Организационные основы местного самоуправления. Система органов местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Организационные основы местного самоуправления. Система органов местного самоуправления

1. Организационные основы местного самоуправления

самоуправление компетенция бюджетный

Организационные основы местного самоуправления - это комплекс вопросов, связанных с определением структуры и наименования органов и должностных лиц местного самоуправления, их статуса, порядка формирования, компетенции, разграничения полномочий между ними, системы взаимоотношений, порядка принятия решений, методов разрешения противоречий, порядка прекращения полномочий.

Органы местного самоуправления могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из них наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Должностное лицо местного самоуправления может быть выборным либо нанятым по контракту (трудовому договору) и наделяется исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.

Структуру органов местного самоуправления составляют: представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), контрольный орган, иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности и др.

При этом, согласно Федеральному закону 2003 года N 131-ФЗ, наличие представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным, за исключением сельских поселений с численностью жителей менее 100, в которых полномочия представительного органа осуществляет сход граждан.

Наименования органов и должностных лиц местного самоуправления устанавливаются законом субъекта РФ с учетом местных традиций. Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность и иные вопросы деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления определяются уставом муниципального образования.

Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов и назначении должностных лиц местного самоуправления не допускается, за исключением случаев, предусмотренных законодательством.

В частности, Федеральный закон 2003 года N 131-ФЗ предусматривает участие представителей органов законодательной власти субъекта РФ в конкурсных комиссиях по замещению должностей глав местных администраций муниципальных районов и городских округов в случаях, когда глава муниципального образования возглавляет представительный орган. Органы местного самоуправления являются юридическими лицами.

1. Система органов местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией РФ носителем и единственным источником власти в РФ является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). При этом ч. 2 ст. 130 Конституции РФ конкретизирует ч. 2 ст. 3 и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления «через выборные и другие органы местного самоуправления».

Термин «структура» используется во многих отраслях познаний, но законодательного закрепления данное понятие не имеет. Существуют различные точки зрения относительно данного понятия, но однозначного вывода из теоретических исследований ученых сделать нельзя.

Согласно узкому толкованию структура органов местного самоуправления - это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации).

Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления является прежде всего система органов, имеющих самостоятельный статус, и соотношение их полномочий и ответственности. Согласно такой научной позиции и исходя из Конституции РФ нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структура органов местного самоуправления. Поэтому структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.

Примерно такого же мнения о данных понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Поэтому из рассуждений можно сделать однозначный вывод: понятия «система» и «структура» органов местного самоуправления аналогичны, причем понятие «система» более узкое и входит в понятие «структура», имеющее узкий и широкий смысл.

Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

При отсутствии инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, после его избрания.

Уставом, решением, принятым на референдуме определяются:

1) структура и наименование муниципальных органов;

2) порядок формирования представительного органа муниципального района;

3) полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение местного представительного органа об изменении структуры муниципальных органов вступает в силу не ранее истечения сроков его полномочий.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации» поощрял многовариантность моделей организации местной власти. Так, одна из моделей организации местной властипредполагала избранного населением главу муниципального образования, который одновременно руководил представительным и исполнительным органами. Вторая модельпредусматривала, что глава избирался из состава представительного органа. Третья модель, имевшая распространение в ограниченном числе муниципальных образований, включала избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, который назначался представительным органом по представлению главы муниципального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», сохранив множественность вариантов организации муниципальной власти, внес в уже известные модели коррективы.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации, - модель, которая, думается, сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

Другой вариант предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту.

Принципиально новым является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа.

2. Избирательная комиссия муниципального образования

Избирательная комиссия муниципального образования (муниципальная комиссия) создана для подготовки и проведения выборов в органы местного самоуправления, местного референдума, голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Она не предназначена для подготовки и проведения выборов органов государственной власти.

Муниципальные комиссии не являются органами местного самоуправления, поскольку их полномочия не направлены на решение вопросов местного значения - федеральный законодатель не рассматривает муниципальные выборы как вопрос местного значения. Однако Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ определяет статус муниципальной избирательной комиссии в гл. 6, именуемой "Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления"

Полномочия избирательной комиссии муниципального образования могут возлагаться на территориальную комиссию, обеспечивающую на соответствующей территории подготовку и проведение выборов органов государственной власти. Для такого возложения необходимо обращение представительного органа этого муниципального образования в избирательную комиссию субъекта РФ.

На основании данного обращения избирательная комиссия субъекта РФ принимает решение о возложении полномочий муниципальной комиссии на территориальную. Данная норма предусмотрена для муниципальных образований с небольшой численностью населения, в которых имеются ограниченные возможности по подбору кандидатур членов избирательных комиссий. Однако даже в случае возложения на территориальную избирательную комиссию полномочий по подготовке и проведению муниципальных выборов она в части указанных полномочий действует исключительно как муниципальная комиссия.

В отличие от избирательной комиссии субъекта РФ или от территориальной избирательной комиссии муниципальная избирательная комиссия не обязательно должна являться юридическим лицом. Статус юридического лица может быть придан муниципальной комиссии либо уставом муниципального образования, либо нормативным правовым актом органа местного самоуправления.

В ноябре 2008 г. в устав были внесены соответствующие изменения, и с 31 декабря 2008 г. эта комиссия стала юридическим лицом. Статья 41 устава муниципального образования "город Ульяновск" фиксирует, что муниципальная избирательная комиссия действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Если муниципальной комиссии как действующему на постоянной основе муниципальному органу предоставлен статус юридического лица, то в местном бюджете необходимо закладывать средства на ее содержание и финансовое обеспечение.

Срок полномочий муниципальной избирательной комиссии составляет пять лет. Если данный срок истекает в период избирательной кампании, после назначения референдума и до окончания кампании референдума, в которых участвует данная комиссия, срок ее полномочий продлевается до окончания этой избирательной кампании, кампании референдума. Скажем, если окончание срока полномочий действующей муниципальной комиссии приходится на время проведения выборов главы муниципального образования, то именно действующая комиссия должна будет заниматься подготовкой и проведением указанных выборов.

Полномочия муниципальной избирательной комиссии могут быть прекращены досрочно законом субъекта РФ только в случае преобразования муниципального образования. Днем досрочного прекращения полномочий муниципальной комиссии является день вступления в силу закона субъекта РФ о преобразовании муниципального образования.

Муниципальная комиссия наделяется следующими полномочиями:

осуществление на территории муниципального образования контроля за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации; обеспечение на территории муниципального образования реализации мероприятий, связанных с подготовкой и проведением муниципальных выборов, местных референдумов, изданием необходимой печатной продукции; осуществление на территории муниципального образования мер по обеспечению при проведении муниципальных выборов, местного референдума соблюдения единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями для проведения предвыборной агитации, между инициативной группой по проведению референдума и иными группами участников референдума для проведения агитации по вопросам референдума; оказание правовой, методической, организационно-технической помощи нижестоящим комиссиям; заслушивание сообщений органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением муниципальных выборов; рассмотрение жалоб (заявлений) на решения и действия (бездействие) нижестоящих комиссий; осуществление иных полномочий в соответствии с федеральными законами, конституцией (уставом), законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Муниципальная комиссия, действующая на постоянной основе, собирается на свое первое заседание не позднее чем на 15-й день после вынесения решения о назначении ее членов с правом решающего голоса, но не ранее дня истечения срока полномочий комиссии предыдущего состава. Для комиссий, действующих на непостоянной основе, такого требования не предусмотрено. Однако на практике избирательные комиссии, действующие на непостоянной основе, придерживаются данного правила. Для проведения первого заседания в состав комиссии должно быть назначено не менее двух третей членов комиссии. Со дня первого заседания комиссии в новом составе полномочия комиссии предыдущего состава прекращаются. Срок полномочий комиссии исчисляется со дня ее первого заседания.

Заседания комиссии созываются ее председателем по мере необходимости. Заседание также обязательно проводится по требованию не менее одной трети от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Обычно в том случае, если комиссия действует на постоянной основе, она принимает план проведения заседаний, и заседания проводятся по данному плану. Хотя внеочередные заседания не являются исключением. Если же муниципальная избирательная комиссия работает на непостоянной основе, то ее заседания, как правило, проводятся лишь в период избирательной кампании.

Решения комиссии об избрании, о назначении на должность либо об освобождении от должности председателя, заместителя председателя, секретаря комиссии, а также о внесении предложений по кандидатурам на указанные должности, о финансовом обеспечении подготовки и проведения выборов, референдума, о регистрации кандидатов, списков кандидатов и об обращении в суд с заявлением об отмене их регистрации, об итогах голосования или о результатах выборов, референдума, о признании выборов, референдума несостоявшимися или недействительными, о проведении повторного голосования или повторных выборов принимаются на заседании комиссии большинством голосов от установленного числа членов комиссии с правом решающего голоса. Решения комиссии по иным вопросам принимаются большинством голосов от числа присутствующих членов комиссии с правом решающего голоса.

При принятии комиссией решения в случае равного числа голосов членов комиссии с правом решающего голоса, поданных "за" и "против", голос председателя комиссии (председательствующего на заседании) является решающим.

Решения муниципальной избирательной комиссии, непосредственно связанные с подготовкой и проведением выборов, референдума, публикуются в муниципальных периодических печатных изданиях либо доводятся до сведения избирателей, участников референдума иным путем, а также передаются в иные средства массовой информации в объеме и в сроки, которые установлены законом.

Поскольку решения комиссии не являются муниципальными правовыми актами, законодатель не связывает вступление в силу решений комиссий с их обязательным официальным опубликованием. Также с целью закрепления принципа гласности в работе муниципальной избирательной комиссии законодатель довольно подробно регламентирует правовое положение наблюдателей.

3. Полномочия местного самоуправления в бюджетной и финансово-кредитной сфере

Бюджетные полномочия участников бюджетного процесса в общем виде определены в ст. 153--163 Бюджетного кодекса РФ, более подробно -- в положениях о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальных образованиях.

К полномочиям местного представительного органа относятся: установление порядка составления и рассмотрения проекта бюджета, порядка утверждения местного бюджета, установление порядка утверждения и утверждение отчета об исполнении бюджета за истекший финансовый год; определение порядка осуществления контроля за исполнением бюджета муниципального образования и осуществление такого контроля; образование и определение порядка использования целевых бюджетных фондов; введение местных налогов и сборов; определение порядка направления в местный бюджет доходов от использования муниципальной собственности, иных доходов; установление порядка осуществления муниципальных займов, порядка предоставления муниципальных гарантий; принятие нормативных правовых актов по финансовым и бюджетным вопросам. В зависимости от устава муниципального образования местный представительный орган может формировать орган муниципального финансового контроля.

Полномочия глав муниципальных образований в сфере бюджетного процесса зависят от модели местной власти, принятой в конкретном муниципальном образовании. Если глава руководит местной администрацией, он организует работу по составлению проекта бюджета; вносит на утверждение думы проект решения о бюджете муниципального образования, о внесении в него изменений и дополнений, отчета об исполнении годового бюджета, информации об исполнении бюджета за квартал, полугодие и т. д., распоряжается средствами резервного фонда; управляет муниципальным долгом; осуществляет муниципальные внутренние заимствования и выдает муниципальные гарантии; предоставляет бюджетные кредиты; управляет счетами бюджета; организует контроль за целевым использованием бюджетных средств.

К полномочиям местных администраций относятся: подготовка документов, необходимых для составления проекта местного бюджета (например, нормативы отчислений от регулирующих доходов других бюджетов, объемы предполагаемой финансовой помощи от государства и др.); составление проекта бюджета; его исполнение; составление проектов решений; внесении изменений и дополнений в местный бюджет; разработка проектов нормативных актов о местных налогах и сборах, о льготном налогообложении, о предоставлении бюджетных. кредитов и ссуд; составление отчета об исполнении бюджета; разработка проекта муниципального заказа; осуществление эмиссии муниципальных облигаций и других ценных бумаг; осуществление финансового контроля за использованием бюджетных средств.

Задача № 6

Глава администрации города N направил юрисконсульту администрации для визирования проект своего распоряжения об образовании в структуре администрации города отдела по поддержке малого бизнеса и комиссии по предупреждению наркомании среди несовершеннолетних. Однако юрисконсульт отказался завизировать проект, считая данное распоряжение противоречащим законодательству.

Есть ли у юрисконсульта основания считать проект данного распоряжения главы администрации незаконным?

Ответ: У юрисконсульта есть основания считать проект данного распоряжения главы администрации незаконным так как, глава администрации может издавать постановления по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, а также распоряжения по вопросам организации работы местной администрации (ч. 6 ст. 43 Закона № 131-ФЗ). Значит распоряжения могут издаваться главой муниципального образования, являющимся главой местной администрации, только по вопросам организации работы местной администрации.

Размещено на Allbest.ru