Адміністративне право України

Размещено на http://www.allbest.ru/

Східноєвропейський університет

Економіки і менеджменту

Контрольна робота

з дисципліни:

АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО УКРАЇНИ

Виконала студентка 1-го курсу:

Гуменецька Орися

Спеціальність: Менеджмент

Гр.ЗКМУ-314л(заочна форма навчання)

ЗМІСТ

Вступ

1. Місце адміністративного права у галузевій класифікації правової системи та соціальне призначення адміністративного права

2. Метод адміністративно-правового регулювання суспільних відносин (зміст, значення, практичне застосування)

3. Правове регулювання діяльності виконавчої влади за допомогою норм адміністративного права

4. Роль і значення адміністративного права в державному будівництві

Висновки

Список використаних нормативних актів та літературних джерел

ВСТУП

Тема курсової роботи “Адміністративне право - провідна галузь правового регулювання діяльності виконавчої влади” є вкрай актуальною.

Велику роль у дослідженні даного питання займає, власне, наука адміністративного права, яка покликана аналізувати суспільні відносини у сфері державного управління і систему норм, що регулюють їх (адміністративно-правові норми), досліджувати і узагальнювати закономірності правового регулювання організації і діяльності апарату державного управління. Вона також вивчає правовий статус суб'єктів і об'єктів виконавчої влади, правові форми і методи державного управління, способи забезпечення державної дисципліни і законності в управлінській діяльності, розробляє наукові проблеми, пов'язані з удосконаленням адміністративно-правових інститутів загального, галузевого та міжгалузевого управління.

У післявоєнний період значний внесок у розвиток науки адміністративного права зробили такі вчені, як О. Луньов, М. Студенікін, Ю. Козлов, В. Манохін, О. Альохін, В. Власов, Ц. Ямпольська, Г. Петров, Д.Бахрах та ін. В їх працях були висвітлені питання про сутність державного управління, особливості адміністративно-правових відносин, їх суб'єктів, державну службу, вдосконалення діяльності виконавчо-розпорядчих органів, зміцнення законності і державної дисципліни.

Адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління, розвиває та зміцнює його демократичні основи.

Адміністративному праву належить особлива роль у механізмі правового впливу -- воно виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами у суспільстві. Інакше кажучи, адміністративне право -- це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями (системою розміщення нормативного матеріалу).

У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора, Так, чинне законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення належної урегульованості податкових, земельних, трудових та інших відносин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнення податків і зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства; основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок виникнення і припинення державно-службових відносин; численні аспекти компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.

Під час виконання даної курсової роботи були використані різноманітні нормативно-правові акти, спеціалізовані видання, посібники з адміністративного права.

При дослідженні питання були застосовані такі науково-дослідницькі методи як: літературний метод, часовий метод (дослідження явища в часі), аналіз та синтез, метод узагальнення.

1. МІСЦЕ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА У ГАЛУЗЕВІЙ КЛАСИФІКАЦІЇ ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ ТА СОЦІАЛЬНЕ ПРИЗНАЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

З'ясування співвідношення адміністративного права з іншими, суміжними правовими галузями, відіграє значну роль для уточнення його соціальної природи і призначення, особливостей змісту, а також визначення місця у правовій системі.

Адміністративне право -- це галузь права (сукупність правових норм), що регулює з метою реалізації завдань і функцій держави суспільні відносини управлінського характеру, які складаються у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності органів виконавчої влади, внутрішньоорганізаційній діяльності інших державних органів, а також у процесі здійснення громадськими організаціями, їх органами зовнішніх юридично-владних повноважень Коваль Л. В. Адміністративне право України: Курс лекцій. - К., 1998. - С.15..

Адміністративне право є самостійною галуззю права, за допомогою якої держава регулює однорідні суспільні відносини у сфері державного управління, розвиває та зміцнює його демократичні основи. Адміністративному праву належить особлива роль у механізмі правового впливу -- воно виступає необхідним і важливим інструментом управління соціальними процесами у суспільстві. Інакше кажучи, адміністративне право -- це управлінське право, яке відрізняється від інших галузей права специфікою предмета, методу регулювання та структурними особливостями (системою розміщення нормативного матеріалу).

Предмет адміністративного права складає широкий комплекс суспільних відносин, які виникають у зв'язку з реалізацією функцій державного управління, з приводу здійснення широкої і різноманітної виконавчої та розпорядчої діяльності.

Адміністративному праву притаманні певні межі правового регулювання -- це сфера діяльності виконавчих та розпорядчих органів і суспільні відносини управлінського характеру, що складаються у цій сфері. Вони виникають, розвиваються та припиняються між: вищими і нижчими органами виконавчої влади (між Кабінетом Міністрів України і обласною державною адміністрацією); органами виконавчої влади і підпорядкованими їм підприємствами, установами, організаціями (між Міністерством освіти і науки України і ректором вищого навчального закладу); органами виконавчої влади, які не пов'язані безпосередньо підпорядкованістю (між Міністерством охорони здоров'я України і Міністерством освіти і науки України); органами управління і органами громадських організацій (між обласною державною адміністрацією і президією обласної ради профспілок); органами виконавчої влади і громадянами (між районним відділом внутрішніх справ і громадянином, який притягається до адміністративної відповідальності за адміністративний проступок).

Для зазначених суспільних відносин характерним є органічний зв'язок із здійсненням мсти державного управління і тому в них обов'язково, як правило, бере участь орган державного управління або посадова особа, яка представляє цей орган, наділена певними повноваженнями щодо здіснення виконавчої та розпорядчої діяльності Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, 1999. -- 736 с. .

Управлінські відносини можуть складатися у процесі внутріш-ньоорганізаційної діяльності управлінського характеру інших державних органів, їх посадових осіб. Наприклад, прокурор області керує роботою міських і районних прокурорів, здійснює підбір і розміщення кадрів, контроль за виконанням покладених на них повноважень і т. ін. Однак ця діяльність прокурора є допоміжною щодо основної, оскільки вона спрямована на забезпечення умов для нормального здійснення Генеральним прокурором України і підлеглими йому прокурорами нагляду за додержанням і правильним застосуванням законів Кабінетом Міністрів України, міністерствами, державними комітетами, відомствами, іншими органами державного і господарського управління та контролю, урядом Автономної Республіки Крим, місцевими радами, їх виконавчими та розпорядчими органами, військовими частинами, політичними партіями, громадськими організаціями, масовими рухами, підприємствами, організаціями, установами незалежно від форм власності, підвідомчості та належності, посадовими особами і громадянами (ст. 1 Закону України від 5 листопада 1991 p. «Про прокуратуру» Відомості Верхов. Ради Української РСР. 1991. №4. Ст. 14.). Те ж саме можна сказати і про управлінську діяльність судових органів як допоміжну відносно правосуддя.

Специфічні управлінські відносини виникають і розвиваються також у системі громадських організацій, наприклад, між їх органами, керівними органами профспілок та об'єктами виробничого, соціально-культурного чи побутового призначення, якими вони керують. Члени інспекції робітничого контролю профспілок мають право наприклад, складати протоколи про адміністративні правопорушення, що стосуються правил торгівлі і надання послуг працівниками торгівлі, громадського харчування і сфери послуг, громадянами, що займаються підприємницькою діяльністю (ст. 255 Кодексу України про адміністративні правопорушення Кодекс України про адміністративні правопорушення зі змінами і доповненнями станом на 1 червня 1997 р. - Ст. 1122 .).

Очевидно, що повноваження такого роду реалізуються за межами внутрішнього життя профспілкових організацій, носять зовнішній характер.

Отже, ми розрізняємо два типи управлінської діяльності: виконавчо-розпорядчу, здійснювану органами виконавчої влади, [управлінську. здійснювану іншими державними органами та громадськими організаціями. Загальне між ними полягає у збігу формальних моментів (підбір кадрів, контроль і перевірка виконання і т. под.), а відмінність між ними пов'язана з характером і призначенням діяльності, її значенням у механізмі здійснення функцій держави. Видається, що ця відмінність є визначальною (наприклад, до управлінської діяльності органів прокуратури не входить здійснення функції управління, а отже, вона не має зовнішніх проявів, оскільки відбувається усередині апарату цих органів).

Адміністративне право, зберігаючи своєрідність, виражену в його предметі і методі, тісно взаємодіє практично з усіма існуючими галузями права. Характеризуючи цю взаємодію, треба мати на увазі, що воно охоплює своїм регулятивним впливом найрізноманітніші сфери державного і суспільного життя.

Зрозуміло, що державно-управлінська діяльність перебуває під прямим впливом процесів, які відбуваються у суспільстві, і насамперед, у галузі економіки. Вони неминуче позначаються на змісті адміністративного права і характер адміністративно-правового регулювання.

У той же час не можна ігнорувати той факт, що скорочення державного сектору (особливо у сфері економіки) за рахунок приватизації і акціонування різних об'єктів, спричинило їх "вихід" з-під прямого управлінського впливу з боку суб'єктів державного управління. Проте, це не означає відмову від адміністративно-правового регулювання управлінських відносин у цілому.

За цих умов змінюється юридичний статус структур, які раніше знаходились в організаційному підпорядкуванні численних органів управління галузевого, міжгалузевого, територіального та іншого характеру. Відповідним чином змінюються форми і методи державного управління, зокрема, зростає роль регіональних регуляторів відносин; посилюється значущість норм-програм, рекомендаційних норм, адміністративно-правових дозволень; "виходить" на пріоритетні позиції управлінська діяльність контрольно-наглядового і правоохоронного характеру; частіше використовуються регулюючі можливості адміністративних договорів.

Отже, адміністративне право, змінюючи свій зміст, залишається в ролі одного з найнеобхідніших у ринкових умовах регуляторів суспільних відносин Адміністративне право України. Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю. П. Битяка. - Харків: Право, 2001. - 528 с..

Службова роль адміністративного права за сучасних умов визначається також й іншими суттєвими обставинами, що випливають безпосередньо з його природи.

Так, у зв'язку з актуальністю проблеми правоохорони як неодмінного елемента правової держави, адміністративне право на відміну від багатьох інших правових галузей має і зміцнює свої власні юридичні засоби захисту від посягань на правовий режим у сфері функціонування механізму виконавчої влади. Невиконання або недбале виконання вимог адміністративно-правових норм тягне за собою введення в дію попереджувальних, припиняючих і каральних засобів адміністративно-примусового характеру.

Серед них особлива роль належить інституту адміністративної відповідальності, а також адміністративному процесу. Найважливіше значення при цьому має те, що за допомогою адміністративної відповідальності дедалі більшою мірою здійснюється захист не тільки управлінських суспільних відносин, а й багатьох інших, зокрема, фінансових, трудових, природоохоронних тощо.

У багатьох випадках адміністративне право не тільки захищає суспільні відносини, а й може виступати у ролі їх регулятора, Так, чинне законодавство застосовує норми адміністративного права для забезпечення належної урегульованості податкових, земельних, трудових та інших відносин. Ними, наприклад, визначаються: порядок стягнення податків і зборів, державний контроль за додержанням податкового законодавства; основні організаційні засади підприємницької діяльності; порядок виникнення і припинення державно-службових відносин; численні аспекти компетенції різних наглядових органів, що діють у рамках предмета інших галузей права (природоохоронні інспекції) тощо.

Викладені особливості адміністративно-правового регулювання багато в чому зумовлені асиміляцією діючої правової системи. Особливо це характерно для так званих "нових" правових галузей типу комерційного, підприємницького, банківського права тощо. Крім того, практично в "чистому" вигляді не існує жодна галузь права. В кожній з них правову базу становлять, як правило, норми різного галузевого профілю з переважанням питомої ваги "власних" норм, тобто які цілком відповідають предмету даної галузі.

Найбільш самостійними є такі правові галузі, як громадянське, адміністративне, кримінальне, міжнародне, конституційне право. В інших випадках помітна взаємодія норм різних галузей права і законодавства. Так, у земельному або природоохоронному праві чітко проявляється взаємодія цивільно-правових, адміністративно-правових і кримінально-правових норм.

Спостерігається "проникнення" адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища -- фактична наявність управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права. Тому навіть у цивільному законодавстві є хоч і невелика, але ж певна кількість адміністративно-правових за своєю сутністю норм.

Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей державно-управлінської діяльності як правової форми реалізації виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке коло суспільних відносин управлінського типу. Таким чином, чітко проявляється багатоманітність адміністративно-правового регулювання. Приміром, фінансове право регулює суспільні відносини, які суворо обмежені рамками його предмета.

Адміністративне право таких суворих меж не має. Відповідно, важко знайти будь-яке спеціальне питання, яке можна було б назвати винятково адміністративно-правовим, тобто таким, що не зачіпає інтереси правових галузей. Фактично з усіх боків нас "оточують" норми, перш за все, адміністративного права. Хоча цей висновок здається з першого погляду парадоксальним, проте, він має міцне підґрунтя. Якщо, наприклад, у цьому плані вести мову про громадянина, то найбільш широкими і різноманітними є його адміністративна право- і дієздатність: народження, навчання, практична робота, взаємовідносини з соціальними, комунальними, медичними, транспортними, правоохоронними та іншими службами -- на всіх цих процесах обов'язково позначається відповідний регулятивний вплив адміністративного права Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, 1999. -- 736 с. .

Сфера державного управління не ізольована від дії норм інших галузей права, якими регулюються відповідні суспільні відносини, які не охоплені предметом адміністративного права. Так виникає взаємодія різних правових галузей.

Найбільш тісно адміністративне право взаємодіє з конституційним (державним) правом. Будучи провідною галуззю, конституційне право закріплює основні принципи організації та функціонування виконавчої влади, місце її суб'єктів у державному механізмі, правові основи їх формування і взаємовідносин з суб'єктами інших гілок єдиної державної влади; права і свободи людини і громадянина, значна частина яких практично реалізується у сфері державного управління. Отже, норми конституційного права є основою для вироблення адміністративно-правових норм.

Адміністративне право їх деталізує і конкретизує. При цьому воно визначає правовий механізм реалізації прав і свобод громадян, компетенцію різних ланок системи виконавчої влади; адміністративно-правовий статус конкретних учасників управлінських відносин і адміністративно-правові засоби їх захисту; форми і методи державно-управлінської діяльності, основи її галузевої і міжгалузевої, регіональної і місцевої організації тощо.

Адміністративне право тісно стикається з цивільним правом, оскільки обидві галузі регулюють відносини майнового характеру. Однак норми цивільного права регулюють ті відносини, в яких сторони рівноправні, а норми адміністративного права -- відносини, які будуються на підпорядкованості однієї сторони другій.

Певні зв'язки є також з трудовим правом у сфері регулювання службових відносин. Норми трудового права визначають статус службовців як учасників трудового процесу. Норми ж адміністративного права регулюють державно-службові відносини: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування службовими документами, повноваження посадових осіб щодо організації трудового процесу тощо.

Адміністративне право тісно пов'язано з фінансовим правом. Власне, фінансове право своїм народженням зобов'язане державному, адміністративному і частково цивільному праву. Фінансове право регулює відносини у сфері фінансової діяльності держави, насамперед, діяльності щодо акумулювання і розподілу коштів, що становлять національний доход держави. Для регулювання відносин, які тут виникають, використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу і використання коштів у державних інтересах має велике значення і специфічні особливості. Таким чином, коли йдеться про розподіл фінансів -- це фінансове право; коли про організацію роботи фінансових органів -- це адміністративне право. Адміністративне право регулює управлінські відносини в галузі фінансів, а фінансове -- самі фінансові відносини як особливий різновид економічних відносин.

Найбільш складно здійснити розмежування між адміністративним і такими галузями права, як земельне, природоохоронне, сільськогосподарське, митне, підприємницьке. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей, регулюється нормами адміністративного права і притаманними йому методами.

Межі норм кримінального і адміністративного права визначаються характером і спрямованістю відповідних заборон.

Найбільш тісний зв'язок спостерігається між адміністративним правом і конституційним правом, яке становить основу всіх галузей права, включаючи й адміністративне. Предметом конституційною права є передусім суспільні відносини, які складаються у зв'язку із здійсненням влади, діяльністю органів державної влади, проведенням виборів до представницьких органів державної влади, реалізацією конституційного статусу громадян і т. ін. Конституційні положення закріплюють місце органів виконавчої влади в системі державного механізму, підстави їх взаємовідносин з органами державної влади, правосуддя і прокуратури, важливі принципи їх формування і діяльності. Таким чином, приписи норм конституційного права слугують вихідною основою для норм адміністративного права, які регулюють різноманітну і повсякденну виконавчо-розпорядчу діяльність органів державного управління. В нормах адміністративного права розвиваються і деталізуються положення Конституцій України та інших джерел конституційного права щодо функціонування виконавчих і розпорядчих органів Коваль Л. В. Адміністративне право України: Курс лекцій. - К., 1998. - С.45-46..

Певні зв'язки існують між адміністративним правом і трудовим правом у сфері регулювання службових відносин. Норми останнього визначають статус державних службовців як учасників трудового процесу. Що стосується норм адміністративного права, то вони регулюють дсржавнослужбові відносини, а саме: умови вступу на державну службу, порядок її проходження, правила користування документами, повноваження посадових осіб в організації трудового процесу.

Адміністративне право носить тісно пов'язане з цивільним правом, передусім тому, що ці галузі регулюють відносини майнового характеру. Проте норми цивільного права стосуються майнових відносин, в яких сторони є рівноправними, а норми адміністративного права -- майнових відносин, які базуються на адміністративній підпорядкованості одної сторони другій.

Адміністративне право межує з фінансовим правом, яке регулює відносини, що складаються у процесі фінансово-бюджетної діяльності держави. Для регулювання цих відносин використовується адміністративно-правовий метод. Однак фінансове право визнане самостійною галуззю, оскільки регулювання мобілізації, розподілу та використання грошової маси в державних інтересах має велике значення і характеризується специфічними особливостями.

З низкою норм кримінального права пов'язаний зміст норм адміністративного права про відповідальність за адміністративне правопорушення. Так, КпАП встановлює адміністративну відповідальність посадових осіб, а норми кримінального законодавства -- їх кримінальну відповідальність за посадові злочини.

Відмежування адміністративного права від інших галузей, які так чи інакше з ним пов'язані, характеризує його самостійне значення. Водночас співвідношення адміністративного права з суміжними галузями права свідчить про їх взаємозв'язок в єдиній системі права.

Від адміністративного права як галузі права необхідно відрізняти адміністративне законодавство, яке є складовим елементом законодавства України. Якщо адміністративне право -- це сукупність правових норм, що регулюють суспільні відносини у сфері державного управління, то під адміністративним законодавством розуміється система правових актів, в яких ці норми знаходять свій зовнішній прояв. Адміністративне законодавство охоплює не всі нормативно-правові акти, а тільки закони та інші акти Верховної Ради України, укази і розпорядження Президента України та урядові постанови загально-нормативного характеру, що належать до управлінської діяльності.

Особливості адміністративного права (своєрідності адміністративно-правового методу регулювання) зумовлені специфікою державного управління як юридично-владної діяльності, що здійснюється виконавчими та іншими державними органами.

2. МЕТОД АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ СУСПІЛЬНИХ ВІДНОСИН (ЗМІСТ, ЗНАЧЕННЯ, ПРАКТИЧНЕ ЗАСТОСУВАННЯ)

Взагалі (у принципі) всі галузі права використовують у регулятивних цілях єдині засоби, закладені у самій природі права. Це -- припис (накладення прямого юридичного обов'язку здійснити певні дії); заборона (накладення прямого юридичного обов'язку не здійснювати певні дії); дозволення (юридичний дозвіл здійснювати певні дії за своїм розсудом). Конкретне призначення тієї чи іншої галузі права впливає на вибір юридичних засобів впливу і на перший план може вийти один із них. Так, для цивільно-правового регулювання характерним є використання дозволення, оскільки врегульовані цивільним правом майнові відносини носять, як правило, договірний характер (наприклад, цивільна угода, господарський договір), який має на меті рівність сторін. Проте кожна галузь права використовує все ж таки всю сукупність засобів правового впливу, виділяючи з їх сфери основні для цієї галузі Адміністративне право України. Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю. П. Битяка. - Харків: Право, 2001. - С.105-106..

Під адміністративно-правовим методом регулювання розуміється сукупність правових засобів і способів (прийомів), які застосовують органи управління для забезпечення регулюючого впливу норм адміністративного права на суспільні відносини. Адміністративно-правове регулювання управлінських суспільних відносин фактично є формою юридичного опосередковування зв'язків між суб'єктом і об'єктом управління, правовим засобом цілеспрямованого керуючого (управлінського) впливу. Але ці зв'язки і цей вплив припускають відоме підкорення волі підлеглих єдиній керуючій волі. Таким чином, із цього випливає, що адміністративно-правове регулювання має своїм об'єктом такі суспільні відносини, в яких становище сторін характеризується їх фактичною нерівністю: один із учасників «підлеглий» відносно іншого. Інакше кажучи, об'єкт управління підпорядкований суб'єкту управління. Так, адміністративне право регулює управлінські відносини між вищими та нижчими органами виконавчої влади, побудовані на засадах організаційної підлеглості. Відповідно кожна ланка системи органів виконавчої влади підпорядкована по вертикалі відповідній вищій ланці. У відносинах між органами управління і громадянами також наявна фактична нерівність волі сторін, яка, проте, не носить характеру організаційної підлеглості громадянина цим органам. Саме органи управління встановлюють обов'язкові для громадян правила поведінки (наприклад, протипожежні, санітарно-гігієнічні і т. ін.), застосовують до них у необхідних випадках примусові заходи (наприклад, накладення адміністративних стягнень), вирішують питання, що виникають з ініціативи громадян (наприклад, по їх скаргах і заявах) і т. под.

Особливості адміністративно-правового методу не можна пов'язувати з примусом другої сторони волею суб'єкта управління. Можливість примусу не виключається, але він застосовується як крайній засіб юридичного впливу. Таким чином, обов'язковість приписів не тотожна примусові. Зміст юридично-владних приписів (притаманних адміністративно-правовому регулюванню) досить різноманітний. В їх формі встановлюються правила поведінки, юридичні обов'язки, здійснюється контроль за належною поведінкою. Багато питань вирішується в односторонньому порядку за ініціативою громадян, нижчих органів та підлеглих об'єктів, їм надаються відповідні права, задовольняються їх законні клопотання, юридичне оформлюються суб'єктивні права і т. под. Прийняттю одностороннього юридичного акта у багатьох випадках передують узгодження, спільний розгляд та обговорення тих чи інших питань. Виконання односторонніх приписів забезпечується роз'яснюючою і виховною роботою органів управління; приписи нерідко супроводжуються рекомендаціями щодо їх найбільш ефективного виконання і т. ін. Зараз усе ширше застосовуються не тільки методи прямих приписів, а й засоби непрямого впливу (наприклад, економічних важелів на майнові інтереси керованих). Практика свідчить, що, наприклад, міністерство і підприємство не можуть мати однакові права, знаходитися на однаковому правовому рівні. Вони здійснюють різну за своїм призначенням діяльність. Керівництво передбачає підлеглість керованих і виключає можливість еквівалентно компенсаційних взаємозв'язків між керівником і керованим.

Результатом різного роду узгоджень, які широко використовуються на практиці органами виконавчої влади, завжди є односторонні юридично-владні акти відповідних органів управління, тобто із них виникають відносини, засновані на обов'язкових приписах.

Разом з тим наведене свідчить про те, що владному методу не чужі засоби, розраховані на рівність сторін, і вони використовуються не тільки на стадії, що передує прояву власне адміністративно-правового регулювання (підготовка одностороннього владного рішення).

Із сказаного можна зробити певні висновки. Адміністративно-правовий метод використовується при встановленні кола суб'єктів адміністративного права та їх правового статусу, визначенні прав і обов'язків учасників відносин, які регулюються, санкцій і порядку Їх застосування. Адміністративно-правовий метод регулювання проявляється в юридичній нерівності учасників відносин, прямій організаційній підпорядкованості одного із них іншому, накладенні на підлеглого юридичних обов'язків здійснити ті чи інші дії за власним розсудом. У процесі адміністративно-правового регулювання розпорядження органів державного управління, адресовані іншим учасникам управлінських відносин, є обов'язковими до виконання. Управлінські відносини можуть виникати поза волею другої сторони, тому що органи виконавчої влади діють від імені держави, наділені юридично-владними повноваженнями Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. -- К.: Юрінком Інтер, 1999. -- С.140-145. .

В адміністративно-правовому регулюванні управлінських відносин використовуються адміністративне нормотворення і розпорядництво, а також адміністративні засоби правоохоронного характеру.

Адміністративне нормотворення -- це встановлення органами виконавчої влади підзаконних обов'язкових правил поведінки у сфері виконавчої і розпорядчої діяльності.

Адміністративне розпорядництво проявляється у вирішенні органами управління, їх посадовими особами питань індивідуального характеру. Подальший розвиток адміністративного нормотворення і розпорядництва в сучасних умовах тісно пов'язаний з поліпшенням їх форм, удосконаленням законодавства, посиленням економічних та організаційних важелів реалізації управлінських рішень, підвищенням професійних знань державних службовців, розширенням наукових основ і культури управління працею.

До адміністративних засобів правоохоронного характеру належать різні форми і методи здійснення контролю і нагляду за додержанням законності і дисципліни у сфері державного управління, а також застосування передбачених законом засобів виховного і примусового впливу. Вони використовуються для охорони суспільного ладу України, власності, соціально-економічних, політичних та особистих прав і свобод громадян, прав і законних інтересів підприємств, установ і організацій, встановленого порядку управління, державного і громадського порядку, зміцнення законності, попередження правопорушень і боротьби з ними, виховання громадян у дусі точного додержання Конституції і законів України.

Таким чином, адміністративно-правовий метод відображує владну природу державного управління, односторонність і юридичну обов'язковість приписів його учасників, які здійснюють управління, а врегульовані цим методом відносини визначаються як відносини влади і підпорядкованості.

адміністративний право роль державний

3. ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ ЗА ДОПОМОГОЮ НОРМ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Адміністративно-правова норма становить собою конкретний різновид правових норм. Вона відображує сутність урегульованих нею суспільних відносин, є необхідним елементом конкретного адміністративно-правового акта (закону, указу Президента, постанови Кабінету Міністрів та ін.).

Адміністративно-правова норма -- це правило поведінки, встановлене державою (Верховною Радою України, органом виконавчої влади) з метою регулювання суспільних відносин у сфері державного управління. Норми адміністративного права визначають межі належної, допустимої та рекомендованої поведінки людей, діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій та трудових колективів у сфері виконавчої влади. Норми адміністративного права встановлюють правовий режим взаємовідносин суб'єктів державного управління і місцевого самоврядування, порядок здійснення організаційно-управлінської діяльності, визначають права і обов'язки громадян у сфері виконавчої влади та гарантії їх реалізації. Серед норм адміністративного права значне місце відводиться нормам про відповідальність (адміністративну, дисциплінарну, матеріальну). Більша частина норм адміністративного права носить імперативний (наказовий) характер, їх реалізація підкріплюється можливістю застосування примусової сили держави Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. -- М., 1998..

Існують різні види адміністративно-правових норм. За формою виразу (вияву) адміністративно-правові норми поділяються на такі, що забороняють, зобов'язують, уповноважують, стимулюють (заохочувальні), та рекомендаційні.

З точки зору становища учасники правовідносин (адресатів приписів) розрізняють норми, які встановлюють і визначають: порядок взаємодії державних і недержавних органів; права і обов'язки громадян у сфері державного управління, правове становище державних службовців; правове становище підприємств, установ, організацій; взаємні права і обов'язки суб'єктів, які не підпорядковані один одному (наприклад, ст. 8 Закону України від 25 березня 1992 р. «Про Службу безпеки України» Відомості Верхов. Ради України. 1992. - Ст. 382. визначає відносини Служби безпеки України з державними органами, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особами, громадянами та їх об'єднаннями).

За змістом адміністративно-правові норми можна об'єднати у правові інститути, під якими розуміють сукупність певних правових норм, споріднених за змістом урегульованих ними правовідносин.

Виходячи з наведеного, можна виділити групи адміністративно-правових норм: що визначають порядок утворення, завдання, функції, структуру, компетенцію органів виконавчої влади; що визначають основні положення про організацію і правове становище підприємств, установ і організацій; що визначають форми і методи здійснення виконавчої влади; що закріплюють права і обов'язки громадян та їх об'єднань у сфері виконавчої влади; що регулюють способи забезпечення законності у сфері виконавчої влади; що встановлюють відповідальність за різні правопорушення, які не є злочинами; що визначають основні положення по управлінню господарською, соціально-культурною та адміністративно-політичною сферами і міжгалузевому управлінню.

Поділ адміністративно-правових норм за змістом має велике значення для вивчення курсу адміністративного права, дає можливість групувати нормативний матеріал у певній послідовності.

Адміністративно-правові норми можна підрозділяти за порядком дії у часі, просторі і за колом осіб. Згідно із загальним правилом адміністративні норми вступають у силу (набирають чинності) з моменту їх доведення до відома виконавців. В окремих випадках вони вступають у силу в строк, вказаний у нормативному акті.

Дія норм права розрахована на невизначений час, проте можуть встановлюватися і умови їх функціонування (дії). Із загального правила випливає, що акт не має зворотної сили, а якщо будуть винятки, то про їх наявність вказується у самому акті.

Дія адміністративно-правових норм у просторі пов'язана зі становищем органу, що видав акт. Тому розрізняють норми, які діють на території України, і норми місцевого характеру, норми загального і галузевого характеру, а також норми локального характеру.

За колом фізичних осіб дія адміністративно-правових норм пов'язана з поширенням встановлюваних ними правил або на усіх громадян, або на окремі їх групи (військовослужбовці та ін.).

Залежно від порядку реалізації прав і обов'язків учасників адміністративно-правових відносин розрізняють: матеріальні норми; статутні норми, які визначають систему, компетенцію, права і обов'язки органів управління і посадових осіб; процесуальні норми, які визначають способи, порядок, процедури діяльності по реалізації прав і обов'язків (наприклад, ст.ст. 245-297 КпАП, які регулюють провадження у відповідних справах) Кодекс України про адміністративні правопорушення зі змінами і доповненнями станом на 1 червня 1997 р. - Ст.ст. 245-297..

Як і будь-яка інша норма права, адміністративно-правова норма складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Найбільш чітко виражається диспозиція норми, оскільки в ній міститься правило належної поведінки. Гіпотеза являє собою характеристику умов, за яких необхідно керуватися вимогами даної норми. Вона частіше за все повністю не формулюється. Це пояснюється тим, що більшість адміністративно-правових норм регламентують діяльність органів виконавчої влади і їх вимоги реалізуються в діяльності цих органів. Стосовно інших сторін управлінських відносин гіпотеза може бути сформульована.

Деякі особливості мають санкції адміністративно-правових норм. По-перше, ці норми, як правило, не містять конкретної санкції, оскільки вони адресовані сторонам, організаційно підпорядкованим суб'єкту управління. Порушення вимог норм у таких випадках передбачає дисциплінарну відповідальність. По-друге, як правило, відповідні санкції встановлюються за порушення усієї сукупності адміністративно-правових норм, сформульованих в одному акті. По-третє, санкція адміністративно-правової норми, як правило, виражена у вигляді відповідних заходів адміністративної відповідальності.

Адміністративно-правова норма не тотожна змістові статті або параграфу того чи іншого акта. Специфіка адміністративно-правової норми полягає у тому, що санкція (як у деяких випадках і гіпотеза) не завжди виражена безпосередньо у змісті того акта, в який включена дана норма, -- досить часто вона передбачається іншим актом.

Адміністративно-правові норми реалізуються різними способами. Виконання таких норм полягає у тому, що той чи інший суб'єкт додержується приписів, які містяться у нормах. Особи, до яких ці вимоги адресовані, здійснюють передбачені цією нормою дії або утримуються від здійснення заборонених нею дій. Таким чином, виконання адміністративно-правової норми залежить від поведінки конкретних осіб. Наприклад, громадянин, який досяг 16-річного віку, зобов'язаний мати паспорт: факт наявності паспорту і буде виконанням з боку цього громадянина вимог відповідної адміністративно-правової норми.

Застосування адміністративно-правових норм полягає у прийнятті індивідуального юридичного акта по конкретній справі. Дані норми реалізуються у процесі вирішення конкретної справи, пов'язаної зі здійсненням виконавчо-розпорядчої діяльності. Застосування адміністративно-правових норм не становить обов'язку всіх сторін управлінських відносин, воно належить до компетенції спеціально уповноважених на те органів управління і посадових осіб.

Деякі адміністративно-правові норми відповідно до чинного законодавства можуть застосовуватися у судовому порядку (наприклад, при розгляді судами скарги на постанову адміністративної комісії про накладення штрафу або притягнення суддею до адміністративної відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення). Це свідчить про те, що для застосування адміністративно-правових норм необхідні повноваження юридично-владного характеру Адміністративне право України. Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред. Ю. П. Битяка. - Харків: Право, 2001. - С.205..

Таким чином, реалізація адміністративно-правових норм створює необхідні умови для утвердження законності у галузі державного управління, виникнення адміністративно-правових відносин, їх зміни чи припинення.

4. РОЛЬ І ЗНАЧЕННЯ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА В ДЕРЖАВНОМУ БУДІВНИЦТВІ

До найважливіших функцій держави Конституція України віднесла забезпечення прав і свобод людини, соціальний, правовий та економічний захист громадян. Саме права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість державної діяльності, а їх утвердження та забезпечення є головним обов'язком держави.

Реалізація конституційних положень значною мірою залежить від організації державного управління, діяльності відповідних державних органів та їх посадових осіб.

З метою забезпечення реформування системи державного управління, створення умов для побудови демократичної, соціальної, правової держави, утвердження і забезпечення прав людини і громадянина розроблена і втілюється в життя Концепція адміністративної реформи в Україні.

Зміст адміністративної реформи полягає, по-перше, у комплексній перебудові існуючої державно-управлінської системи; по-друге -- у розбудові нових інститутів державного управління, її метою є поетапне створення системи управління, здатної забезпечити становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії.

Ключове місце у правовому забезпеченні адміністративної реформи посідає адміністративне право -- найважливіша фундаментальна галузь правової системи України. Воно базується на положеннях Конституції України, законодавчих актах Верховної Ради, актах Президента та Уряду країни, актах центральних і місцевих органів державної виконавчої влади і тісно пов'язано з теоретичними положеннями таких суміжних юридичних дисциплін, як теорія держави і права, конституційне (державне) право, цивільне право, кримінальне право, кримінальний процес, кримінологія, трудове право та інших.

Адміністративне право органічно пов'язано з виконавчою владою та державним управлінням. Воно виступає обов'язковим інструментом, за допомогою якого здійснюється реалізація державної виконавчої влади у формі державного управління. Його норми є правовою основою побудови й ефективного функціонування найбільш активної та потужної державної підсистеми -- апарату державного управління.

Безпосередньо нормами адміністративного права встановлюються державно-владні управлінські правовідносини та закріплюються права і обов'язки громадян, а також інших суб'єктів, що не мають владних повноважень, у відношеннях з представниками держави; встановлюються організаційні та правові засади функціонування всієї системи державної адміністрації; здійснюється розподіл повноважень між органами державного управління та їх структурними одиницями; визначаються принципи, методи, форми державно-управлінської діяльності.

На сучасному етапі розвитку нашого суспільства метою адміністративно-правового регулювання є встановлення і регламентація таких взаємовідносин громадян, якими кожній людині має бути гарантовано реальне додержання і охорона у сфері виконавчої влади належних їй прав і свобод, а також ефективний захист цих прав і свобод у випадках їх порушення.

Державно-управлінська діяльність завжди була і є необхідною. Головне полягає в обов'язкових змінах форм і методів цієї діяльності, що диктуються умовами суспільного розвитку.

Потреби в таких змінах найбільш голосно заявляють про себе у кризові періоди, коли системи державного управління не можуть забезпечити ефективності управлінського впливу, не встигаючи адекватно реагувати на трансформацію соціально-економічних відносин.

У близькому до цього стані перебуває нині система державного управління України. Однією з її слабких моментів є те, що вона еклектично поєднала в собі, по-перше, інститути, які дісталися у спадок від радянської доби; по-друге, нові інститути, що вже сформувались у період становлення незалежності України. "Конфліктуючи" між собою, вони роблять управлінську систему внутрішньо суперечливою, незавершеною, громіздкою та важкодоступною. Таким чином, існуюча система державного управління у багатьох випадках стало гальмом у проведенні соціально-економічних і політичних реформ Овсянко Д. М. Административное право. -- М., 2000..

Реагуванням на таке становище є низка нормативних документів щодо реформування системи державного управління. Так, постанова Верховної Ради України від 13 червня 1995 р. "Про розробку проекту Закону України щодо структури виконавчої влади", у п. 2 містить доручення Комісії Верховної Ради України з питань правової політики і судово-правової реформи розробити проект Концепції адміністративної реформи.

Указ Президента України від 7 липня 1997 р. "Про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи" і "Положення про Державну комісію з проведення в Україні адміністративної реформи", затверджене Указом Президента України від 2 жовтня 1997 p. зазначають, що комплексна адміністративна реформа має радикально змінити систему державного управління всіма сферами суспільного життя, перетворити її в один з визначних чинників економічних та соціальних реформ.

Указ Президента України від 22 липня 1998 р. "Про заходи щодо впровадження Концепції адміністративної реформи в Україні", постановляє покласти в основу здійснення реформування системи державного управління основні положення Концепції адміністративної реформи в Україні, розробленої Державною комісією з проведення в Україні адміністративної реформи.

"Положення про робочу групу з проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування і державної служби", затверджене Указом Президента України від 10 вересня 1998 p., визначає, що група створена для організації реалізації положень Концепції адміністративної реформи в Україні в частині проведення реформи місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та державної служби.

Отже, важливим інструментом подолання трансформаційної кризи в Україні є створення сучасної, ефективної системи державного управління. В свою чергу нова система державного управління має бути створена шляхом проведення адміністративної реформи.

Зміст адміністративної реформи полягає, з одного боку, в комплексній перебудові існуючої в Україні системи державного управління всіма сферами суспільного життя. З другого, у розбудові деяких інститутів державного управління, яких Україна ще не створила як суверенна держава.

Метою адміністративної реформи є поетапне створення такої системи державного управління, що забезпечить становлення України як високорозвинутої, правової, цивілізованої європейської держави з високим рівнем життя, соціальної стабільності, культури та демократії, дозволить їй стати впливовим чинником у світі та Європі, її метою є також формування системи державного управління, яка стане близькою до потреб і запитів людей. Головним же пріоритетом її діяльності буде служіння народові, національним інтересам. Ця система державного управління буде підконтрольною народові, прозорою, побудованою на наукових принципах, ефективною. Витрати на утримання управлінського персоналу будуть адекватними фінансово-економічному становищу держави Тихомиров Ю. А. Курс административного права и процесса. - М., 2001. - С.94-95..

Для досягнення мети адміністративної реформи в ході її проведення має бути розв'язано ряд завдань:

формування ефективної організації виконавчої влади як на центральному, так і на місцевому рівнях управління;

формування сучасної системи місцевого самоврядування;

запровадження нової ідеології функціонування виконавчої влади місцевого самоврядування як діяльності щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян, надання державних та громадських послуг;

організація на нових засадах державної служби та служби в органах місцевого самоврядування;

створення сучасної системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів;

запровадження раціонального адміністративно-територіального устрою.

Концепція адміністративної реформи передбачає, що вона має здійснюватись у п'яти напрямах за три етапи. Ці напрями мають включати:

створення нової правової бази, що регламентуватиме державне управління в Україні;

формування нових інститутів, організаційних структур та інструментів здійснення державного управління;

кадрове забезпечення нової системи державного управління;

зміцнення та формування нових фінансово-економічних основ функціонування державного управління;

наукове та інформаційне забезпечення системи державного управління, формування механізмів наукового та інформаційного моніторингу її функціонування.

Етапи:

розробка та офіційне схвалення Концепції адміністративної реформи та Програми здійснення адміністративної реформи. На цьому етапі розв'язуються першочергові питання, пов'язані з поточним удосконаленням елементів існуючої системи державного управління;

запроваджуються організаційно-правові засади реформування ключових елементів системи державного управління;

поглиблюються трансформаційні процеси, формуються нові інститути, організаційні структури та інструменти державного управління.

На всіх етапах реформи вживаються заходи щодо її законодавчого, кадрового, наукового та інформаційного забезпечення, зміцнення та оновлення нових фінансово-економічних основ державного управління.

У створенні нової правової бази державного управління важливе місце посідає законодавче регулювання управлінських відносин. Насамперед, це стосується встановлення і регламентації таких взаємовідносин у суспільстві, за яких кожній людині буде гарантовано реальне додержання і охорона належних їй прав і свобод у сфері виконавчої влади, а також ефективний захист у випадках їхнього порушення.

До пріоритетних завдань Концепція віднесла покращання регулювання позасудового захисту прав і свобод громадян, які порушуються органами виконавчої влади та їх посадовими особами. Передбачається, що право на такий захист повинно реалізовуватися шляхом подання адміністративної скарги до вищого у порядку підлеглості органу виконавчої влади (посадової особи).

Реформування організаційних структур виконавчої влади є найбільш складною проблемою адміністративної реформи в Україні. Визначені у Концепції заходи щодо цього напряму грунтуються на вироблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, соціальній, правовій державі:

пріоритетність законодавчої регламентації функцій, повноважень та порядку діяльності органів виконавчої влади;

незалежність здійснення функцій та повноважень виконавчої влади від органів законодавчої та судової влади у межах, визначених Конституцією і законами України;

здійснення внутрішнього та судового контролю за діяльністю органів виконавчої влади, їх посадових осіб, насамперед, з позиції забезпечення поваги до особи та справедливості, а також постійного підвищення ефективності державного управління;

відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права яких були порушені;

запровадження механізму контролю за функціонуванням виконавчої влади з боку суспільства через інститути парламентської і прямої демократії, передбачаючи, що вищі посади в ключових органах виконавчої влади є політичними посадами;

принципи ефективності, відкритості та доброчесності в роботі уряду, інших органів виконавчої влади.

Діяльність держави, функціонування її управлінського апарату здійснюються через державну службу, що є особливим інститутом сучасної держави. Державна служба -- це спеціально організована професійна діяльність громадян з реалізації конституційних цілей і функцій держави. Система державної служби складається з інституційних (правових, організаційних) і процесуальних структур, а також державних службовців -- осіб, які спеціально підготовлені і професійно зайняті у системі державних органів Адміністративне право України. Підручник для юрид. вузів і фак. / За ред.Ю. П. Битяка. - Харків: Право, 2001. - С.207-208..

...