Правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Київський національний економічний університет ім. Вадима Гетьмана

УДК 342.055

АВТОРЕФЕРАТ

дисертації на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук

Правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади

12.00.07. - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

Мельник Юрій Віталійович

Київ - 2006

Дисертацією є рукопис.

Робота виконана на кафедрі правового регулювання економіки Київського національного економічного університету ім. Вадима Гетьмана

Науковий керівник: доктор юридичних наук, професор, член-кореспондент НАН України Опришко Віталій Федорович, Київський національний економічний університет ім. Вадима Гетьмана МОН України, декан юридичного факультету

Офіційні опоненти:

доктор юридичних наук, професор, Калюжний Ростислав Андрійович Київський національний університет внутрішніх справ МВС України, начальник кафедри теорії держави та права

кандидат юридичних наук, член-кореспондент АПрН України, Нагребельний Володимир Петрович, Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України, заступник директора

Провідна установа: Чернівецький національний університет ім. Юрія Федьковича, кафедра конституційного, адміністративного та фінансового права, м. Чернівці

Захист відбудеться 23.01.2007 року о 16 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради по захисту дисертацій на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук К 26.006.05 в Київському національному економічному університеті ім. Вадима Гетьмана за адресою: 03680, м. Київ, пр. Перемоги 54/1.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Київського національного економічного університету ім. Вадима Гетьмана за адресою: 03680, м. Київ, вул. Дегтярівська, 49г, к. 601

Автореферат розісланий 20 грудня 2006 року

Учений секретар спеціалізованої вченої ради І.О. Ізарова

Загальна характеристика роботи

На сучасному етапі державотворення Україна стоїть на шляху розбудови демократичної, соціальної та правової держави. У зв'язку із цим виникає необхідність формування нової системи державного управління, яка повинна забезпечити становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії.

Одним із вирішальних чинників побудови такої держави є проведення науковообгрунтованої реформи системи виконавчої влади. Реформування потребує і уся система органів виконавчої влади, у тому числі місцевих. У цьому процесі важливим є питання вдосконалення системи місцевих органів виконавчої влади та її функціонування.

Актуальність теми дослідження. Політичні та соціально-економічні перетворення, які відбулися в Україні, обумовлюють необхідність створення такої системи місцевих органів виконавчої влади, яка б забезпечила ефективне державне управління на місцевому рівні, захист прав та законних інтересів громадян, належний соціально-економічний розвиток відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Ставлячи за мету наукове обґрунтування реформування та удосконалення системи і форм діяльності місцевих органів виконавчої влади, автор виходив насамперед із того, що актуальність теми дисертаційного дослідження обумовлена наступним. По-перше, потребують критичного аналізу роль та система функцій місцевих органів виконавчої влади при здійсненні ними державного управління. По-друге, існує об'єктивна необхідність розробки нових та вдосконалення існуючих принципів побудови системи місцевих органів виконавчої влади. По-третє, враховуючи сучасні тенденції демократизації суспільних процесів, децентралізації та деконцентрації владних повноважень, виникає потреба удосконалення напрямків та форм діяльності місцевих органів виконавчої влади на основі мінімізації державного втручання в управління на місцевому рівні.

Водночас необхідно відзначити, що на сьогодні ступінь дослідження правового регулювання діяльності системи місцевих органів виконавчої влади є недостатнім. Зокрема досі немає жодного комплексного дослідження із даної тематики. Окремі аспекти зазначеного питання розглядались у науковій юридичній літературі. Були досліджені наукові праці як вітчизняних учених Авер'янова В.Б., Битяка Ю.П., Васильєва А.С., Калюжного Р.А., Кисіля С.П., Колпакова В.К., Нагребельного В.П., Нижник Н.Р., Опришка В.Ф., Рабіновича П.М., Сіренка В.Ф., Скакун В.Ф., Шаповала В.Ф., так і зарубіжних учених Атаманчука Г.В., Бахраха Д.М., Бачило І.Л., Веделя Ж., Козиріна А.М., Козлова Ю.М., Комарова С.А., Коренєва А.П., Лазарєва Б.М., Локка Дж., Петрова Г.І., Полянського І.А., Савостіна А.А., Тихомирова Ю.О. та інших.

Вивчення, аналіз та практика застосування законодавства України, а також праць вищезгаданих науковців дозволили визначити коло проблем в організації системи та напрямках діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Обраний напрямок дослідження перебуває у безпосередньому зв'язку з науковою темою „Проблеми правового забезпечення соціально-економічного та політичного розвитку України” (номер державної реєстрації 0102 V 006315), яка виконується на юридичному факультеті Київського національного економічного університету. Роль автора у виконанні даної науково-дослідної роботи полягає у дослідженні проблем правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади та їх системи, а також формування на цій основі відповідних висновків і пропозицій.

Мета і завдання дослідження. Мета даного дисертаційного дослідження полягає у вироблені на його основі нових науковообгрунтованих висновків і рекомендацій, спрямованих на вдосконалення системи та правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Для досягнення поставленої мети дисертант вважає за необхідне вирішити такі основні завдання:

1) визначити місце та роль місцевих органів виконавчої влади в системі державних органів;

2) проаналізувати законодавство, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, та розробити конкретні пропозиції щодо його вдосконалення;

3) охарактеризувати систему місцевих органів виконавчої влади та розробити рекомендації щодо покращення її функціонування;

4) визначити межі втручання вищестоящих органів державної влади при реалізації функцій виконавчої влади на місцевому рівні;

5) узагальнити основні теоретичні та практичні положення, які визначають правовий статус місцевих органів виконавчої влади в Україні;

6) дослідити діалектичний взаємозв'язок між завданнями, функціями, повноваженнями, правами та обов'язками місцевих органів виконавчої влади;

7) проаналізувати основні правові та організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади та розробити пропозиції щодо їх вдосконалення;

8) сформулювати пропозиції та рекомендації щодо реформування системи місцевих органів виконавчої влади та напрямків їх діяльності.

Об'єктом дисертаційного дослідження є суспільні відносини у сфері державного управління на місцевому рівні.

Предметом дослідження є законодавство про місцеві органи виконавчої влади, їх система, повноваження та форми діяльності.

Методи дослідження. Дослідження проводилось із застосуванням як загальнонаукових, так і спеціальноюридичних методів, зокрема історико-правового, порівняльно-правового, формально-логічного, аналізу та синтезу, сходження від загального до конкретного. Системний підхід як методологічна основа дисертаційного дослідження дав змогу розглянути явище, яке вивчається за його змістом, структурою, функціями, розкрити внутрішньосистемні зв'язки, особливості правового регулювання місцевих органів виконавчої влади. Методологія дослідницької роботи базувалась на принципах єдності теорії та практики, дотримання об'єктивності щодо емпіричного вивчення предметів і явищ. Застосування системного підходу дозволило дослідити місцеві органи виконавчої влади як цілісну систему. Застосування історико-правового методу дозволило дослідити процес розвитку та правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади; порівняльно-правового методу - співставити вітчизняне законодавство, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади із законодавством зарубіжних країн; формально-логічного методу дозволило визначити сутність та ознаки місцевих органів виконавчої влади; метод аналізу та синтезу дозволив виокремити основні напрямки діяльності місцевих органів виконавчої влади, діалектичний взаємозв`язок між повноваженнями, завданнями, функціями та відповідальністю зазначених органів; метод сходження від загального до конкретного дозволив визначити роль і значення місцевих органів виконавчої влади в системі державних органів.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в адміністративно-правовій науці дана робота є першим системним та комплексним дослідженням правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади. У роботі викладені авторські пропозиції щодо вдосконалення законодавства, яке регулює систему місцевих органів виконавчої влади, а також напрямки їх діяльності.

Дисертантом сформульовані наступні теоретичні та науково-практичні положення, які лежать в основі висновків і пропозицій, що відрізняються певною новизною:

Вперше:

- науковообґрунтовано положення, яке свідчить про необхідність на законодавчій основі ліквідації місцевих районних державних адміністрацій, що покращить ефективність реалізації виконавчої влади на місцевому рівні;

- на підставі аналізу норм чинного законодавства України обґрунтовано необхідність ліквідації принципу подвійного підпорядкування при формуванні місцевих органів виконавчої влади, пропонується застосовувати принцип безпосереднього підпорядкування;

- обґрунтовано, по мірі потреби, необхідність правового регулювання організаційних форм діяльності місцевих органів виконавчої влади, особливо у сфері документування;

удосконалено:

- поняття місцевих органів виконавчої влади в Україні та наведено нові ознаки, що характеризують дану категорію;

- процедуру розробки та прийняття нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади;

- існуючі підходи щодо здійснення кадрової політики в системі місцевих органів виконавчої влади;

дістали подальшого розвитку положення щодо:

- розширення сфери застосування адміністративних договорів у діяльності місцевих органів виконавчої влади;

- повноважень та функцій місцевих органів виконавчої влади, визначення меж компетенції цих органів та меж державного управління на місцевому рівні;

- діалектичної залежності між завданнями, функціями, повноваженнями та відповідальністю місцевих органів виконавчої влади, і на цій основі обґрунтовується необхідність врахування даного факту при визначені сфери компетенції таких державних органів.

Практичне значення одержаних результатів. Зміст дисертаційного дослідження дозволяє отримати цілісне уявлення про систему та правовий статус місцевих органів виконавчої влади та форми їх діяльності. Застосовані в дисертації підходи і висновки щодо правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади насамперед можуть бути використані у сфері адміністративного права та теорії і практиці державного управління, зокрема:

- у науково-дослідній діяльності для подальшого розвитку теоретичної бази загальних та галузевих юридичних дисциплін, зокрема адміністративного права, для проведення подальших наукових досліджень правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади;

- у навчальному процесі при викладанні курсів адміністративного права, державного управління, конституційного права, для підвищення кваліфікації працівників місцевих органів виконавчої влади, а також при підготовці підручників, навчальних посібників, методичних розробок для студентів юридичних та деяких інших спеціальностей;

- у сфері нормотворчості при вирішенні питань удосконалення правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади, зокрема шляхом внесенням відповідних змін до закону України “Про місцеві державні адміністрації”, а також при підготовці проектів нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади;

- у практичній діяльності працівників як місцевих державних адміністрацій, так і інших органів виконавчої влади при здійсненні ними певних функцій державного управління.

Окремі положення та результати дисертаційного дослідження вже впроваджені у навчальному процесі на юридичному факультеті Київського національного економічного університету ім. Вадима Гетьмана під час читання курсів “Адміністративне право”, “Конституційне право”.

Особистий внесок автора. Дисертація виконана автором одноособово. Пропозиції і положення базуються на його особистих дослідженнях. Окремі питання дисертаційного дослідження порушуються вперше, інші розглядаються по-новому.

Апробація основних положень дисертації. Дисертація обговорена на засіданні кафедри правового регулювання економіки Київського національного економічного університету.овідка про впровадження результатів дисертаційного дослідженняонального економічного університету ім.ям змін до іфікації праців Положення та результати дисертаційного дослідження знайшли своє відображення у тезах на міжнародних науково-практичних конференціях, зокрема, на міжнародній науково-практичній конференції „Науковий потенціал світу 2004” (м. Дніпропетровськ, 1-15 листопада 2004 р.) та на міжнародній науково-практичній конференції „Міжнародне економічне співробітництво (правові проблеми)” (м. Київ, 18 листопада 2004 р.).

Публікації. Результати дослідження висвітлено у шести публікаціях без співавторства, зокрема: в чотирьох статтях у наукових фахових виданнях з юридичних наук, а також у двох збірниках тез науково-практичних конференцій.

Структура дисертації. Відповідно до мети та завдань дисертаційного дослідження структура роботи включає: вступ, три розділи, які складаються із шести підрозділів, висновків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 185 сторінок, із яких 169 - основний зміст, список використаних джерел складається із 159 найменувань на 16 сторінках.

Основний зміст роботи

У Вступі обґрунтовується актуальність теми дослідження, аналізується сучасний стан її наукової розробленості, зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, сформульовано мету і завдання дослідження, наукову новизну, теоретичне і практичне значення отриманих результатів, форми апробації, наведено дані про структуру та обсяг дисертації.

Перший розділ “Правові засади діяльності місцевих органів виконавчої влади” складається із двох підрозділів і присвячений дослідженню та аналізу законодавства про місцеві органи виконавчої влади, визначаються ознаки таких органів та формулюється авторське визначення місцевих органів виконавчої влади з`ясовується їх місце у системі державних органів. У першому підрозділі “Місцеві органи виконавчої влади в Україні в системі державних органів” досліджується історія становлення та розвитку місцевих органів виконавчої влади в Україні як за радянської доби, так і після проголошення незалежності нашої держави.

Досліджуються питання місця виконавчої влади в системі державної влади в Україні, аналізуються та визначаються основні ознаки, які відрізняють виконавчу владу від інших гілок державної влади. Зокрема, на думку автора, до них слід віднести такі: предмет і сфера функціонування, призначення, завдання, специфічні форми і методи діяльності. На підставі даного аналізу автором пропонується власне визначення такої правової категорії, як виконавча влада, і яке зводиться до наступного: виконавча влада - це одна з гілок державної влади, основним призначенням якої є здійснення на основі Конституції і законів України, актів Президента України, інших нормативно-правових актів виконавчо-розпорядчої діяльності відповідної системи органів державної влади, що спрямована на управління різними сферами суспільного життя шляхом реалізації чітко визначених владних повноважень.

У даному підрозділі також досліджуються питання співвідношення механізму державного управління та механізму виконавчої влади. Робиться висновок про те, що механізм виконавчої влади являє собою систему відповідних органів, організаційно-структурних звязків між ними, методів, форм діяльності, правових інструментів та інших засобів, які обумовлюють безпосереднє функціонування виконавчої влади. Механізм виконавчої влади в процесі його функціонування впливає на суспільні процеси, які відбуваються у цій сфері, що у своїй сукупності проявляється як виконавча влада.

Автор, досліджуючи систему органів виконавчої влади, наводить ознаки, які дозволяють відмежувати їх від інших державних органів та органів місцевого самоврядування. Дисертант дослідив ознаки, які характеризують місцеві органи виконавчої влади. До таких ознак відносяться наступні. По-перше, місцевий орган виконавчої влади являє собою організаційно-структурну єдність, може виступати як від свого імені, так і від імені держави, фінансується в основному за рахунок держави та здійснює властиві для нього виконавчо-розпорядчі функції. По-друге, місцеві органи виконавчої влади мають обмежений територіальний масштаб діяльності, тобто діють не на всій території держави, а лише в рамках певної адміністративно-територіальної одиниці або в межах кількох таких одиниць, що визначається відповідним законодавством. По-третє, місцеві органи виконавчої влади підзвітні, підконтрольні та підпорядковані вищим органам, тобто діяльність таких органів контролюється та координується вищими по відношенню до них органами виконавчої влади. Фактично місцеві органи виконавчої влади є провідниками владної волі між вищестоящими органами виконавчої влади та безпосередніми обєктами управління. По-четверте, місцеві органи виконавчої влади є єдиноначальними органами. Це, перш за все, обумовлюється тим, що такі органи здійснюють оперативне управління і швидкість прийняття рішень, відіграє визначальну роль при здійсненні виконавчої влади на місцевому рівні, завдяки чому досягається максимальний ефект від виконавчо-розпорядчої діяльності, а також посилюється відповідальність керівників відповідних органів. По-пяте, місцеві органи виконавчої влади здійснюють в основному свої повноваження безпосередньо, тобто керуючі суб`єкти управління здійснюють прямий вплив на керованих суб`єктів.

У даному підрозділі автором також наводиться власне визначення місцевих органів виконавчої влади, під якими слід розуміти державні органи, які виступають як від свого імені, так і від імені держави, утримуються за рахунок державного бюджету, здійснюють державне управління, тобто виконавчо-розпорядчі функції, в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці або в межах кількох таких одиниць, є підзвітними, підконтрольними та підпорядкованими вищим органам. Такими органами є місцеві державні адміністрації, їх структурні підрозділи, місцеві (територіальні) органи міністерств та інших центральних органів виконавчої влади.

У другому підрозділі “Законодавство про місцеві органи виконавчої влади” аналізується та досліджується законодавство про місцеві органи виконавчої влади. Його слід розділити на три рівні:

- конституційний рівень;

рівень законів та інших прирівняних до них актів (декрети КМУ прийняті відповідно до закону України “Про тимчасове делегування Кабінету Міністрів України повноважень видавати декрети в сфері законодавчого регулювання” від 18 листопада 1992 року № 2796-XII);

рівень підзаконних нормативно-правових актів, який, у свою чергу, поділяється на такі 4 підрівні:

- постанови Верховної Ради України, акти Президента України;

- постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України;

- накази міністерств та інших центральних органів виконавчої влади;

- розпорядження голів місцевих державних адміністрацій та накази інших місцевих органів виконавчої влади.

Автором детально досліджується кожен рівень та група нормативно-правових актів про місцеві органи виконавчої влади. Зроблено висновок про те, що законодавство, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, є певною мірою безсистемним, неузгодженим та суперечливим, низькоефективним та таким, що не завжди відповідає усім сучасним вимогам. Особлива увага приділяється питанням ефективності законодавства про місцеві органи виконавчої влади. Питання ефективності законодавства, на думку автора, є одним з найважливіших. Це, перш за все, обумовлено тим фактом, що дане поняття є комплексним, і, крім того, досягнення максимального ефекту при правовому регулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади є тією метою, до якої повинна прагнути наша держава та суспільство. Саме ефективність законодавства є тим вирішальним чинником, дослідження якого дозволяє визначити та вирішити проблеми, що виникають при застосуванні норм законодавства про місцеві органи виконавчої влади.

Досліджуються різні підходи визначення такої юридичної категорії, як ефективність законодавства, як за змістом, так і за формою. Автором робиться висновок про те, що норми законодавства будуть результативними та ефективними лише у тому випадку, коли прийняття нормативно-правового акту обумовлене реальними потребами, а принципи та методи правового регулювання є адекватними об`єктивному розвитку суспільних відносин. Доцільність нормативно-правового акту, його спрямованість на регулювання існуючих суспільних відносин, відповідність тенденціям розвитку законодавства є важливими передумовами його ефективності. Ефективність законодавства також залежить від рівня нормотворчої техніки, яка повинна забезпечувати точне вираження волі правотворця у нормативно-правових актах, чітку, ясну, зрозумілу їх редакцію.

У другому розділі “Система та правовий статус місцевих органів виконавчої влади”, що складається з двох підрозділів, досліджуються питання системи, завдань функцій та повноважень місцевих органів виконавчої влади. Зміст першого підрозділу “Системно-правова характеристика місцевих органів виконавчої влади” присвячений дослідженню та аналізу системи місцевих органів виконавчої влади.

Аналізуються “статичний” та “динамічний” підходи при визначенні поняття системи. Так, з точки зору статичного підходу організаційна структура будь-якої системи -- це регламентована (урегульована) правовими нормами і взаємопов`язана сукупність внутрішніх елементів системи.

Через призму динамічного підходу структура будь-якої системи постає як регламентована (урегульована) правовими нормами сукупність внутрішньорганізаційних зв'язків елементів системи. Характеризуються такі основні аспекти системи, як цілісність, структурність, функціональність, інтегративність. Досліджується внутрішній зміст побудови системи місцевих органів виконавчої влади, відповідно до якого вона базується на відносинах підпорядкування, підзвітності, підконтрольності та координації.

Під підпорядкованістю слід розуміти такі управлінські відносини, за яких накази вищих органів виконавчої влади є обов`язковими для виконаннями нижчими органами. Саме завдяки таким відносинам система місцевих органів виконавчої влади є ієрархічно побудованою. Відносини підзвітності виражаються в обов`язку інформувати про свою роботу вищі органи виконавчої влади, які, керуючись даними звітів, мають змогу оцінити ефективність роботи певного місцевого органу в цілому чи за окремими напрямами. Суть відносин підконтрольності полягає у тому, що вся діяльність певного органу виконавчої влади або якийсь її напрям може перевірятись вищим чи спеціально створеним для цього органом для здійснення контролю чи нагляду. місцевий виконавчий влада реформування

У даному підрозділі також досліджуються та аналізуються питання формування системи місцевих органів виконавчої влади, призначення та звільнення їх керівників. Крім того, при розгляді системи місцевих органів виконавчої влади автором досліджується питання централізації, децентралізації та деконцентрації владних повноважень.

Визначаються сфери суспільного життя, які потребують регулювання з боку держави за допомогою місцевих органів виконавчої влади.

У даному підрозділі також з`ясовуються питання щодо побудови оптимальної системи місцевих органів виконавчої влади, яка б відповідала таким принципам: ефективність, стабільність, обґрунтованість, врахування місцевих особливостей.

Другий підрозділ, який має назву “Правовий статус місцевих державних адміністрацій як ключової ланки місцевих органів виконавчої влади”, присвячений питанням правового статусу та функціонування даного виду місцевих органів виконавчої влади. Місцеві державні адміністрації здійснюють управління досить значною кількістю різноманітних сфер суспільного життя. Саме місцеві державні адміністрації відіграють ключову роль у системі місцевих органів виконавчої влади, і від того, яким буде правовий статус даного виду державних органів, багато в чому залежатиме ефективність державного управління на місцевому рівні.

Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Автором розглядається ряд питань пов`язаних із розмежуванням компетенції між обласною та районною державними адміністраціями. Обґрунтовується необхідність ліквідації районних державних адміністрацій.

Особливу увагу дисертант приділяє тому факту, що в Україні навіть після майже десяти років з моменту прийняття Конституції законодавець так і не спромігся прийняти окремий закон, який би визначив особливості формування, функціонування та правового статусу Севастопольської міської державної адміністрації, як це передбачено Конституцією України. Окремо приділяється увага здійсненню функцій органу виконавчої влади Радою міністрів Автономної республіки Крим.

У даному підрозділі досліджується інститут делегування повноважень місцевими державними адміністраціями відповідним місцевим радам. Зроблено порівняльний аналіз даного інституту в Україні та зарубіжних країнах.

Окрема увага приділяється питанню дублювання функцій, які здійснює місцева державна адміністрація та інші місцеві органи виконавчої влади зокрема у сфері фінансів, мобілізаційної та оборонної роботи, правоохоронній діяльності, управлінні державним майном. Це обумовлює необхідність чіткого розмежування функцій таким чином, щоб управління певною сферою здійснював один державний орган. Це дозволить усунути дублювання функцій, скоротити витрати на утримання апарату місцевих органів виконавчої влади, посилить відповідальність керівників та працівників місцевих органів виконавчої влади. Автором також приділяється увага питанням відповідальності місцевих державних адміністрацій та їх керівників.

Третій розділ, який має назву “Організаційно-правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади”, складається з двох підрозділів та присвячений питанням реалізації владних повноважень місцевими органами виконавчої влади за допомогою як правових, так і організаційних форм.

У першому підрозділі “Правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади” розглядаються питання характеристики та класифікації правових форм діяльності органів виконавчої влади, зокрема до них слід віднести такі: прийняття нормативно-правових та ненормативних (індивідуальних) актів, укладання договорів (адміністративних, про співробітництво тощо), здійснення юридичних дій на основі закону або іншого правового акту (здійснення державної реєстрації, видача офіційних документів, здійснення владних розпорядчих та контрольних функцій тощо).

Правові форми діяльності органів виконавчої влади завжди пов`язані із реалізацією відповідних функцій, шляхом використання ними владних повноважень правоустановчого, правозастосовчого, регулятивного та правоохоронного характеру.

Основною правовою формою місцевих органів виконавчої влади є прийняття адміністративно-правових актів. Адміністративно-правовий акт місцевого органу виконавчої влади - це юридичний акт, що видається відповідними виконавчими та розпорядчими органами влади на підставі та на виконання законів та підзаконних актів вищих органів з метою безпосередньої організації практичної реалізації функцій держави в межах певної адміністративно-територіальної одиниці. Загалом місцеві органи виконавчої влади можуть видавати два види адміністративно-правових актів: розпорядження та накази.

У даному підрозділі також піднімаються питання, пов`язані із нормотворчим процесом місцевих органів виконавчої влади. Зокрема пропонується встановити процедуру публічного обговорення проектів таких нормативно-правових актів, заснувати збірник нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади, що дасть змогу не лише інформувати населення про свою діяльність, але й реалізувати положення, передбачені ст. 57 Конституції України.

Іншою важливою правовою формою діяльності органів виконавчої влади, крім правових актів, є адміністративний договір. Адміністративний договір - це угода, що базується на нормах адміністративного права, яка являє собою єдине волевиявлення сторін відносно певної цілі між двома або більше формально рівними і незалежними один від одного суб`єктами, предметом якої завжди є здійснення управлінських дій органами державного управління при реалізації ними розпорядчо-виконавчих функцій.

Автором пропонується значно розширити сферу застосування адміністративних договорів, на законодавчому рівні надати відповідні повноваження місцевим органам виконавчої влади щодо можливості укладання адміністративних договорів між собою для виконання покладених завдань, однак з обов`язковою умовою, що стосується відповідальності по управлінню певною сферою суспільного життя.

У другому підрозділі “Організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади” розглядаються питання, пов`язані з організаційним забезпеченням діяльності місцевих органів виконавчої влади. Під організаційними формами діяльності органів виконавчої влади, в тому числі місцевих, розуміють дії, які, як правило, безпосередньо не пов`язані із створенням нормативно-правових актів та їх реалізацією.

Загалом, враховуючи специфіку діяльності місцевих органів виконавчої влади, можна виділити такі основні види їх організаційних форм:

- матеріально-технічні операції;

- організація роботи щодо кадрового забезпечення;

- засідання колегії місцевих державних адміністрацій, наради, семінари.

Серед матеріально-технічних операцій найбільш важливими є документування управлінської діяльності та службові приписи. Автором висуваються такі основні вимоги до управлінських документів, як законність, мотивація та правомочність. До службових приписів відносяться: доручення, вказівки, резолюції.

Однією із найважливіших форм організаційної діяльності місцевих органів виконавчої влади є робота, що спрямована на кадрове забезпечення відповідних органів. У даному підрозділі автором пропонується вдосконалити систему добору кадрів місцевих органів виконавчої влади. Розглядаються питання, пов`язані з типовими професійно-кваліфікаційними характеристиками посад державних службовців місцевих органів виконавчої влади. Пропонуються зміни, які забезпечують удосконалення добору кадрів за допомогою системи кадрового резерву. У питанні кадрового забезпечення важливо знайти оптимальне співвідношення завдань та обов`язків кадрових служб, надавши їм більше повноважень і визначивши відповідну міру відповідальності. Значним фактором у покращенні роботи кадрових служб має стати підвищення рівня надання цим службам науково-методичного, інформаційного, правового забезпечення з боку центральних органів виконавчої влади.

Також, важливою формою діяльності місцевих органів виконавчої влади є засідання колегії місцевої державної адміністрації. Дана організаційна форма діяльності забезпечує реалізацію принципу колегіальності в державному управлінні на місцевому рівні.

Основні види організаційних форм діяльності місцевих органів виконавчої влади можуть здійснюватись максимально ефективно лише у тому випадку, якщо в місцевому органі виконавчої влади існує чітке планування діяльності, особливо це стосується місцевих державних адміністрацій як органів, що забезпечують виконання найбільшої кількості функцій у різноманітних сферах суспільного життя. Планування роботи місцевих органів виконавчої влади є найважливішою функцією, яка забезпечує належну роботу всіх управлінь, відділів, інших структурних підрозділів вищевказаних державних органів. Завдання, які визначенні у відповідних нормативно-правових актах, можуть бути успішно розв'язані на практиці лише за допомогою планування економічного і соціального розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також шляхом перспективного і поточного планування роботи.

Висновки

У Висновках викладені основні результати дослідження і сформульовані теоретичні положення та практичні пропозиції стосовно тих питань, що розглядались в дисертації. Вони зводяться до наступного.

1. Місцеві органи виконавчої влади утворюють окрему систему, яка потребує особливого правового регулювання, з врахуванням того факту, що на сьогодні вона є поки що недостатньо узгодженою і збалансованою. Так, органи виконавчої влади, що функціонують на місцевому рівні, у ряді випадків не відповідають усім ознакам системи або ж відповідають їм частково. Існує потреба реформування системи місцевих органів виконавчої влади з метою уникнення дублювання та паралелізму у їх діяльності.

2. Необхідно чітко визначити межі державного втручання при здійсненні виконавчої влади на місцевому рівні. На нашу думку, на місцевому рівні держава має забезпечувати: виконання Конституції та законів України, актів Президента України, Кабінету Міністрів України, інших органів виконавчої влади; дотримання законності та забезпечення правопорядку, додержання прав і свобод людини та громадянина; обороноздатність і національну безпеку України; здійснення управління об'єктами державної власності; проведення фінансової, цінової та податкової політики; реалізацію політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту; екологічну безпеку, охорону природи і природокористування. Всі інші функції по управлінню на місцевому рівні мають здійснювати виконавчі комітети відповідних місцевих рад.

3. Необхідно ліквідувати такий вид місцевого органу виконавчої влади, як районна державна адміністрація, що обумовлюється рядом факторів. По-перше, межі державного регулювання на місцевому рівні повинні бути мінімальними, і їх у повній мірі могли б реалізовувати обласні державні адміністрації. По-друге, решту повноважень по управлінню місцевими справами можна передати виконкомам відповідних місцевих рад. Однак, при цьому варто зазначити, що таке реформування системи місцевих органів виконавчої влади повинно бути поступовим, а не одномоментним. До того ж із передачею певних функцій по управлінню на місцях держава повинна надати можливість місцевим радам фінансово забезпечити їх виконання, шляхом перерозподілу бюджетного фінансування певною мірою на користь місцевих бюджетів.

4. При побудові системи місцевих органів виконавчої влади було б доцільно визначити та законодавчо закріпити такі основні принципи: ефективність, стабільність, обгрунтованість, врахування місцевих особливостей. Це забезпечить цілісність та єдність системи місцевих органів виконавчої влади, допоможе подолати внутрішні протиріччя, зміцнить ієрархічні зв`язки та надасть системі ознак завершеності.

5. Важливим фактором, який необхідно враховувати при побудові системи місцевих органів виконавчої влади, є співвідношення між їх завданнями, функціями та повноваженнями, а також відповідальністю. Передусім необхідно чітко визначити межі компетенції кожного окремо взятого місцевого органу виконавчої влади, усунути випадки, коли управління однією і тією ж сферою суспільного життя здійснюють два і більше органів. При цьому необхідно також зауважити, що відповідний державний орган має право здійснювати контроль лише стосовно тих суб`єктів, які належать до сфери його компетенції. Потребує своєї розробки система чітких та прозорих механізмів відповідальності посадових осіб місцевих органів виконавчої влади, зокрема і способи відшкодування шкоди, завданої неправомірними діями таких осіб.

6. Центральне місце в системі місцевих органів виконавчої влади повинні займати обласні державні адміністрації. За своєю структурою даний місцевий орган виконавчої влади у своїх межах має бути певним „віддзеркаленням” вищого органу виконавчої влади - Кабінету Міністрів України. Що стосується місцевих органів виконавчої влади спеціальної компетенції, то їх діяльність має координуватись відповідними управліннями місцевої державної адміністрації.

7. Вирішення потребують проблеми, що існують у правовому регулюванні кадрового забезпечення місцевих органів виконавчої влади. Перш за все уточнення потребує порядок призначення на посади голів місцевих державних адміністрацій. Так, відповідно до ст. 118 Конституції України передбачається, що голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України. При цьому незрозуміло, чи Президент зобов`язаний призначити відповідну особу головою місцевої державної адміністрації, чи він має право і не призначати таку особу, а якщо не призначати, то в яких випадках. На думку дисертанта, Президент України може і не призначити голову відповідної державної адміністрації за поданням Кабінету Міністрів України у випадку загрози національній безпеці України, що випливає із п. 1 ст. 106 Конституції України. У зв`язку із цим у закон “Про місцеві державні адміністрації” варто внести зміни, які б усунули можливість двозначного трактування такої норми, визначивши випадки, коли президент має право відхилити пропозицію Кабінету Міністрів України про призначення на посаду голови місцевої адміністрації ту чи іншу кандидатуру.

8. Удосконалення потребує не тільки сама система місцевих органів виконавчої влади, але і форми її діяльності. Саме від належної реалізації форм управлінської діяльності залежить те, наскільки ефективно місцеві органи виконавчої влади будуть здійснювати свої повноваження. Так, необхідно зазначити, що діяльність системи місцевих органів виконавчої влади повинна здійснюватись лише на основі Конституції, законів, інших нормативно-правових актів.

9. Стосовно правових форм діяльності місцевих органів виконавчої влади необхідно відзначити, що основною серед них є прийняття нормативно-правових актів. Однак варто зауважити, що реалізація такої форми діяльності потребує свого вдосконалення. Так, перш за все, необхідно запровадити публічне обговорення проектів нормативно-правових актів шляхом оприлюднення їх змісту у пресі та інших місцевих засобах масової інформації. Також необхідно вирішити питання щодо оприлюднення нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади, шляхом видання відповідних збірників.

10. Для покращення ефективності функціонування місцевих органів виконавчої влади необхідно більш активно використовувати адміністративні договори. З цією метою необхідно внести до закону “Про місцеві державні адміністрації” від 9 квітня 1999 року № 586-XIV, відповідні доповнення, що стосуються розширення повноважень місцевих органів виконавчої влади щодо можливості укладання адміністративних договорів для виконання покладених завдань, а також встановлення відповідальності за їх невиконання.

11. Що стосується вдосконалення форм управління, то необхідно перш за все, детально урегулювати процеси документування управлінської діяльності місцевих органів виконавчої влади. Така потреба обумовлюється тим фактом, що саме за допомогою управлінського документа здійснюється комунікативний зв`язок між суб`єктом та об`єктом управління. Оптимальним шляхом вирішення цієї проблеми є прийняття інструкції з діловодства центральними органами виконавчої влади, у підпорядкуванні яких перебувають місцеві органи виконавчої влади.

12. Законодавство, яке регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, умовно можна диференціювати на три рівні: конституційний, рівень законів та рівень підзаконних нормативно-правових актів, зокрема до останніх варто віднести нормативно-правові акти місцевих органів виконавчої влади. Основним питанням, яке потребує свого вирішення, є проблема ефективності такого законодавства. Головним фактором, який впливає на ефективність такої системи, є узгодженість та збалансованість нормативно-правових актів усіх трьох рівнів. У силу своєї природи система законодавства повинна розвиватись у напрямку логічної завершеності, узгодженості та цілісності. Така система повинна бути стабільною, формалізованою, чіткою та зрозумілою, побудованою за ієрархічним принципом, внутрішньо узгодженою.

13. Необхідно враховувати, що система законодавства, яка регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади, не є ізольованим, замкнутим цілим. Така система є відкритою, має тісні зв'язки з іншими системними утвореннями національного законодавства. Тому при врегулюванні діяльності місцевих органів виконавчої влади потрібно враховувати, як нові норми вплинуть на діяльність всієї системи державних органів та систему законодавства.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації

У наукових фахових виданнях:

1. Мельник Ю.В. Адміністративний договір як одна з правових форм діяльності місцевих органів виконавчої влади // Держава і право: Збірник наукових праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 25. - 2004. - С.244-247 (0,35 д.а.)

2. Мельник Ю.В. Проблеми ефективності законодавства, що регулює діяльність місцевих органів виконавчої влади // Правове регулювання економіки. Збірник наукових праць. Вип. 5. - 2005. - С. 168-176 (0,45 д.а.)

3. Мельник Ю.В. Місцеві органи виконавчої влади в системі державних органів // Юриспруденція: теорія і практика. Вип. 6(20). - 2006. - с. 71-75 (0,4 д.а.)

4. Мельник Ю.В. До питання про правовий статус місцевих державних адміністрацій // Правове регулювання економіки. Збірник наукових праць. Вип. 6. - 2006. - С. 191-199 (0,4 д.а.)

В інших виданнях:

5. Мельник Ю.В Питання вдосконалення діяльності місцевих органів виконавчої влади в галузі управління зовнішньоекономічною діяльністю // Міжнародне економічне співробітництво України (правові проблеми): Матеріали міжнародної науково-практичної конференції (18 листопада 2004 р.). - К.: КНЕУ, 2004. - С. 348-350 (0,25 д.а.)

6. Мельник Ю.В. Характеристика нормативно-правових актів місцевих органів виконавчої влади як вираження форми методу правового регулювання // Науковий потенціал світу, 2004: Матеріали І Міжнародної науково-практичної конференції (1-15 листопада 2004 р.). - Дніпропетровськ, 2004. - Т. 48 - С. 50-53 (0,20 д.а.)

Анотація

Мельник Ю.В. Правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата юридичних наук за спеціальністю 12.00.07 - адміністративне право та процес; фінансове право; інформаційне право. - Київський національний економічний університет, Київ, 2006.

Дисертація присвячена комплексному аналізу питань правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади. Визначається місце та ознаки місцевих органів виконавчої влади в системі державних органів. Досліджуються проблеми та структура законодавства про місцеві органи виконавчої влади.

Окрема увага приділяється побудові системи місцевих органів виконавчої влади. Визначається правовий статус місцевих державних адміністрацій як ключової ланки в системі місцевих органів виконавчої влади. Досліджуються правові та організаційні форми їх діяльності.

Сформульовані висновки та пропозиції, які направлені на підвищення ефективності правового регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади.

Ключові слова: правове регулювання діяльності місцевих органів виконавчої влади, місцеві органи виконавчої влади, правові форми діяльності місцевих органів виконавчої влади, організаційні форми діяльності місцевих органів виконавчої влади, ефективність законодавства, місцеві державні адміністрації.

Аннотация

Мельник Ю.В, Правовое регулирование деятельности местных органов исполнительной власти. - Рукопись.

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук по специальности 12.00.07 - административное право и процесс; финансовое право; информационное право. - Киевский национальный экономический университет, Киев, 2006.

Диссертация посвящена комплексному анализу вопросов правового регулирования деятельности местных органов исполнительной власти. Исследуются проблемы и структура законодательства о местных органах исполнительной власти. Определяется место и черты местных органов исполнительной власти в системе государственных органов.

Исследуются система исполнительной власти и её органов, механизм государственного управления и исполнительной власти.

Особое внимание уделяется построению системы местных органов исполнительной власти. В диссертации система местных органов исполнительной власти рассматривается сквозь призму динамического и статического подходов. Исследуется внутреннее содержание строения системы местных органов исполнительной власти, в соответствии с которым она базируется на отношениях подчинения, подотчётности, подконтрольности и координации.

Определяется правовой статус местных государственных администраций как главного звена в системе местных органов исполнительной власти. Автором рассматривается ряд вопросов посвящённых разграничению компетенции между областной и районной государственными администрациями, обосновывается необходимость ликвидации районных государственных администраций.

Исследуются правовые и организационные формы деятельности местных органов исполнительной власти. К основным правовым формам автор относит принятие нормативно-правовых и индивидуальных актов, а также административные договора. Основными же организационными формами являются: материально-технические операции, комплекс действий направленных на кадровое обеспечение местных органов исполнительной власти, заседания коллегии местной администрации, совещания, семинары.

Сформулированы выводы и предложения, которые направлены на повышение эффективности правового регулирования деятельности местных органов исполнительной власти.

Ключевые слова: Правовое регулирование деятельности местных органов исполнительной власти, местные органы исполнительной власти, правовые формы деятельности местных органов исполнительной власти, организационные формы деятельности местных органов исполнительной власти, эффективность законодательства, местные государственные администрации.

Annotation

Yu, V. Melnyk. Legal Regulation of Activity of the Local Bodies of Executive Power. - Manuscript

Thesis for receiving of academic degree of the PhD of Legal Sciences at the speciality 12.00.07 - administrative law and process; financial law; informational law. - Kyiv National Economic University, Kyiv, 2006,

The thesis is devoted to complex analysis of problems of legal regulation of activity of local executive power bodies. The place and features of the local bodies of executive power in the system of state bodies are determined. Problems and structure of legislation of the local bodies of executive power are studied.

The peculiar attention is paid to building of system of the local bodies of executive power. Legal status of the local state administrations as the key link in the system of local bodies of executive power is studied.

Conclusions and propositions, which are directed for improvement of efficiency of legal regulation of activity of the local bodies of executive power are stated.

Key words: legal regulation of activity of the local bodies of executive power, local bodies of executive power, legal forms of activity of the local bodies of executive power, organization forms of activity of the local bodies of executive power, legislation efficiency, local state administration.

Размещено на Allbest.ru

...