст. 59 ЗКУ, яка передбачає можливість оренди «водойм», та положеннями ст. 51 ВКУ, яка регламентує відносини із надання в оренду «водних об'єктів». Як видається, надання в оренду «водойм» за ЗКУ фактично має означати надання в оренду земельних ділянок, у той же час, що мається на увазі під «орендою водойм» у ВКУ - незрозуміло: адже для спеціального водокористування орендар повинен отримати спеціальний дозвіл, і вочевидь, оренда водойми не передбачає права використання її дна.

NB. Слід наголосити, що право вторинного землекористування («тимчасове користування за погодженням з постійними користувачами») землями водного фонду, передбачене ч. 3 ст. 85 ВКУ, суперечить положенням чинного ЗКУ, зокрема, ч. 5 ст. 116, яка передбачає можливість надання земельних ділянок у користування лише після вилучення у попередніх користувачів.

Право загального користування земельними ділянками водного фонду

За загальним правилом, право загального землекористування здійснюється без спеціальних дозволів, крім випадків, передбачених законом (ч. 2 ст. 38 ЗУ «Про охорону навколишнього природного середовища»). Щодо земель водного фонду законодавство передбачає такий виняток:

«5. Використання земельних ділянок водного фонду для рибальства здійснюється за згодою їх власників або за погодженням із землекористувачами.»

NB. У РФ законодавство передбачає існування т. з. «водних сервітутів» (забору води, напування та прогону худоби, пересування човном тощо), у тому числі публічних, що за змістом практично співпадають із правом загального водокористування за законодавством України Земельное право. Учебник для вузов. Руководитель авторского коллектива и ответственный редактор С.А. Боголюбов. - М.: Норма-Инфра, 1999. - С. 298.. Чинна законодавство України не передбачає такої конструкції, як «водні сервітути», хоча в принципі можливим є встановлення земельних сервітутів ідентичного змісту.

Размещено на Allbest.ru