Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

• Введение
• Глава 1. Понятие и система федеральных органов исполнительной власти
• 1.1 Понятие и функции органов исполнительной власти
• 1.2 Система и виды органов исполнительной власти
• Глава 2. Особенности федеральных агентств как органов исполнительной власти
• 2.1 Понятие федерального агентства, его цели и задачи
• 2.2 Функции федерального агентства
• Заключение
• Список литературы

Введение

Вопрос об исполнительной власти является одним из труднейших вопросов правовой науки. Реальные характеристики этой ветви власти отражают состояние государственности в данный момент в целом, позволяют оценить потенциал и перспективы государственно-правовых методов разрешения социальных проблем.

Однозначного понимания системы исполнительной власти в практике и в законодательстве Российской Федерации пока не сложилось, однако важные изменения во взглядах на эту ветвь власти произошли после принятия Конституции РФ 1993 года Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изм. от 30.12.2008) // РГ. - 2009. - 21 января..

Основы конституционного строя закрепляют принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, так же устанавливается круг органов, осуществляющих государственную власть в Российской Федерации.

Как известно, становление и развитие гражданского общества наряду с разделением властей, представляющим систему сдержек и противовесов, являются необходимыми условиями преобразования исполнительной власти административно-командной системы управления в исполнительную власть правового государства. В свою очередь, как справедливо отмечал А.В. Шаров, эффективная "структура и система исполнительной власти должна обеспечивать специализацию органов исполнительной власти и организационное обособление функций, выполнение которых создает конфликт интересов" Шаров А.В. Об основных элементах административной реформы // Реформа государственного управления в России: взгляд изнутри. - М.: ИНФРА-М, 2004. - С.10..

Принципам построения системы исполнительных органов власти в научной литературе было уделено значительное внимание. Анализу подвергались линейное, функциональное, отраслевое, территориальное и иные начала управления, использовавшиеся при построении советской и впоследствии российской системы органов управления Петров Г.И. Советское административное право. Общая часть. - Л.: Изд-во Ленингр. ун-та, 1970. - С.178; Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. - М.: Юрид.лит, 1974. - С.131-132; Юсупов В. А. Административное право и проблемы административной реформы в России // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. - М.: Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2004. - С.98-99.. Исследуя вопросы рационализации государственного аппарата на научной основе, В.Г. Вишняков пришел к выводу о том, что "вопрос о создании рациональных взаимоотношений между органами управления: должен решаться путем анализа функций управлений", поскольку "анализ этих функций позволяет выяснить их характер и определить, какой орган и какими методами их должен осуществлять" Вишняков В.Г. О принципе двойного подчинения органов советского государственного управления. - М.: Юридическая литература, 1965.. Он отмечал, что решающим образом на внутреннюю форму системы влияют ее функции Вишняков В.Г. Структура и штаты органов советского государственного управления. - М.: Наука, 1972. - С.16..

Б.М. Лазарев, разрабатывая вопросы установления компетенции государственных органов, также писал о том, что "при определении компетенции органов управления нужно своевременно выявить объективную потребность в той или иной управленческой функции применительно к тем или иным объектам, находить наилучшие в конкретных условиях варианты распределения функций между различными органами" Лазарев Б.М. Компетенция органов управления - М.: Юридическая литература, 1972..

Именно функциональный подход и лег в основу организации современной системы федеральных органов исполнительной власти, ознаменовавшей собой новый этап построения и развития российского администрирования, кардинально отличающийся от предыдущих схем организации исполнительной власти.

Начало было положено Указом Президента Российской Федерации "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах" Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046., который в качестве одного из приоритетных направлений административной реформы выделял организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам. Впоследствии образованной постановлением Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003 г. № 451 Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 (ред. от 18.09.2012) "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" // СЗ РФ. - 2003. - № 31. - Ст. 3150. Комиссией по административной реформе был проведен серьезный и детальный анализ государственных функций федеральных органов исполнительной власти, а также их последующая типологизация. Результатом этой работы явилось деление функций федеральных органов исполнительной власти на три основополагающих типа: правоустанавливающие, правоприменительные и организационно-хозяйственные, или сервисные.

Полученный результат, в свою очередь, явился своеобразной основой построения современной дифференцированной системы исполнительной власти в виде триединства организационно и функционально обособленных органов исполнительной власти, введенной Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945..

В свете идеи разделения функций на три основополагающих типа исполнительная власть в Российской Федерации, видимо, длительное время будет представлена тремя типами органов: федеральными министерствами, занимающимися выработкой государственной политики, нормативно-правовым регулированием и координацией, федеральными службами, осуществляющими контроль и надзор, и федеральными агентствами, занятыми оказанием государственных услуг и управлением государственным имуществом.

Следует отметить, что подобный подход к определению статуса федеральных органов исполнительной власти, отчасти реализованный при построении ранее действующих структурных моделей исполнительной власти, явился в определенном смысле "новаторским", главным образом в части создания федеральных агентств.

Исходя из вышеизложенного определим цель курсовой работы: охарактеризовать административно-правовой статус федеральных агентств.

Для достижения указанной цели поставим следующие задачи:

- определить понятие и функции органов исполнительной власти;

- изучить систему и виды органов исполнительной власти;

- определить понятие федерального агентства, его цели и задачи;

- проанализировать функции федерального агентства.

Структура работы: работа состоит из введения, основной части, заключения, списка нормативно-правовых актов и специальной литературы.

Глава 1. Понятие и система федеральных органов исполнительной власти

1.1 Понятие и функции органов исполнительной власти

Государственное устройство России имеет три уровня публичной (народной) власти: федеральный центр, субъекты РФ, местное самоуправление. Каждый уровень обладает собственной исключительной компетенцией, вторгаться в которую органы иного уровня власти не вправе. Кроме того, государственная власть разделяется на законодательную, исполнительную и судебную. Органы каждого вида власти самостоятельны.

Конституция РФ вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить известное представление, как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Так, ч. 2 ст. 77 Конституции РФ говорит о том, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

Республики, входящие в состав Федерации, самостоятельно устанавливают систему республиканских органов власти, включающую и органы исполнительной власти.

В уставах краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов также закрепляются соответствующие звенья системы исполнительных органов.

Действующее законодательство наряду с широким использованием термина "органы исполнительной власти" часто содержит упоминания об "исполнительных органах", о "государственных органах управления".

Используя современную конституционную терминологию, мы говорим в подобном смысле о субъектах исполнительной власти или же, что по своей сути адекватно, - об органах исполнительной власти. Налицо тождественность понятий "субъект исполнительной власти" и "орган исполнительной власти" Четвериков B.C. Административное право. Серия «Высшее образова-ние». - Ростов-на-Дону: Феникс, 2004. - С.111..

Действующее законодательство, опирающееся на Конституцию РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого, говоря об органах исполнительной власти, мы подразумеваем (несмотря на их новое наименование) органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые основания не забывать о том, что они являются органами государственного управления. В то же время возможно использование и такого собирательного термина, как исполнительные органы, для обозначения всех субъектов государственно-управленческой деятельности.

При этом следует учитывать, что исполнительными по своей сути являются вообще все органы, осуществляющие управленческие функции и за пределами государственно-управленческой деятельности, т.е. действующие в системе местного самоуправления, в управлении внутренней жизнью государственных организаций, а также общественных объединений.

Таким образом, итоговые позиции, относящиеся к выяснению понятия и признаков органов исполнительной власти (исполнительных органов), выражаются в следующем.

1. По точному конституционному смыслу под органами исполнительной власти подразумеваются лишь те звенья государственного аппарата, которые сопутствуют органам законодательной (представительной) власти в системе разделения властей. Подобное ограничительное их понимание приводит к необоснованному выводу о том, что якобы органы исполнительной власти функционируют только на уровне Российской Федерации и ее субъектов. Опровержение такого вывода содержится как в федеральном законодательстве, так и, в особенности, в законодательстве субъектов Федерации (например, нормы о территориальных и местных исполнительных органах). В то же время нельзя не учитывать отсутствие федерального закона об исполнительной власти и ее организации, что пока приводит к тому, что лишь на федеральном уровне определяются система и структура органов исполнительной власти. Что же касается дальнейших уровней государственно-управленческой деятельности, то их организационные формы (т.е. органы управления) отличаются крайним разнообразием и отсутствием должной упорядоченности. Это дает основания рассматривать в их качестве любые организационно-правовые формы проявления государственно-управленческой деятельности, т.е. характеризовать их в качестве исполнительных органов.

2. Исполнительные органы представляют собой составную часть государственного аппарата с особой функциональной нагрузкой, суть которой заключается в практической реализации задач и функций исполнительной власти в процессе управления или регулирования в сферах экономической, социальной и административно-политической жизни. Соответственно своему специфическому, т.е. исполнительному, назначению эти органы осуществляют повседневную деятельность исполнительного и распорядительного характера.

3. Органы исполнительной власти являются носителями определенного объема государственно-властных (юридически властных) полномочий. Эти полномочия выражаются, прежде всего, в издании исполнительными органами правовых актов в пределах своей управленческой компетенции и в обеспечении их исполнения имеющимися в их распоряжении организационными и юридическими средствами (включая средства административного, т.е. внесудебного, принуждения). Наличие определенного объема юридически властных полномочий, выражаемых вовне, т.е. за пределами данного органа, - наиболее существенный элемент компетенции органов исполнительной власти.

Издаваемые исполнительными органами правовые акты не подменяют собой акты законодательных и судебных органов государственной власти. С одной стороны, они подзаконны, но предназначены для исполнения требований, содержащихся в законах. С другой стороны, правовые акты исполнительных органов отличаются от актов судебных органов, имеющих преимущественно негативно-юрисдикционный характер, и не выражают присущие судебным органам функции и полномочия правосудия.

4. Исполнительные органы представляют собой разновидность государственных организаций, в числе которых действуют также государственные организации. Но последние не являются носителями государственно-властных полномочий, не выполняют функции по реализации исполнительной власти, поскольку представляют собой не органы государства, а соответствующим образом организованные трудовые коллективы, основным назначением которых является создание материальных ценностей (например, завод), оказание тех или иных материальных услуг, наконец, осуществление социальных функций (например, больница, школа).

В существующих сейчас государственных организациях также в определенном объеме функционируют те или иные управленческие звенья (администрация завода), чья компетенция реализуется в целях "самоорганизации", т.е. в интересах нормальной работы организации. Именно в этих границах такие управленческие звенья обладают внутриорганизационными юридически властными возможностями (например, ректор вуза).

Следует учитывать, что в стране действует множество общественных организаций, имеющих собственные исполнительные органы, выражающие интересы и волю членов таких организаций. Их чисто внутриорганизационные полномочия выводят их, как и государственные организации, из числа органов исполнительной власти в их государственно-правовом понимании.

5. Исполнительные органы также представляют собой определенные трудовые коллективы, формируемые государством в соответствии с их целевым назначением на базе определенной организационной структуры. Имеется в виду внутреннее построение органа, предполагающее наличие совокупности государственных должностей (штаты), распределение между ними обязанностей и ответственности, определение объема полномочий каждого работника (должностного лица), занимающего соответствующую должность государственной службы. Именно государственные служащие составляют сердцевину штатной характеристики органов исполнительной власти (исполнительных органов).

6. Органы исполнительной власти обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией; последняя определяет основы правового положения данного органа либо в нормах Конституции РФ (например, Правительства РФ), либо в нормах конституций и уставов субъектов Федерации, либо в нормах федерального и регионального законодательства, либо, наконец, в нормах индивидуальных положений о них, утверждаемых в установленном порядке. Компетенция исполнительного органа выражает его задачи, функции, обязанности, полномочия и ответственность.

В рамках компетенции исполнительные органы совершают юридически значимые действия, выражающие их административную право- и дееспособность. В этом смысле наиболее показательны различные варианты нормотворческой (установление правил поведения), правоисполнительной (обеспечение реализации законодательных и подзаконных правил поведения) и правоохранительной (наблюдение за правильностью проведения в жизнь правовых норм) деятельности.

7. Характеризуя исполнительные органы в целом, необходимо учитывать, что практически от их имени действуют и, соответственно, представляют их в конкретных управленческих отношениях должностные лица, сами по себе исполнительными органами не являющиеся.

8. Каждый орган исполнительной власти имеет определенный для него законодательством территориальный масштаб деятельности, учитывающий особенности федеративного устройства России.

9. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном законодательством РФ и ее субъектов, Президентом РФ, главами республик, краев, областей и т.п. либо по их представлению соответствующими представительными (законодательными) органами власти.

Таковы наиболее общие черты, совокупность которых позволяет получить необходимое представление об административной правосубъектности органов исполнительной власти (исполнительных органов) или же органов государственного управления.

Итак, орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

1.2 Система и виды органов исполнительной власти

Система органов исполнительной власти многообразна. Огромная территория страны, различные по многим факторам субъекты РФ (экономические, социальные, географические условия регионов и территорий и т.п.) - все это неизбежно сказывается на решении организационных проблем, связанных с построением такой системы государственного управления хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, какова могла бы с наибольшей эффективностью способствовать реформированию жизни России.

Критерии, в соответствии с которыми действующие органы исполнительной власти могут быть разделены на определенные классификационные группы, различны. Их может быть достаточно много, если принимать во внимание все возможные оттенки характеристики той или иной группы таких органов. Поэтому предлагается наиболее значимая, т.е. имеющая принципиальное значение, их классификация.

1. Исходя из федеративного государственного устройства Российской Федерации, на первый план выдвигается территориальный масштаб деятельности исполнительных органов. В соответствии с данным критерием из их единой системы выделяются:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов Федерации.

Последняя группа наиболее разнообразна, так как включает в свой состав соответствующие органы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов.

Территориальный масштаб деятельности имеет ряд иных организационно-правовых выражений как применительно к федеральным органам исполнительной власти, так и к аналогичным органам субъектов Федерации. Так, федеральные органы исполнительной власти могут создавать свои территориальные органы (управления, отделы и т.п.), действующие на территории субъектов Федерации, но не входящие в систему исполнительных органов республик, краев, областей и т.п. Кроме того, отдельные федеральные органы создают межтерриториальные исполнительные органы, действующие на территории нескольких субъектов Федерации (например, органы военного управления).

Органы исполнительной власти субъектов Федерации по своей организационной сути также можно характеризовать как территориальные, поскольку их компетенция ограничена территорией данного субъекта. Однако, учитывая, что в составе этих субъектов есть государства (республики) и административно-территориальные единицы (т.е. собственно территории), для их общей характеристики стал все чаще использоваться термин "региональное управление" Административное право: Учебник под ред. Попова Л.Л. - Изд-е 2-е, пер. и доп. - М.: Юристъ, 2005. - С.61..

В качестве одного из проявлений территориального принципа построения системы органов исполнительной власти иногда называют образование местных исполнительных органов Агапов А. Б. Административное право: Учебник. -- М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К°», 2004. - С.149.. Однако ни Конституция РФ, ни федеральное законодательство не содержат никаких упоминаний о такого рода органах. Даже территориальные органы, которые образуются федеральными органами исполнительной власти в субъектах Федерации, подобным образом не характеризуются.

Тем не менее, в ряде конституций республик, входящих в состав Российской Федерации, прямо предусматриваются органы местной государственной власти и управления, т.е. исполнительные и распорядительные органы (конституции республик Ингушетия, Кабардино-Балкария, Коми, Татарстан, Адыгея, Башкортостан, Хакасия).

Так или иначе, но в подобных случаях налицо (и вполне обоснованное) стремление, прежде всего республик обеспечить входящие в их состав административно-территориальные единицы соответствующими звеньями исполнительной власти.

Однозначного решения вопроса о судьбе такого рода органов пока не предложено, в силу чего в ряде случаев в систему органов исполнительной власти включаются исполнительные органы системы местного самоуправления. Между тем органы местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) и федеральным законодательством не входят в систему органов государственной власти. Следовательно, конструировать местные органы исполнительной власти на базе существующих исполнительных органов местного самоуправления невозможно.

2. Исходя из установленного порядка образования органов исполнительной власти выделяются:

а) исполнительные органы, формирование которых в соответствии с п. "г" ст. 71 Конституции РФ отнесено к ведению Российской Федерации. Имеются в виду федеральные органы исполнительной власти.

На федеральном уровне все основные вопросы образования органов исполнительной власти сконцентрированы в руках Президента РФ. Указом Президента от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" установлено, что создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом по предложению Председателя Правительства РФ.

Кроме того, на федеральном уровне решаются вопросы образования федеральными органами исполнительной власти для осуществления своих полномочий в субъектах Федерации территориальных органов и назначения соответствующих должностных лиц (ст. 78 Конституции РФ);

б) исполнительные органы, формирование которых в соответствии со ст. 73 Конституции РФ и соответствующих статей республиканских конституций, уставов краев, областей и т.п. отнесено к ведению субъектов Федерации.

На республиканском уровне порядок образования органов исполнительной власти в деталях различен. Решающую роль здесь играют высшие должностные лица республик, главы государств, президенты - главы исполнительной власти.

В краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах порядок примерно такой же.

В настоящее время федеральным законодательством внедрено единообразное официальное наименование органов исполнительной власти для всех субъектов Федерации. Это - высший исполнительный орган государственной власти субъекта, возглавляемый высшим должностным лицом субъекта (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации). Тем не менее, конкретное наименование такого органа и его руководителя определяется конституцией (уставом) субъекта Федерации.

3. Органы исполнительной власти можно различать и по характеру компетенции. С этих позиций выделяются:

а) органы исполнительной власти общей компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении всех или широкого круга объектов по основным вопросам их деятельности. Это - Правительство РФ, правительства республик, входящих в состав Российской Федерации, а также правительства (администрации), созданные в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Во многих случаях на региональном уровне ими руководят губернаторы;

б) органы исполнительной власти отраслевой компетенции, которые осуществляют свои функции в отношении порученных им сфер отраслевой деятельности. Как правило, это - федеральные и республиканские министерства, иные отраслевые исполнительные органы;

в) органы исполнительной власти межотраслевой компетенции, которые в порученной им сфере деятельности координируют деятельность иных исполнительных органов. Как правило, это - министерства и службы, а также аналогичные органы субъектов Федерации;

г) органы исполнительной власти специальной компетенции, которые осуществляют различного рода разрешительные, контрольные, надзорные и регулятивные функции в различных сферах управленческой деятельности (например, федеральные службы).

4. По порядку разрешения подведомственных вопросов различаются коллегиальные и единоначальные органы исполнительной власти. К числу первых относятся правительства, а также администрации субъектов Федерации, если это прямо зафиксировано в их статусе.

Вопросы здесь решаются по принципу большинства голосов. Единоначальными являются, как правило, все остальные исполнительные органы, прежде всего министерства, службы, агентства. Единоначально может действовать и соответствующая администрация. Единоначалие тесно переплетается с началами коллегиальности на уровне обсуждения ведущих вопросов. Для этих целей, например, в министерствах создаются коллегии, различного рода консультативные и иные советы.

5. В качестве критерия классификации исполнительных органов применяется также способ их создания. С таких позиций можно различать:

а) исполнительные органы, образуемые в установленном порядке. Таких органов большинство как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов (например, образование министерств и иных исполнительных органов руководителями высших исполнительных органов государственной власти субъекта);

б) в отдельных случаях используется способ избрания. Однако он не распространяется на тот или иной исполнительный орган, а относится к тем должностным лицам, которые возглавляют соответствующий исполнительный орган. Так, в соответствии с Федеральным законом № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005. высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.

6. Разнообразны организационно-правовые формы органов исполнительной власти:

а) правительства (Российской Федерации, входящих в ее состав республик, городов федерального значения, а также в отдельных краях, областях);

б) министерства (федеральные, региональные);

в) службы (только федеральные);

г) федеральные агентства (только на федеральном уровне);

д) администрации или мэрии (в субъектах Федерации, не являющихся республиками);

е) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы - структурные подразделения органов исполнительной власти либо самостоятельные органы управления в субъектах Федерации.

Глава 2. Особенности федеральных агентств как органов исполнительной власти

2.1 Понятие федерального агентства, его цели и задачи

Каждый орган исполнительной власти создается для определенных целей. Вопрос о важности и необходимости нормативного закрепления целей и задач деятельности того или иного государственного органа исполнительной власти уже не раз поднимался и обсуждался в научной литературе Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М.: Юринформцентр, 2004; Бачило И.Л. Еще раз о сути административной реформы в России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003; Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. - М.: ВНИИСЗ, 2002; Хаманева Н.Ю. Проблемы совершенствования системы исполнительной власти в РФ // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003.. Особую актуальность данный вопрос приобрел в свете административной реформы, направленной на совершенствование системы органов исполнительной власти, презюмирующей реорганизацию существующих и образование новых органов. Как справедливо отмечала Н.А. Игнатюк, "для того, чтобы каждый вновь созданный (или действующий) орган исполнительной власти (в том числе федеральное министерство) не дублировал деятельность уже существующего, не мешал иным органам власти осуществлять свою деятельность, а также выполнял только ему предназначенные функции в той или иной сфере (отрасли, области), должны быть установлены определенные, четко сформулированные цели или задачи" Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. - М.: Юстицинформ, 2003. - С.109..

9 марта 2004 г. Президент РФ подписал Указ № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Одной из основных концепций реформирования системы федеральных органов исполнительной власти явилось разделение исполняемых ими нормотворческих, контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных функций по разным органам. Так, Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 первая группа функций возложена на федеральные министерства, вторая группа - на федеральные службы, третья группа - на федеральные агентства.

Согласно этому документу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное агентство согласно документу:

а) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа;

б) в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента Российской Федерации, Председателя Правительства Российской Федерации и федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство может быть подведомственно Президенту Российской Федерации;

г) не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности и функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента Российской Федерации или постановлениями Правительства Российской Федерации.

Комплексный анализ Положений о федеральных агентствах, принятых во исполнение Указа Президента РФ № 636 "О структуре федеральных органов исполнительной власти" Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 25.06.2012) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. - 2012. - № 22. - Ст. 2754., позволяет нам говорить об отсутствии нормативно закрепленных целей и задач деятельности федеральных агентств. Вместе с тем принципиальная важность рассматриваемых элементов правового статуса федеральных агентств не позволяет последним осуществлять свою деятельность без четко сформулированных, конкретных целей и задач.

Сложившаяся практика функционирования федеральных агентств показала, что вопрос определения целей и задач их деятельности остается неизменно актуальным. В этой связи в настоящее время широкое распространение получили такие формы установления целей и задач деятельности конкретного федерального агентства, как издание внутреннего документа, посредством официальных выступлений руководителей федеральных агентств и определением показателей деятельности и разработкой планов работы.

Как известно, наличие в актах, регулирующих деятельность федеральных органов исполнительной власти, прямо закрепленных целей и задач служит, прежде всего, упорядочению их функционирования в целом. В частности же:

- исключает дублирование деятельности иного аналогичного органа исполнительной власти;

- способствует концентрации усилий и направленности деятельности органа исполнительной власти на достижение поставленных перед ним целей и задач, не позволяя уклоняться от их достижения;

- является определенным механизмом отчетности и объективным критерием оценки деятельности органа власти;

- является системообразующим фактором в ходе выработки различных программ и планов деятельности того или иного федерального органа исполнительной власти, в том числе и прогнозных.

Поэтому закрепление основных целей и задач федеральных агентств непосредственно в положениях о них позволит более четко определить их правовой статус и специализацию деятельности. Подобными целями применительно ко всем федеральным агентствам, исходя из функционального подхода, положенного в основу деления федеральных органов исполнительной власти, могли бы явиться, в частности:

- не оказание, а организация оказания государственных услуг;

- не только управление, но и распоряжение в установленном порядке государственным имуществом;

- реализация государственной политики в установленной сфере деятельности и создание условий по выявлению правовых пробелов и коллизий в федеральном законодательстве.

2.2 Функции федерального агентства

федеральный агентство исполнительный власть

Общеизвестно, что цели деятельности органа исполнительной власти и его функции - понятия взаимосвязанные. Соответственно целям, установленным для органа исполнительной власти, а также роли и месту государственного органа в механизме государства каждый орган исполнительной власти выполняет свойственные только ему функции. В соответствии с целями, как считает Д.Н. Бахрах, должны формироваться и нормативно регламентироваться функции соответствующих органов управления Бахрах Д.Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность // Правоведение. - 1979. - № 3. - С.33-41..

Следует сказать, что классификация функций органов исполнительной власти всегда являлась и является до сих пор предметом обсуждений и постоянно порождает и научные дискуссии, и дискуссии между специалистами Бахрах Д.Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность // Правоведение. - 1979. - № 3; Бачило И.Л. Функции органов управления. - М.: Юридическая литература, 1976; Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение управления. - М.: Наука, 1987; Исполнительная власть в Российской Федерации / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. - М.: БЕК, 1996; Калинина Л.А. К вопросу о функциях исполнительной власти // История становления и современное состояние исполнительной власти в России. - М.: Новая Правовая культура, 2003..

Например, по мнению А.Ф. Ноздрачева, "федеральные органы исполнительной власти осуществляют функции подзаконного регулирования, распределения (перераспределения) государственных ресурсов, координации, контроля, применения мер государственного принуждения" Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития. - М.: ВНИИСЗ, 2002. - С.120..

На наш взгляд, классификация функций органов государственного управления наиболее полно и последовательно представлена Б.М. Лазаревым, который подразделял их на: сбор, обработку, анализ информации, передачу информации другим органам; прогнозирование; организацию; регулирование; руководство; координацию; планирование; стимулирование; контроль; учет Лазарев Б.М. Компетенция органов управления - М.: Юридическая литература, 1972. - С.30-40..

Общее представление о функциях, которые в настоящее время возложены на федеральные агентства, мы можем получить из упомянутого Указа Президента РФ № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти". Согласно п. 5 Указа федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору.

Под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

Помимо функций по контролю и надзору за федеральными агентствами на сегодняшний день не закреплены и такие функции, как прогнозирование, стимулирование и планирование. Вместе с тем функциональный подход к определению статуса современных федеральных агентств совсем не исключает возможности выполнения ими данных функций. Более того, нормативное закрепление такой значимой функции, как, например, прогнозирование, без которой федеральное агентство не может объективно спрогнозировать и обосновать задачи своей деятельности в краткосрочной и долгосрочной перспективе, крайне важно и необходимо. А отсутствие функции планирования, как правильно считает Н.А. Игнатюк, "губительно отражается на эффективности деятельности" Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. - М.: Юстицинформ, 2003. - С.129. любого федерального органа исполнительной власти.

Детальный анализ основной на сегодняшний день функции федеральных агентств - функции оказания государственных услуг - в свете оценки успешности административной реформы приводит к неутешительным выводам.

Наделение федеральных агентств подобной функцией как основной в их деятельности фактически повлекло за собой превращение государственных органов исполнительной власти в государственные учреждения. Было бы неверным говорить, что федеральные агентства целиком лишены государственно-властных полномочий. По сути, их компетенция не лишена собственно функций государственного управления (управление имуществом), однако подавляющее значение отведено именно функции непосредственного предоставления государственных услуг, которая в полном смысле этого слова к управленческим функциям отнесена быть не может.

Такое взаимоисключающее совмещение в одном органе исполнительной власти функций государственного управления и функций оказания услуг на сегодняшний день:

- снижает эффективность исполнительной власти, то есть осуществление государственно-властных полномочий;

- приводит к нерациональному использованию ресурсов, создает благоприятные условия для злоупотреблений властью и проникновения коррупции в государственный аппарат. В настоящее время указанный фактор в большой степени обусловлен обладанием рядом (пусть и ограниченным) властных полномочий, что априорно создает неравные условия конкуренции, а также отсутствием каких-либо стандартов и регламентов оказания государственных услуг, что создает для государственных служащих соответствующие условия и возможности действовать по своему усмотрению;

- деформирует каждый из этих видов деятельности, создавая предпосылки для возникновения административных барьеров, препятствующих нормальному функционированию экономики Шаститко А.Е. Принципы разграничения функций государственного управления и публичных услуг в деятельности органов исполнительной власти и их учреждений. - М.: ТЕИС, 2001. - С.354.. Несомненно, реализация органами исполнительной власти функций предоставления платных государственных услуг объективно приводит к тому, что соответствующие органы в большей степени заинтересованы в развитии именно этой стороны деятельности, чем в реализации функций государственного управления;

- не способствует повышению эффективности и качества осуществления функций оказания государственных услуг.

Не оспаривая в целом необходимость влияния органов исполнительной власти на процесс и качество оказания услуг, имеющих исключительную общественную значимость, на наш взгляд, представляется целесообразным возложить на федеральные агентства функции по организации работы по предоставлению государственных услуг вместо их непосредственного оказания. Всецело укладываясь в классификацию функций органов исполнительной власти, предложенную Б.М. Лазаревым, это позволит нивелировать вышеобозначенные недостатки, исключив конфликт интересов, неизменно возникающий при соединении федеральными агентствами функций государственного органа исполнительной власти и государственного учреждения. Организация федеральными агентствами работы по оказанию государственных услуг может осуществляться, например, посредством:

- управления государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими на основании правовых актов органов государственной власти или договоров о выполнении работ или оказании услуг для государственных нужд деятельность по оказанию государственных услуг гражданам и организациям;

- формирования государственного заказа в форме государственных контрактов на оказание услуг гражданам и организациям с учетом требований к объему и качеству услуг;

- проведения конкурсов, распределения грантов на финансирование целевых программ и проектов в сфере деятельности, связанной с оказанием услуг, имеющих исключительную общественную значимость;

- управления социально значимыми проектами и программами.

Грамотная организация федеральными агентствами работы по оказанию государственных услуг также позволит повысить эффективность и качество осуществления этих функций. Пока же, как верно отмечает Ю.А. Тихомиров, "ресурсы используются не рационально, снижается уровень обслуживания граждан, слабым местом деятельности названных субъектов оказания услуг является отсутствие строгих и стабильных процедур" Тихомиров Ю.А. Административная реформа и правовое обеспечение государственного управления // Административное и административно-процессуальное право. Актуальные проблемы. - М.: Изд-во Моск. ун-та МВД России, 2004. - С.62..

В целом на сегодняшний день серьезными проблемами, порождающими низкую результативность исполнения функций по оказанию государственных услуг, остались: неопределенность в содержании понятия "государственная услуга", чрезмерная и иногда намеренная усложненность административных процедур, их закрытость и непрозрачность для гражданского общества в целом и потребителей государственных услуг в частности, отсутствие четких механизмов непосредственного оказания услуг и оперативного контроля за качеством их оказания, отсутствие ответственности за несвоевременное, некачественное оказание услуг.

Конкретизация полномочий федеральных агентств, позволяющая данным органам исполнительной власти действовать в рамках правового поля осуществления именно государственно-властных полномочий, позволит установить четкие критерии оценки результатов их деятельности и контроля.

На наш взгляд, помимо сказанного следует развивать механизм учета интересов потребителей государственных услуг, что наряду с закреплением четких правил (стандартов) их оказания могло бы послужить отправной точкой в решении указанных проблем. Представляется, что закрепление стандартов государственных услуг на федеральном уровне позволит упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, внедрить объективные процедуры контроля и оценки их деятельности, что, в свою очередь, повысит качество оказываемых услуг, а также обеспечит их доступность для граждан и организаций.

Иными словами, наличие стандартов государственных услуг, по нашему мнению, сможет гарантировать гражданам и организациям равные права на получение государственных услуг установленного качества в условиях доступности и открытости. В этих целях необходима разработка законопроекта, содержащего общие требования к государственным услугам и порядку разработки и принятия стандартов качества государственных услуг, а также составления соответствующего реестра (реестров) государственных услуг.

И здесь можно было бы использовать опыт зарубежных стран. Принимая во внимание успешное развитие федеральных агентств в других странах, в России необходимо выработать единообразный подход к регламентации оказания государственных услуг конкретными федеральными агентствами.

Заключение

Итак, орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнения) законов в процессе управления (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества.

Критерии, в соответствии с которыми действующие органы исполнительной власти могут быть разделены на определенные классификационные группы, различны. Исходя из организационно-правовой формы органов исполнительной власти их можно разделить на:

а) правительства (Российской Федерации, входящих в ее состав республик, городов федерального значения, а также в отдельных краях, областях);

б) министерства (федеральные, региональные);

в) службы (только федеральные);

г) федеральные агентства (только на федеральном уровне);

д) администрации или мэрии (в субъектах Федерации, не являющихся республиками);

е) департаменты, главные управления, управления, комитеты, отделы - структурные подразделения органов исполнительной власти либо самостоятельные органы управления в субъектах Федерации.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. Федеральное агентство может иметь статус коллегиального органа.

Проведенный анализ нормативно-правового материала, регламентирующего статус современных федеральных агентств, показал, что в отдельных положениях содержится приблизительный перечень тех услуг, которые вправе оказывать данный орган исполнительной власти, в иных - только указание на ту сферу деятельности, в которой федеральное агентство осуществляет оказание государственных услуг. Кроме того, в отдельных постановлениях Правительства Российской Федерации, регулирующих вопросы деятельности федеральных агентств, функция оказания государственных услуг лишь обозначена как основная, но не раскрыта. Все это порождает неопределенность в деятельности федеральных агентств, обусловливая низкую эффективность исполнения функций по оказанию государственных услуг.

Вполне обоснованно можно предложить системное формирование такого нового комплексного правового института, как публичные услуги. Добавим, что в дальнейшем на основе разработанных норм не менее значимым представляется формирование соответствующего реестра (реестров) государственных услуг.

Важно подчеркнуть, что создание федеральных агентств является, безусловно, положительной тенденцией в налаживании диалога органов исполнительной власти с широкими слоями общественности. Предложенные же меры по совершенствованию статуса ныне действующих федеральных агентств, на наш взгляд, позволят последним стать основным звеном между властью и конечным потребителем государственных услуг.

Список литературы

Нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с изм. от 30.12.2008) // РГ. - 2009. - 21 января.

2. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ (ред. от 25.12.2012) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. - 1999. - № 42. - Ст. 5005.

3. Указ Президента РФ от 23.07.2003 № 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах" // СЗ РФ. - 2003. - № 30. - Ст. 3046.

4. Указ Президента РФ от 09.03.2004 № 314 (ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945.

5. Указ Президента РФ от 21.05.2012 № 636 (ред. от 25.06.2012) "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // СЗ РФ. - 2012. - № 22. - Ст. 2754.

6. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 № 451 (ред. от 18.09.2012) "О Правительственной комиссии по проведению административной реформы" // СЗ РФ. - 2003. - № 31. - Ст. 3150.

Специальная литература

1. Агапов А.Б. Административное право: Учебник. - М.: Издательско-торговая корпорация "Дашков и К", 2004.

2. Административное право: Учебник под ред. Попова Л.Л. - Изд-е 2-е, пер. и доп. - М.: Юристъ, 2005.

3. Бахрах Д.Н. Административное ведомство: понятие, правосубъектность // Правоведение. - 1979. - № 3.

...