Прокуратура современной России

В. Г. Даев и М. Н. Маршунов в процессе детального рассмотрения проблем теории прокурорского надзора дали обоснование прокурорско-надзорного права как отрасли права, а в последнее время эту позицию поддержала и развила Л. А. Николаева. Однако в целом в последнее время ученые-юристы уделяют недостаточное внимание именно разработке вопросов общей теории прокурорского надзора как отрасли права.

Действительно, реально существуют правоотношения, возникающие в процессе прокурорской деятельности, предмет и соответствующие методы регулирования прокурорско-надзорного права, его нормы и институты; практика работы прокурорских структур выдвигает вопросы, которые регулируются соответствующими подотраслями прокурорско-надзорного права. Однако развитие структур государственной власти и управления, изменившиеся условия жизни общества, возникшие в законодательстве противоречия и пробелы требуют теоретического осмысления с тем, чтобы выработать рекомендации для законодателя и практики, сформулировать соответствующее современным реалиям понятие предмета правового регулирования в сфере прокурорско-надзорной деятельности, ответить на вопросы о методах правового регулирования, полно и аргументировано определить правовое регламентирование прокурорской деятельности в системе российского права. Только такое теоретическое исследование способно по-настоящему помочь решению проблем, возникающих в практической работе органов прокуратуры.

Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"» актуализировал вопрос о четком определении статуса прокуратуры. И проблема заключается в первую очередь в конституционном закреплении положения прокурорского надзора. Согласно обновленной редакции п. 1 ст. 1 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» прокуратура «осуществляет надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации». Таким образом, органы прокуратуры стали органами конституционного надзора. Это вносит принципиальные изменения в роль и место прокуратуры в системе органов государства и требует соответствующего изменения в ее статусе, а также коренных изменений в российском законодательстве.

Представляется необходимым выделить в федеральной Конституции специальную главу «Надзор за соблюдением Конституции РФ и действующих на территории РФ законов», в которой должно быть четко определено положение, роль и место прокуратуры в системе государственных органов, определены ее основные полномочия, принципы единства, централизации и независимости и иные ключевые вопросы деятельности органов прокурорского надзора. Кроме того, необходимо принятие Федерального конституционного закона «О прокуратуре РФ» (на основе ныне действующего Федерального закона, но с необходимыми изменениями и дополнениями).

С учетом того, что согласно принципиальным положениям Конституции РФ и федеральному законодательству осуществление уголовного преследования является функцией прокуратуры, следует внести изменения в ст. 93 Конституции РФ и установить, что заключение о наличии в действиях Президента РФ признаков преступления и о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинений в адрес Президента РФ дает Генеральный прокурор РФ, а не суд, поскольку это, по существу, функция обвинения и она не должна осуществляться судом.

Прокурор, осуществляя надзор за соблюдением федеральной Конституции и действующих на территории РФ законов, как никто другой, обладает возможностью на основе анализа практики применения законодательства и состояния соблюдения законности видеть недостатки тех или иных законов либо необходимость законодательного регламентирования возникающих общественных отношений и процессов. Исходя из этого, следует восстановить и закрепить в Конституции РФ право Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Федерации (в пределах своих полномочий) на законодательную инициативу. Характерно, что в ряде субъектов РФ прокуроры таким правом наделены. Это также повысит ответственность прокуроров за состояние аналитической работы и своевременность предложений, направленных на совершенствование законодательства и укрепление законности.

Одним из важнейших принципов деятельности органов прокуратуры, закрепленных в Конституции РФ, является ее независимость от местных органов. Он рассматривался как важнейшее средство обеспечения законности не только в известном письме В. И. Ленина «О двойном подчинении и законности», но и в период Российской империи. Еще в п. 1 раздела IX Указа от 27 апреля 1722 г. «О должности генерал-прокурора» Петр I писал: «Генерал и обер-прокуроры ничьему суду не подлежат, кроме нашего». В свою очередь в Указе Правительствующего Сената от 2 сентября 1828 г., утвержденном Императором Николаем I, подчеркивалось, что губернский прокурор не может находиться в зависимости от губернского начальства, и устанавливалось, что «губернские прокуроры, на основании узаконений, везде смотрят и бдение имеют, дабы в губерниях ничего противного закону и общей пользе не происходило». Соответственно, губернский прокурор назначался центральной властью и нес ответственность только перед нею. Исторический опыт и сложившаяся в настоящее время обстановка, в частности проявление элементов сепаратизма, требуют восстановления рассматриваемого принципа в полном объеме. Следует исключить из Конституции РФ и Федерального закона «О прокуратуре РФ» положение о том, что прокуроры субъектов Федерации назначаются по согласованию с их органами представительной и исполнительной власти (тем более, что, например, другие прокуроры, приравненные к прокурорам субъектов Федерации, прокуроры городов и районов и приравненные к ним назначаются без такого согласия). Это будет способствовать независимости прокуроров и, следовательно, более эффективному надзору за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.

Соответственно, необходимо определить характер отношений органов прокуратуры, Генерального прокурора РФ с Конституционным Судом РФ. Действуя на основании закона и осуществляя надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, Генеральный прокурор РФ, несомненно, будет выявлять законодательные акты, которые противоречат Конституции РФ (в том числе через подчиненных ему прокуроров). Разумеется, в необходимых случаях прокурор может принять меры реагирования, предусмотренные законом, например, принести протест на закон субъекта Федерации или направить заявление в соответствующий суд. Но это не всегда возможно, и возникает необходимость обращения в Конституционный Суд РФ. Однако ни ст. 125 Конституции РФ, ни Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде» такого права Генеральному прокурору РФ не предоставляют. Положения же п. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» рассматривают частные случаи и не способны заменить пробел в конституционном законодательстве. Таким образом, необходимо внести надлежащие коррективы как в Конституцию, так и в Закон.

Скорейшее решение этого вопроса особенно необходимо в связи с тем, что на органы прокуратуры в настоящее время возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, а, как показывает практика, наиболее часто нарушающие ее нормы издаются в субъектах Федерации.

Одной из существенных проблем в определении статуса прокурорского надзора и роли "прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов является соотношение судебной власти и прокурорского надзора. С одной стороны, на прокуратуру возложено осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории Российской Федерации законов. В п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ» нет исключений в части органов, в отношении которых прокуратура осуществляет надзор. Конституция РФ устанавливает, что прокуратура не осуществляет надзор за Федеральным Собранием, Президентом и Правительством РФ. Но если постановления Правительства противоречат Конституции РФ или федеральным законам, Генеральный прокурор РФ вправе обратиться к главе государства со своими соображениями. С другой стороны, в п. 2 ст. 1 названы органы, в отношении которых осуществляются надзорные функции прокуратуры, и среди них не упоминаются органы судебной власти. Нам такое положение представляется совершенно правильным: рассматривая дело, суд независим и подчиняется только закону, иначе нет правосудия. Несомненно, что прокурор не осуществляет и не должен осуществлять надзор за судом, за его деятельностью. Но вместе с тем суд, осуществляя правосудие, должен действовать в соответствии с законом. Следовательно, при принятии своего постановления суд должен исполнять Конституцию РФ и соблюдать законы, действующие на территории РФ, а если закон не соответствует федеральной Конституции или международным нормам, признанным РФ, он обращается в Конституционный Суд РФ о проверке конституционности закона.

Однако судебная практика подтверждает, что все еще не так уж редко встречается принятие судом незаконных и необоснованных решений. Российское законодательство, в том числе Закон «О прокуратуре РФ», предоставляет прокурору право, более того, обязывает его в подобных случаях опротестовывать судебные постановления, т. е. осуществлять надзорные функции независимо от того, в каком порядке приносится протест -- кассационном или надзорном. В то же время в Законе «О прокуратуре РФ» (п. 3 ст. Г и ст. 35) говорится об участии прокурора в рассмотрении дел в судах. Следовательно, подчеркивается только процессуальное положение прокурора в процессе, обычно как равноправной стороны.

Действительно, участвуя в процессе, прокурор является равноправной стороной и в ходе процесса не осуществляет надзора за судом. Однако при этом прокурор не перестает быть представителем органа надзора, и в отличие от адвоката он в определенных случаях не только вправе, но и обязан отказаться от обвинения или поддержания предъявленного им иска, если пришел к выводу, что результаты судебного рассмотрения не подтвердили собранных материалов, причем, независимо от позиции лица, в интересах которого предъявлен иск.

Об особом положении прокурора в процессе свидетельствуют и ст. 35--39 Федерального закона «О прокуратуре РФ», процессуальное законодательство, предоставляющее прокурору право и обязывающее его опротестовать и обжаловать незаконные и необоснованные постановления судебной власти (в отношении решений арбитражных судов). Это исходит из требований Конституции РФ (ч. 2 ст. 15) о том, что «органы государственной власти (следовательно и судебной власти.) ...обязаны исполнять Конституцию Российской Федерации и законы».

Таким образом, необходимо внести изменения в п. 3 ст. 1 и в п. 1 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре РФ» и зафиксировать, что прокурор «участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и осуществляет надзор за законностью и обоснованностью принимаемых судебных постановлений по делу». Данное дополнение никоим образом не посягает на независимость суда, не ставит прокурора над судом, а подчеркивает конституционное положение прокурора, вытекающее в том числе и из дополнений, внесенных в п. 1 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре РФ».

В этой связи мы видим еще одну проблему, разрешение которой необходимо для совершенствования прокурорского надзора, становления его статуса, а также для более эффективной борьбы с преступностью. Под влиянием Концепции судебной реформы в РФ возникла тенденция существенных ограничений органов правопорядка -- следствия и дознания, а также прокурорского надзора в уголовном судопроизводстве, в особенности на стадии досудебного производства. Ряд положений Конституции РФ и внесенные в соответствии с ними изменения в УПК РСФСР, особенно имеющие отношение к процессу доказывания и контроля суда за законностью расследования преступлений, сформулированы таким образом, что функция уголовного преследования оказалась в значительной мере ослаблена. Возникли основания для нарастания конфликтных ситуаций между прокуратурой (а также органами предварительного расследования) и судом в наиболее острой сфере -- сфере борьбы с преступностью. Это имеет особое значение в условиях, когда организованная преступность консолидируется, совершенствует формы и методы своей деятельности, распространяется коррумпированность в органах власти и управления.

Так, применение ч. 2 ст. 50 Конституции РФ привело на практике к тому, что появилась возможность опровержения обвинения не по существу, а с использованием сугубо формальных моментов, якобы компрометирующих доказательства и делающих их юридически ничтожными. Возложение на суд решения вопросов о даче санкции на арест корреспонденции и прослушивание переговоров, а также в перспективе на решение вопроса об аресте отрицательно скажется на работе и возможностях осуществления прокурорского надзора за законностью, ибо суд, давая разрешение, не осуществляет дальнейшего контроля, более того, о принятом решении не уведомляет прокурора, что, несомненно, затрудняет надзор. К тому же в затруднительном положении нередко оказывается и суд. Известно, что в небольших районах, а таких в России большинство, в составе суда имеется два, реже три судьи. В силу условий работы (болезни, отпуска и т. п.), нередко один из судей отсутствует. В таком положении один судья дает разрешение на арест корреспонденции, прослушивание переговоров, другой судья дает санкцию на арест, а затем возникает проблема с возможностью рассмотрения данного дела в этом суде. Наконец, представляется, что такое, по существу, вмешательство суда в процесс расследования не соответствует его задачам и отрицательно сказывается на оперативности расследования. Поэтому мы полагаем, что наиболее правильным было бы сохранение судебного контроля за законностью решений органов следствия, дознания, оперативно-розыскной деятельности, а также и прокурора, т. е. последующего контроля, а не судебного контроля при принятии решений.

Это потребует внесения определенных изменений в Конституцию РФ, в частности в ч. 2 ст. 22 и ст. 25, но усилит претворение в жизнь конституционных положений о защите жертв преступлений (ч. 1 ст. 45 Конституции РФ гласит, что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в РФ гарантируется»). Нам представляется совершенно правильной позиция ученых -- профессоров НИИ проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры РФ А. Д. Бойкова, В. П. Рябова и К. Ф. Скворцова о том, что ч. 2 ст. 50 Конституции РФ следовало бы сформулировать следующим образом: «Доказательства могут быть признаны судом недопустимыми, если будет установлено, что они получены с нарушением конституционных прав и свобод человека и гражданина». Еще одна проблема связана с совершенствованием прокурорского надзора. Несомненно, что прокурору предоставлены достаточно широкие полномочия по осуществлению надзора за соблюдением законности, но не выработано четкого и должным образом работающего механизма по их реализации, что отрицательно сказывается на эффективности и оперативности надзора и принимаемых мер. В частности, Федеральным законом «О прокуратуре РФ» предусмотрено, что акты прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления) должны быть рассмотрены и по ним должны быть приняты меры в установленные сроки. Однако нередко требуется незамедлительное реагирование, поскольку действие опротестованного акта или действия должностного лица могут иметь крайне негативные последствия, например, в сфере прав и свобод человека и гражданина. По нашему мнению, закон должен установить, что при принесении прокурором протеста на какой-либо правовой акт его исполнение должно быть приостановлено до рассмотрения протеста. Также должны быть прекращены до рассмотрения протеста и опротестованные действия должностного лица. Это не только укрепит режим законности, но и поднимет престиж прокурорского надзора. Следует отметить, что законодательство СССР содержало подобные нормы, а в части опротестования постановлений по делам об административных правонарушениях они действуют и сейчас.

Нельзя не остановиться еще на одной проблеме -- совершенствованию координирующей роли прокурора в борьбе с преступностью. Закон «О прокуратуре РФ» обязывает Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров координировать деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов налоговой полиции, органов таможенной службы и других правоохранительных органов.

Мировой опыт борьбы с преступностью показывает, что положительные результаты могут быть достигнуты только при условии совершенствования профилактики и предупреждения самых разнообразных форм и видов противоправного поведения человека, уяснения механизмов их взаимосвязей и взаимозависимостей. Преступные проявления возникают не на пустом месте, нередко им предшествуют правонарушения, которые не являются криминальными, однако способствуют совершению преступлений, существенно затрагивающих права и свободы граждан, интересы общества и государства. По мнению исследователей, например, административные правонарушения в России превратились в одно из самых типичных криминогенных явлений, а суммарный экономический ущерб от них вполне сопоставим с ущербом от многих видов опасных преступлений. В современных условиях только комплексный подход к решению проблемы борьбы с преступлениями и правонарушениями позволяет выявить главные причины ухудшения криминогенной обстановки и разработать необходимые меры по их предупреждению.

Прокуратура в силу своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей является наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе не только с преступлениями, но и правонарушениями. И это требует надлежащего законодательного закрепления.

Заключение

Актами прокурорского реагирования являются протест, представление, постановление и объявление предостережения о недопустимости нарушения закона.

Протест - приносит прокурор или его заместитель на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт, либо в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, либо обращается в суд. Протест подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме. Представление - вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит обязательному рассмотрению. В течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, о результатах также сообщается прокурору в письменной форме. Постановление. Прокурор выносит постановление о возбуждении производства об административном правонарушении, если возникают обстоятельства, на основании которых необходимо привлечение виновных лиц. В случае если имеются достаточные основания о квалификации преступления, прокурор выносит постановление о возбуждении уголовного дела. Объявление предостережения о недопустимости нарушения закона. Направляется прокурором или его заместителем в целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях в письменной форме должностным лицам, а при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, содержащих признаки экстремистской деятельности, руководителям общественных (религиозных) объединений и иным лицам.

Список используемой литературы

1) Конституция РФ от 12.12.1993г.

2) Федеральный закон РФ от 17 ноября 1995 г. «О прокуратуре Российской Федерации» .

3) Федеральный закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»

4) Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР»

5) Закон Верховного Совета СССР от 19 марта 1946 г. «О присвоении прокурору СССР наименования генерального прокурора СССР»

6) Положение о прокурорском надзоре в СССР от 28 декабря 1955 г.

7) К.Ф. Гуценко, М.А. Ковалев "Правоохранительные органы". Учебное пособие. М., 1995. 255 с.

8) Курс прокурорского надзора. Коробейников Б.В., Басков В.И. М.: Зерцало, 2006.

9) Официальный сайт прокуратуры Российской Федерации (http:/genproc.gov.ru)

Размещено на Allbest.ru