Основные категории теории государственного и муниципального управления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Факультет: Институт государственной службы и управления

Направление подготовки: «Зарубежное регионоведение» (бакалавриат)

Профиль: Управление проектами и программами

Кафедра международного регионоведения и регионального управления

Реферат

На тему: «Основные категории теории государственного и муниципального управления»

Автор проекта: студент 4 курса

Пироженко Дмитрий Сергеевич

Москва 2015

Содержание

1. Государство

2. Политическая и государственная власть

3. Государственное управление

4. Государственная администрация

5. Административно-государственное управление и государственное администрирование

6. Местное самоуправление

Библиография

1. Государство

Термин «государство» используется в двух значениях: во-первых, для выделения страны как политике-географического образования и, во-вторых, для обозначения организации политической власти, системы институтов власти. Государство в первом смысле изучается разными науками: социологией, политической (социологической) географией и др. Предметом исследования науки правоведения является государство во втором (политико-правовом) смысле. Поэтому в данной книге речь пойдет о государстве как организации политической власти, существующей в определенной стране.

Государство -- это сложное социальное образование, которое не поддается непосредственному эмпирическому восприятию, так как категории государства присущ высокий уровень абстрактности. Понятие государства можно дать путем указания на его существенные признаки.

Территория. Это пространственная основа государства, его физическая, материальная опора. Она включает сушу, недра, водное и воздушное пространство, континентальный шельф и др. Без территории государство не существует, хотя оно может изменяться со временем (уменьшаться в результате поражения в войне или увеличиваться в процессе экспансии). Территория есть пространство государства, занятое его населением, где в полной мере действует власть политической элиты. Территориальная принадлежность человека выражается в таких терминах, как «подданный», «гражданин», «лицо без гражданства», «иностранец». На своей территории государство поддерживает свою суверенную власть и имеет право защищать ее от внешнего вторжения со стороны других государств и частных лиц.

Население. Это человеческое сообщество, проживающее на территории государства. Население и народ (нация) -- понятия не тождественные. Народ (нация) -- это социальная группа, члены которой обладают чувством общности и принадлежности к государству благодаря общим чертам культуры и историческому сознанию. Население государства может состоять из одного народа или быть многонациональным. Иногда отношения между нациями могут быть напряженными или даже конфликтными, что порой приводит к дестабилизации государства. Для смягчения конфликтов используются различные средства. Наиболее эффективными из них являются федерализация и ав-тономизация.

Публичная власть. Термин «власть» означает способность влиять в нужном направлении, подчинять своей воле, навязывать ее подвластным, осуществлять над ними господство. В государстве такие отношения устанавливаются между населением и особой когортой (слоем) людей, которая им управляет. Иначе их еще называют чиновниками, бюрократией, управленцами, политической элитой и т. п.

Власть политической элиты носит институализированный характер, т. е. осуществляется посредством органов и учреждений, объединенных в единую иерархическую систему. Механизм государства, являющийся материальным выражением государственной власти, позволяет обеспечить нормальную жизнедеятельность общества. К важнейшим частям его относятся законодательные и исполнительные органы. Правители меняются, а учреждения сохраняются, за исключением случаев уничтожения государства в результате захвата или гражданской войны. Вследствие своей институализированности государство обладает относительной стабильностью.

Отличительными признаками государственной власти в отличие от других видов власти (политической, партийной, религиозной, экономической, производственной, семейной и т. д.) являются, во-первых, ее всеобщность, или публичность, т. е. распространение прерогатив на всю территорию, на все население, а также то, что она представляет все общество в целом; во-вторых, ее универсальность, т. е. способность решать любые вопросы, затрагивающие общие интересы; в-третьих, общеобязательность ее указаний.

Устойчивость государственной власти, ее способность принимать решения и проводить их в жизнь зависят от ее легитимности. Легитимность власти означает: а) ее законность, т. е. установление средствами и способами, которые признаются справедливыми, должными, правомерными, моральными; б) ее поддержка населением; в) ее международное признание. Существует множество средств обеспечения легитимности власти, среди которых многопартийность, выборы, уход в отставку, референдумы и др.

Право. Как система обязательных правил поведения право является мощным средством управления и начинает использоваться с появлением государственности. Государство осуществляет правотворчество, т. е. издает законы и другие нормативные акты, адресованные всему населению. Право позволяет власти делать свои веления непререкаемыми, общеобязательными для населения всей страны, с тем чтобы направить поведение масс в определенное русло. Юридические нормы устанавливают, что именно нужно делать, хотя эти установления никогда не выполняются в полной мере. Об эффективности юридических норм свидетельствует то, в какой мере большинство населения конкретного государства их соблюдает. Естественно, эта система не является нейтральной по отношению к интересам различных групп и слоев общества.

Правоохранительные органы. Эта часть государственного аппарата достаточно разветвлена и образует свою подсистему, в которую входят судебные органы, прокуратура, милиция, органы безопасности, внешней разведки, налоговая полиция, таможенные органы и др. Они необходимы любому государству, поскольку власть правителей осуществляется на основании норм права, приказов, т. е. имеет императивный характер. Строгая обязательность их выполнения может быть достигнута только с помощью мер государственного принуждения. Если к власти проявляется неуважение, то с помощью правоохранительных органов применяются санкции, предусмотренные правовой системой. Характер и объем, принуждения зависят от многих причин. Если власть нелегитимна, то, как правило, сопротивление ей велико, а, следовательно, принуждение используется ею шире. Если власть неэффективна или если законы, ею изданные, не отражают объективную реальность, также приходится прибегать к насилию и заставлять правоохранительные органы работать с перегрузкой. Насилие является последним аргументом, к которому прибегает политическая элита, когда ослабляется ее идеологическая основа и возникает возможность свержения.

Помимо применения санкций за нарушение правовых норм (взыскание таможенной пошлины, назначение наказания, взыскание налога, отмена незаконного акта и т. п.) правоохранительные органы используются также для предупреждения дисбаланса в обществе (регистрация сделки в нотариате, примирение судом спорящих сторон, предупреждение работниками милиции правонарушений и др.).

Армия. Одна из главных целей правящей элиты -- сохранение территориальной целостности государства. Хорошо известно, что пограничные споры между смежными государствами часто являются причиной военных конфликтов. Оснащение армии современным вооружением делает возможным захват территории не только смежных государств. По этой причине вооруженные силы страны и сейчас являются необходимым атрибутом любого государства. Но применяются они не толькоу для защиты территориальной целостности-. Армия может использоваться и в критических внутренних конфликтах, для поддержания правопорядка и правящего режима, хотя это и не является прямой ее задачей. Исключение армии из внутриполитической жизни страны делает необходимым многократное увеличение мощи правоохранительных органов на случай социальных конфликтов, что, возможно, обойдется обществу дороже.

Налоги. Представляют собой обязательные и безвозмездные платежи, взыскиваемые в установленных размерах и в определенные сроки, необходимые для содержания органов управления, правоохранительных органов, армии, для поддержки социальной сферы (образования, науки, культуры, здравоохранения и т. п.), создания резервов на случай чрезвычайных происшествий, бедствий, а также для реализации других общих интересов. В основном налоги взимаются принудительно, однако в странах с развитыми формами государственности постепенно переходят к их добровольной уплате. С развитием общества доля налоговой массы постепенно увеличивается, поскольку государство берет на себя решение все новых и новых задач.

Государственный суверенитет. Как признак государства государственный суверенитет означает, что власть, существующая в государстве, выступает как высшая власть, а в мировом сообществе -- как самостоятельная и независимая. Иначе говоря, государственная власть юридически стоит над властью любых других учреждений, партий, находящихся на территории данного государства. В международных же отношениях суверенитет выражается в том, что власти данного государства юридически не обязаны выполнять приказы других государств.

Различают внутренний и внешней суверенитеты. Внутренний суверенитет -- это верховенство в решении внутренних дел. Внешний суверенитет -- это независимость во внешних делах. На начальных этапах развития человечества суверенитет носил абсолютный характер, но затем он все более и более становится относительным, ограниченным, как бы сужается. Внутренний суверенитет постоянно подвергается давлению со стороны национальных и межнациональных групп, других сил, представляющих гражданское общество. Мнение международного сообщества также может влиять на проведение политики внутри государства. Что же касается внешнего суверенитета, то его относительность очевидна, и сужается он с большей скоростью, нежели внутренний. Вообще наличие мирового, сообщества и международных организаций ставит деликатную проблему: где границы внешней суверенности?

Помимо основных можно указать и на ряд дополнительных признаков, присущих уже современным государствам (единый государственный язык, единая дорожно-транспортная система, единая энергетическая система, единая денежная единица, единое экономическое пространство, единая информационная система, единая внешняя политика, государственные символы: флаг, герб, гимн).

На основании вышеуказанных признаков можно дать определение государства. государство администрирование политический публичный

Государство -- это организация суверенной политической власти, действующая в отношении всего населения на закрепленной за ним территории, использующая право и специальный аппарат принуждения.

2. Политическая и государственная власть

Политическая власть, как власть социальная, является не частной, как это, например, имеет место в семье, не корпоративной, как в организации, а власть, декларирующая, что она действует от имени всего общества и редко (например в условиях тоталитарного социализма) -- от имени определенного класса или классов. В зарубежной политологической литературе иногда утверждается, что политика, и соответственно политическая власть, существует в любом человеческом коллективе. Однако вряд ли отношения в семье или профсоюзе можно назвать политикой в точном смысле этого слова, а власть -- политической. По общему правилу, имеется лишь один уникальный коллектив, в котором может возникнуть такая разновидность общественной власти -- это социально асимметричное (в разных пониманиях -- классовое, стратифицированное) общество, всеобъемлющий коллектив в более или менее определенных географических границах (страна, город-государство), иногда -- в кочующем сообществе (у монголов, где вместо административно-территориального деления использовалось деление на десятки, сотни или другие способы исчисления людей в походе). По общему правилу политическая власть получает свое выражение в государственной форме как власть государства, а в федерациях -- и как государственная власть ее субъектов.

В редчайших случаях политическая власть может сложиться в освобожденных в ходе национально-освободительной борьбы (Ангола, Гвинея-Бисау) или гражданской войны (Китай) районах. В борьбе за государственную власть в ее осуществлении огромную роль играют политические элиты, партии и другие политические объединения, политическое лидерство.

Хотя политическая власть -- это власть народа, класса, социального слоя, проявляющаяся не только в государственной форме, но она (особенно предгосударственная политическая власть) неразрывно связана с властью государственной: в освобожденных районах она находит (хотя и не всегда) свое продолжение в государственной власти, а последняя является главным, типичным способом реализации политической власти народа, класса, блока классов в государственных формах, специфическими государственными средствами и методами. Тем не менее политическую власть, как явление, следует отличать от государственной. Во-первых, не всякая политическая власть является государственной. Это можно было наблюдать в условиях трехмесячного существования двоевластия в России 1917 г., когда переплетались политическая власть Советов и государственная власть Временного правительства. Об этом же свидетельствуют примеры освобожденных районов. Однако всякая государственная власть является политической, регулируя отношения социальных групп. Во-вторых, государственная власть выполняет арбитражную роль в обществе, иная политическая власть такие задачи выполнять не может, у нее нет для этого необходимых средств и инструментария. В-третьих, негосударственная политическая власть и государственная власть имеют разные механизмы для своего осуществления. Государственная власть формализована, легализована, закреплена в правовой форме, она реализуется специализированным государственным аппаратом (парламент, правительство, суды). Политическая негосударственная власть таких механизмов не имеет. Она обычно опирается на вооруженные отряды. В-четвертых, только государственная власть юридически уполномочена от имени всего общества применять легализованное и в большинстве случаев легитимное принуждение, насилие. Наконец, государственная власть обладает юридически и почти всегда фактически верховенством в обществе, она суверенна.

Таким образом, государственная власть -- явление социально-политическое. Это основная форма проявления политической власти определенной крупной социальной общности (народа, класса и т.д.), обладающая специализированным аппаратом для регулирования общественных отношений и верховенством в обществе. Важнейшие элементы государственной власти -- это воля и сила.

В федеративном государстве государственная власть присуща также субъектам федерации, которые имеют право издавать свои законы, а нередко имеют свои конституции, гражданство (штаты в США, часть субъектов Федерации -- республики в России и т.д.). В федеральной конституции проведено размежевание предметов ведения (компетенции) федерации и ее субъектов, есть сфера законодательства субъектов (обычно «остаточные полномочия» после перечня исключительных полномочий федерации и совместных полномочий федерации и ее субъектов), в которой закон субъекта превалирует над законом федерации. Однако государственная власть субъекта федерации имеет все же подчиненный характер: конституция и законы субъекта должны соответствовать федеральным (верховенство федерального права), возможно федеральное принуждение, а субъекты федераций не обладают государственным суверенитетом, хотя в соответствии с некоторыми федеральными конституциями (Мексика, Швейцария) обладают им при решении местных дел («во внутренних делах»), не входящих в федеральную компетенцию и в рамках федеральной конституции.

Любая власть, в том числе и государственная, стремится к саморасширению, к подчинению себе всего, что удается, а создаваемые ею органы часто изменяют свои первоначальные функции. Созданные в общих целях, они тратят огромные усилия и средства на самообслуживание.

Государственная власть -- не только социально-политическое явление. С юридической точки зрения это также институт конституционного права, т.е. система правовых норм, регулирующих социальное явление -- государственную власть с юридических позиций. Многие статьи конституций характеризуют его содержание, закрепляют формы организации и осуществления государственной власти.

Государственная власть и местное самоуправление. Наряду с государством и другими названными выше образованиями подобие политической власти (назовем ее параполитической) присуще местным территориальным коллективам в административно-территориальных единицах, если эти единицы признаны конституцией, законом территориальными коллективами (в России ими признаются все административно-территориальные единицы, в Германии -- не все). Территориальный коллектив (народ административно-территориальной единицы) пользуется местным самоуправлением: принимает решения на сельских сходах, местных референдумах (по местным вопросам), избирает свои органы (совет, мэра и др.), которые создают подчиненный им муниципальный аппарат управления, назначают муниципальных чиновников, зачастую имеют местную муниципальную полицию, устанавливают местные налоги, принимают местный бюджет и т.д. В литературе иногда органы местного самоуправления рассматривают как «агентов государственной власти», но во многих странах (в том числе в России) местное самоуправление не входит в систему государственной власти, обладая автономией. Это особого рода политическая власть территориального коллектива. Государственная же власть обычно в нем представлена назначенными «сверху» (президентом, правительством, министром внутренних дел) чиновниками (губернаторами, префектами и др.), которые осуществляют контроль в отношении местного самоуправления, но по нормам права -- только за соблюдением законов (фактически контроль имеет более широкий характер). Во многих странах назначенных на места чиновников общей компетенции нет. В этом случае в качестве представителей государственной власти обычно утверждаются (президентом, правительством, министром внутренних дел) избранные населением или местными советами префекты (Бразилия), мэры общин и городов (Франция).

3. Государственное управление

Государственное управление как предмет, включает социологию, психологию, и даже, в случае необходимости, применение математических методов, некоторые точные дисциплины. Таким образом, государственное управление - это междисциплинарная наука, изучающая, главным образом, процесс и функции управления. Полезно ознакомиться с некоторыми новейшими определениями государственного управления, что поможет выявить характерные особенности, присущие этой дисциплине.

Первое определение исходит из принципов рыночной экономики. В учебном пособии Димока и Фокса говорится, что «Государственное управление - это производство товаров и услуг, предназначенное для удовлетворения потребностей граждан». Это определение упускает из виду политические, юридические и организационные аспекты государственного управления. Это определение исходит из экономической рациональности в обеспечении потребностей граждан.

Определение Старлинга уделяет больше внимания исполнительной стороне государственного управления, чем политической: «Под государственным управлением традиционно понимается исполнительная деятельность. Предполагается, что она складывается из тех форм деятельности, которые необходимы для осуществления и дальнейшего развития политического курса избранных лиц».

Но более понятное и основательное определение государственного управления принадлежит Феликеу А. Нигро и Ллойду Дж. Нигро: Государственное управление:

1) Это совместные усилия организованной группы в сфере государственной деятельности

2) Охватывает ветви власти - исполнительную, законодательную и судебную;

3) Играет важную роль в формировании государственной политики, и следовательно, является частью политического процесса;

4) Основательно отличается от управления в сфере бизнеса;

5) Связано со многими группами и индивидуумами, оказывающими услуги всему обществу.

Через государственное управление реализуются внутренние и внешние функции государства. Эта деятельность государства многообразна, отличается большой масштабностью, сложностью и объемом управленческих функций.

Также можно сказать, что государственное управление - это сознательное воздействие государственных институтов на деятельность общества, его отдельных групп, в котором реализуются общественные потребности и интересы, общезначимые цели и воля общества.

4. Государственная администрация

В социальных науках администрацией или бюрократией принято называть любую крупномасштабную организацию профессиональных служащих, чья основная обязанность состоит в том, чтобы осуществить политику тех, кто принимает решения. В идеале государственная администрация - это рациональная система или организованная структура, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Она имеет достаточно строгую иерархию власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений опускается сверху вниз.

5. Административно-государственное управление и государственное администрирование

В западной политологии оба эти понятия обозначаются одним термином «public administration». В узком смысле слова «public administration» означает профессиональную деятельность государственных чиновников. На русский язык это можно перевести как государственное администрирование. Американская энциклопедия определяет государственное администрирование как «все виды деятельности, направленные на осуществление решений правительства».

В широком смысле слова «public administration» это не только профессиональная деятельность чиновников, но и вся система административных институтов с достаточно строгой иерархией власти, посредством которой ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз. В русском языке этому понятию соответствует административно-государственное управление.

Французский политолог Р. Грегори в своей монографии «Французская гражданская служба» дает определение административно-государственного управления как «особой социальной функции, направленной на упорядочение развития в интересах всего общества, где государственный чиновник выступает социальным агентом власти».

Сегодня большинство политологов считают, административно-государственное управление и государственное администрирование связаны с тремя сферами власти - законодательной, исполнительной и судебной. Такой подход предлагают Д. Вильсон, Д. Гринвуд, Р. Грегори, У. Джон, Р. Горд, Л. Нигро, Ф. Нигро, М. Роскин. Наиболее последовательно это точка зрения выражена в монографии американских политологов Ф. Нигро и Л. Нигро «Современное государственное администрирование». Авторы дают развернутое определение административно-государственной деятельности:

«Государственное администрирование означает скоординированные групповые действия в государственных делах:

1) Связанные с тремя сферами власти - законодательной, исполнительной и судебной;

2) Имеющие важное значение в формировании государственной политики и являющиеся частью политического процесса;

3) Значительно отличающиеся от администрирования в частном секторе;

4) Тесно связанные с многочисленными частными группами и индивидами, работающими в различных компаниях и общинах».

Исходя из всего вышесказанного можно вывести следующие определения:

Административно-государственное управление - это осуществление государственной политики через систему административных учреждений, при котором ответственность за выполнение государственных решений спускается сверху вниз.

Государственное администрирование - это деятельность профессиональных служащих по осуществлению общественной политики.

6. Местное самоуправление

В современном обществе утвердился взгляд на местное самоуправление как на одну из необходимых основ любого демократического строя, важнейший принцип организации власти в государстве, непременное условие формирования и развития гражданского общества.

Местное самоуправление есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении локальных проблем.

Несмотря на многовековую историю местного самоуправления, в обществе до сих пор не сложилось четкого понимания сущности этого явления.

В статье 3 части I Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой Советом Европы в Страсбурге 15 октября 1985 г., под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.

Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

В Федеральном законе от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (в дальнейшем - Федеральный закон № 131-ФЗ) говорится следующее: «Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций».

Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. приводят различные аспекты местного самоуправления:

- конституционный принцип, признающий и гарантирующий самостоятельность мест, определяющий нормативную политику правотворческих органов, деятельность правоприменителей, всех, кто так или иначе вступает в сферу местного самоуправления;

- коллективное право местного населения (местных сообществ жителей) на властную самоорганизацию;

- социальный институт, включающий в себя организационно-правовые формы самоуправленческой деятельности жителей (муниципальные образования, органы местного самоуправления, выборы, референдумы, иные формы прямого волеизъявления граждан);

- правотворческая и правореализационная деятельность по осуществлению местного самоуправления в качестве конституционного принципа и права населения в установленных законом организационно-правовых формах;

- реальное состояние местной жизни, складывающееся под воздействием права и факторов его искажающих.

Местное самоуправление является средством реализации как минимум трех целей: обеспечения децентрализации в государственном управлении; развития демократических начал в решении вопросов местного значения и повышения эффективности в ведении местных дел.

Таким образом, местное самоуправление - территориальная форма организации власти, действующей в границах отдельных населенных пунктов и административно-территориальных единиц субъектов РФ, субсидиарно исполняющая ряд функций, для решения которых у нее имеются собственные или переданные ресурсы.

Принцип субсидиарности представляет собой общий принцип децентрализации, согласно которому те или иные права и функции не должны передаваться на более высокий уровень в случае, если они могут эффективно осуществляться на более низком уровне. В отличие от процессов децентрализации, когда полномочия делегируются сверху вниз, принцип субсидиарности означает выбор в пользу перераспределения ответственности снизу вверх. Обосновывается это тем, что на вышестоящие уровни должны быть переданы только те функции, которые не могут в полной мере или достаточно эффективно выполняться низовыми структурами.

Сущность. Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Являясь неотъемлемой частью государства, органы местного самоуправления тем не менее имеют особенности, отличающие его от органов государственной власти. Эти особенности местного самоуправления блестяще сформулированы в книге Л.Велихова «Основы городского хозяйства».

Л. Велихов определяет четыре основных отличия органов местного самоуправления от органов государственной власти, вызванных общественным характером этой власти:

1. Самоуправление в отличие от государственной власти - власть подзаконная, действующая в пределах и на основании законов, принимаемых органами государственной власти.

2. Самоуправление возможно лишь тогда, когда строго определена часть общественных дел, которыми оно занимается (предметы его ведения). В этом его отличие от советов, где все уровни власти занимались всем, и окончательным являлось только решение центральных органов власти.

3. Для реализации полномочий по этим предметам ведения местное самоуправление должно иметь собственные ресурсы в виде самостоятельного бюджета и муниципальной собственности.

4. Эта власть требует обязательного наличия представительства населения, другими словами, она выборная по своей природе.

Эти четыре принципа показывают, с одной стороны, отличия местного самоуправления от государственной власти, с другой стороны, - неразрывную связь местного самоуправления с государственной властью в целом.

Библиография

· Кашанина Т. В., Кашанин А. В. Основы российского права: Учебник для вузов. -- 3-е изд., перераб. и доп. -- М.: Издательство НОРМА, 2003.

· Государствоведение: Учебник. - 2-е изд., испр и доп - М * Юристъ, 2000

· И.А. Василенко. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Учебное пособие. М., 1998, стр 28-33.

Размещено на Allbest.ru