Изучение института государственной службы в Республике Казахстан

Опыт многих парламентов неоценим и в деле укрепления нравственных основ государственной службы, воспитания высококвалифицированных специалистов, для которых государственная служба - не только профессия, но и призвание.

В целом, анализ зарубежного опыта становления и развития государственной службы позволяет выделить его следующие положительные черты:

1. Государственная служба в странах Запада - неотъемлемый компонент, механизм регулирования взаимоотношений между социальными группами, организационными структурами и человеком;

2. Вызывает интерес опыт работы в сфере государственной службы коллегиальных структур, которые участвуют в выработке и реализации решений по государственной службе;

Интересна практика зарубежных стран в обеспечении равенства возможностей при поступлении и дальнейшем продвижении на государственную службу. В некоторых странах в органах управления выделены специализированные структуры, которые контролируют реализацию принципа равного доступа на гражданскую службу. Весьма полезно, например, использование в отечественном управлении государственной службой американского опыта создания органов управления, регулирующих и контролирующих карьерное продвижение чиновников, а также защищающих их от «запрещенной» кадровой политики со стороны администрации.

Также следует отметить, в отличие от Казахстана зарубежные органы управления государственной службой более структурированы и многочисленны. Они неполитичные и поэтому сохраняют независимость в решении вопросов назначений на должности государственной службы как от политиков, так и от первых лиц государства. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современного Казахстана.

В заключение первой главы можно сделать следующие выводы:

. Государственная служба - это одна из сторон деятельности государства по организации и правовому регулированию личного состава государственных органов и других государственных организаций, а также сама деятельность этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства.

Дифференциация государственных органов по предмету их ведения, по отраслям и сферам государственной деятельности, по объему и структуре реализуемых полномочий является основанием для разделения государственной службы на виды. Выделяют следующие виды государственной службы:

- по принципу разделения властей: общая или общеадминистративная, специализированная;

- по характеру компетенции и предмету ведения: представительная, исполнительная, законодательная;

3. Основными принципами построения и функционирования государственной службы являются:

- принцип законности;

принцип приоритета прав и свобод гражданина;

принцип равного доступа граждан к государственной службе;

принцип единства организационных и правовых основ государственной службы;

взаимосвязь государственной и муниципальной службы;

принцип открытости государственной службы и ее доступность общественному контролю;

компетентность и профессионализм государственных служащих;

принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную деятельность.

. Служение обществу, повышение эффективности работы государственного механизма, качественное обеспечение исполнения основных функций и задач государства, его органов и должностных лиц - главная цель государственной службы.

. К основным функциям государственной службы относятся: информационное обеспечение деятельности государственных органов, учет, планирование, организация, руководство, координация, контроль, регулирование и прогнозирование развития системы государственной службы.

6. Проанализировав опыт организации государственной службы в таких развитых странах, как Великобритания, США и Германия, можно прийти к выводу, что более жесткие требования в смысле продвижения по службе, политической беспристрастности и уровню образования предъявляются в Великобритании. В целом институт государственной службы в каждой стране индивидуален, но общей чертой является цель: служение народу, государству. Также необходимо отметить, что в отличие от Казахстана зарубежные органы управления государственной службой более структурированы и многочисленны. Они неполитичные и поэтому сохраняют независимость в решении вопросов назначений на должности государственной службы как от политиков, так и от первых лиц государства. Этот опыт представляет научный и практический интерес для современного Казахстана.

2. АНАЛИЗ СОВРЕМЕННЫХ ТЕНДЕНЦИЙ РАЗВИТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В РЕСПУБЛИКЕ КАЗАХСТАН

2.1 Общая характеристика организации государственной службы в Республике Казахстан

Государственная служба является одним из основных стратегических ресурсов в достижении намеченных целей государственной политики. Формирование эффективного механизма власти в Казахстане, соответствующего всем государственным стандартам, в значительной мере зависит от развития государственной службы.

Формирование функционирующего института государственной службы происходило в четыре этапа:

1. подготовительный этап - середина 1980-х-1993 г.;

2. 1993-1995 гг.;

3. 1995-1999 гг.;

4. 2000 г.- по настоящее время.

Каждый из названных этапов характеризуется подготовкой и принятием нормативных правовых актов, направленных на создание новых и совершенствование существующих способов привлечения на государственную службу высококвалифицированных кадров, обеспечение стабильного правового положения государственных служащих, дальнейшее повышение их профессионализма, целенаправленную борьбу с коррупционными преступлениями.

В контексте рассматриваемого вопроса, отметим, что одним из важнейших документов, принятие которого явилось началом институционализации государственной службы в Казахстане, считается Указ Президента Республики Казахстан «О государственной службе» от 26 декабря 1995 года за № 2730, определивший правовые основы и организационные аспекты государственной службы в стране [28]. Принятие вышеупомянутого акта официально, на государственном уровне способствовало началу нормативного регулирования рассматриваемого института.

Далее, в связи с необходимостью совершенствования государственной политики, возник вопрос реформирования системы государственной службы в Казахстане. Так, впервые эта необходимость была озвучена Президентом Республики Казахстан Назарбаевым Н. А. в Послании народу Казахстана в 1997 году: «Процветание, безопасность и улучшение благосостояние всех казахстанцев». Одним из приоритетных направлений развития названо создание «профессионального правительства» - высокоэффективной системы государственной службы и структуры государственного управления, наиболее оптимальной в условиях рыночной экономики; правительства, призванного реализовать обозначенные приоритетные цели; и государства, защищающего национальные интересы общества [29]. Послание Президента призывает к достижению поставленных целей не только представителей функционирующих органов государственной службы, но и весь народ Казахстана, что будет способствовать более эффективному реформированию системы государственной службы в нашей стране.

В целях реализации названных задач Указом Президента 18 сентября 1998 года в качестве уполномоченного органа в данной сфере было создано Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы.

Начиная с 2000 года, нормативно- правовая база в сфере регулирования государственной службы в Казахстане была значительно расширена. Так, «с 1 января 2000 года вступил в силу Закон Республики Казахстан «О государственной службе» и Указы Президента, которые утвердили «Положение о порядке прохождения государственной службы», текст Присяги государственного служащего, Правила служебной этики государственных служащих, Правила наложения дисциплинарных взысканий на государственных служащих, Порядок проведения аттестации административных государственных служащих, Порядок формирования кадрового резерва, постановление Правительства о порядке передачи имущества государственных служащих в доверительное управление, акты Агентства по делам государственной службы» [30], а также другие акты, регулирующие отношения в сфере государственной службы.

Следует подчеркнуть, что специфика института государственной службы в Республике Казахстан, в силу ее особых функций, заключается в том, что несение гражданами государственной службы есть выражение особого доверия со стороны общества и государства, что обосновывает предъявление повышенных требований к духовно-нравственному и морально-этическому облику государственных служащих. В связи с этим, нужно отметить актуальность подписанного 3 мая 2005 года Президентом страны Указа «О кодексе чести государственных служащих Республики Казахстан». Значение данного нормативного правового акта как раз и обусловлена необходимостью более эффективной реализации государственной службы и таких ее задач, как функционирование профессионального и компетентного аппарата чиновников, демократизация отношений в государственном аппарате, создание условий для гласности и открытости его деятельности, искоренение бюрократизма, патронажа, протекционизма и других негативных явлений в его работе [31]. Принятый Указ, как мы считаем, в большей мере направлен на воспитание морально- этических сторон организации государственной службы.

С целью более полного уяснения основ организации государственной службы в Казахстане, рассмотрим принципы отечественной государственной службы, которые являются основополагающими началами определения сущности института государственной службы. «К важнейшим среди них относятся:

- общие (казахстанский патриотизм, демократизм, гласность, приоритет прав и свобод граждан и др.);

- специальные (принцип меритократии, означающий создание правовой системы, способствующей привлечению на государственную службу и продвижению по ней на основе личных профессиональных заслуг и достоинств наиболее компетентных, честных, и талантливых граждан);

- конституционно-правовые (законность, равнодоступность, обеспечивающий поиск достойных кандидатов на замещение вакантных административных должностей государственной службы; внепартийность, демократизм; единство системы государственной службы независимо от разделения ветвей государственной власти);

- нравственно-этические (гуманизм, справедливость, объективность, ответственность, уважение достоинства личности);

- социальные (профессионализм, эффективность, научность, реалистичность, социально-демографическое представительство, государственный и общественный контроль, социально-правовая защищенность)» [32, с.224]. Как известно, исключения из принципов не допустимы, поэтому приведенные принципы должны строго соблюдаться при построении и функционировании государственной службы.

Упоминая о принципах, следует отметить, что современное законодательство о государственной службе имеет антикоррупционную направленность. В числе мер по снижению коррупции можно назвать такие, как повышение заработной платы госслужащих; установление стандартов качества предоставления государственных услуг; ужесточение мер контроля и наказания за нарушение Кодекса чести и стандартов предоставления услуг, вплоть до увольнения с должности без права возвращения на государственную службу; вовлечение населения, средств массовой информации, неправительственных организаций в решение этих задач. Подтверждением сказанному является наличие в нашем Уголовном кодексе перечня преступлений, признаваемых коррупционными, наряду с чем, ужесточена уголовная ответственность за взяточничество.

В силу того, что ежегодно совершенствуются различные направления государственной политики, в 2013 году начала функционировать новая модель казахстанской государственной службы, в основу которой легла Концепция, утвержденная Главой государства в июле 2011 года [33]. Концепция обозначила новые приоритетные аспекты в государственнлй службе Казахстана.

Вследствии чего, 26 марта 2013 года введены в действие принципиальные изменения в Закон «О государственной службе». Также были приняты 15 Указов Главы государства, введены в действие постановление Правительства РК и 14 нормативных правовых актов Агентства. Нормативная правовая база создана в соответствии с основополагающими принципами новой модели:

- подотчетность обществу;

- транспарентность (прозрачность);

- меритократия (признание личных заслуг и достижений при поступлении и продвижении по службе) [34]. Новые принципы построения государственной службы являются отражением существующих условий государственной политики и направлены на укрепление государственной службы.

Таким образом, казахстанская система государственной службы явилась сочетанием передового опыта зарубежных государств, а также национальных традиций управленческой культуры. Вместе с тем, внедрение новых принципов функционирования системы государственной службы не всегда осуществлялось успешно и сопровождалось определенными трудностями.

Функциональные и структурные изменения, определяющие общее содержание института государственной службы, обусловили ее современное состояние. Итак, к основным чертам Казахстанской модели государственной службы можно отнести:

- разделение государственной службы в Казахстане на административную и политическую;

- отбор и продвижение государственных служащих, основанных на принципе меритократии;

- внедрение конкурсно - карьерной модели в систему государственной службы;

- применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб;

- стимулирование постоянного обучения государственных служащих;

- разработка и успешное внедрение информационной системы «электронное Правительство».

. Разделение системы государственной службы на политическую и административную

Основу Казахстанской системы государственной службы составляет административная государственная служба и политическая государственная служба. Такое деление служащих, в значительной степени, способствовало повышению стабильности административной карьеры и политической нейтральности государственных служащих, что положительно сказалось на их профессиональной деятельности.

К политическим отнесли тех государственных служащих, назначение которых осуществляется на внеконкурсной основе и по особым политическим критериям. Увольнение производится по упрощенной процедуре, по политическим или иным деловым качествам.

Так, по состоянию на 1 января 2014 г. штатная численность политических государственных служащих составила 439 единиц (0,4% от общей штатной численности государственных служащих), административных - 97400 единиц (99,6% от общей штатной численности государственных служащих), из которых корпус «А» составляет -539 единиц, корпус «Б» - 96861 единица [35].

Рисунок 1 Соотношение административных и политических государственных служащих в РК

Согласно Закону РК «О государственной службе», административный государственный служащий - это «государственный служащий, не входящий в состав политических государственных служащих, осуществляющий должностные полномочия на постоянной профессиональной основе в государственном органе» [30].

В соответствии с Реестром должностей административных государственных служащих установлено пять групп категорий административных государственных служащих. Так, на Рисунке 2 отображена основная классификация групп категорий должностей в Республике Казахстан.

Критериями для отнесения должности к той или иной группе являются:

- организационно- правовая форма и уровень органа;

- характер осуществляемых функций; объем и характер компетенции;

- значение и место должности в структуре органа государственной власти.

В качестве критериев разграничения между политическими и административными должностями выделяют особенности поступления на государственную службу, основные этапы ее прохождения, функции, характер ответственности, а также процесс прекращения государственной службы.

Общими чертами для административных и политических служащих являются единство принципов государственной службы, основные обязанности, права и ограничения, которые на них возлагаются, единая система социального, пенсионного и материального обеспечения.

Таким образом, разделение государственных должностей в Казахстане было во многом заимствовано из изучения и тщательного анализа инсттитутов государственной службы в развитых зарубежных странах с учетом собственного историко-политического и государственно-правового опыта.

. Отбор и продвижение государственного служащего, основанного на принципе меритократии

Понятие меритократия подразумевает под собой карьерное продвижение и отбор государственных служащих с учетом его деловых качеств и личных заслуг. Система меритократии характеризуется:

- равной оплатой за равнозначный труд;

- постоянным процессом обучения и повышения квалификации;

- поощрением тех, кто показывает высокую результативность, коррекцией деятельности служащих, которые не справляются с поставленными задачами и увольнением тех государственных служащих, чья деятельность совсем не удовлетворительна;

- социальной и правовой защищенностью;

- обязательным конкурсным отбором.

Использование принципа меритократии в системе государственной службы Казахстана значительно повысило эффективность кадрового управления и способствовало установлению приоритета профессионализма в государственной службе.

. Внедрение конкурсно-карьерной модели в систему государственной службы

В Республике Казахстан установлены следующие организационно-правовые способы поступления на государственную службу: назначение, избрание, утверждение и конкурс.

Поступление на государственную службу политических государственных служащих осуществляется на основе назначения или избрания.

В законодательстве не произведено четкого разграничения понятий «избрание», «утверждение» и «назначение», часто допускается их смешение.

Особенно это касается процедур, используемых в Мажилисе Парламента Республике Казахстан. Мажилис Парламента РК состоит из ста семи депутатов, которые избираются в порядке, установленном конституционным законом. Девяносто восемь депутатов Мажилиса избираются от политических партий по партийным спискам, по единому общенациональному избирательному округу на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Девять депутатов Мажилиса избираются Ассамблеей народа Казахстана. Что касается утверждения, то на сегодня такая процедура предусматривается в п.112 Регламента Мажилиса, так Бюро Мажилиса утверждает на должность Руководителя Аппарата [36, c.144].

Поступление на административную государственную службу основано на конкурсном отборе. Определение порядка, условий конкурса на занятие административной должности, формирование конкурсной комиссии относятся к полномочиям специализированного органа по делам государственной службы (АДГС). Основными этапами проведения конкурса являются:

1) публикация объявления о проведении конкурса;

2) формирование конкурсной комиссии;

) прием документов от граждан, желающих принять участие в конкурсе;

) предварительное рассмотрение документов участников конкурса на соответствие установленным квалификационным требованиям;

тестирование кандидатов;

собеседование;

заключительное заседание конкурсной комиссии [37, c.70-71].

Необходимо отметить, что негативные последствия действовавшей патронажной системы продвижения и отбора на государственную службу, основанной на принципе личной преданности, дружественных и родственных связей служащих, явились главной причиной внедрения конкурсно-карьерной модели. Так, в 2003 году был осуществлен переход на новую модель поступления на государственную службу. Конкурсно-карьерная модель соответствует современным международным стандартам, обеспечивает равный доступ всех граждан, которые желают поступить на государственную службу, способствует повышение профессиональных качеств служащих, т.е. направлена на повышение эффективности всей административной государственной службы.

Конкурсно-карьерная модель не является угрозой для государственной службы. Опыт стран с образцовой моделью государственной службы, таких как Германия, Франция, Австрия, Швейцария, Испания, где действует именно такая модель, является тому доказательством [37, c.88].

4. Применение новых технологий в управлении и мониторинге кадровых служб

Формирование кадров государственной службы как социальный и политический процесс, посредством которого осуществляется подготовка, подбор и расстановка государственных служащих, - один из главных вопросов тактики и стратегии государственнх органов, их жизнеспособности и авторитета в обществе.

На Рисунке 3 отображена структура кадровой политики Казахстана, имеющей трехуровненвый характер.

В Казахстане цели и основные направления кадровой политики определяются главой государства. Специальным субъектом является Агентство Республики Казахстан по делам государственной службы- уполномоченный орган, непосредственно подчиненный и подотчетный Президенту страны, который осуществяет реализацию единой государственной политики в сфере государственной службы.

Положением, утвержденным Указом Президента Республик Казахстан от 3 декабря 1999 года №280 определены полномочия, задачи и функции Агенства Республик Казахстан по делам государственной службы. К основным функциям уполномоченного орагана, в соответствии с возложенными на него задачами, являются: участие в разработке госпрограмм по совершенствованию и повышению статуса государственной службы; формирование кадрового резерва и республиканской базы персонала государственной службы; утверждение типовых квалификационных требований, Реестра должностей; координация деятельности органов государственной власти в процессе подготовки, повышения квалификации и перподготовки государственных служащих.

Агентство возглавляет Председатель, который назначается и освобождается от должности Президентом страны. Председатель осуществляет руководство работой Агентства, контролирует деятельность территориальных подразделений и подведомственных организаций, в соответствии с законодательством является представительным лицом Агентства в отношениях с органами государственной власти и иными организациями..

Таким образом, Агентство по делам государственной службы и подчиненные ему территориальные подразделения образуют единую систему органов по делам государственной службы [38].

Субъектом кадровой политики также является Парламент Республики Казахстан. Парламенты принимает соответствующие законы о государственной службе, тем самым придает ее легитимный характер.

Рассмотрим в качестве примера Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан.

Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан осуществляет организационное, правовое, информационно-аналитическое и иное обеспечение деятельности Мажилиса Парламента Республики Казахстан, а также совместного заседания Палат Парламента.

К основным функциям Аппарата относятся:

1.Организационное обеспечение проведения:

- совместных заседаний Палат Парламента;

- заседаний совместных комиссий Палат Парламента;

- заседаний Мажилиса;

- заседаний Бюро Мажилиса;

- заседаний комитетов Мажилиса;

- заседаний рабочих групп;

- заседаний согласительных комиссий;

- заседаний временных комиссий;

- парламентских слушаний;

- правительственного часа;

- иных мероприятий с участием депутатов Мажилиса, проводимых по решению Палаты, Бюро и комитетов Мажилиса;

- заседаний консультативно-совещательных органов при Парламенте и Мажилисе.

2.Организационное обеспечение участия руководства и депутатов Палаты в официальных мероприятиях.

3.Организация и проведение протокольных мероприятий с участием руководства Палаты и депутатов.

.Обеспечение своевременного и качественного выполнения решений Бюро и комитетов Мажилиса, поручений руководства Палаты и депутатов.

Что касается решения кадровых вопросов Мажилиса, Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан осуществляет контроль за соблюдением ограничений, связанных с пребыванием на государственной службе, консультирует государственных служащих по вопросам их правового положения, организовывает процесс обучения, переподготовки (переквалификации) и повышения квалификации государственных служащих [39].

В круг субъектов кадровой политики входит и Правительство Республики Казахстан. Этот орган отвечает за реализацию единой кадровой политики в исполнительных органах власти, в центре и на местах.

На государственном уровне субъектами кадровой политики являются местные исполнительные, представительные и судебные государственные органы.

Так, в настоящее время в Казахстане, по данным Агентства по делам государственной службы, в центральных государственных органах штатная численность составляет 53851 единица, из них:

- в центральных аппаратах - 9364 единицы (335 политических и 9029 административных, из которых 229 составляют корпус «А» и 8800 - корпус «Б»);

- в территориальных подразделениях - 44487 единиц (из которых 16 составляют корпус «А» и 44471 - корпус «Б»).

Как показано на Рисунке 2, штатная численность государственных служащих в местных исполнительных государственных органах составляет 43988 единиц (политических 104, административных 43884, из которых 294 корпуса «А»), в том числе 1099 штатные единицы местных представительных государственных органов - 445 маслихатов и 654 единицы ревизионных комиссий областей, городов республиканского значения, столицы [35].

Рисунок 2 Штатная численность государственных служащих по уровням[35]

В целом, система управления государственной службой и кадрами в Республике Казахстан совершенствуется применением новых технологий. В качестве примера можно привести информационную систему управления кадрами (ИСУК), объединившую все компьютерные сети кадровых служб местных и центральных органов государственной власти, что способствовало возможности проведения оперативного мониторинга кадрового резерва государственной службы.

5. Наличие механизмов стимулирования постоянного обучения государственных служащих

Согласно Закону Республики Казахстан «О государственной службе» государственные служащие имеют право на переподготовку, переквалификацию и повышение квалификации за счет соответствующего бюджета. Результатом принятия в ноябре 2000 года Постановления Правительства «Об утверждении Концепции обучения госслужащих» стало создание Агентством по делам государственной службы, его территориальными органами совместно с акимами областей Региональной сети центров по обучению государственных служащих. Основная проблема заключалась в трудности финансирования программ из бюджетов республиканского и местных уровней, особенно, обучения государственных служащих в зарубежных странах.

Важную роль в процессе обучения государственных служащих играет Академия государственного управления при Президенте Республики Казахстан. Государственное учреждение выполняет роль научного, учебно-методического, информационно-аналитического центра, который регулирует деятельность учебных заведений, осуществляющих обучение государственных служащих.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что один из принципов казахстанской государственной службы является непрерывность повышения квалификации государственного служащего, которая осуществляется посредством:

- обучения в АГУ при Президенте Республики Казахстан, которую планируется преобразовать в Национальную школу управления по примеру Объединенного Венского института и Евразийского центра обучения;

- международного сотрудничества, которое реализуется путем направления госслужащих Казахстана в ведущие мировые ВУЗы в рамках зарубежных образовательных программ.

Так, в настоящее время Академия государственного управления осуществляет сотрудничество с такими ведущими учебными заведениями, как Школа государственной политики им.Ли Куан Ю при Национальном университете Сингапура, Голландский институт государственного управления (ROI: International), Институт государственной политики Финляндии, Колледж государственной службы Сингапура;

- привлечения на государственную службу стипендиатов президентской программы «Болашак» [40].

6. Разработка и внедрение информационной системы «электронное Правительство»

Коммуникационная система «электронное Правительство» также является одной из специфических особенностей Казахстанской модели государственной службы. Построение данной информационной системы направлено на достижение следующих целей:

- минимизацию прямого контакта населения с государственными служащими;

- использование широких новых технологий для повышения эффективности организации и функционирования института государственной службы;

- обеспечение качественного и оперативного доступа граждан к услугам, предоставляемыми государственными органами;

- повышения гибкости, мобильности государственного аппарата, т.е. его оптимизации;

- модернизации системы государственного управления [41, с.230].

Резюмируя, можно сделать вывод, что Казахстанская система государственного управления государственной службы является модельной для стран СНГ, она соответствует собственным управленческим и государственным традициям и, что очень важно, соответствует принципу социальности. В Казахстане сформировалась собственная модель и достаточно продвинутые принципы функционирования государственной службы и управления.

2.2 Оценка эффективности Казахстанской системы государственной службы

В Казахстане в результате целенаправленной политики, проводимой Главой государства и Правительством страны, основные положения которой изложены в Стратегии «Казахстан-2030», создана государственная служба соответствующая стандартам развитых стран. Успехи Казахстана в данной области признаны мировым сообществом. По многим направлениям Республика является лидером на постсоветском пространстве. Вместе с тем, быстроменяющиеся социально-экономические условия, глобальные вызовы ставят перед государственной службой новые задачи, решение которых связано с выходом на более высокий уровень государственного управления и предоставления государственных услуг, внедрение новых механизмов управления.

В этой связи, основным направлением развития государственной службы на современном этапе становится кардинальное повышение ее эффективности. Эффективность государственной службы - это комплексное и сложное явление, в первую очередь связанное с оценкой достижения общественно значимых результатов и разумного использования бюджетных средств. Она складывается из:

- эффективности деятельности государственных служащих;

- процесса управления (функций, коммуникаций, выработки и реализации управленческого решения);

- системы управления (с учетом иерархии управления);

- механизма управления (структурно-функционального, финансового, маркетингового и т.д.).

В Казахстане оценка эффективности государственного управления ведет свой отсчет с момента принятия Указа Президента Республики Казахстан от 19 мая 2010 года №954 «Система ежегодной оценки эффективности деятельности центральных государственных и местных исполнительных органов областей, города республиканского значения, столицы». В настоящее время в государственных органах станы общепринятая, единая система оценки деятельности государственных служащих в том или ином виде отсутствует, хотя попытки внедрения подобной системы предпринимались в 2012 году [42, c.2].

На современном этапе мировая практика накопила определенный опыт в этом направлении и нами представлены критерии, на основе которых осуществляется оценка эффективности государственных служащих в Великобритании, США и Германии. Как видно из Таблицы 4, в Великобритании акцент делается на степени выполнения задач, в Германии на общую оценку, которая включает учет личностных качеств государственных служащих, а в Соединенных Штатах Америки оценивается количество и качество выполненных действий.

Таблица 4

Зарубежный опыт оценки деятельности государственных служащих

Страна	Критерии оценки
Великобритания	- степень выполнения задач; - оценка деятельности по стандартам; - используется 5- балльная шкала.
США	- количественные (осуществленные действия- запросы, переводы); - качественные (допущенные ошибки, жалобы на служащего); - временные (сроки выполнения проектов); - затраты (издержки на выполнение работы).
Германия	- общая оценка- использование комплексной характеристики (профессиональные знания, организованность, индивидуальные качества); - балльная шкала оценивания- по 20-балльной шкале (первый балл присваивается при поступлении на государственную службу и увеличивается в зависимости от эффективности деятельности).

Методы оценки можно разделить на три отдельные группы:

1. Количественные (метод рангового порядка, метод заданной балльной оценки, система графического профиля и др.).

2. Качественные (метод «глубинного интервью», групповые фокусированные интервью, прямое наблюдение, мини-опросы).

. Комбинированные (метод суммируемых оценок, метод ранжирования, метод графического шкалирования рейтингов и др.).

Выбор метода зависит от специфики оцениваемого предмета и объекта, а также цели и содержания такого исследования

Одним из немаловажных аспектов оценки эффективности модели государственной службы является мониторинг состояния кадров государственной службы Республики Казахстан.

Так, по состоянию на 1 января 2014 года штатная численность государственных должностей по республике составляет 97839 единиц, что на 230 единиц больше в сравнении с численностью по состоянию на 1 октября 2013 года.

На Рисунке 3 показана диаграмма замещения политических государственных служащих. В целом по стране фактически замещена 86734 государственных должностей, что составляет 88,6% от штатной численности, в том числе из 439 политических государственных должностей замещена 431 или 98,2%, из 97400 административных должностей - 86303 или 88,6%. Из 539 административной должности корпуса «А» замещено 522 или 96,8% должностей, из 96861 должностей корпуса «Б» - 85781 или 88,6% [35].

Рисунок 3 Замещение политических государственных служащих [35]

Что касается контроля за соблюдением законодательства - Агентством и его территориальными управлениями в 2013 году проведено 2013 проверок деятельности центральных и местных исполнительных органов, по результатам которых выявлено 10908 нарушений действующего законодательства.

Как видно на Рисунке 4, из общего числа выявленных нарушений, 1667 связаны с несоблюдением правил проведения аттестации, 1267 - наложение дисциплинарных взысканий, 819 -проведение конкурса, 393 правил служебной этики, 368 - положения о порядке прохождения государственной службы.

Рисунок 4 Результаты проведения проверки АДГС и ТУ в ЦГО и МИО

Примечание - Рассчитано автором на основании данных [35]

По результатам проверок привлечено к дисциплинарной ответственности 708 государственных служащих, в том числе виде: замечания - 381, выговора - 166, строгого выговора - 86, предупреждения о служебном несоответствии - 58 и увольнения с занимаемой должности - 17. Устранено 4578 выявленных нарушений, отменено 70 незаконных приказов.

По вопросам повышения квалификации и переподготовки государственных служащих, можно сделать следующие выводы:

1. В 2013 году Академией проведено 67 семинаров по вопросам повышения квалификации госслужащих, 4 семинара повышения квалификации по Системе дистанционного обучения, 10 курсов по вопросам переподготовки. Система обучения госслужащих в АГУ отражена на Рисунке 7.

Рисунок 5 Система обучения государственных служащих в АГУ [40]

Всего повысили квалификацию 2468 госслужащих, 824 госслужащих центральных государственных органов, 1644 местных исполнительных органов, в том числе 204 госслужащих по Системе дистанционного обучения.

Вместе с тем, в Академии по программе «Курсы повышения квалификации государственных служащих с привлечением зарубежных экспертов» организовано и проведено 21 семинар повышения квалификации, обучено 508 государственных служащих.

Переподготовку в Академии прошли 447 госслужащих, в том числе назначенных на руководящую должность - 212, впервые принятых - 235.

Также из 447 государственных служащих, прошедших переподготовку, 215 сотрудников центральных госорганов, 232 местных органов исполнительной власти. Всего в Академии за 2013 год обучено 3 423 госслужащих.

В Региональных центрах переподготовки и повышения квалификации госслужащих проведено 645 обучающих семинара. Как видно из Рисунка 8, проведено 170 курсов переподготовки, на которых обучено 4 484 госслужащих, а также 475 семинаров повышения квалификации, где обучено 12 936 госслужащих.



Рисунок 6 Обучение в Региональных центрах переподготовки и повышения квалификации госслужащих [40]

Согласно результатам аттестации государственных служащих, отраженных на Рисунке 7, в 2013 году из 1215 единиц центрального аппарата соответствует занимаемой должности 1079 служащих, а из 8823 государственных служащих регионального уровня успешно прошли аттестацию 8223.

Рисунок 7 Результаты аттестации государственных служащих на центральном и региональном уровнях [40]

По результатам мониторинга кадров государственной службы Республики Казахстан, средний возраст государственных служащих-39 лет, при этом численность служащих возрастом до 30 лет составляет более 34%. Средний стаж на государственной службе - 9 лет [44].

Эти статистические данные показывают, что значительное число государственных служащих - молодые люди, в то же время обладающие достаточным жизненным опытом, подавляющее большинство из них имеет высшее образование. Это означает, имидж государственной службы значительно повысился. Так, в последние годы государственная служба привлекает своими карьерными перспективами, стабильностью пребывания на службе, правовой защищенностью от незаконных увольнений, определенным статусом.

Одним из показателей эффективности государственной службы является оценка ее деятельности населением страны. В данном ракурсе весьма интересными представляются результаты проведенного социологического исследования. Опрос проводился путем количественного метода сбора эмпирических данных социологического исследования. В анкетном опросе приняли участие 40 респондентов из числа административных государственных служащих различных органов государственного управления. Расчеты представлены в Приложении 1

Для выявления динамики статуса государственной службы респондентам был предложен вопрос: «Насколько повысился статус государственной службы в соответствии со Стратегией «Казахстан-2030»?». На Рисунке 8 приведены результаты в процентном выражении:

Рисунок 8. Результаты опроса о статусе государственной службы Республики Казахстан

Как видно из диаграммы, респонденты отметили в основном незначительное повышение статуса государственной службы. В целом ответы о повышении статуса дали более половины опрошенных респондентов. Это свидетельствует о положительной динамике статуса государственной службы.

Причинами направления вектора статуса государственной службы в положительную или отрицательную сторону респонденты считают:

А) позитивные тенденции, отраженные на Рисунке 9.

«Что способствовало повышению статуса государственной службы в условиях суверенного Казахстана?»

Рисунок 9. Результаты опроса о позитивных тенденциях развития государственной службы в РК

Б) негативные тенденции, отраженные на Рисунке 10.

«В случае отсутствия положительных сдвигов в системе государственной службы какие отрицательные моменты оказали влияние?»

Рисунок 10 Результаты опроса по негативным тенденциям развития государственной службы в РК

Из значений ответов в диаграммах можно сделать выводы: к позитивным тенденциям респонденты отнесли «успешно проводимую политику в сфере государственной службы», «поступательность в развитии и совершенствовании государственной службы», в качестве отрицательных моментов перечислены «низкая заработная плата госслужащих», «коррупционные действия среди чиновников»

Так, для примера, в качестве объекта оценки эффективности отдельно взятого государственного органа, рассмотрим Аппарат Мажилиса Парламента Республики Казахстан. Анализ основных сведений прохождения законопроектов в Мажилисе Парламента Республики Казахстан позволяет сделать вывод о достаточной высокой результативности деятельности органа. По данным отдела документационного обеспечения Аппарата Мажилиса по состоянию на 28.03.2014 года всего:

Перешло- 29;

Одобрено и направлено в Сенат- 66;

Отозвано- 4;

Поступило - 91;

Всего находится на рассмотрении - 52;

Подписано Президентом - 45 законопроектов.

О высокой эффективности деятельности сотрудников Аппарата свидетельствует и выполнение поставленных задач Стратегического плана органа.

Так, среди респондентов на вопрос «Как вы оцениваете работу Аппарата Мажилиса Парламента Республики Казахстан?» положительную оценку выставили 47,5% респондентов, 15% считают, что аппарат работает неудовлетворительно, и почти 37,5 % затруднились ответить.

Около 60% респондентов оценивают систему подотчетности государственного органа перед народом как хорошо отлаженную, почти 17,5 % - как слабо функционирующую, около 10% указывают на отсутствие системности отчетности вообще, а каждый восьмой затруднился ответить на этот вопрос. Результаты опроса указывают на формальный характер подотчетности.

Из числа опрошенных удовлетворены отношением к рассмотрению своих вопросов при обращении в государственный орган 17,5%, частично удовлетворены 47,5%, не удовлетворены 35% .

Приведенные данные свидетельствуют обо все еще слабой прозрачности в работе Аппарата, о недостаточной удовлетворенности взаимодействия с населением, о слабой системе отчетности. Все это говорит о том, что для повышения эффективности деятельности Аппарата Мажилиса основными критериями оценки должны быть не только профессиональные качества и уровень результативности, но и качественные показатели взаимодействия с населением. В частности, речь может идти о количестве принятых должностным лицом граждан, рассмотренных им письменных обращений граждан и организаций, мерах, принятых по обеспечению решения поставленных в них вопросов.

Если сравнивать результаты проведенных исследований, то можно констатировать, что граждане и государственные служащие неоднозначно оценивают современное состояние государственной службы, а также меры, принимаемые государством по повышению ее эффективности. Если значительная часть государственных служащих отмечает положительную динамику статуса работы государственных органов, то граждане считают, что ничего не изменилось, либо стало больше бюрократизма. Если подавляющее число государственных служащих главным недостатком считают низкую заработную плату, то граждане не придают этому серьезного значения, а больше озабочены другими факторами.

В свою очередь, на вопрос: «Какие предложения по усовершенствованию модели государственной службы в Республике Казахстан вы можете внести? Ваши замечания и пожелания», как показано на Таблице 4, опрошенными были высказаны предложения по улучшению эффективности государственной службы.

Таблица 4

Предложения по усовершенствованию модели государственной службы

	%
Упрощение процедур приема на государственную службу	7,5
Проведение обязательной стажировки с резервом	2,5
Эффективное продолжение работы в соответствии со Стратегии «Казахстан-2030»	2,5
Повышение заработной платы, предоставление социальных льгот, достойное пенсионное обеспечение, социальные гарантии	47,5
Устранение текучести кадрового резерва	2,5
Борьба с коррупцией	12,5
Повсеместное соблюдение правил этики государственных служащих	7,5
Подготовка госслужащих в вузах	7,5
Искоренить прием на государственную службу по родоплеменным признакам	5
Обязательное знание государственного языка	5

В целом, государственная служба Республики Казахстан имеет положительные тенденции развития. Наша республика, несмотря на прогресс в вопросе повышения эффективности не останавливается на достигнутом.

По оценке международных организаций и экспертов, Казахстан добился высоких результатов сфере совершенствования модели государственной службы, приблизив свои процедуры к международным стандартам. Что касается ожидаемых результатов, то они очевидны - это создание оптимальной системы государственного управления и улучшение качества предоставляемых услуг населению.

2.3 Проблемные аспекты развития государственной службы в Республике Казахстан

Государственная служба - относительно самостоятельный институт государственной политики. В нем действуют свои потенциальные возможности, внутренние закономерности развития института, которые оказывают влияние на улучшение системы государственного управления. Следует отметить, что функционирование института государственной службы характеризуется не только положительной динамикой, но и имеет ряд проблемных аспектов развития. К ним можно отнести:

- проблему демократизации института государственной службы и его взаимодействия с институтами гражданского общества;

- проблему ответственности госслужащих и борьбы с коррупцией в органах государственной власти;

- вопросы стабилизации госаппарата;

- низкий уровень технологизации в предоставлении государственных услуг [45, с.24-25].

1) Проблема демократизации института государственной службы и его взаимодействия с институтами гражданского общества

По вопросам демократизации государственной службы Агентством по делам государственной службы уже предпринимались определенные мероприятия. Так, по инициативе госслужащих было создано общественное объединение «Ассоциация содействия государственной службе Казахстана». Основными целями образования данного института являются:

- обеспечение тесного взаимодействия населения с государственными органами;

- проведение мониторинга и оценки реализации законодательства в сфере регулирования государственной службы;

- осуществление мер по предупреждению экономической коррупционной преступности.

Несмотря на системный характер в деятельности общественного объединения, желаемых практических результатов оно принесло. Также следует отметить, что современная система государственной службы в Казахстане не достаточно соответствует мировым стандартам. Это обуславливается рядом следующих причин.

В первую очередь, перед отечественным институтом государственной службы нерешенной остается задача усиления гласности в осуществлении основных полномочий государственных служащих, транспарентности деятельности государственных органов, повышения уровня подконтрольности институтам гражданского общества.

Во вторую очередь, все еще существует необходимость продолжения работы по развитию государственно-частного партнерства, т.е. передаче некоторых государственных полномочий частному сектору с помощью принятия соответствующих новых нормативно-правовых актов. Таким образом, предоставлялась бы возможность для углубления взаимодействия гражданского общества с государством путем передачи несвойственных государству объектов в частный сектор.

) Проблемы усиления ответственности госслужащих и борьбы с коррупцией в органах государственной власти

На протяжении всего периода становления и развития системы государственной службы по вопросам повышения ответственности государственных служащих и борьбы с экономической коррупционной преступностью правительством принималось ряд мер. Однако эти мероприятия носили эпизодический характер, что отрицательно сказалось на уровне результативности и их практической реализации.

Внедрение института ротации политических госслужащих стало одним из основных механизмов предупреждения коррупции. Прежде всего, применение ротации было обусловлено негативной тенденцией сращивания органов государственной власти с представителями финансово-промышленных групп и бизнес-структурами.

Не принесло желаемых результатов и введение телефонов доверия во всех государственных органах, предоставляющее возможность гражданам сообщать о неправомерных действиях государственных служащих. Это связано, прежде всего, с недостаточным уровнем информированности граждан, пассивностью и их неверием в эффективность проводимых мероприятий.

Также следует отметить, что повышению уровня ответственности государственных служащих способствовало совершенствование структуры дисциплинарных советов и комиссий, в частности, передача управленческих полномочий над ними от областных акимов к Центральному аппарату Агентства по делам государственной. Но в тоже время, в связи с требованием увеличения количества проверок дисциплинарных советов возникла проблема снижения качества их проведения.

На сегодняшний день к основным факторам, создающим благоприятные условия для распространения коррупции по всей вертикали государственной власти относятся:

- наличие противоречий в законодательстве, регулирующем государственную службу;

- усложнение административных процедур;

- низкий уровень заработной платы и социальной защищенности госслужащих;

- отсутствие действенной системы гражданского контроля [46].

3) Проблемы стабилизации и дальнейшей оптимизации государственного аппарата

Динамичное общественно-политическое и социально-экономическое развитие государства требовало новых механизмов и институтов в осуществлении управления органами государственной власти, которые соответствовали бы новым реалиям и поставленным целям стратегического развития страны. В связи с этим, такие процессы как ликвидация, реорганизация, создание новых государственных структур стали главным вектором развития системы государственной службы.

Расформирование и образование новых органов государственной власти негативно повлияло на состояние межведомственной координации. Вследствие чего это, в определенной степени, способствовало дезорганизации системы государственного управления в целом.

Процесс оптимизации госаппарата осуществляется по принципу нахождения оптимального соотношения объема возложенных задач и возможности их эффективного разрешения.

Недочеты в вопросах оптимального соответствия ответственности и полномочий госслужащих являются причиной неэффективному функционированию госслужбы. Так как аппарат государственной власти остается громоздким, возникает потребность в его дальнейшей оптимизации, которая, в свою очередь, приведет к ликвидации неактуальных структур государственных органов, расформированию и реорганизации некоторых действующих ведомств и организации новых, отвечающих современным требованиям, государственных структур. В связи с этим, необходимо разработать новые механизмы постоянного и непрерывного межведомственного взаимодействия.

) Низкий уровень технологизации в процессе предоставлении услуг государственными органами

Медленными темпами осуществляется процесс внедрения автоматизированной системы «электронное Правительство», что, прежде всего, связано с недостаточным оснащением информационной, коммуникационной инфраструктурой в центральных органах государственной власти. На местном уровне управления автоматизация процесса оказания государственных услуг затягивается еще больше, так как существует острая нехватка квалифицированных работников, ограниченный доступ к технологиям для большинства населения и неразвитость компьютерных сетей.

...