Правове регулювання участі громадськості в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля

Размещено на http://www.allbest.ru/

НАЦІОНАЛЬНА АКАДЕМІЯ НАУК УКРАЇНИ

ІНСТИТУТ ДЕРЖАВИ І ПРАВА ім. В.М.КОРЕЦЬКОГО

УДК 349.6

Спеціальність 12.00.06 - земельне право, аграрне право, екологічне право, природоресурсне право

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата юридичних наук

ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ УЧАСТІ ГРОМАДСЬКОСТІ В ПРИЙНЯТТІ РІШЕНЬ У ГАЛУЗІ ОХОРОНИ ДОВКІЛЛЯ

Мороз Галина Василівна

Київ-2006



Дисертацією є рукопис.

Робота виконана в Прикарпатському національному університеті імені Василя Стефаника

Науковий керівник - кандитат юридичних наук, доцент КОБЕЦЬКА Надія Романівна, Прикарпатський національний університет імені Василя Стефаника, завідувач кафедри теорії та історії держави і права

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент Академії правових наук України МАЛИШЕВА Наталія Рафаелівна, Інститут держави і права імені В.М. Корецького НАН України, провідний науковий співробітник

кандидат юридичних наук, доцент КРАСНОВА Марія Василівна, Київський національний університет імені Тараса Шевченка, доцент кафедри трудового, земельного і екологічного права

Провідна установа - Одеський юридичний інститут Харківського національного університету внутрішніх справ, кафедра цивільного і трудового права, Міністерство внутрішніх справ України, м. Одеса

Захист відбудеться "1" березня 2006р. о 14 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 26.236.02 по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук при Інституті держави і права імені В.М Корецького Національної академії наук України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

З дисертацією можна ознайомитись у бібліотеці Інституту держави і права імені В.М. Корецького НАН України за адресою: 01601, м. Київ, вул. Трьохсвятительська, 4.

Автореферат розісланий "31" січня 2006 року

Вчений секретар спеціалізованої вченої ради, доктор юридичних наук І. М. Кучеренко

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми дослідження. Громадськість є одним із найважливіших національних ресурсів для розвитку і впровадження екологічного законодавства. Кожна людина особисто зацікавлена, щоб оточуюче її середовище було чистим, здоровим і неушкодженим, а тому залучення громадськості до формування екологічної політики держави є вирішальним чинником у створенні ефективного режиму охорони навколишнього природного середовища.

В останні роки відбулися певні позитивні зрушення у процесі становлення передумов ефективного залучення громадськості до вирішення екологічних проблем. Усе чіткіше визначається стратегія і тактика громадської екологічної політики, реалізації форм та застосування методів екологічного стимулювання як на місцевому, так і загальнодержавному рівнях, впровадження попереджувальних заходів для збереження довкілля представниками екологічної громадськості.

Інституційний розвиток суспільства триває. Однак на функціональному рівні поки що не сформовано систему взаємозв'язку і взаємозалежності інтересів громадян, суспільних настроїв і дій влади. Кожна з названих складових перебуває в автономному режимі і, як правило, не впливає одна на одну. Це означає, що, незважаючи на помітне зміцнення природоохоронної бази України та її орієнтацію на світові стандарти, існує велика кількість законодавчих прогалин, які стримують розвиток громадської ініціативи. Не маючи своєрідного опонента і контролера в особі громадськості, деякі державні структури не поспішають з перебудовою своєї діяльності в нових соціально-економічних умовах країни. За таких обставин визріла необхідність вдосконалення механізмів взаємодії громадськості та органів влади у багатьох сферах життєдіяльності суспільства, у тому числі в екологічній.

Запорукою успішної співпраці громадськості та державно-владних установ є належним чином сформована нормативно-правова база, на основі якої визначалися б основні принципові положення такої співпраці, а також конкретні механізми їх реалізації. В нашій державі на даному етапі триває процес розвитку правового регулювання участі громадськості у прийнятті рішень у галузі охорони довкілля. Однак відсутність переконливих гарантій, тобто відповідних забезпечуючих механізмів (стимулюючих норм, відповідальності за порушення відповідних процедур тощо) призводить до блокування практичного застосування закріплених в нормативно-правових актах так званих норм-принципів, норм-цілей, які не сприймаються суспільством через відсутність детальних механізмів їх безпосередньої реалізації. В той же час у деяких країнах світу на сьогодні таке законодавство вже в основному сформоване, вироблена певна практика його застосування. Активно створюються норми міжнародного права, покликані врегулювати досліджувану сферу суспільних відносин.

Отже, перед Україною постало завдання вдосконалення нормативно-правової бази та створення цілісної досконалої системи правових гарантій забезпечення реальної участі громадян та їх об'єднань у прийнятті рішень з питань охорони навколишнього природного середовища. Актуальність та важливість даних питань, а також наявність наукових розробок лише з окремих аспектів цієї проблематики в Україні, відсутність упорядкованої системи нормативно-правових актів у цій сфері обумовили вибір даної теми дисертаційного дослідження.

Науково-теоретичною базою дослідження є праці як провідних українських, так і зарубіжних вчених. Наукові дослідження В.І.Андрейцева, О.В.Бесяцького, Г.Ю.Бистрова, М.М.Брінчука, С.А.Боголюбова, М.І.Васильєвої, А.П.Гетьмана, О.К.Голіченкова, Т.Р.Захарченко, Л.М.Здоровко, Н.Р.Кобецької, О.С.Колбасова, В.В.Костицького, С.М.Кравченко, М.В.Краснової, Н.Р.Малишевої, В.Л.Мунтяна, С.В.Размєтаєва, Т.М.Слінько, А.Г.Тарнавського, Ю.С.Шемшученка з питань теорії екологічного права допомогли сформулювати основні положення, на яких повинні базуватися загальні підходи до правового регулювання участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень.

Обґрунтуванню окремих дисертаційних положень сприяли праці відомих дослідників питань теорії держави та права (С.С.Алєксєєва, М.В.Вітрука, М.І.Матузова, М.М.Новікова та ін.), конституційного права (В.В.Кравченка, В.Косинського, Л.М.Липачової, А.Р.Мацюка, А.С.Олійника, В.Ф.Погорілка, В.О.Серьогіна, В.Л.Федоренка, О.О.Чуб), а також роботи вчених у галузі державного управління (В.Г.Афанасьєва, В.Д.Бакуменка, В.М.Гаращука, О.Г.Мурашина, О.І.Сушинського, В.П.Таранухи, Ю.А.Тихомирова та ін.).

Проблеми правового забезпечення участі громадськості в охороні навколишнього природного середовища піднімались на рівні дисертаційного дослідження С.В.Размєтаєвим у 1990 році, нормативно-правову основу якого складали на той час акти законодавства СРСР та УРСР. Можна виділити також окремі публікації, в яких у загальному окреслювалась проблема необхідності правового забезпечення участі громадськості в природоохоронній діяльності (М.М.Грішин, І.В.Тустановська) та аналізувались сутнісні характеристики окремих форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень (М.М.Брінчук, С.А.Боголюбов, Д.В.Скрильніков, Г.А.Ларіонов, Е.В.Позняк).

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконане відповідно до плану науково-дослідної роботи Юридичного інституту Прикарпатського національного університету імені Василя Стефаника “Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України”.

Мета і завдання дослідження. Метою роботи є виявлення особливостей інституту участі громадськості в прийнятті екологічно значимих рішень, визначення основних напрямів вдосконалення правового регулювання в даній сфері суспільних відносин на основі тлумачення і узагальнення положень чинного національного екологічного та інших галузей законодавства, міжнародно-правових актів та аналізу наукових розробок з питань участі громадськості в прийнятті екологічно значимих рішень. Мета дисертаційного дослідження конкретизується та досягається шляхом вирішення таких основних завдань:

дослідити особливості та виявити тенденції розвитку правового регулювання та наукових досліджень участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень;

розкрити сутність та сформулювати поняття терміну “громадськість”, категорій “екологічно значимі рішення”, “форми участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень”;

визначити роль громадськості в природоохоронній діяльності;

проаналізувати поняття та види форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень;

провести дослідження змісту основних форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень;

дослідити специфіку застосування норм конституційного, екологічного, адміністративного та інших галузей права в процесі реалізації окремих форм громадської участі, наприклад, таких, як референдум, звернення, громадські обговорення, загальні збори громадян за місцем проживання тощо; правовий екологічний законодавство громадськість

дати характеристику судового способу захисту порушених прав громадян при реалізації відповідних форм громадської участі;

внести науково-обгрунтовані пропозиції по вдосконаленню законодавства в даній сфері відносин.

Об'єктом дослідження є правовідносини, що виникають у процесі реалізації форм участі громадськості при прийнятті рішень у галузі охорони навколишнього природного середовища.

Предметом дослідження є законодавство України, зокрема ті його положення, що закріплюють загальні засади участі громадськості в прийнятті екологічно значимих рішень, практика його застосування, а також теоретичні наукові роз-робки у цій галузі.

Методи дослідження. При написанні дисертаційної роботи використовувались дві групи методів наукового пізнання: загальнонаукові (діалектичний, історичний, комплексний) та спеціальні правові методи дослідження (метод тлумачення правових норм, порівняльно-правовий тощо). Обрання методологічною основою діалектичного та історичного методів дозволило проаналізувати процес становлення та розвитку правового регулювання та наукових досліджень участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень, виявити тенденції, основні напрями формування правових механізмів забезпечення участі громадськості в природоохоронній діяльності та перспективи розвитку національного законодавства в даній сфері відносин. Правове регулювання участі громадськості розглядається з точки зору комплексного дослідження нормативно-правових актів.

Для з'ясування відповідності норм права суспільним відносинам, що виникають в процесі участі громадськості у прийнятті рішень в сфері охорони навколишнього природного середовища використовується метод тлумачення правових норм. Використання порівняльно-правового методу дало можливість проаналізувати положення міжнародно-правових актів, нормативно-правові акти окремих зарубіжних країн з питань участі громадськості у прийнятті еколого значимих рішень. Дані методи дослідження базуються на принципах об'єктивного та всебічного аналізу процесів та явищ суспільного розвитку, що відбуваються у сфері залучення громадськості до обговорення та прийняття рішень з питань охорони довкілля. Все це дозволило проаналізувати та охарактеризувати правовий інститут участі громадськості в природоохоронній діяльності, дати оцінку стану національного законодавства у даній галузі, виявити тенденції та перспективи його розвитку з урахуванням досвіду зарубіжних країн і здобутків міжнародно-правового регулювання.

Наукова новизна одержаних результатів. Дисертація є першим в Україні комплексним дослідженням проблем правового регулювання участі громадськості в прийнятті рішень з питань охорони довкілля. На основі проведеного дослідження зроблено науково-теоретичні висновки і сформульовані пропозиції щодо вдосконалення нормативно-правової бази України в даній сфері суспільних відносин.

У межах проведеного дисертаційного дослідження одержано такі результати, які складають наукову новизну:

Доведена необхідність комплексного дослідження форм, процедур, механізмів участі громадян в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля, зважаючи на складність і багатогранність даного кола суспільних відносин.

Сформульовано авторське визначення та виділено ознаки екологічної громадськості. Екологічна громадськість - це соціально активна частина суспільства (окремі громадяни, їх об'єднання чи групи, організації, інші юридичні особи приватного права, територіальні громади, органи самоорганізації населення), зацікавлена в безпечному стані навколишнього природного середовища та його покращенні, яка бере участь у реалізації державної та регіональної екологічної політики, використовуючи усі незаборонені чинним законодавством форми, методи і способи. Екологічна громадськість характеризується такими ознаками:

соціальна активність (проявляється в найрізноманітніших формах індивідуальної, групової та масової діяльності);

загальна зацікавленість у здійсненні заходів з охорони довкілля;

спрямованість на представництво і захист громадських екологічних інтересів;

сприяння у реалізації загальнодержавної екологічної політики;

належний рівень правової культури.

Запропоновано визначення форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень як певних видів діяльності, що здійснюються передбаченими законодавством чи виробленими практикою способами, використовуючи які громадськість може ефективно впливати на державну та регіональну екологічну політику з метою підвищення якості рішень, що приймаються у сфері охорони довкілля та забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини.

Запропоновано узагальнений перелік форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень:

референдум;

звернення громадян та юридичних осіб (скарги, зауваження, пропозиції);

громадське обговорення проектів екологічно значимих рішень;

робота в складі експертних та робочих груп, комісій, комітетів з розробки програм, планів, стратегій, проектів нормативно-правових актів, оцінок ризиків;

збори громадян за місцем їх проживання;

місцеві ініціативи;

громадська екологічна експертиза, участь у проведенні державної екологічної експертизи;

здійснення громадського екологічного контролю;

звернення до суду;

збори, мітинги, демонстрації, вуличні походи, пікетування;

інші форми, передбачені законодавством України.

5) Обґрунтовано необхідність визначення системи еколого значимих рішень, до процедури обговорення та прийняття яких повинна залучатися зацікавлена громадськість. До екологічно значимих рішень можна віднести:

закони, постанови Верховної Ради України (у тому числі планові та програмні документи), що регулюють екологічні відносини;

акти Президента України з питань охорони навколишнього природного середовища;

акти прямого народовладдя з питань охорони довкілля (рішення референдуму, акти органів самоорганізації населення, рішення загальних зборів громадян за місцем проживання);

управлінські рішення:

а) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та відомств, інших органів виконавчої влади, що регулюють екологічні відносини (постанови, інструкції, розпорядження тощо);

б) акти індивідуального характеру органів державного управління, що підтверджують, встановлюють, змінюють або скасовують юридичні права чи обов'язки окремих суб'єктів в екологічній сфері. Наприклад, висновки державної екологічної експертизи щодо певного проекту; рішення про призупинення діяльності підприємства;

акти органів місцевого самоврядування, що регулюють екологічні відносини (нормативного та індивідуального характеру). Наприклад, рішення міської ради про затвердження Положення про благоустрій міста; рішення про надання земельної ділянки у користування підприємству;

господарські рішення підприємств, установ, організацій різних форм власності, реалізація яких пов'язана з впливом на довкілля;

рішення (ухвали) суду при вирішенні спорів у галузі охорони навколишнього природного середовища.

6) Отримало подальший розвиток положення про необхідність створення структурованої системи нормативно-правових актів з питань участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень. Пропонується модель майбутньої законодавчої бази, системоутворюючим елементом якої повинен стати спеціальний закон про участь громадськості у прийнятті рішень у галузі охорони довкілля. Окрім того, необхідними є розробка і затвердження положень на рівні підзаконних нормативно-правових актів щодо окремих форм участі громадськості з деталізацією механізмів їх реалізації.

Визначено особливості реалізації форм участі громадськості у прийнятті окремих екологічно значимих рішень, обґрунтовано необхідність вивчення та врахування думки екологічної громадськості в обов'язковому порядку при прийнятті рішень про введення в дію об'єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що автором здійснено теоретичне узагальнення питань вдосконалення правового регулювання участі громадськості у прийнятті рішень в сфері охорони навколишнього природного середовища. Сформульовані у роботі науково обгрунтовані положення, висновки, пропозиції і рекомендації можуть бути використані: а) для подальшого науково-теоретичного дослідження питань громадської природоохоронної діяльності; б) у законотворчій діяльності, зокрема при розробці проекту та прийнятті Закону України “Про участь громадськості щодо прийняття рішень в сфері охорони довкілля”; в) при подальшому формуванні нормативно-правової бази у сфері правового регулювання участі громадськості в управлінні природокористуванням; г) при розробці змін до нормативних актів чинного законодавства (зокрема, Законів України “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про екологічну експертизу”, Положення про участь громадськості у прийнятті рішень у сфері охорони довкілля, Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля та ін.).

Одержані результати дисертаційного дослідження можуть бути використані при підготовці навчально-методичної літератури та у навчальному процесі вищих навчальних закладів при викладанні курсу “Екологічне право”, спецкурсів еколого-правового спрямування.

Апробація результатів дослідження. Основні положення та висновки дисертації доповідалися та обговорювалися на засіданні кафедри теорії та історії держави і права Юридичного інституту Прикарпатського національного університету ім. Василя Стефаника, а також були оприлюднені на наукових та науково-практичних конференціях, зокрема на: Міжнародній науковій конференції молодих вчених “Другі осінні юридичні читання” (Хмельницький, 2003 р.); регіональній міжвузівській науковій конференції молодих вчених та аспірантів „Проблеми вдосконалення правового регулювання щодо забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні” (Івано-Франківськ, 2003 р.); Міжрегіональній науково-практичній конференції “Забезпечення екологічної безпеки - обов'язок Української держави” (Івано-Франківськ, 2004 р.); I Всеукраїнській науково-практичній конференції студентів та аспірантів “Правове життя: сучасний стан та перспективи розвитку” (Луцьк, 2005 р.); VI Всеукраїнській науково-практичній конференції “Верховенство права у процесі державотворення та захисту прав людини в Україні” (Острог, 2005); VI Регіональній міжвузівській науковій конференції молодих вчених та аспірантів “Проблеми вдосконалення правового забезпечення прав та основних свобод людини і громадянина в Україні” (Івано-Франківськ, 2005 р.).

Публікації. Основні положення та результати дисертаційного дослідження відображені в 11 публікаціях, з яких 5 статей надруковані у фахових виданнях та 6 тез доповідей на конференціях.

Структура дисертації. Дослідження складається зі вступу, чотирьох розділів, висновків та списку використаних джерел (242 найменування). Загальний обсяг дисертації становить 205 сторінок друкованого тексту, список використаних джерел - 21 сторінка.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовується актуальність обраної теми дослідження, її зв'язок з науковими програмами, планами, темами, визначаються мета та завдання роботи, дається характеристика об'єкта, предмета та методологічної основи дослідження, формулюється наукова новизна одержаних результатів, викладаються основні положення, які виносяться на захист, висвітлюється практичне значення та апробація результатів дослідження, вказуються публікації за темою дисертації.

Розділі 1 “Становлення і розвиток правового регулювання та наукових досліджень участі громадськості в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля” присвячений аналізу етапів формування інституту участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень.

У підрозділі 1.1. “Становлення та розвиток правового регулювання участі громадськості в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля” проведено аналіз розвитку правового регулювання участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень, в тому числі у міжнародному контексті. Дисертантка, зокрема, вказує на те, що конструкція “участь громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень” вперше знайшла належне відображення в Законі України “Про охорону навколишнього природного середовища” в якості системи відповідних прав громадян і гарантій їх реалізації. На рівні вказаного Закону закріплена можливість кожного громадянина брати участь в обговоренні екологічних рішень не як певного механізму участі в управлінні охороною довкілля та природокористуванням чи спектра заходів, спрямованих на оздоровлення навколишнього середовища, а в якості окремого самостійного права в системі інших екологічних прав громадян.

Ратифікація Україною конвенції “Про доступ до інформації, участь громадськості у прийнятті рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються навколишнього середовища” (далі - Орхуської конвенції) стала важливим чинником у справі забезпечення можливості практичного здійснення відповідних екологічних прав громадян, у тому числі щодо реалізації соціальної активності в громадському екологічному русі.

У розвиток відповідних положень Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” та Орхуської конвенції прийнято ряд інших законів та підзаконних нормативно-правових актів. Однак вони не забезпечують вичерпного, комплексного регулювання всіх практичних аспектів участі громадськості в діяльності по охороні довкілля. Це зумовлює необхідність подальшої конкретизації та вдосконалення правового регулювання відповідних відносин.

У підрозділі 1.2. “Розвиток наукових досліджень інституту участі громадськості в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля” висвітлюються основні етапи наукових досліджень інституту участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень, доводиться необхідність комплексного підходу до дослідження складових даного інституту, оскільки існуючі на сьогодні наукові розробки, аналітичні матеріали не охоплюють своїм змістом увесь спектр відносин щодо участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень.

Дисертантка виокремлює такі етапи розвитку громадської природоохоронної діяльності:

період Київської Русі - перша половина XX ст. - використовуються прості, адекватні вимогам того часу форми і методи громадської природоохоронної діяльності (пропаганда природоохоронних знань, збереження унікальних природних об'єктів, окремих видів тварин і рослин тощо);

початок 50-х - початок 80-х років - видозмінюється загальне функціональне призначення громадських екологічних структур, набуваючи ознак доповнюючого елементу механізму державного управління якістю навколишнього середовища (сприяння та допомога державним органам у цій сфері, відсутність самостійних повноважень та можливості тиску на державні органи). Активізується робота вчених - від загальної оцінки громадської природоохоронної діяльності (В.Л.Мунтян, В.В.Круглов, М.М.Клепніков), до більш конкретних наукових розробок (Г.Ю.Бистров, О.С.Колбасов, С.А.Боголюбов, Ю.С.Шемшученко та інші);

кінець 1980-х - перша половина 1990-х років - виникає велика кількість несанкціонованих громадських утворень, які чинять значний тиск на державні структури своїми масовими, показовими заходами, що стало стимулом для держави до вироблення нової національної політики в галузі охорони навколишнього природного середовища. Особливе значення для формування правових норм мали фундаментальні розробки юристів-науковців в галузі екологічних прав громадян та механізмів їх забезпечення (С.М.Кравченко, С.В.Разметаева, Т.Р.Захарченко, А.Г.Тарнавського, А.К.Голіченкова та ін.);

друга половина 1990-х років - дотепер - період активного розвитку правового регулювання та наукових досліджень інституту участі громадськості в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля. Звернення науковців до розгляду екологічних прав громадян як невід'ємної складової прав людини (С.М.Кравченко, Н.Р.Кобецька, М.І.Васильева та ін.), перенесення центру тяжіння на захист життя і здоров'я людини від негативних впливів видозміненого довкілля, визнання її найвищою цінністю суспільства і основним суб'єктом суспільних відносин призвело до перегляду місця, значення і ролі громадян в системі природоохоронних відносин.

Розділ другий “Громадськість як суб'єкт еколого-правових відносин та її роль в охороні навколишнього природного середовища” присвячений з'ясуванню суті та змісту терміну “екологічна громадськість”, як суб'єкта екологічних правовідносин, а також визначенню ролі громадськості у природоохоронній діяльності.

Проведений у ході дослідження наукової літератури аналіз дає підстави виділити наступні ознаки екологічної громадськості:

соціальна активність (проявляється в найрізноманітніших формах індивідуальної, групової та масової діяльності);

загальна зацікавленість у здійсненні заходів з охорони довкілля;

спрямованість на представництво і захист громадських екологічних інтересів;

сприяння у реалізації загальнодержавної екологічної політики;

належний рівень правової культури.

Відповідно, екологічна громадськість - соціально активна частина суспільства (окремі громадяни, їх об'єднання чи групи, організації, інші юридичні особи приватного права, територіальні громади, органи самоорганізації населення), зацікавлена в безпечному стані навколишнього природного середовища та його покращенні, яка бере участь у реалізації державної та регіональної екологічної політики, використовуючи усі незаборонені чинним законодавством форми, методи і способи.

Аналізуючи рівні взаємодії громадськості та державно-владних установ, автор констатує, що саме активний рівень взаємодії є ідеальною моделлю стосунків влади та громадськості, має форму партнерства і означає реальну можливість переговорів для досягнення компромісу. На даному рівні співпраці визначальною є повномасштабна реалізація функцій громадського управління в галузі охорони навколишнього природного середовища (екологічної експертизи, контролю, інформування тощо) для отримання відповідних результатів (наприклад, висновків громадської екологічної експертизи, підсумків здійснення інших контрольних функцій зі сторони громадськості), які в подальшому стають предметом розгляду суб'єктами прийняття державно-владних рішень, або ж які є кінцевим результатом діяльності щодо впровадження певного проекту (наприклад, рішення, прийняте шляхом референдуму).

На думку дисертантки, необхідність залучення громадськості до участі в управлінні охороною довкілля сьогодні базується на зацікавленості в цьому самих громадян, їх об'єднань, які, проявляючи власну ініціативу, що ґрунтується на життєво необхідній екологічній зацікавленості в чистому довкіллі, яке є середовищем їх існування, “втручаються” в справи держави, в постановку та вирішення питань збереження належного стану довкілля. Основною метою участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень є репрезентація інтересів усіх суспільних верств у цьому процесі та їх врахування при ухваленні остаточного варіанту екологічно значимого рішення.

У розділі третьому “Поняття, види та характеристика форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень” на основі науково-теоретичних положень, окремих норм законодавства аналізується категорія “форми участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень”. Для кращого розуміння суті, специфіки та зручності у практичному використанні проводиться класифікація форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень, досліджується їх зміст. У підрозділі 3.1. “Поняття та види форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень” розкривається поняття та подається перелік основних форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень. Зокрема, основними формами участі громадськості у прийнятті екологічно значимих можна вважати:

референдум;

звернення громадян та юридичних осіб (скарги, зауваження, пропозиції);

громадське обговорення проектів екологічно значимих рішень;

робота в складі експертних та робочих груп, комісій, комітетів з розробки програм, планів, стратегій, проектів нормативно-правових актів, оцінок ризиків;

збори громадян за місцем їх проживання;

місцеві ініціативи;

громадська екологічна експертиза, участь у проведенні державної екологічної експертизи;

здійснення громадського екологічного контролю;

звернення до суду;

збори, мітинги, демонстрації, вуличні походи, пікетування;

інші форми, передбачені законодавством України.

Даний перелік не є вичерпним. У міру формування повноцінної демократичної держави та становлення ефективної системи місцевого самоврядування виникатимуть й інші форми участі громадськості у прийнятті політико-управлінських рішень, в тому числі екологічного характеру.

Виходячи з їх суті та загальної мети можна вивести наступне визначення форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень. Це певні види діяльності, що здійснюються передбаченим законодавством чи виробленими практикою способами, використовуючи які громадськість може ефективно впливати на державну та регіональну екологічну політику з метою підвищення якості рішень, що приймаються у сфері охорони довкілля та забезпечення в кінцевому результаті екологічної безпеки життєдіяльності людини.

Підрозділ 3.2. “Характеристика основних форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень” присвячений аналізу змісту окремих форм участі громадськості у прийнятті екологічно значущих рішень, які на думку дисертантки, займають пріоритетне місце серед інших форм, зважаючи на доволі активне їх застосування на практиці та отримання здебільшого бажаних позитивних результатів.

Дисертанткою здійснено всебічний аналіз кожної із наведених у роботі форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень, при цьому обґрунтовується необхідність внесення змін та доповнень до чинного законодавства України з питань участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень. Важливим кроком на шляху вдосконалення законодавства із зазначених питань повинно стати включення до Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” норми загального характеру про участь громадськості у прийнятті рішень з питань охорони довкілля та переліком основних форм, через які громадськість залучається до природоохоронної діяльності. Положення різних законодавчих актів, які визначають процедури реалізації форм громадської участі в природоохоронній діяльності, необхідно інтегрувати в єдиному нормативно-правовому акті, розробленому на основі теоретичних та практичних напрацювань в даній сфері, з урахуванням існуючих концепцій, що розроблялися науковцями, юристами-екологами. Форми участі громадськості, процедурні аспекти реалізації яких не визначені взагалі або недостатньо конкретизовані, вимагають відповідного доопрацювання з наступним включенням в структуру запропонованого документу. На думку дисертантки, найбільш прийнятним в даному випадку є прийняття закону про участь громадськості у прийнятті рішень з питань охорони довкілля, який містив би принципові базові норми та результати міжнародного співробітництва у цій сфері, а саме: визначення кола відносин, які ним регулюються, дефініції основних термінів, принципи, завдання, процедурні аспекти, фінансування, відповідальність. Завершальним етапом має стати розробка і затвердження відповідних положень на рівні підзаконних нормативно-правових актів щодо окремих форм участі громадськості з деталізацією механізмів (процедурних положень) реалізації та врахуванням базових положень запропонованого закону.

Дисертантка доходить висновку, що в галузі охорони навколишнього природного середовища найбільш ефективним є проведення місцевих референдумів, які охоплюють незначну територію та безпосередньо стосуються спільних екологічних інтересів населення даної території. Основною підставою проведення таких референдумів є виникнення ситуацій, впровадження об'єктів, які становлять реальну загрозу для довкілля та його компонентів і здоров'я та життя людей. Як правило, це стосується випадків введення в дію еколого-небезпечних об'єктів визначеного рівня небезпеки. В цьому разі проведення місцевого референдуму має бути обов'язковим і проводитися з ініціативи відповідних державних органів влади та органів місцевого самоврядування. В інших випадках ініціаторами можуть бути окремі громадяни, їх об'єднання та інші суб'єкти громадськості чи їх представники. Референдуми можуть стосуватись і діючих об'єктів. При цьому, необхідним є зважений, комплексний підхід до вирішення питання про будівництво чи діяльність того чи іншого об'єкта, щоб не перешкоджати науково-технічному прогресу, сприяти активному прояву громадських ініціатив, пошуку альтернативних шляхів соціально-економічного розвитку регіону.

У подальшому науковцям і практикам слід визначити конкретні характеристики об'єктів, рішення щодо розміщення яких має прийматися референдумом, а законодавцеві - деталізувати відповідні норми.

На різних етапах правореалізаційної діяльності в сфері охорони довкілля громадськість використовує громадські обговорення як одну із найбільш актуальних та ефективних на сьогодні форм впливу на зміст тих чи інших екологічно значимих питань. Важливим аспектом у покращенні якості громадських обговорень могло би стати чітке поетапне визначення (структуризація) цієї процедури. Пропонуються такі етапи здійснення громадських обговорень:

організація підготовки громадського обговорення. Сюди входить: визначення проблеми обговорення; вирішення питання щодо видатків на фінансування заходу; формулювання пропозицій щодо альтернативних варіантів вирішення проблеми; здійснення інформаційної кампанії, що надасть попередню інформацію про питання, винесене на громадське обговорення; здійснення заходів по забезпеченню репрезентативності участі представників громадськості, що передбачає складання приблизного переліку учасників обговорення, виходячи із соціальної структури суспільства, визначення груп населення, на які справляє або може справити вплив проект, винесений на обговорення, а також бази зареєстрованих громадських організацій, що діють у цій галузі чи в даному регіоні з подальшою організацією їх безпосереднього оповіщення; попередній аналіз наслідків альтернатив рішення для кожної соціальної групи;

проведення громадського обговорення, що передбачає: реєстрацію учасників; визначення форми громадського обговорення (наприклад, діалог); фіксацію письмових пропозицій та зауважень учасників, що не приймають безпосередньої участі в обговоренні, в тому числі і тих, що надіслані електронною поштою (протягом визначеного строку проведення обговорення); оцінку та аналіз негативних та позитивних наслідків запропонованих альтернативних рішень, виходячи з інтересів різних соціальних груп; оформлення ходу та результатів обговорення, а також визначення способу та термінів доведення їх до відома громадськості;

оприлюднення, оцінка і врахування результатів громадського обговорення та оприлюднення рішення, прийнятого органом державної влади чи місцевого самоврядування: публікація в засобах масової інформації протоколу громадського обговорення; здійснення моніторингу та оцінка результатів громадського обговорення; обов'язкове обґрунтування причин щодо неврахування позиції громадськості; доведення через засоби масової інформації до відома громадськості зміст прийнятого рішення.

Важливим завданням при цьому є законодавче визначення джерел фінансування таких заходів, відсутність яких часто стає перешкодою у їх проведенні, і, безумовно, конкретизація всієї процедури (яка може набувати певних характерних особливостей на різних етапах правореалізаційної діяльності, але в рамках загальновизначеної концепції) із акцентом на юридичну силу (наслідки) отриманих результатів та міру відповідальності у випадку недотримання встановлених правил.

Потребують удосконалення і норми чинного законодавства, що регламентують питання громадського екологічного контролю. Обґрунтовується доцільність сформулювати статтю 36 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища” наступним чином: “Громадський екологічний контроль здійснюється громадськими природоохоронними об'єднаннями та окремими громадянами в межах їх повноважень та прав, визначених законодавством. Спеціальними суб'єктами здійснення екологічного контролю виступають громадські інспектори в галузі охорони довкілля, які, крім загальних прав, що забезпечують участь громадськості в діяльності по охороні довкілля, наділені додатковими правами контрольного характеру. Їх статус визначений Положенням про громадських інспекторів з охорони довкілля”. Доводиться необхідність удосконалення і діючого Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля. У ньому доцільно передбачити врахування пропозицій громадських природоохоронних об'єднань щодо кандидатур громадських інспекторів; заходи стимулювання та заохочення громадських інспекторів за сумлінне виконання покладених на них обов'язків; розширити спектр повноважень громадського інспектора, включивши в нього можливості використання тих засобів впливу, які повною мірою відповідають суті громадського інспектора як одного із суб'єктів громадськості.

Дисертантка зазначає, що ознаки контрольної діяльності пронизують практично усі сфери громадської природоохоронної діяльності, підносячи його на порядок вище інших форм участі громадськості у прийнятті екологічно значимих рішень. Це додатково підтверджує необхідність прямого законодавчого визначення усіх суб'єктів громадського екологічного контролю з конкретизацією повноважень кожного з них.

Важлива роль у забезпеченні екологічної безпеки відведена громадській екологічній експертизі. Можна розрізняти такі види громадської екологічної експертизи:

1) формальна, що здійснюється природоохоронними організаціями;

2) неформальна, що здійснюється як окремими громадянами, так і об'єднаннями громадськості. Суб'єкти такої експертизи не мають юридичного оформлення.

В залежності від мети та суб'єктного складу учасників громадської екологічної експертизи можемо виокремити наступні форми організації та проведення громадської екологічної експертизи:

1) безпосереднє проведення суб'єктами громадської екологічної експертизи;

2) проведення громадської екологічної експертизи на договірній основі із спеціалізованими еколого-експертними органами і формуваннями;

3) проведення громадської експертизи комісією чи групою, створеною з представників громадськості у складі державної екологічної експертизи.

З огляду на відсутність законодавчо визначеного порядку організації та проведення громадської екологічної експертизи автор пропонує закріпити у законодавстві види, форми громадської екологічної експертизи та деталізувати всі процедурні аспекти (включаючи порядок ініціювання, організації, проведення, складання висновків, їх обговорення та обнародування).

При з'ясуванні особливостей форм участі громадськості у прийнятті екологічно важливих рішень, які реалізуються на місцевому рівні (загальні збори громадян за місцем проживання, діяльність органів самоорганізації населення, місцеві ініціативи) пропонується визначити механізми їх реалізації в конкретній територіальній громаді на рівні відповідної місцевої ради шляхом ухвалення положень про них або ж включення окремого розділу до статуту територіальної громади.

На думку автора, важливим способом забезпечення законності та дисципліни як у державному управлінні, так і в інших сферах суспільного життя є звернення громадян та юридичних осіб до компетентних органів, серед яких особливе місце відводиться Уповноваженому Верховної Ради України з прав людини. Дисертанткою підтримана точка зору про необхідність запровадження інституту омбудсмена не тільки на загальнодержавному рівні, але й на рівні регіону чи міста. Це сприяло би більш оперативному реагуванню на факти порушень прав громадян. Звернення громадян та юридичних осіб є універсальною формою участі громадськості у прийнятті різного роду екологічно значущих рішень, оскільки здебільшого вони передують реалізації інших форм. В окремих випадках звернення виступає вихідним елементом в системі природоохоронних заходів.

Окремі з форм участі на сьогодні є особливо актуальними. Йдеться про право громадян збиратися мирно, без зброї і проводити збори, мітинги, походи, демонстрації. Вказана форма участі широко використовується громадськістю України, як і всього світу. Метою проведення таких заходів є висловлення учасниками протесту незадоволення тими чи іншими діями (рішеннями) відповідних органів влади. Законодавство досить детально регулює порядок повідомлення про проведення певних заходів, але останні можуть залишитися звичайною формальністю, так як вимоги учасників відповідної акції не є обов'язковими для тих, кому адресуються. Для чіткого розуміння різниці між видами масових заходів наведено їх вичерпний перелік та визначення.

Розділ четвертий “Особливості реалізації форм участі громадськості у прийнятті окремих екологічно значимих рішень” присвячений теоретичній розробці поняття “екологічно значимі рішення” та з'ясуванню особливостей застосування екологічною громадськістю тих чи інших підходів, правових механізмів до прийняття демократичних рішень, зміст яких охоплює відносини в сфері охорони довкілля. У підрозділі 4.1. “Поняття та система екологічно значимих рішень” проведено загальнотеоретичний аналіз правової конструкції “екологічно значимі рішення”, обґрунтовується їх система. Проведений у ході дослідження наукової літератури та положень нормативно-правових актів аналіз дає підстави визначити таку систему екологічно значимих рішень:

закони, постанови Верховної Ради України (у тому числі планові та програмні документи), що регулюють екологічні відносини;

акти Президента України з питань охорони навколишнього природного середовища;

акти прямого народовладдя з питань охорони довкілля (рішення референдуму, акти органів самоорганізації населення, рішення загальних зборів громадян за місцем проживання);

управлінські рішення:

а) нормативно-правові акти Кабінету Міністрів України, міністерств та відомств, інших органів виконавчої влади, що регулюють екологічні відносини (постанови, інструкції, розпорядження тощо);

б) акти індивідуального характеру органів державного управління, що підтверджують, встановлюють, змінюють або скасовують юридичні права чи обов'язки окремих суб'єктів в екологічній сфері. Наприклад, висновки державної екологічної експертизи щодо певного проекту; рішення про призупинення діяльності підприємства;

акти органів місцевого самоврядування, що регулюють екологічні відносини (нормативного та індивідуального характеру). Наприклад, рішення міської ради про затвердження Положення про благоустрій міста; рішення про надання земельної ділянки у користування підприємству;

господарські рішення підприємств, установ, організацій різних форм власності, реалізація яких пов'язана з впливом на довкілля;

рішення (ухвали) суду при вирішенні спорів у галузі охорони навколишнього природного середовища.

З'ясуванню можливостей громадськості у процесі законотворення присвячений підрозділ 4.2. “Участь громадськості у процесі законотворчої діяльності з питань охорони довкілля”.

Дисертантка дійшла висновку про такі форми участі громадськості в законотворчій діяльності з питань охорони довкілля:

шляхом подання проектів нормативно-правових актів чи обґрунтованих пропозицій про необхідність їх прийняття (в порядку, визначеному Законом України “Про звернення громадян”);

шляхом участі у громадських обговореннях, які проводяться комітетами Верховної Ради України;

шляхом участі у проведенні екологічної експертизи проектів законодавчих та інших нормативно-правових актів Верховної Ради України з питань охорони довкілля;

шляхом участі у засіданнях Верховної Ради України при обговоренні відповідних питань;

шляхом направлення пропозицій по результатах ознайомлення з опублікованими чи наданими для обговорення законопроектами.

Можливості громадськості в процесі прийняття управлінських та господарських рішень досліджувалися в підрозділі 4.3. “Участь громадськості у прийнятті управлінських та господарських рішень”. Участь громадськості у процесі розробки урядових рішень (внесення змін і доповнень до вже діючих актів) можлива через використання різноманітних форм впливу в залежності від виду акту, що становить предмет зацікавленості та специфіки питань, які ним охоплюються, а саме: звернення громадян, залучення експертів від громадськості до роботи органів виконавчої влади на всіх рівнях, участь у проведенні державної екологічної експертизи відповідного нормативно-правового акта, громадське обговорення тощо. Розглядаючи питання участі громадськості у прийнятті нормативно-правових актів органів виконавчої влади, дисертантка звертає увагу на певні недоліки чинного законодавства у цій сфері. Зокрема, спеціальної регламентації вимагає процедура інформування громадськості про підготовку проектів урядових актів. На рівні Тимчасового регламенту Кабінету Міністрів України суб'єктами внесення пропозицій щодо підготовки проектів актів Кабінету Міністрів України слід визнати також фізичних осіб, що відповідало би положенням Закону України “Про звернення громадян” та п. “б” ст.9 Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”. З метою забезпечення можливості своєчасної громадської участі при прийнятті екологічно значимих рішень необхідно за органами виконавчої влади закріпити обов'язок оприлюднення проектів актів, які ними приймаються. Детальної правової регламентації потребує також порядок публічного обговорення проектів нормативно-правових актів органів виконавчої влади.

Інтегральною частиною заходів щодо захисту ресурсів довкілля та здоров'я людини від негативного антропогенного впливу є процедура ОВНС при здійсненні тієї чи іншої еколого-небезпечної господарської діяльності. Участь громадськості в процедурі ОВНС автор визначає як безперервний процес взаємодії між громадськістю та замовником проекту рішення і установами (організаціями), відповідальними за його прийняття, що забезпечується шляхом:

своєчасного надання інформації;

конструктивного діалогу між сторонами процесу;

врахування результатів співпраці при прийнятті остаточного рішення;

“зворотного зв'язку” - інформування про прийняті рішення і про вплив на них позицій громадськості.

У підрозділі 4.4. “Доступ до правосуддя з питань охорони довкілля” дисертаційного дослідження додатково обґрунтовується особлива роль судів у захисті екологічних прав громадян та вносяться пропозиції щодо підвищення ефективності їх діяльності, зокрема через впровадження процесуального інституту групового позову. Необхідність його застосування виникає у випадках, коли порушуються права не лише однієї особи, а певної групи осіб і, відповідно захисту потребують не тільки права окремих осіб, а й об'єкти спеціального роду - певне загальне благо (цінність). Підтримується також позиція про доцільність закріплення у законодавстві інституту “позовів громадян”, суть якого полягає у тому, що будь-який суб'єкт, якому стало відомо про порушення законодавства у сфері охорони довкілля, має право звернутися до суду без доведення своєї зацікавленості з вимогою припинення виявлених порушень. Це сприяло б активізації екологічного контролю (в тому числі громадського) та підвищенню ролі судової системи в сфері охорони навколишнього природного середовища.

У висновках стисло відображаються основні результати проведеного наукового дослідження, сформульовано пропозиції щодо вдосконалення законодавства з питань участі громадськості у прийнятті еколого-значимих рішень. Автор акцентує увагу на необхідності вдосконалення Закону України “Про охорону навколишнього природного середовища”, Положення про громадських інспекторів з охорони довкілля та інших нормативно-правових актів України. Необхідним також є прийняття закону про участь громадськості у прийнятті рішень з питань охорони довкілля, який містив би основоположні норми з питань участі громадськості у прийнятті еколого-значимих рішень та результати міжнародного співробітництва у цій сфері. Специфіка застосування тієї чи іншої форми повинна визначатись на рівні підзаконних нормативно-правових актів щодо окремих форм участі громадськості з деталізацією механізмів (процедур) реалізації та врахуванням базових положень запропонованого закону. 

СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ

1. Мороз Г.В. Розвиток правового регулювання участі громадськості в прийнятті рішень у галузі охорони довкілля // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України: Збірник наукових статей. - Івано-Франківськ: Плай, 2002. - Випуск VIII. - С.120-123.

2. Мороз Г.В. Інститут референдуму: значення при вирішенні питань у сфері охорони довкілля // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України: Збірник наукових статей. - Івано-Франківськ: Плай, 2003.- Випуск ХI. - С.140-146.

3. Мороз Г.В. Референдум як одна із форм залучення громадськості до прийняття екологічно значимих рішень // Проблеми вдосконалення правового регулювання щодо забезпечення прав та свобод людини і громадянина в Україні: Матеріали Регіональної міжвузівської наукової конференції молодих учених та аспірантів. - Івано-Франківськ, 2003. - С.194-197.

4. Мороз Г.В. Окремі форми участі територіальних громад у вирішенні питань охорони довкілля // Молодь у юридичній науці: збірник тез доповідей Міжнародної наукової конференції молодих вчених “Другі осінні юридичні читання”. - Хмельницький: В-во ХІУП, 2003. - С.194-195.

5. Мороз Г.В. Участь громадськості в обговоренні проектів законодавчих актів з охорони довкілля // Держава і право: Збірник наукових праць: Юридичні і політичні науки. - К.: Інститут держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2003. - Вип. 22. - С.38-43.

6. Мороз Г.В. Визначення поняття “громадськість” у контексті природоохоронної діяльності // Право України. - 2004. - № 8. - С. 100-103.

7. Мороз Г.В. Організаційно-правові форми громадської екологічної експертизи // Актуальні проблеми вдосконалення чинного законодавства України: Збірник наукових статей. - Івано-Франківськ: Плай, 2004. - Випуск XIV. - С.186-192.

...