Формирование института административного договора

Все более активно заключаются административные договоры между различными государственными и общественными образованиями.

Например, активно действует в данной области Русская православная церковь.

С начала 90-х годов на федеральном и региональном уровнях были заключены десятки подобных соглашений.

Привести в качестве примеров можно Соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством культуры от 3 марта 1994 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством здравоохранения и медицинской промышленности Российской Федерации и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 12 марта 1996 г., соглашение о сотрудничестве между Московской Патриархией и Министерством социальной защиты в интересах социального развития России от 14 июня 1996 г., договор о сотрудничестве Министерства образования Российской Федерации и Московской Патриархии Русской Православной Церкви от 2 августа 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между Министерством юстиции Российской Федерации и Московской Патриархией от 15 ноября 1999 г., Соглашение о сотрудничестве между ФАПСИ и Московской Патриархией Русской Православной Церкви от 28 января 2002 г. и др.[60]

Много говорится и о развитии института подобного рода соглашений. Так, например, В.Е. Лукьяненко утверждает о невозможности полноценного развития сельскохозяйственной отрасли без договоров административного характера.[61] О развитии договорного процесса между образовательными учреждениями и их учредителями пишет Т.С. Красильников.[62]

На необходимости развития института концессионных соглашений с органов управления с предпринимателями настаивают в своих трудах такие авторы, как Е.П. Губина, и П.Г. Лахно[63], а так же С.А. Сосна.[64]

Заключая подобные договоры и соглашения, органы власти детализируют порядок обеспечения гарантий, необходимых для беспрепятственного, в рамках закона, осуществления управленческой деятельности, а так же иные организационные вопросы.

Учитывая тот факт, что в настоящий момент наше государство стремится к реализации основных принципов демократического общества, административные договоры о сотрудничестве являются наиболее перспективной формой государственного управления по сравнению с практикой недавнего времени, когда государство в одностороннем порядке решало судьбу и место организаций в жизни общества.

Глава 4. Правовая природа административного договора

Несмотря на распространенность термина "административный договор", в административно-правовой науке отсутствует единый подход к пониманию сущности административно договора, определению его понятия и присущих ему признаков. Традиционно административные договоры рассматривались как одна из форм управления, встречавшаяся на практике. Произошедшие перемены в российском государстве позволили исследовать административный договор и как источник административного права, и как демократическую форму государственного управления, и как правовой институт административного права. При выявлении сущности административного договора обозначена консенсуальная и облигационная трактовки договора, исследована проблема соотношения терминов "договор", "соглашение" и "государственный договор" в римском праве, в романо-германской правовой системе и англосаксонской правовой системе. Сделан вывод, что и в романо-германской правовой системе, и в англосаксонской правовой системе на современном этапе находит широкое распространение консенсуальная трактовка договора, т.е. административный договор определяется через категорию "соглашение", что ранее не подвергалось исследованию в рамках административного права. Сущность административного договора раскрывается через такие категории, как: "соглашение", "воля", "волеизъявление", которые исследуются с учетом философского и психологического понимания, соотношения теорий "воли" и "волеизъявления". В результате исследований сделан вывод о том, что сущностью административного договора является соглашение сторон, основанное на согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений. Применительно к административному договору преломляются такие философские категории, как "сущность", "структура", "форма", "содержание", "функция". Структура договора исследуется с учетом классификации административных договоров на нормативные и индивидуальные, т.к содержание индивидуального административного договора составляет совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а нормативного административного договора - административно-правовые нормы. Структура административного договора представляет собой совокупность элементов (субъект, объект и содержание) и выступает как правовая связь между субъектами административного права, возникшая по поводу объекта, устанавливающая в индивидуальном административном договоре совокупность условий, закрепляющих права и обязанности сторон, а в нормативном административном договоре - административно-правовые нормы. Под субъектом административного договора следует понимать лицо (орган), определенное административно-правовыми нормами, обладающее административно-правовым статусом (совокупностью нормативно закрепленных юридических прав и обязанностей) и административной правосубъектностью (возможностью (способностью) выступать в качестве субъекта прав и обязанностей). Один из субъектов административного договора наделен государственно-властный полномочиями. Объект административного договора - это действия (поведение) сторон административного договора. Обозначена система общеправовых функций, присущих административному договору, а именно: а) регулятивная (статическая, динамическая) - в результате заключения административного договора устанавливаются определенные правила поведения для сторон, и нормативный, и индивидуальный административный договор служит регулятором общественных отношений, координирует взаимосвязи между субъектами административного договора; б) правореализующая функция - состоит в переводе абстрактных административно-правовых норм в конкретные условия индивидуального административного договора, закрепляющие права и обязанности сторон; в) правовосполнительная - заключается в устранении правовых пробелов применительно к конкретным административным правоотношениям; г) коммуникативная - административный договор представляет собой соглашение, компромисс между субъектами административного права, что способствует взаимодействию и взаимосвязи между ними; д) информационная - в результате заключения административного договора происходит фиксация воль и волеизъявлений сторон, достигнувших соглашения по поводу условий административного договора (административный договор содержит информацию как для участников административного договора, так и для "третьих лиц"); е) охранительная - осуществляется путем угрозы применения санкций, предусмотренных как императивно (в законе), так и диспозитивно (по соглашению сторон в административном договоре), за нарушение условий договора, а также установление гарантий, направленных на эффективное исполнение условий административного договора;

ж) распределительная или дистрибутивная - происходит распределение прав и обязанностей между субъектами административного права, корреспондирующих друг с другом, на основе которых возникают административно-правовые отношения; з) воспитательная - процесс заключения административного договора способствует побуждению правовой активности субъектов административного права, их правомерному поведению, воспитывает самостоятельность мышления, заставляет изучать и анализировать административно-правовые нормы, осознавать и отстаивать публичные интересы; и) познавательная - обеспечивает расширение правовых знаний субъектов, вступающих в административный договор. В систему функций административного договора входят следующие специальные функции, присущих ему в силу отраслевой специфики:-контрольная - заключается в том, что государственно-властный субъект может быть наделен контрольными полномочиями за исполнением условий административного договора;- стимулирующая - в условия административного договора могут быть включены правовые стимулы (льготы, субсидии, поощрения, дополнительные гарантии);- структурно-организационная - заключается в упорядочивании управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей, предметов ведения, полномочий;- демократизации управления - использование административного договора в сфере управления предоставляет субъектам управления возможность выбора формы управления, основанной на согласовании воль и волеизъявление управляющих и управляемых, применительно к конкретным условиям;- обеспечительная - состоит, с одной стороны, в обеспечении достижения публичных интересов в сфере государственного управления общественных отношений, с другой стороны, достижения конкретных интересов участников административного договора. Исследуя правовую природу административного договора, автор выявил общие юридические признаки административного договора, которые присущи ему как договору, а именно: наличие двух или более субъектов, обладающих административной правосубъектностью; равноправие (формально-юридическое равенство) субъектов; определенная административно-правовыми нормами форма договора; обязательность исполнения договорных условий субъектами договора. А также специфические юридические признаки административного договора, присущие ему в силу отраслевых особенностей: наличие государственно-властного субъекта; цель заключения административного договора - удовлетворение публично-правовых интересов; основан на нормах административного права; в результате его заключения возникают административные отношения. На основе сущности и выявленных юридических признаков административного договора, предложено авторское определение административного договора, под которым понимается основанное на административно-правовых нормах соглашение, возникшее при согласовании обособленных свободных воль и волеизъявлений равноправных двух или более субъектов административного права, один из которых государственно-властный субъект, устанавливающие договорные условия, исполнение которых обязательно и направлено на удовлетворение публично-правовых интересов. При исследовании правовой природы административных договоров изучен зарубежный опыт правового регулирования административных договоров во Франции и Германии и зарубежные административно-договорные теории, поскольку у истоков учения об административном договоре такие немецкие и французские ученые, как Г. Брэбан, Ж. Ведель, В. Гильтер, И. Рихтер, Г. Маурер, Г. Хилл, Г.Ф. Шупперт и другие.

Изучение правового регулирования административных договоров, понимания его правовой природы в зарубежных странах, рассмотрение сфер его применения во Франции и Германии обусловлено тем, что Франция, Германия и Россия относятся к романо-германской правовой системе. Анализ опыта зарубежных стран позволил сделать автору вывод о том, что административный договор как средство управления достаточно широко применяется в административной практике Франции и Германии в различных сферах (например, в связи с управлением общественными службами, с целью приобретения, продажи или аренды имущества либо с целью его приспособления для нужд охраны общественного порядка или предоставления общественных услуг, в связи с осуществлением общественных работ, для оформления отношений по найму персонала и др.).Исследование законодательства Франции и французской административно-договорной теории позволили сделать вывод о том, что правовому регулированию административных договоров во Франции присущ особый административно-правовой режим; возможность заключения административных договоров во Франции предусмотрена или прямо в административно-правовых нормах, или допустима судебной практикой. В судебной практике Франции для квалификации административного договора используются следующие критерии (достаточно одного из них): одним из субъектов административного договора выступает публичное юридическое лицо (или лицо, наделенное такими полномочиями); цель административного договора - общественный интерес; предмет административного договора связан с деятельностью, представляющей публичный интерес; наличие в договоре "условий, выходящих за рамки общего права". Публичное юридическое лицо (администрация), являясь субъектом административного договора, обладает исключительными полномочиями: правом одностороннего расторжения договора в пользу администрации; давать инструкции в ходе исполнения договора, налагать санкции в одностороннем порядке. Другой субъект административного договора обладает правом на "финансовое равновесие". Проанализированы сферы, в которых используются административные контракты во Франции: управление публичными службами (договоры о концессии, об аренде, об управлении); регулирование различных видов имущественных отношений (договоры о поставке товаров, об использовании общественного достояния, о предоставлении помощи); предоставление услуг и проведение исследований (договоры об услугах и исследованиях); публичные займы (договоры о государственных и муниципальных займах).Анализ законодательства Германии (Закона об административном производстве от 25 мая 1976 г., Германского гражданского уложения от 18 августа 1896 г) позволил автору сделать вывод о том, возможность заключения административного договора предусмотрена законом и он используется в области административного права наряду с актом управления. С одной стороны, административный договор Германии, являясь процессуальным актом, представляет собой форму административно-правового регулирования внешнего управленческого воздействия и заключается в виде соглашений между органами управления, другими субъектами, гражданами. С другой стороны, административный договор Германии - это соглашение между субъектами административного права, заключающееся в рамках публично-правовой деятельности административных органов, направленное на возникновение, изменение и прекращение прав и обязанностей с целью достижения публичного интереса. Административному договору в Германии присущи следующие признаки: достижение соглашения между субъектами административного права путем согласования воль и волеизъявлений; одним из субъектов административного договора выступает административный орган; предмет административного договора носит публично-правовой характер, что обусловлено содержанием договора, т.е. административно-правовыми правами и обязанностями; целью заключения административного договора является публичный интерес; основан на нормах административного права.

Исследованы виды заключаемых административных договоров в Германии, а именно: координационно-правовые (например, между органами коммунального самоуправления); субординационно-правовые (например, договор между органом полиции и административным правонарушителем об исполнении последним некоего обязательства); обязательственные (обязывающие); распорядительные; договор о мировом соглашении; договор взаимного обмена (например, освобождение от предписаний плана застройки в ответ на уступку земельного участка или на оплату особо оговоренных расходов); договор мены.

Для административных договоров во Франции и Германии установлен особый административно-правовой режим в сфере правового регулирования; гражданское законодательство применяется по аналогии в случае отсутствия административно-правовых норм; во Франции имеется достаточно богатая судебная практика, занимающаяся разрешением споров, касающихся квалификации договоров. Зарубежный опыт правового регулирования об административных договорах Франции и Германии может быть использован в Российской Федерации при создании правовых норм об административных договорах.

Глава 5. Административный договор как правовой институт административного права

В зависимости от цели и наличия у субъекта, заключающего административный договор, полномочий на правотворчество, административные договоры можно разделить на: индивидуальные и нормативные. Следует обратить внимание на то, что это в юридической науке используется еще один критерий: правовой результат.

Использование в качестве критерия классификации такого юридического признака, как наличие двух или более субъектов административного права, обладающих административно-правовым статусом и административной правосубъектностью, позволяет выделить следующие виды административных договоров: двусторонние - административный договор заключен между двумя субъектами, и многосторонние - в договоре участвует более двух субъектов.

По субъектному составу, в зависимости от формального равенства субъектов административного договора, можно выделить равностатусные и неравностатусные административные договоры. Равностатусным считается административный договор, заключенный между субъектами административного права, обладающими формально равным административно-правовым статусом. Неравностатусные - между субъектами административного права, изначально неравными по своему статусу.

Обязательность исполнения административного договора способствует выявлению следующих типов административных договоров: добровольно исполненные или принудительно исполненные, например, с помощью государственных мер принуждения.

Такой критерий, как форма административного договора, определенная административно-правовыми нормами, влечет за собой выделение таких видов договоров: письменные, устные и специальные (договоры, для которых законодателем предусмотрен специальный порядок вступления их в силу).

В зависимости от предмета административного договора выделяют: договоры о компетенции; договоры о сотрудничестве (например, о совместной деятельности, об обмене информацией); договоры о поступлении граждан на государственную службу (или служебный контракт).

Изменения, произошедшие в российском обществе, привели к тому, что в настоящее время в административно-правовой науке договор признается источником права, и представляет научный интерес правовая природа административного нормативного договора, его роль и место среди источников административного права Российской Федерации.

После принятия Конституции РФ 1993 г. активно используются договорные методы регулирования в ряде важнейших сфер конституционных и административных правоотношений (ч.3 ст.11, ч.4 и 5 ст.66, ч.2 и 3 ст.78, ч.1 ст.85 Конституции Российской Федерации). К числу источников административного права относятся следующие виды договоров, имеющих административно-правовую природу:

договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации (например, договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города федерального значения Москвы от 16 июня 1998 г., соглашение между Правительством Российской Федерации и Администрацией Ростовской области о разграничении предметов ведения и полномочий в сфере владения, пользования и распоряжения недрами на территории Ростовской области от 29 мая 1996 г. № 7).

договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, договор от 31 января 2005 г. между Главным управлением Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий по Республике Саха (Якутия) и Правительством Республики Саха (Якутия) о передаче функций в области пожарной безопасности и предупреждения чрезвычайных ситуаций межмуниципального и регионального характера, стихийных бедствий и ликвидации их последствий");

договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, договор от 19 декабря 2007 г. между Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации и Правительством Астраханской области "О финансировании мероприятий, осуществляемых в рамках оказания государственной поддержки малого предпринимательства в 2007 году");

договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти (например, соглашение от 5 декабря 2007 г. "О порядке обмена информацией и взаимодействии между Федеральной службой судебных приставов и Федеральной миграционной службой, их территориальными органами и структурными подразделениями", соглашение от 3 сентября 2008 г. "О взаимодействии и взаимном обмене информацией Федерального агентства кадастра объектов недвижимости и Федеральное агентство лесного хозяйства");

договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации (например, Договор от 1 июля 2007 г. "О дружбе и сотрудничестве между городом Москвой и Республикой Башкортостан"; договор от 14 октября 1996 г. между Администрацией Санкт-Петербурга и Администрацией Псковской области "О сотрудничестве в экономической, научно-технической, культурной и социальных областях").

Проанализированы два вида определений нормативного договора: определение нормативного договора через категорию "нормативного правового акта" и определение нормативного договора как "договора о нормах", последнее из которых принято за основу при исследовании правовой природы нормативного административного договора.

2. Подготовка и заключение административного договора. Порядок заключения административных договоров строится по общей конструкции, установленной в гражданском законодательстве, - на основании предложения заключить административный договор (оферты) и принятия данного предложения (акцепта).На уровне федеральных административно-правовых законов термины "оферта" и "акцепт" не упоминаются, но широко используются в подзаконных и индивидуальных правовых актах. Это является оправданным, так как оферта и акцепт составляют основу для любого как частноправового, так и публично-правового договора. Благодаря общедоговорному значению и разработанности терминов "оферта" и "акцепт" представляется целесообразным их использование и в отношении административного договора [6, С. 101].В оферте отражаются все существенные условия административного договора. Оферта может быть простой, направленной конкретному адресату или нескольким определенным лицам, либо публичной, т. е. направленной неопределенному кругу лиц. Другая сторона акцептирует предложение, после чего происходит подписание договора сторонами. Особенность административного договора заключается в том, что процедура выдвижения оферты и ее акцептирование строго формализованы и закрепляются законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации и иными правовыми актами. Такая формализация процедуры заключения административного договора устанавливается для целей защиты как публичных, так и частных интересов субъектов договора. Соблюдение процедурной формы обязательно для сторон - за рамки установленной процедуры не могут выходить ни публично-властный, ни частный субъект. Для разных видов административного договора характерны различные способы их подготовки и заключения. В основном это зависит от степени императивности или диспозитивности правового регулирования, т. е. сочетания средств дозволений и запретов. На основе этого, выстраивая порядок подготовки и заключения административного договора от более жестких к более мягким средствам правового регулирования, способы подготовки и заключения административных договоров можно классифицировать следующим образом: 1) на основе обязательного заключения административного договора; 2) на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; 3) на основе выбора контрагента; 4) на основе переговоров. Наиболее жесткий способ заключения административного договора предполагает обязательность его заключения для частного субъекта. В случаях, связанных с защитой особо важных публичных интересов, гарантом которых выступает государство, режимные требования обязательного заключения административного договора являются необходимыми. Административные договоры могут заключаться на основании процедуры, установленной административным правовым актом. В роли такого правового акта обычно выступает Постановление Правительства Российской Федерации либо иной подзаконный или индивидуальный правовой акт, в котором указываются все существенные условия, не подлежащие изменению со стороны частного субъекта. Предложение к заключению такого административного договора осуществляется путем публичной оферты - официального опубликования существенных условий, типового соглашения и дополнительной информации, касающейся организационных моментов. Институт публичной оферты административного договора отличается от закрепленного в ст. 437 ГК РФ института публичной оферты гражданско-правового договора. Публичная оферта административного договора направлена определенному кругу лиц либо кругу лиц, обозначенному родовым признаком. Например, Министерством финансов Российской Федерации был издан Приказ от 9 апреля 2008 г. N 42н, которым была установлена типовая форма генерального соглашения Федерального казначейства с кредитной организацией о размещении средств федерального бюджета на банковские депозиты. Очевидно, что контрагентом в данном соглашении может быть только кредитная организация. Подготовка и заключение административного договора, основанного на административных актах, является наиболее удобной формой деятельности государственно-властного субъекта. Удобство ее использования позволяет восполнить многочисленные пробелы законодательства, регулирующего вопросы заключения административных договоров, а также особенности тех или иных административно-договорных отношений [4, С. 54].Другой способ заключения административного договора предусматривает выбор контрагента административного договора, осуществляемый путем проведения аукциона или конкурса. Особенность заключения административного договора этим способом состоит в том, что ему предшествует публичная процедура проведения ряда мероприятий, урегулированных исключительно законодательством Российской Федерации и ее субъектов. Проведение же этих мероприятий основывается на приказе руководителя государственного органа исполнительной власти либо иного уполномоченного субъекта. Во многих случаях индивидуальный акт о проведении мероприятий по выбору контрагента административного договора основывается на плановом документе. Как правило, это касается административных договоров финансового или имущественного характера и связано с публичным статусом выделяемых финансовых средств на государственные закупки, работы или услуги. Публично-властный субъект административного договора обладает привилегированным статусом по отношению к контрагенту, и за ним закреплено право выбора партнера. В связи с этим обязанность составления проекта административного договора возлагается на государственный орган исполнительной власти, инициирующий заключение государственного контракта. Сам проект административного договора должен соответствовать принципам законности, разумности и справедливости. После того как проект административного договора был утвержден приказом, осуществляется публичная оферта: публикуются текст проекта, документация, прилагающаяся к нему, а также информация о проводимых мероприятиях [11, С. 141].При данной процедуре заключения государственных контрактов потенциальный контрагент не может влиять на формирование условий административного договора, он вправе лишь согласиться либо не согласиться с ними. Относительная сторона выражает свое согласие с предложенными условиями государственного контракта путем подачи заявки на участие в проводимых мероприятиях. Момент подачи заявки является акцептом, поскольку потенциальный участник договорных отношений таким образом изъявляет свою волю на заключение административного договора. По итогам проведения мероприятий по выбору контрагента государственного контракта составляется решение (протокол), в котором фиксируется победитель проводимого конкурса либо аукциона.

Заключение

Проведённое исследование различных аспектов договорного процесса в административном праве позволяет сделать ряд выводов общетеоретического и отраслевого характера.

1. Договор, наряду с другими правовыми актами (законодательными, административными» судебными) является универсальным средством правового регулирования. Он может и должен применяться во всех отраслях российского права, включая публично-правовые. Все договоры обладают некоторыми общими чертами, вытекающими из общих принципов договорного регулирования, и особенностями, обусловленными отраслевой спецификой. Назрела необходимость разработки отдельного комплексного правового института, а именно "договорного права", состоящего из двух частей : обшей, закрепляющей единые основы и принципы договорного регулирования, и особенной, раскрывающей специфику договорного регулирования в отдельных отраслях права.

2. В соответствии с разделением права на публичное и частное, можно разграничить договоры начастно-правовые и публично-правовые. Последними являются договоры, заключённые на основе норм публичного права (конституционного, административного, Финансового, земельного, природоресурсного, процессуального и т. д. ) в публичных интересах, правовой режим которых содержит элементы, выходящие за рамки частного права. То есть правовой режим данного типа договоров должен иметь публично-правовой характер.

3. Среди договоров публично-правового характера можно выделить административные договоры» интегрированное определение которых выглядит следующим образом. Административный договор - это управленческое соглашение не менее двух субъектов административного права, заключённое на основе норм административного права в публичных целях, опосредующее горизонтальные (координационные) управленческие отношения и правовой режим которого содержит административно-правовые элементы, выходяшие за рамки частного права.

4. Административный договор представляет собой самостоятельный правовой институт административного права, а не выступает лишь исключительно вспомогательной Формой по отношению к административным актам. Правовое воздействие, оказываемое административными актами и договорами на общественные отношения, может осуществляться как независимо друг от друга, так и во взаимодействии, причём в самых различных сочетаниях.

Представляется возможным поставить на обсуждение вопрос об административном договоре как своеобразном акте управления многостороннего характера. Думается, обобщающей категорией для административного акта и административного договора выступает правовой акт управления; последний может трактоваться в узком смысле как исключительно односторонне-властное предписание компетентного субъекта управления, так и в широком смысле, включая многосторонние акты волеизъявления субъектов административного права, главными среди которых являются совместные решения государственных органов, влекущие юридические последствия, и административные договоры.

Заключение административных договоров представляет собой одну из Форм государственного управления. Административный договор выступает средством управленческого воздействия на общественные взаимоотношения, посредством которого контрагент-государство оказывает косвенное, стимуляционное регулирование соответствующей сферы управления. В этом случае, административный договор можно определить как основанный на административно-правовых нормах и выработанный в результате добровольного согласования воль двух (либо более) субъектов административного права многосторонний акт государственного (муниципального) управления, опосредующий координационные управленческие отношения и устанавливающий (прекращающий, изменяющий) взаимные права и обязанности его участников.

5. Договорный процесс может рассматриваться как один из возможных типов государственно-управленческих взаимодействий. При этом поведение участников государственного управления строится в соответствии с условиями соглашения, заключенного между ними. По уровню свободы договорный режим находится между уведомительным и регистрационным режимами, содержит наряду с диспозитивными элементами и элементы, жестко связывающие волю и действия его участников; свобода выбранного поведения контрагентов ограничена здесь условиями заключенного договора. При этом "государственное управление" как общеправовая категория должна рассматриваться не как односторонне-властное воздействие управляемой системы (государства) на управляемую (гражданское общество), а как взаимодействие, социальное партнёрство, организационное сотрудничество соответствующих субъектов административного права.

6. Основная Функция административного договора в механизме правового регулирования состоит в переводе абстрактных нормативных правил в конкретные правоотношения, то есть правореализация. Таким образом, административный договор осуществляет индивидуализацию правовых норм и общественных взаимодействий по отношению к конкретной ситуации. Кроме того, административному договору присущим и другие Функции, а именно структурно-организационная (1), компромиссная (согласования интересов) (2), государственно-обеспечительная (3), ориентадионно-стимулирующая (4), демократизации управления (5), воспитательная (б), правоохранительная (7), информационная (в).

7, Правовой режим административного договора имеет следующие особенности. Нормативную базу административного договора как особого правового института составляют прежде всего, нормы административного права. Последние выступают в качестве специальных норм по отношению к обязательственному (гражданскому) праву, устанавливающему общие принципы договорного регулирования. Таким образом, порядок заключения и исполнения административных договоров регулируется нормами обязательственного гражданского права за теми изъятиями, дополнениями и ограничениями, которые вносит в данную область право административное.

Атрибутивное присутствие в качестве одного из контрагента государственно-властного субъекта - это безусловный признак любого административного договора. Причём, участвуя в административном договоре, государственный орган выступает именно в качестве субъекта административного права» его статус определяется компетенцией» в то время как »являясь участником гражданско-правовой сделки» - в качестве обычного юридического лица» наравне с другими субъектами гражданского права участвующего в товарообороте ; в последнем случае правовой статус государственного контрагента определяется его гражданской правоспособностью.

Цели» реализуемые в рамках административного договора» имеют публичный» общественный» общегосударственный характер. Договорный процесс в административном праве носит процедурный характер и обладает некоторыми чертами административного процесса» а именно целенаправленностью» компетентностью» Формализованностью» юридической результативностью» урегулированностью нормами административного права и другими признаками. Он включает в себя процедурную деятельность уполномоченных государственных органов по заключению и исполнению административных договоров» и состоит из таких стадий как преддоговорная подготовка» принятие решения о заключении административного договора, заключение административного договора, исполнение принятых договорных обязательств» реализация предоставленных по договору правомочий» контроль, разрешение споров (Факультативная стадия), анализ и обобщение договорной практики.

8. Государство в некоторых отношениях хотя бы даже и договорного характера не может быть поставлено в положение обычного частного (юридического) лица. Поэтому, несмотря на координационные правоотношения, за государственным контрагентом в административном договоре должны сохраняться некоторые полномочия прерогативного характера. Государственный контрагент вправе воспользоваться своими прерогативами, если того требует разумная забота об общем благе и вмешаться в договор, даже если такие действия выходят за рамки гражданского права и гражданско-правовые средства не позволяют оперативно и эффективно сделать это. При этом другой контрагент вправе рассчитывать на разумную компенсацию, если вследствие действий государственного контрагента он понёс убытки, и на судебную защиту, но не вправе требовать от государства выполнения договора в натуре.

Среди таких договорных прерогатив (т. н. "исключительных полномочий") можно отметить : (1)правомочие в одностороннем порядке вносить в уже заключённый административный договор изменения, не прибегая к обращению в суд, (2) возможность в одностороннем порядке прекратить договор (без обращения в суд), а также возможностью отказаться от заключённого договора и переложить его исполнение по своему выбору на другое лицо или предприятие, причём односторонне, если контрагент нарушает договор или не может его исполнить, (3) право во внесудебном, бесспорном порядке налагать санкции на контрагента в случае нарушения или неисполнения последним своих договорных обязательств, и (4) право оперативного контроля за исполнением договора контрагентом.

Споры, вытекающие из административных договоров, должны разрешаться в рамках административной юстиции, - специализированными административными судами, рассматривающими споры в сфере государственного управления.

9. Административные (как впрочем и иные) договоры по своей функционально-содержательной природе могут быть либо индивидуальными, выполняя Функции юридических Фактов, либо нормативными, являясь источниками права. Нормативные договоры устанавливают правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределённого круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение, действующие независимо от того» возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные таким договором.

Кроме того, нормативные договоры обладают следующими специфическими свойствами : выполняют правовое полнительную Функцию, дополняя и конкретизируя действующее законодательство ; одним из контрагентов всегда выступает субъект, реализующий публичные интересы ; заключаются в общественных, общегосударственных интересах» их целевая направленность - достижение общего блага ; содержат правила поведения, которые регулируют поведение не только (а иногда и не столько) непосредственных участников договора, но и иных коллективных и индивидуальных субъектов ; длительное действие и неоднократное применение нормативного договора ; особая» строго Формальная процедура заключения, а также рассмотрения споров и конфликтов, связанных с исполнением нормативного договора ; недопустимость в любых обстоятельствах изменения или отказа от выполнения договорных условий в одностороннем порядке, неприменимость положений о непреодолимой силе и т. п.

10. По предметному и содержательному критериям административные договоры могут быть сгруппированы в сравнительно обособленные подсистемы, а именно (1) договоры о компетенции (разграничение и делегирование полномочий, предметов ведения); (2) государственные контракты, обеспечивающие государственные нужды; (3) договоры о взаимодействии (сотрудничестве) ; (4) контракты в сфере государственной службы ; (5) договоры, связанные с управлением государственной собственностью ; (6) концессии и инвестиционные соглашения.

Каждая группа административных договоров обладает специфическими особенностями своего правового режима» нормативной базы, предмета и содержания, Функционально-целевой направленности, субъектного и объектного состава, обязательств и правомочий контрагентов, процедурным вопросам, юрисдикции и т. д. Для теоретического анализа каждой группы договоров необходимо самостоятельное исследование.

11. При усилении удельного веса и роли договорного регулирования в деятельности государственных органов» осуществляющих государственное управление, общие возможности договорного метода в административном праве до сих пор остаются во многом нереализованными вследствие целого комплекса причин субъективного и объективного порядка. Это в частности, непризнание договора в качестве юридического и управленческого средства косвенного регулирования общественной и государственной жизни, исключение диспозитивных начал из сферы административно-правового регулирования, неразработанность теории административного договора как самостоятельного института административного права, недостаточное внимание к опыту зарубежных стран в этой области, общее отставание теоретических и эмпирических исследований от потребности практики.

В связи с этим необходимо создание в рамках административно-правовой науки единой теории административного договора» включающей исследование как общих основ и принципов договорного процесса в государственном управлении, так и особенностей правовых режимов отдельных групп административных договоров.

В современных условиях на фоне реформирования и преобразований, происходящих в административной, экономической, социальной, духовно-культурной сферах, активно развиваются административные договоры. В трактовке различных аспектов содержания общественных отношений, реализуемых в административном договоре, существует много спорных и нерешенных вопросов, одним из которых является цель административного договора.

Публичная цель административных договоров - достижение положительного социально значимого результата. Она должна закрепляться независимо от того, общественные отношения в какой управленческой сфере (хозяйственно-экономической, административно-политической, социальной, духовной) регулирует административный договор.

Таким образом, выявлено четыре способа заключения административного договора: на основе обязательного заключения; на основе административных актов, устанавливающих процедуру подготовки и заключения административных договоров; на основе выбора контрагента; на основе переговоров.

Во всех случаях процедура подготовки и заключения административного договора является сильно формализованной. Несоблюдение установленной процедурной формы влечет за собой недействительность административного договора.

Литература

1. См. : Хохлов Е. Б. Об основаниях трудовых правоотношений. // Правоведение. 1994. Н 4. С. 39,

2. Хохлов Е. Б. Там же. с, 39.

3. Дюги Л. Указ. соч. , С. 614.

4. Студеникин С. С. Указ. соч. , с. 81.

5. Пашерстник А. Е. К вопросу о советской государственной службе. // Вопросы советского административного права. Л. » 1949. С. 124.

6. См, : Пашков А. С. Договоры о труде в условиях многоукладной экономики, // Государство и право. 1993. N б. С, 58.

7. Собрание законодательства РФ. 1995. N

8. См. : Закон об оперативно-розыскной деятельности в РФ : Комментарий. М. , 1994. С. 106.

9. Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, 1993. Н 29. Ст. 1114.ином существенном неисполнении своих обязанностей. Прекращение контракта возможно по следующим основаниям :

10. Истечение срока контракта ;

11. Досрочная реализация целей контракта ;

12. Существенное неисполнение принятых на себя обязательств (нарушение конфиденциальности, предоставление заведомо ложной информации, уклонение от сотрудничества, скрытые мотивы,. ) ;

13. Собрание законодательства РФ. 1994, N 7, Ст. 700,

14. См. по этому поводу кн. : Рассудовский В. А, Право и научно-техническое творчество. Н. , 1975, С, 7,

15. Конституция Российской Федерации (принята на референдуме 12 декабря 1993 г, ). // Российская газета. 1993. 25 декабря.

16. Водный кодекс РФ. // Собрание Законодательства РФ. 1995. H 47. Ст. 4471.

17. Гражданский кодекс РФ (часть первая) от 30 ноября 1994 г. // Собрание Законодательства РФ. 1994. Н 32. Ст. 3301.

18. Гражданский кодекс РФ (часть вторая) от 26 января 1996 г. // Российская газета. 1996. 06 Февраля.

19. Об обеспечении единства измерений : Закон РФ от 27 апреля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1993. N23, Ст, 811,

20. Об инвестиционном налоговом кредите : Закон РФ от 20 декабря 1991 г. //Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного совета РФ. 1992. Н 12. Ст. 603.

21. О краевом» областном Совете народных депутатов и краевой» областной администрации : Закон РФ от 05 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. Н 13. Ст. 663.

22. О местном самоуправлении в РСФСР : Закон РФ от 06 июля 1991 г, // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1991. н 29, Ст. 1009,

23. Об основах государственной службы РФ : Федеральный закон от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства РФ, 1995. N 31. Ст. 2990.

24. О государственном материальном резерве : Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. // Собрание Законодательства РФ. 1995. Н 1, Ст. 3.

25. О государственном оборонном заказе : Федеральный закон РФ от 27 декабря 1995 г. // Собрание Законодательства РФ. 1996. N 1, Ст. 6.

26. Об органах Федеральной службы безопасности в РФ : Федеральный закон РФ от 03 марта 1995 г. // Собрание Законодательства РФ. 1995. Н 15. Ст. 1269,

27. Об оперативно-розыскной деятельности : Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. // Собрание законодательства РФ, 1995, N 33. Ст, 3349.

28. О соглашениях о разделе продукции : Федеральный Закон РФ от 30 декабря 1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1996. К 1. Ст. 18.

29. Договор РФ и Республики Татарстан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан, // Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 1994. N 6.

30. Договор о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан. //Вестник Высшего арбитражного суда РФ. 1994. НИ.

31. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Ленинградской области. //Российские вести. 1996, 13 июля.

32. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Свердловской области, // Российская газета. 1996. 10 Февраля,

33. Об использовании объектов социально-культурного и коммунально- бытового назначения приватизируемых предприятий : Указ Президента РФ от 10 января 1993 г. // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ, 1993. N 3. Ст. 168,

34. О неотложных мерах по государственному строительству в РФ ; Указ Президента РФ от 4 июня 1993 г. // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993, N 21.

35. О частных инвестициях в Российской Федерации : Указ Президента РФ от 17 сентября 1994 г. // Собрание законодательства РФ. 1994. N 22. Ст. 2462.

36. Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг) : Указ Президента РФ от 20 декабря 1994 г. // Собрание законодательства РФ. 1994. Н 35. Ст. 3690.

37. О некоторых мерах по обеспечению государственного управления экономикой : Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. // Собрание законодательства РФ. 1994. N 7. Ст. 700,

38. О порядке размещения централизованных инвестиционных ресурсов на конкурсной основе :Постановление Правительства РФ от 22 июня 1994 г. // Собрание законодательства РФ, 1994, Н 9,СТ. 1025.

39. О взаимодействии Правительства Российской Федерации и Аграрного союза России : Постановление Правительства РФ от 24 мая 1995 г. // Российская газета. 1995. 02 июня.

40. О предоставлении инвестиционного налогового кредита организациям» расположенным в г. Новороссийске : Постановление Правительства РФ от 28 Февраля 1996 г. //Российская газета. 1996. 27 марта.

41. Положение о порядке подготовки и заключения Генерального соглашения и отраслевых (тарифных) соглашений : Утв. Постановлением Совета Министров-Правительства РФ от 12 июля 1993 г. // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 29. Ст. 2680.

42. О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону : Постановление Пленума Верховного суда РФ от 27 апреля 1993 г, // Бюллетень Верховного суда РФ. 1993. N 7, С. 8-10.

43. Об отдельных рекомендациях, принятых на совещаниях по судебно-арбитражной практике : Информационное письмо Высшего Ар- 199 витражного Суда РФ от 19 августа 1994 г. // Вестник Высшего Арбитражного суда РФ. 1994. N 11,

44. Типовой контракт с руководителем Федерального государственного предприятия: Приложение к распоряжению Госкомимущества РФ от 25 марта 1994 г. // Закон. 1995, N 10. С. 94-95.1.. Монографии, статьи, диссертации :

45. Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. М. , 1974. - 2.32 с.

46. Александров Н. Г, К вопросу о роли договора в правовом регулировании общественных отношений. // Учёные записки ВИШ,М. , 1947. С. 60-83,

47. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом. И. : Политиздат, 1972, - 392 с.

48. Афанасьев В. Г. Человек в управлении обществом. М. : Политиздат, 1980. - 368 с.

49. Бахрах Д. Н. Административное право. Учебник. Часть общая. Н. : ИЗД-ВО "БЕК", 1993. 301 с.

50. Бахрах Д. Н. Форма государственного управления. // Советское государство и право. 1983. N 4. С. 20-27.

51. Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России. // Государство и право. 1994. N 4. С. 24-32.

52. Бьейи X. -П, Лашом Ж. -ф, Верно И. Юридические средства административной деятельности во Франции. И. , 1994. - 150 с.

53. Васильев Р. Ф. Акты управления (значение, проблемные исследования, понятие). И. : Изд-во МГУ, 1987. - 142 с.

54. Ведель Ж. Административное право франции. Н. : Прогресс, 1973. - 512 с,

55. Воробьев В. А. Советская государственная служба. Ростов-на-Дону : Изд-во РостГУ, 1986. - 126 с.

56. Винсент О. Смысл американского Федерализма, И. : Изд-во "Арена", 1993. - 234 с.

57. Витрянский В, Договор поставки. // закон. 1995. N 6. С, 14-17,

58. Горшенёв В. И, Способы и организационные Формы правового регулирования в социалистическом обществе. М. : Юрид, лит. , 1972. - 258 с.

59. Гражданское право. В 2-х томах. Том 2 : Учебник. Н, : Изд-BO "БЕК"» 1994. - 430 с.

60. Договорные Формы управления : постановка проблемы и пути решения : Материалы московского совещания. М. : Изд-во ВНИИ систем исследования, 1981. - 115 с,

61. Доморацкая Э. И. , Маклаков В. В. Государство и экономика во франции: организационно-правовые аспекты. М. : Наука, 1981. -224 с.

62. Дурденевский В, Н. Субъективное право и его основное разделение // Правоведение. 1994. N 3. С. 78-95.

63. Дымченко В. И. Российское налоговое право. Учебное пособие. Общая часть. Владивосток : Изд-во Дальневост. ун-та» 1994.- 62 с.