В связи с принятием Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Целью настоящего Федерального закона является создание правовых условий для привлечения инвестиций в экономику Российской Федерации и повышения качества товаров, работ, услуг, организация обеспечения которыми потребителей относится к вопросам ведения органов государственной власти, органов местного самоуправления.

Настоящий Федеральный закон определяет основы правового регулирования отношений, возникающих в связи с подготовкой проекта государственно-частного партнерства, проекта муниципально-частного партнерства, заключением, исполнением и прекращением соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве, в том числе соответствующие полномочия органов государственной власти, органов местного самоуправления, устанавливает гарантии прав и законных интересов сторон соглашения о государственно-частном партнерстве, соглашения о муниципально-частном партнерстве.

Государственно-частное партнерство, муниципально-частное партнерство в Российской Федерации основаны на следующих принципах:

1) открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом тайну;

2) обеспечение конкуренции;

3) отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом;

4) добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению;

5) справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения;

6) свобода заключения соглашения.

С 1 января 2016 года вступает в силу закон о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве. Несмотря на кризисные явления в экономике, сфера государственно-частного партнерства вызывает все больший интерес, как со стороны бизнеса, так и со стороны государства.

Закон решает, с одной стороны, государственные задачи, с другой - дает гарантии инвестору и защищает его интересы. С принятием закона возможность реализации проектов ГЧП по значительно более широкому перечню используемых в мировой практике финансово-правовых моделей сотрудничества возросла. Всего в мире используется около дюжины финансово-юридических моделей, применение каждой из которых может оказаться более эффективным при структурировании конкретных проектов, например, в такой отрасли, как энергетика, или в области образования и культуры, в развитии социальной инфраструктуры. Кроме того, закон устанавливает правила и подходы к реализации проектов ГЧП: регулируются вопросы подготовки, заключения, исполнения, прекращения соглашений о ГЧП в отношении объектов общественной инфраструктуры.

В связи вступлением 224-ФЗ в силу 1 января 2016 года субъектам Российской Федерации в соответствие: с новым законодательством предстоит в сжатые сроки определить уполномоченный орган,. переструктурировать проекты ГЧП, находящиеся в прединвестиционной': стадии (по информации субъектов Российской Федерации на стадиях инициирования и прединвестиционной находятся порядка 142 проектов ГЧП в различных отраслях инфраструктуры), внедрить механизм оценки эффективности проектов- ГЧП, МЧП, выстроить систему конкурсного отбора, обеспечить мониторинг реализации проектов ГЧП, МЧП, и др.

Разграничивая государственно-частное партнерство и муниципально-частное партнерство следует определить, что для ГЧП характерно использование инструментов софинансирования по уровням бюджета федерального значения и бюджетов субъектов федерации, для МЧП - софинансирование исключительно из бюджетов муниципальных образований. Одновременно с этим выбор форм соглашений по реализации МЧП-проектов будет определить уровень риска и уровень ожидаемого дохода, находящихся в прямой зависимости.

В настоящее время среди федеральных нормативных правовых актов, тем или иным образом регулирующих отношения, возникающие в сфере ГЧП можно назвать:

· договорные конструкции, предусмотренные Гражданским кодексом РФ.

· Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях»;

· Федеральный закон от 22 июля 2005 года № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в Российской Федерации»;

· Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»;

· Федеральный закон от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития»;

· Федеральные законы об иных государственных корпорациях: «Роснанотех», ЖКХ, «Олимпстрой»;

· Постановление Правительства РФ от 24.08.2006 № 516 «Об открытом акционерном обществе «Российская венчурная компания»;

· Постановление Правительства РФ об Инвестиционном фонде РФ;

· Постановление Правительства РФ от 4 мая 2005 года № 284 «О государственном учете результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ гражданского назначения».

На уровне субъектов федерации можно выделить ряд наиболее значимых нормативно правовых актов, регламентирующих реализацию ГЧП:

· Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах»;

· Закон Томской области от 04.12.2008 № 240-ОЗ «О государственно-частном партнерстве в Томской области»;

· Закон Кемеровской области от 29.06.2009 № 79-ОЗ «Об основах государственно-частного партнерства»;

· Закон Челябинской области от 24.09.2009 № 475-ЗО «Об участии Челябинской области в государственно-частном партнерстве»;

· Закон Ставропольского края от 12.10.2009 № 67-кз «О государственно-частном партнерстве в Ставропольском крае»;

· Закон Курганской области от 02.11.2009 № 495 «О государственно-частном партнерстве в Курганской области»;

· и другие.

Обзор нормативных документов позволяет сформулировать целостное понятие государственно-частного партнерства.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) - это юридически оформленные отношения органов власти и субъектов предпринимательства в отношении объектов, находящихся в юрисдикции государства, основанные на обязательном разделении рисков, учете интересов и координации усилий сторон, осуществляемые в целях наиболее эффективной реализации проектов, имеющих важное общественно-государственное значение.

Среди нормативных правовых актов, определяющих принципы и основы реализации муниципально-частного партнерства можно выделить следующие:

· Положение об участии городского округа «город Махачкала» в муниципально-частных партнерствах;

· Положение об общих принципах организации муниципально-частного партнерства в городе Набережные Челны;

· Постановление Главы города Махачкалы от 05.03.2008 № 430 «О муниципально-частных партнерствах»;

· План мероприятий по развитию частно-муниципального партнерства в городе Иркутске на 2010 год;

· План действий по развитию частно-муниципального партнерства в муниципальном образовании "город Черемхово" [Иркутская область] на 2009 год.

Отсутствие комплексного нормативно-правового документа, способного интегрировать инструменты государственно-частного и муниципально-частного партнерства значительно усложняет процесс создания и управления проектами подобного плана, что в свою очередь затрудняет экономическое и социальное развитие муниципальных образований.

Вопрос о необходимости принятия комплексного законодательного акта о ГЧП и МЧП на федеральном уровне является дискуссионным вопросом. В настоящее время до сих пор среди специалистов нет единства в вопросе о необходимости принятия указанного закона [3].

По разбросу мнений, ученых и практиков можно условно разделить на две основные категории: сторонников принятия закон «Об участии органов государственной власти и местного самоуправления в ГЧП» (А.В. Баженов, И.Л. Иванов, И.А. Мартышко и др.) и их оппонентов (О.В. Ревзина, М.Г. Минскова) некоторые из которых считают, что в принципе вообще можно обойтись без разработки отраслевого законодательства в сфере ГЧП и МЧП (Д.Царев, А.Иванюк).

Основной аргумент оппонентов принятия закона о ГЧП, заключается в том, что, по мнению указанной группы авторов, действующее законодательство является достаточным для регулирования отдельных форм ГЧП и МЧП, и целесообразнее сконцентрировать внимание на внесении изменений в действующие нормативные правовые акты.

В то же время любые ошибки, допущенные при определении предмета регулирования федерального закона о ГЧП и МЧП, могут повлечь за собой ухудшение правовых условий для реализации ГЧП-проектов и МЧП-проектов в России» [1].

По мнению Д.Царева, А.Иванюка, «отсутствует необходимость специального регулирования отношений в сфере ГЧП, в том числе принятия отдельных законов как по отдельным институтам (формам) ГЧП, так и по ГЧП в целом. Такой подход представляется нецелесообразным и вряд ли внесет ясность в регулирование отношений в сфере ГЧП. Велика вероятность того, что возникнут коллизия и конкуренция правовых норм» [2].

По мнению авторов, положения о концессионных соглашениях могли бы быть включены во вторую часть ГК РФ, посвященную отдельным видам договоров. «Целесообразно было бы разработать ряд договоров, отражающих специфику отношений в сфере ГЧП, и дополнить ими ГК РФ. В отдельных случаях уже определенные во второй части ГК РФ договоры могут быть дополнены положениями, устанавливающими особенности применения таких договоров в рамках ГЧП» [2].

Первым этапом в системе организации и управления МЧП-проектом является этап выбора альтернатив и основных направлений создания МЧП-проекта. Регламент работы по подготовке и реализации проектов МЧП-проектов включает закрепление технических процедур инициации и реализации проекта (конкурсных процедур, процедур формирования программы проектов МЧП, взаимодействия с органами местного самоуправления и т.д.); обозначение условий, требований и механизмов инициации и реализации проектов (требования к разработке проекта, формы документов, критерии отбора проектов для реализации на основе МЧП).

Для проведения первого этапа необходимо выявить проблемы и определить потенциал территории. Схема проведения данного этапа представлена на рисунке 1.

Рисунок 1 Схема формирования инвестиционной политики МО по реализации МЧП-проектов

Наиболее распространенной формой создания МЧП- и ГЧП-проектов в России является концессия. Концессия подразумевает, что концедент (государство или муниципалитет) передаёт концессионеру право на эксплуатацию природных ресурсов, объектов инфраструктуры, предприятий, оборудования. Взамен концедент получает вознаграждение в виде разовых или периодических (роялти) платежей. Концессионные соглашения реализуются на основе публичного имущества, в том числе с использованием бюджетных средств. В случае отсутствия вовлечения в партнёрство публичного имущественного ресурса имеет место наделение частного партнёра правом ведения определённого бизнеса, исключительные или монопольные права на ведение которого принадлежат публично-правовому образованию [4].

Схема организации концессионного соглашения в рамках муниципального образования представлена на рисунке 2.

Рисунок 2 Экономико-правовая схема реализации МЧП-проектов через форму концессии

Управлением МЧП-проектом подразумевает целенаправленную деятельность по созданию нового продукта, новой услуги или достижению нового результата, а также расширению имеющихся возможностей по оказанию услуг, реализации товаров в условиях ограниченных ресурсов и за определенное время для целей удовлетворения потребности в определенных благах. При этом природа самого создаваемого «продукта» не имеет особого значения: это может быть строительство нового здания или реструктуризация какого-либо объекта, разработка новой услуги.

В структуре управления МЧП-проектом можно выделить ряд основных структурообразующих элементов, их взаимосвязь представлена на рисунке 3.

Рисунок 3 Взаимосвязь управления МЧП-проектами и функционального управления

Основным средством механизма управления МЧП-проектами является программно-целевой метод управления, в соответствии с которым создан ряд межгосударственных, федеральных, региональных, отраслевых и объектных целевых программ. Каждая из них представляет собой комплекс взаимоувязанных ГЧП- и МЧП-проектов. Их реализация происходит на базе общей концепции управления проектами.

Основу концепции составляет взгляд на проект как на изменение исходного состояния любой системы, связанное с затратой времени и средств. Процесс этих изменений, осуществляемых по заранее разработанным правилам в рамках бюджета и временных ограничений, и составляет сущность этой синтетической дисциплины. Такой подход позволяет свести все изменения в экономике и управлении, к системе инвестиционных проектов, а управление ими - к управлению инвестициями, формировании инвестиционной политики муниципального образования, субъекта федерации и, в конечном итоге, государства в целом.

В современных условиях совокупность методов и средств управления МЧП-проектами представляет собой сложную методологию управления инвестициями в рамках территории, позволяющую: осуществить анализ инвестиционного рынка и сформировать инвестиционный портфель МО с его оценкой по критериям доходности, риска и ликвидности; оценить эффективность инвестиций с учетом факторов риска и неопределенности в рамках обоснования инвестиций и сформированного бизнес-плана реализации МЧП-проекта; разработать стратегию формирования инвестиционных ресурсов МО с оценкой общей потребности в инвестиционных ресурсах, целесообразности использования привлеченных и заемных средств; произвести отбор и оценку инвестиционной привлекательности конкретных МЧП-проектов; оценить инвестиционные качества отдельных финансовых инструментов и отобрать наиболее эффективные из них; осуществить планирование и оперативное управление реализацией конкретных инвестиционных проектов и программ; организовать процедуру закупок и поставок, а также управление качеством МЧП-проекта; обеспечить эффективное осуществление инвестиционного процесса, включая управление изменениями и подготовку решений о своевременном закрытии неэффективных МЧП-проектов как с экономической, так и с социальной стороны; организовать завершение проекта.

Организационная схема управления МЧП-проектом представлена на рисунке 4.

Рисунок 4 Управлением МЧП-проектом

Грамотное и эффективное управление МЧП-проектами несомненно позволит реализовать те преимущества, которые имеются у муниципальных образований. Комплекс преимуществ реализации МЧП-проектов можно разделить на два уровня и представить следующим образом:

· Для муниципального образования:

o положительный бюджетный и социально-экономический эффект (возможность ускоренной реализации инвестиционного проекта),

o привлечение частного капитала для строительства объектов общественного пользования,

o перевод части рисков за адекватное вознаграждение на частных инвесторов,

o оплата предоставляемых частным сектором услуг с возможностью сокращения денежных выплат в случае невыполнения требований по качеству,

o привлечение управленческого и интеллектуального капитала частного сектора (управление проектом),

o отсутствие бюджетных затрат на эксплуатацию объекта.

· Для частного бизнеса:

o административное и политическое содействие государства в реализации проекта,

o разделение рисков с государством,

o гарантии со стороны государства: минимальной доходности; возврата вложенных средств в виде права на получение доходов от платной эксплуатации объекта; частичного или полного возврата средств инвестора государством при неудачной реализации проекта,

o возможность привлечения долгового финансирования

o затраты на проект в установленной доле,

o сохранение стратегического контроля за создаваемыми активами путем передачи управленческих функций специальной проектной или управляющей компании.