Размещено на http://www.allbest.ru

Оглавление

• Введение
• Начало карьеры
• Время перемен
• Реформа Государственного совета
• Власть административная
• Проект Правительствующего и Судебного сенатов
• Финансовые преобразования
• Заключение
• Список использованной литературы

Введение

На долю Сперанского выпала одна из тех странных участей, которые нередко постигают государственных людей, призванных действовать на заре общественного развития. Никто, конечно, не привлекал внимания общества так сильно и так долго. Почти сорок лет Сперанский не сходил с государственного поприща; с его именем связаны две величайшие реформы нового времени, которые до сих пор возбуждают много толков; но не только его деятельность -- самые происшествия его жизни долго оставались, и отчасти остаются до сих пор, совершенною загадкой. Благодаря тому полусвету, в котором, до нашего времени, совершалась политическая жизнь России, первая половина этой деятельности превратилась в какую-то легенду еще до смерти Сперанского. Ни многочисленные враги, ни немногие страстные поклонники не могли поднять завесы, за которой скрывалась мысль государственного человека. Злонамеренная клевета и легкомысленное слово соперничали в очернении его памяти. До сих пор мы знакомимся с делом Сперанского всего более из отзывов людей, которые стояли в рядах его противников или находились под сильным их влиянием.

Обаятельно красноречивый неутомимо деятельный с широкими и разносторонними познаниями, с большим служебным и жизненным опытом, проникнутый убеждением в необходимости перемен, М. М. Сперанский вполне отвечал тем стремлениям, которые в первые годы своего правления высказывал Александр 1.

В 1808 г. Сперанским начата разработка всеобщей реформы государственного устройства и всего законодательства. Он желал скорейшего завершения начатого дела и предлагал определить срок для полного преобразования - 1811г. Вот что он писал в то время: «...итак, время есть первое начало и источник политических обновлений. Никакое правительство, с духом времени не сообразное, против всемощного его действия устоять не может. Теперь, т. е. в конце первого десятилетия прошлого века, время созрело для реформы. Чины и почести потеряли свое очарование; основание сему очевидно: когда разум начинает распознавать цену свободы, он отмечает с пренебрежением все детские, так сказать, игрушки, которыми забавлялся он в своем младенчестве... Образ мыслей настоящего времени в совершенной противоположности с образом правления…»

Пользовавшийся огромным авторитетом в либерально настроенных кругах русского общества, Сперанский в то же время попал в немилость царского окружения. И как результат - ссылка. Бедный семинарист, поднявшийся на первую ступень в государстве, не мог не вызвать недоброжелательность и зависть. Возвышение лиц низкого происхождения само по себе не было в России исключительной редкостью, но в данном случае была та особенность, что возвышение основывалось только на даровании и заслугах бывшего семинариста, который не думал искать себе поддержки в личных связях со знатью.

Прослужив верой и правдой трем русским императорам, Сперанский много сделал для России. Его работа в области государственного управления и законотворчества по своей силе и глубине мысли должна быть прямо названа талантливой. Вместе с тем это был человек высоконравственной жизни, освещавшей и облегчавший трудный жизненный путь многим людям, соприкасавшимся с ним, и столь же высоконравственного творчества, во всей красоте этого понятия, ставшего традицией для русской патриотически настроенной интеллигенции. Классовая ограниченность дворянских и буржуазных источников неизбежно приводила к умалению государственной деятельности Сперанского, а нередко и к извращению, затушевыванию его роли в развитии отечественной политической мысли.

Перед юридической и исторической наукой стоит задача восстановить образ Сперанского -- талантливого политического мыслителя и государственного деятеля.

Начало карьеры

В 1796 году генерал-прокурор Сената князь А.Б.Куракин решил, что ему необходим домашний секретарь. Ректор семинарии рекомендовал ему Сперанского. Молодой человек явился к Куракину, и тот устроил ему экзамен: поручил написать одиннадцать писем разным лицам. Князю потребовался целый час, чтобы вкратце объяснить содержание писем, а Сперанскому, только ночь, чтобы все написать. В шесть часов утра одиннадцать писем, составленные в изысканной форме, лежали на столе Куракина. Вельможа был покорен. Он решил, что Сперанский заслуживает большего, чем должность слуги и устроил его на государственную службу.

В январе 1797 года Сперанского берут в канцелярию генерал-прокурора с чином титулярного советника и жалованием 750 рублей в год. Каждый последующий год он будет получать повышение: через три месяца станет коллежским асессором, в 1798 году надворным советником, в 1899 коллежским советником, в 1799 году советником статским, в 1801 году действительным статским советником.

При нем сменилось четыре начальника. Генерал-прокурор П.Х. Обольянинов не оставил в канцелярии ни одного прежнего лица. Назначив Сперанскому прием, Обольянинов ожидал встретить дрожащего перепуганного человечка в чиновничьем мундире, которого он потопчет всласть, а затем выгонит. Вместо этого в его кабинет непринужденно вошел молодой человек приятной наружности в сером французском кафтане, жабо, манжетах, в завитках и пудре. Обольянинов оторопел, предложил Сперанскому сесть, заговорил с ним и был очарован.

Угождая начальнику, Сперанский постепенно становился ему просто необходим, и фактически единолично заправлял делами канцелярии. Его умение составлять бумаги, излагать чужие планы делали его начальников умнее в глазах царя.

Восшествие на престол Александра I нарушило однообразие его карьеры. Сперанского позвал к себе в секретари Д.П. Трощинский, ближайший помощник царя. Вчерашний семинарист подобрался к самым вершинам государственной власти.

Время перемен

реформатор сперанский государственный карьера

Первые годы царствования императора Александра составляют замечательную эпоху. Недаром современники сохранили о них такое светлое воспоминание. В самом деле на этом времени нельзя не остановиться с особенным сочувствием... общество находилось в возбужденном состоянии. Смутным инстинктом оно понимало, что идти прежней дорогой нельзя, и радостно приветствовало залог иного направления в лице молодого государя. Еще никогда правительство не было‚ так популярно. Оно возбуждало сочувствие и в старых приверженцах екатерининского порядка, нарушенного в последние четыре года, и в том, небольшом, образованном меньшинстве, которое ожидало от нового царствования серьезных, коренных преобразований.

Никогда также преобразования не были, может быть, так необходимы. В долголетнее правление Екатерины Россия совершила огромный шаг вперед. До нее не было ни прочного государственного порядка, ни правительства в настоящем смысле слова. Ближайшие приемники Петра Великого не отличались административной мудростью. К тому же, их шаткое, непрочное положение не давало возможности всматриваться в потребности России и стараться угадать их. Все различие между предыдущими правительствам заключалось в том, что одни опирались на русскую партию, другие на немецкую, одни управляли бережливее, другие тратили деньги без всякого разбора. В царствование Елизаветы, которой вся популярность основывалась на русском происхождении и близости к великому преобразователю, все внутреннее управление основывалось на частных мерах, и страшный беспорядок целой администрации с трудом искупался несколькими хорошими реформами. Екатерина решилась положить конец этой безурядице и приступила к изучению всюду царствовавшего хаоса… А между тем исключительное внимание, которое Екатерина обращала на внешние дела, отвлекало её от внутреннего управления, постепенно приходившего в упадок. Администрация не только местная, но и высшая, втихомолку, более прежнего возвращалась к заветным преданиям старины. Неудовольствие, уже основанное на затаенном нерасположении к реформам, росло и распространялось. Расстройство финансов, нечестность первых людей в государстве и снисходительность императрицы к бездарным фаворитам се старости ни для кого не были тайной. К этому надобно прибавить непопулярный оттенок, брошенный на последние ее годы той подозрительностью, которая развилась в ней под влиянием французской революции, неуместное недоверие к литературе, преследование масонов и ссылки, редко позорившие прежде её кроткое правление. К этому-то времени относится то скорбное письмо Александра к графу Кочубею, где он с такой силой изображает состояние России: «Наши дела в неимоверном беспорядке; грабеж со всех сторон; порядок, кажется, изгнан отовсюду, а империя стремится только к расширению своих пределов».

Александр почти немедленно приступил к реформам. Положение правительства было до крайности затруднительно. В обществе развитом, привыкшем к политической мысли, существуют стремления, которые для либерального правительства могут быть указанием, и во всяком случае -- поддержкой. Ошибки, разумеется, возможны и в подобной среде, но власть, которая прислушивается к общественному мнению, несет за них в глазах общества гораздо менее ответственности. Просвещение сдерживает страстную нетерпеливость мысли и раздражение затронутых интересов. Но так бывает в обществе неразвитом, привыкшем к умственному бездействию, и в обществе, где исключительно господствуют одни материальные интересы.

План реформы был громоздким. Сперанский подготовил ее теоретическое обоснование. В своей записке (по объему целая книга) он рассуждает о законах государственных вообще, «о разделении их на основные или неподвижные и преходящие», обосновывает механизм принятия тех и других и их применение. Потом он принимает за разработку проекта нового государственного управления: от кабинета министров и до волостного правления.

В октябре 1809г. весь проект реформ лежал у Александра 1 на столе. В сопроводительном письме Сперанский писал: «Существенные правила вводимого порядка должны состоять в том, чтобы не терять времени, но избегать всякой торопливости; каждое установление открывать не прежде, как все образование его будет изготовлено и, наконец, переход от настоящих установлений к новым так учредить, чтобы оно казалось самым простым и естественным, чтобы новые установления казались возникающие из прежних, чтобы ничего не отваживать и иметь всегда способы остановиться и удержать прежний порядок во всей его силе, ежеле бы, паче чаяния, встретились к новому какие-либо непреоборимые препятствия».

В основу реформы Сперанский предлагал положить традиционный принцип разделения властей. В основание центральных учреждений было положено начало разделения их на законодательную, судебную и исполнительную. Это деление, до тех пор существовавшее только в губернии, в первый раз внесено было в высшее управление.

Реформа Государственного совета

Реформа началась с государственного совета, который предположено «расширить и дать ему публичные формы». Весь проект создания Совета был согласован с самим Александром 1. «Не я их предложил,- писал он Александру 1 из ссылки в Нижнем Новгороде,- я их нашел совершенно образовавшимися в Вашем уме… основания их не должны быть оспариваемы». Однако замысел Сперанского не был осуществлен в полной мере. Видимо, в последний момент царь отказался от столь кардинальной реформы. Да и сам Сперанский не был до конца убежден в необходимости полной реализации своих планов. их планов. Он допускал в «Проекте уложения государственных законов Российской Империи» возможность к отступлению от первоначального проекта. «Переход от настоящих установлений к новым так учредить, - писал он, -- чтоб он казался самым простым и естественным, чтоб новые установления казались возникающими из прежних, чтоб ничего не отваживать и иметь всегда способы остановиться и удержать прежний порядок во всей его силе, если бы, паче чаяния, встретились к новому какие-либо непреоборимые препятствия.

Мотивы, заставившие в последний момент Александра I отказаться от предложенного варианта, пока не выяснены до конца. Можно лишь догадываться, что не последнюю роль здесь сыграли Аракчеев и сестра Александра I великая княгиня Екатерина Павловна, проживавшая Твери.

Манифест об учреждении Государственного совета и нечто вроде устава («Образование Государственного совета»), регламентирующего его деятельность, были написаны самим Сперанским. Непривычен и прекрасен язык и манифеста и устава Совета. Из опубликованных документов было очевидным, что учреждение, объявленное манифестом 1 января 1810 г., не соответствовало, а точнее игнорировало все основные принципы государственной реформы, отраженные во «Введении к уложению государственных законов»

В основу создания нового Государственного совета легли уже другие главные принципы, а именно:

1) все основные вопросы империи рассматриваются в Совете и только через Совет докладываются императору;

2) проекты всех законов, указов, положений, уставов, новых учреждений рассматриваются опять же Советом;

3) ни какой закон, устав и учреждение «не исходит из Совета и не может иметь совершения без утверждения верховной власти».

Теперь, признавался один, правильный орган законодательства, государственная власть давала себе постоянное легальное выражение. Это значит, сто государственный элемент выдвигался на счет личного.

Предел власти Государственного совета весьма широк. В его компетенцию отнесены: все предметы, требующие нового закона, устава или учреждения; предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения или пополнения прежних положений дела, требующие в законах, уставах и учреждениях изъяснения истинного их смысла; меры и распоряжения общие, приемлемые к успешному исполнению соответствующих законов, уставов и учреждений; общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые; объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры; ежегодные сметы общих государственных доходов и расходов и чрезвычайные финансовые меры; все дела, по которым отчуждается какая-либо часть государственных доходов или имуществ в частное владение; отчеты всех канцелярий министерских департаментов, управляемых статс-секретарями, которые подчинялись государственному секретарю. Звание последнего, как уже отмечалось, было возложено на самого Сперанского.

Государственный совет задумывался как орган при монархе, через который последнему представлялись решения всех трех новых органов- Государственной Думы, Сената и министерств. Он планировался как совещательный орган при императоре. В манифесте же мы видим другой государственный орган, с другой ролью- исключительно законосовещательной. Основные функции Государственной Думы- рассмотрение и принятие законов- были переданы Государственному Совету. Александр 1 не пошел на ограничение самодержавия всесословным правительственным органом- Государственной Думой. И вся законотворческая деятельность оказалась в руках императора, так как всех членов Государственного совета он назначал сам.

Председательствующим на первый год был назначен граф Румянцев, государственным секретарем- Сперанский, членов совета вместе с председателями и министрами (они входили в Совет по должности) было 35. Обращает на себя внимание однородность Совета. Из 35 его членов 19- графы, остальные крупнейшие землевладельцы, военные.

31 декабря 1809г. вечером они все получили приглашения собраться на другой день в половине девятого утра в одном из залов Шепелевского дворца. К 9 час утра в Совет прибыл Александр 1. Собрание это было необыкновенно торжественным. Царь со своего кресла произнес речь, сочиненную Сперанским, потом новый государственный секретарь прочитал манифест об образовании Совета, положение о нем, список председателей департаментов (граф П.В. Завадовский - департамент законов» Н.С. Мордвинов- департамент дел гражданских и духовных; князь П.В. Лопухин- департамент дел военных), членов и чинов канцелярии и время работы Совета. Александр 1 тут же вручил председателю проект Гражданского уложения и план бюджета для последующего рассмотрения в департаментах и принятия на пленарном заседании Государственного Совета.

Итак, впервые в России было провозглашено в манифесте о создании Совета, заявлено, что «законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды», что государственные доходы и расходы требуют неукоснительного рассмотрения и определения. Вместе с тем впервые всенародно прозвучало: «Разум всех усовершений государственных должен стоять в учреждении образа управления на твердых и неприменяемых основаниях закона». Другими словами, все государственные органы и граждане должны поступать в полном соответствии с действующим законом. М.М. Сперанский попытался придать Совету процессуальные функции, в некотором роде ограничивающие самодержавную власть. Совет учрежден, писал М.М. Сперанский, чтобы «власти законодательной, дотоле рассеянной, дать первое очертание правильности, постоянства и единообразия».

Согласно Уставу о Государственном Совете, решения Совета принимались большинством голосов. А те члены, которые не были согласны с большинством могли записать свое особое мнение в журнале, но никакого влияние это не имело. Все законы и уставы должны были утверждаться монархом и издаваться в виде царского манифеста, начинавшегося словами: «Вняв мнению Государственного совета».

Даже те незначительные ограничения самодержавия, которые здесь упоминаются, были через некоторое время отброшены Александром 1. Он полностью игнорировал мнение большинства Совета и часто поддерживал малую его часть. Была вскоре забыта и формула «Вняв мнению Государственного совета». Традиционный произвол русского абсолютизма продолжался.

И тем не менее указ о Государственном совете произвел сильное впечатление среди высшей администрации и в дворянских кругах. Самые разнообразные обвинения посыпались на голову Сперанского. В новом учреждении видели разом и умаление роли Сената, и опасность произвола со стороны Совета, и в то же время ограничение самодержавия.

Под давлением оппозиционных сил Александр 1 стал все больше игнорировать Государственный совет. Он уже перестал быть законосовещательным органом в полном смысле слова. Его заваливают различными не свойственными ему проблемами. Совет рассматривает то сметы расходов и доходов Москвы и Петербурга, то уголовные и гражданские дела. Император стал издавать законы без рассмотрения их в Совете. Фигура Аракчеева заслонила собой весь Государственный совет. Мнение всесильного временщика было для Александра 1 более авторитетным.

И все-таки Государственный совет действовал и оставался формально законосовещательным органом Российской империи. Каждый департамент возглавлялся председателем. На пленарном заседании председательствовал сам император, в его отсутствие - один из членов Совета по его назначению. Для производства дел Совета была учреждена государственная канцелярия под управление государственного секретаря, докладывающего вопросы на общем собрании и заведующего всей исполнительной частью. При Совете находилась комиссия составления законов и комиссия прошений.

М. М. Сперанский в октябре 1809г. представил императору записку, в которой рассматривался порядок приведения в жизнь всех начертаний «Плана всеобщего государственного образования», как называл реформатор свой трактат «Введение к уложению государственных законов». Он предложил прежде всего открыть 1 января 1810г. Государственный совет, что и было сделано, произвести преобразования в прежних министерствах и учредить новые. К маю, как надеялся Сперанский, «государственное уложение… не только будет составлено, но во всех частях и рассмотрено Государственным советом», и «потому можно будет положить первые начала его введения». Для этого он предлагал обнародовать манифест для создания комиссии для сочинения нового уложения», «назначить выборы депутатов из всех состояний, взяв предлогом издание гражданского уложения» с рассмотрения депутатских наказов следовало назначить канцлера, т.е. председателя Государственной Думы, которому депутаты обязаны предъявить свои полномочия.

Заседание Думы 1 сентября 1810г. предполагалось начать с рассмотрения гражданских законов, а затем если не встретится «каких-либо непреоборимых препятствий», планировалось предложить государственное уложение, утверждаемое «общею присягою». С этого времени Государственная дума должна была занять отведенное ей в системе государственных преобразований место. А затем по плану Сперанского следовало образовать и судную часть. Сенат должен встать в ряд государственных органов.

М. М. Сперанский очень много работал. Из отчета за 1810г., представленного Сперанским Александру I 11 февраля 1811г., ясно видно, что автор не терял надежду на осуществление коренных преобразований государственного строя. «Отлагая до лучших обстоятельств всеете предложения, которые собственно принадлежат к устройству законодательного порядка», но он намечал очередные работы и в числе их указывал на необходимость устройства сенатов судебного и правительствующего.

М. М. Сперанский не отказался от своих планов преобразования государственного строя. Вовсе нет. Его здоровье, как видно из письма к Столыпину в октябре 1811г. резко ухудшилось из-за сильнейшего переутомления и оттого, что приходилось признавать свои планы «неосуществимыми затеями».

Этот великий шаг в народной жизни, этот переход от самовластия к истинной монархии совершенен по мнению Сперанского, потому что учреждением Совета дает правительство дает обществу гарантии в своем направлении. Первый шаг от абсолютизма к конституционной монархии был сделан. Правда шаг робкий. «Но пользу сего учреждения должно измерять не столько по настоящему, сколько по будущему его действию»,- писал Корф М.М. Сперанскому.

Итак, целью правительственной системы, которая открывалась первой реформой Сперанского, ставилось доверие общества- доверие не к лицу, а к прочности государственных учреждений, охраняющих права граждан и целость народных интересов.

Власть административная

Нет сомнения, что созданием министерств в 1802г. было положено начало устройству государственного управления. Сперанский в то время так охарактеризовал образование административных органов империи: «Нет между сим порядком и тем, который ему предшествовал. Если бы крутые обстоятельства политические постигли Россию в том неустройстве, когда все гражданское управление состояло в хаосе дел, вверенных почти одному генерал-прокурору, тогда замешательство и затруднение дошло до самой высшей степени и не только движение частей не было бы соразмерно быстроте происшествий, но и совсем бы в некоторых отношениях оно остановилось».

Во «Введении к уложению государственных законов» Сперанский предлагал по возможности «усовершенствовать и усилить» устройство административно-исполнительных органов. Для этого нужно прежде всего знать его недостатки и определить основные причины, не позволяющие функционировать данным органам необходимым образом.

1. Недостаток ответственности.

Ответственность министра состоит в том, что он должен четко выполнять действующий закон, и эта его обязанность «должна быть существенною». А ответственность министров, как говорил Сперанский, не могла у нас существовать в полной мере, так как сам закон не стоит на твердой основе, не выражает мнение всех сословий и принят самодержцем. «А от сего недостатка,- замечал он,- происходит, что все действия его восприняли как вид произвола и вместо правильного суда подверглись сим странным, так сказать, пересудам, где мнение общественное, не находя свойственной ему точки соединения, теряется в пустых догадках и нареканиях и вместо того, чтобы служить оплотом достоинству правительства, само падает в злославие». Другими словами, трудно исполнять законы, которые не находят понимания в обществе и часто им опровергаются. Министрам в таких условиях ничего не оставалось как или откланяться от их исполнения, или «с горечью и молчание переносить тяжесть своего положения». И в этом Сперанский видел основную причину того, что правительство уклоняется от исполнения законов, «кои предполагают силу и твердость», и занимается текущими делами.

2. Некоторая неточность и несоразмерность в разделении дел.

Порядок исполнительный по своей сути есть не что иное, как способ, которым законы претворяются в жизнь. Следовательно, сколько есть разнообразных частей закона, столько и должно быть отдельных органов исполнения. Сперанский в порядке исполнительском определил.

а) внешние сношения;

б) устройство личной безопасности;

в) публичная экономия;

г) устройство внутренней безопасности

д) устройство и надзор суда.

Исходя из этих главных направлений и следовало бы формировать министерства. «Нельзя предполагать,- писал Сперанский, что- из сих частей имела одинаковое пространство». Так публичная экономия, по его мнению, предполагает два вида министерства» народной промышленности, доходов и расходов. Как было отмечено выше, министерство внутренних дел занималось и промышленностью и полицией, и финансовыми вопросами, и добычей соло, и проблемами европейского населения.

3. Недостаток точных правил или учреждений, на основе которых должно действовать министерство.

При создании министерств были определены их штаты, оклады чиновников, переименованы канцелярии в департаменты, и на этом все работа по реорганизации закончилась. Поручалось каждому министру разработать уставы и положения, которыми бы был очерчен круг обязанностей, права, взаимоотношения с другими ведомствами, порядок работы с последующим рассмотрение и утверждением Государственным советом.

Однако работа это не была проведена, «отсюда происходит, что развлеченное на множество текущих дел внимание не может обозреть их в целости и вместо того, чтоб остановится на главных и существенных усмотрениях, непрестанно рассеивается в мелком надзоре исполнения… Невозможно управлять большим кругом дел, где нет другой постепенности, как только министр, докладчик и писец».

Видя эту неприглядную картину, Сперанский предлагал»

1. Определить инструкциями границы деятельности министерств, их четкую ответственность за определенную сферу деятельности;

2. Упразднит министерство коммерции, присоединив его к министерству финансов;

3. Создать министерство путей сообщения, так как «в России все еще надобно заводить и вновь строить»;

4. Учредить «особое государственное казначейство» и особый же государственный контроль. Предложение это объяснялось тем, что министерство финансов занималось источниками доходов, движением входящих в казначейство капиталов, их выделением, отчетом «контролем» в расходовании средств. Министр финансов, таким образом, сам себя и контролировал.

5. Создать специальное министерство полиции, которое должно включать в свою структуру: а). Полицию учредительную, занимающуюся паспортным режимом, надзором за зрелищными мероприятиями, публичными собраниями и прочее, а также выполняющую роль политической полиции; б). Полицию исполнительную, которую вменить в обязанность пресекать все нарушения безопасности, устройство внутренней стражи, содержать разные смирительные учреждения (тюрьмы, ссыльные заведения, темницы и др.)

6. Установить пределы деятельности министерств, подготовить внутреннюю их структуру, исходя из их целей и задач, а также распорядок работы всех их структурных звеньев.

«Министерство,- писал Сперанский во «Введении»,- на сих основаниях составленное, т.е. окруженное законною ответственностью, соразмерное в делах своих… и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначало, но коей оно не могло достигнуть».

За Государственным советом следовало «новое разделение дел в порядке исполнительном». Манифестом от 25 июля 1810г. (№ 24.307) сначала было обнародовано «новое разделение государственных дел в порядке исполнительном» с подробным определением пределов их деятельности их ответственности. Манифест повторил все основные мысли и предложения Сперанского. Правда, им удалось еще одно ведомство: главное управление духовных дел и иноверных исповеданий.

Следующим манифестом «Общим учреждением министерств» от 25 июня 1811г. (№ 24.686) было объявлено об образовании министерств, определены их штаты, порядок назначения, увольнения, производства в чины, порядок производства дел. Определены степень и пределы власти министров, их отношения с законодательной властью и, наконец, ответственность как министров, так и разных чинов, принадлежавших к составу министерских канцелярий и департаментов.

Каждое министерство получило единообразное структурное оформление. Согласно «Общему наказу», министерство возглавлял министр, назначаемый императором и фактически ответственный перед ним. Аппарат министерств состоял из нескольких департаментов во главе с директором, а они в свою очередь, делились на отделения возглавляемые начальником. Отделения разбивались на столы во главе со столоначальником. Вся работа министерств строилась на принципе единоначалия. В «Общем наказе» категорически оговаривалось, что министрам принадлежит только власть исполнительная и в их компетенцию не входит «никакое новое учреждение или отмена прежнего». Министры назначали и увольняли чиновников, осуществляли надзор за подчиненными министерству учреждениями. Манифест 1811г., по сути, дал министерствам власть в своей отрасли безграничную.

Проведенная в жизнь реформа, точнее ее часть, была бы значительно эффективнее при условии подлинной ответственности министров перед собранием представителей - Государственной думой, как и предполагал Сперанский. Однако действительность была такова, что он вынужден был в спешном порядке разрабатывать новые условия ответственности. Министры оказались вынужденными испрашивать отмену ограничения и дополнения прежних дополнений прежних положений у Государственного совета, у Правительствующего сената или у государя. Сперанский хорошо осознавал ущербность этих ограничений, так как они ослабляли силу закона.

Автор реформы определил также круг дел, который рассматривался директорами министерских департаментов. Он понимал, что при безответственности министров перед представительным органом крайне необходима коллегиальная форма правления в министерстве. В этих целях Сперанский настойчиво проводил в жизнь создание советов министра и общие присутствия департаментов. Однако их значение было ничтожно, так как совет состоял из лиц, полностью зависимых от министра. Министр теперь имел возможность принуждать все подчиненные ему органы и лица к исполнению законов, всякое дело министр мог по своему усмотрению истребовать к своему рассмотрению. Для того времени министерства оказались гибкими органами исполнительной власти. Но пока общая реформа не была осуществлена, эти первые преобразования не могли дать желаемого эффекта. Впоследствии из ссылки Сперанский писал: «Блистательнее может быть, было бы все установления сего плана, приуготовив вдруг, открыть единовременно: тогда они явились бы все в своей стройности и не произошло бы никакого в делах смешения… Многие, не знаю плана реформы, судили о намерениях наших по отрывкам, порицали то, чего еще не знали, и, не видя точной цели и конца перемен, устрашались вредных установлений».

Спрашивается, насколько удачно было это переустройство министерской системы? Пожалуй, самая сильная сторона реформы Сперанского-внутренняя организация министерств. Отныне коллегиальное начало уничтожено и министерства «установлены на этот конец, чтобы непрерывным действием их и надзором доставить законам и учреждениям скорое и точное исполнение».

Итак, по замыслу Сперанского исполнительная власть должна была находиться между законодательной и судебной. Не издавая законов, эта власть не ограничивалась лишь применением их. Она должна была определять пути и методы претворения законов в жизнь. А отсюда- право издавать предписания и регламенты в пределах, указанных законом. От суда исполнительная власть отличается уже тем, что не карает зло, но предупреждает или пресекает его. От исполнительной власти требовалось, чтобы, не нарушая права, приносить пользу. Ей необходимо действовать оперативно, она не должна быть связана в каждом своем действии ни стеснительными формами суда, ни частыми совещаниями собственных представителей.

Сперанский неоднократно обращал внимание на то обстоятельство, что «коллегиальные формы медленные и осторожные с трудом приспосабливаются к управлению». Он приводил в качестве доводов комические рассказы о том, как австрийские генералы проигрывали сражения вследствие беспрестанного вмешательства военных советов. Хорошо исполнить можно было только собственные планы. Единоличный характер административной власти он объяснял еще тем, что за решение, которое принято многими, в сущности, никто не отвечает. Не только юридическая, но и нравственная ответственность слабеют. Наконец, действие в интересах всего общества, а не отдельных лиц дает исполнительной власти возможность интересы личные подчинять общественным.

Между тем, отмечал М.М. Сперанский, ничего не может быть вреднее постоянного вмешательства в частную деятельность, ибо убивает в ней всякую самостоятельность, делает целое общество несвободным к свободе. А отсюда вывод: для исполнительной власти контроль необходим, как независимость для судебной. Если в суде непременное условие- неприкосновенность приговора, полная свобода убеждений судьи, то управление, напротив, подчиняется принципу строгой ответственности. Как же тогда согласовать это требование с потребностью единоличной власти, быстрой и последовательной? Сперанский рассуждал следующим образом: личный элемент не может быть не только изгнан отсюда, но даже и занять второстепенное место. Без личной инициативы хорошее управление также невозможно, как успех промышленного предприятия. Остается, следовательно, организовать контроль, чтобы он стеснял свободы и ответственности лиц.

Претворить в жизнь эти идеалы в стране с застывшими формами правления было трудной задачей. Перед Сперанским лежал двоякий путь. В зените славы он мог посягнуть на изменение всех прежних государственных установлений, но мог также воспользоваться старыми институтами, вдохнув в них новую жизнь. Как известно, он предпочел второй путь.

Таким образом, завершился первый этап реформы Сперанского, которая очертила признаки власти законодательной и власти исполнительной, административной, как назвал ее реформатор. Не переоценивая важности первого этапа задуманной реформы, можно с уверенностью сказать, что по стройности системы, четкости и строгой логической последовательности, по ясности ее первый этап не знал себе равных в Европе.

Однако работа продолжалась. И пожалуй, самым неразработанным институтом у Сперанского оказался Комитет министров. Он видел в нем орган совещательный, где министры должны рассматривать дела, «требующие общего министров собрания».

20 марта 1812г. было обнародовано «Учреждение Комитета министров». Этим документом он определялся как высший административный орган. Комитет состоял из 15 членов: 8 министров, 4 председателя департаментов Государственного совета, главнокомандующий Петербурга, начальник главного штаба и начальник морского штаба. Председателем Комитета (он же председатель государственного совета) был князь Н. И. Салтыков, но дела, рассматриваемые Комитетом, докладывались Александру I А. А. Аракчеевым.

На комитет возлагалось рассмотрение дел, по которым «необходимо общее соображение и содействие» (весьма расплывчатая формула).

Создание подобного органа было не чем иным, как полным игнорирование принципа разделения властей, подчинение законодательной власти высшей администрации. Довольно часто Комитет по инициативе того или иного министра стал рассматривать законопроекты, которые потом утверждал Александр I. Вместо органа, объединяющего и направляющего деятельность министерств, Комитет министров в своей деятельности или подменял министерства, или занимался делами, не свойственными исполнительной власти. Он мог отменить решение сената и одновременно с этим рассмотреть по первой инстанции малозначительное уголовное дело. Деятельность этого мало кому понятного органа унижала авторитет Государственного совета и Сената, отнимала у министров время для занятия важными делами.

«Власть»,- говорил Сперанский,- должно различать от самовластия. Власть(основанная на законах) дает силу правительству, а самовластие ее разрушает, ибо самовластие, даже и тогда, когда оно поступает справедливо, имеет вид притеснения… Правильное законодательство дает более истинную силу правительству, нежели неограниченное самовластие. В Англии закон дает правительству власть, и потому оно может быть там сильно, в Турции закон дает правительству самовластие, и потому оно там всегда должно быть слабо. Известно, что в России власть правительства не ограничена, а потому истинная сила правительства в сем отношении всегда у нас весьма слаба и пребудет таковою, доколе закон не установит ее в истинных ее отношениях».

Сперанский приходит к заключению, что «истинная сила правительства состоит:

1) в законе,

2) в образе управления,

3) в воспитании,

4) в военной силе,

5) в финансах».

Сперанский еще сохранял в то время расположение императора, что позволило ему продвигать свой план преобразований вперед, но над его головой уже собирались грозные тучи.

Дворянское спокойствие было нарушено Сперанским еще двумя указами: относительно «придворных званий» и относительно экзаменов на гражданские чины. Прежде придворные звания предполагали и чины. Согласно указу, звания при дворе не давали право на чин, тем самым и отбиралось право занимать высшие государственные должности без делового подтверждения. Прежде чины давались за заслугу лет, теперь для получения чина коллежского асессора требовался университетский диплом. А это значит, что высшие чины можно было получать при наличии образования. Такой подход приоткрывал возможность для продвижения по государственной службе разночинной интеллигенции. Оба указа вызвали открытое возмущение и ненависть против Сперанского. Восстала вся аристократия, так как он поднял руку на то, что считалось веками их неприкосновенным правом.

Люди, поседелые на службе, вдруг лишались всякой надежды на повышение. Стон и плач распространился по целой империи, и провинции, до тех пор равнодушные к петербургским сплетням, присоединились к столицам в общем хоре проклятий. Сарказмы посыпались на дерзкого поповича. Кто-то на публичном маскараде в Петербурге привлек общее внимание, нарядившись в старинный мундир и повесив себе на спину надпись: «№ 1.200.301, вечного цеха титулярный советник». Кажущаяся непоследовательность указа давала обильную пищу критике. Спустя два года Карамзин справедливо замечал в своей записке, что у нас требования от чиновников, которых прежде вовсе не было, вдруг стали выше, чем в самых просвещенных государствах. «У нас председатель гражданской палаты обязан знать Гомера и Феокрита, секретарь сенатский- свойства оксигена и всех газов, вице-губернатор- пифагорову фигуру, надзиратель в доме сумасшедших- римское право, или умрут надворными и титулярными советниками!». Люди, которые и не доходили да таких преувеличений, не могли однако не заметить, что вследствие нового закона опытность совершенно исключалась на первое время из высших административных мест. Всех поражала явная несообразность- требовать от чиновников не специального образования, необходимого для службы, а общего, которое по-видимому вовсе для нее не нужно. Через несколько лет к этим причинам осуждения можно было прибавить новые: испытание седых экзаменующихся не могло быть серьезным; экзамен поэтому тотчас превратился в пустую формальность, или, что еще хуже, в торговлю университетскими свидетельствами. Во всех этих нареканиях была, разумеется, доля правды. Радикальная ошибка новой меры состояла в том, что она касалась не только будущего, но и не щадила и настоящего. В сущности не было никакой необходимости подвергать такому истязанию людей, состарившихся на службе, и достаточно было устранить необразованных чиновников на будущее время, назначив, например, срок, после которого не допускается производство без аттестата. Но это единственный серьезный упрек, который можно сделать указу 1809г. Все другие разлетаются при первом внимательном взгляде. В особенности Сперанский показал такт государственного человека, требуя вообще государственного аттестата, а не специального административного экзамена. Последний был невозможен в тогдашней России. Специальное испытание хорошо там, где существует наука права, где есть отработанная судебная практика, юридическая или политическая литература. Ничего у нас тогда не было; оставалось поэтому ограничиться требованием общего образования, с целью- доставить службе людей более развитых умственно и нравственно. В пределах возможности эта цель была достигнута. С 1809г. старинные подьячие, наследники московских приказов, постепенно отодвигаются в ряды низшей администрации, и уровень служебной нравственности, как ни низко стоял он по временам, поднимается сравнительно с тем временем, когда, без зазрения совести, службы назывались «наживочными делами» и люди, составляющие гордость потомства, не стыдились однако обкрадывать свое отечество.

Возражая своим оппонентам, Сперанский доказывал, что положение дел таково, что латание дыр уже невозможно. Нужна кардинальная реформа. Он писал: «Все жалуются на запутанность и смешение гражданских наших законов. Но каким образом можно поправить и установить их без твердых законов государственных? К чему законы, распределяющие собственность сия ни в каком предположении не имеет твердого основания? К чему гражданские законы, когда скрижали их каждый день быть разбиты о первый камень самовластия? Жалуются на запутанность финансов: но как устроить финансы там, где нет общего доверия, где нет публичного установления, порядок их охраняющего? Жалуются на медленность успехов просвещения и различных частей промышленности. Но где начало их животворящее? К чему послужит народу просвещение? К тому только, чтобы яснее он обозрел всю горесть своего положения?».

Голоса, тех, кто видел крайнюю необходимость предлагаемых мер, в основном исходили от средних и нижних слоев русского общества. Однако они тонули в криках власть предержащих.

«После такой неслыханной дерзости «поповича» уж, конечно, нельзя было не признать человеком самым опасным, стремящимся к управлению всех состояний, к демократии и оттуда к ниспровержению всех основ империи»,- писал Д.Н. Сеславин. Поднялся страшный вопль. За эти указы Сперанского обвинили не более не менее как в наглом стремлении к революции. Даже отдельные слова и выражения, содержащиеся в указах, подписанных, кстати, императором, для многих аристократов казались оскорбительными.

Однако дело было сделано.

Проект Правительствующего и Судебного сенатов

Созданный в 1722г. Петром Великим Сенат постепенно утратил свое назначение высшего административного и судебного органа. К началу XIX столетия он превратился в громоздкий, плохо управляемый орган, не имеющий четко очерченных границ своей деятельности.

Сенат состоял из девяти департаментов. Первый - ведущий, он призван был наблюдать за точным исполнением законов, и вместе с этим на него на него был возложен целый ряд дел административных. Первый департамент обнародовал законы, проводил сенаторские ревизии по проверке целых губерний и учреждений. Сенат, таким образом, осуществлял общий надзор за деятельностью всех государственных органов и соблюдением законности.

Второй - восьмой департаменты были апелляционными инстанциями по уголовным и гражданским делам. Однако принятые ими решения не были окончательными, и в случае если при вынесении решений не было абсолютного большинства членов департамента (2/3 голосов), то дело передавалось на рассмотрение общего собрания, а затем отправлялось на утверждение императора.

Работа департаментов строилась по территориальному принципу. Так второй департамент рассматривал поступившие апелляции из восьми северных и северо-западных губерний, третий из Прибалтики, Украины и Белоруссии; четвертый был высшим апелляционным судом по гражданским делам девяти губерний Поволжья, Урала и Сибири; пятый департамент являлся апелляционной инстанцией по уголовным делам для 23 губерний России и т. д. Часть департаментов находилась в Москве.

Сенат рассматривал вопросы назначения чиновников на должности, определял награды, утверждал в правах дворянства, присваивал княжеские, графские и баронские титулы, объявлял призыв рекрутов, ревизовал винные откупы, утверждал расходы военного ведомства, превышающие 10 тыс. руб. Целый департамент занимался землеустройством и был высшей судебной инстанцией по делам межевым. Вот далеко не полный перечень дел, находящихся в компетенции Сената. Полнейшее смешение судебных, административных и законодательных функций.

Более того, с 1802г. должность генерал-прокурора, возглавляющего Сенат, была соединена с должностью министра юстиции. Высший судебный орган империи оказался в подчинении одного из министров, представителя исполнительной власти. Сенат времен Сперанского был завален различными бумагами. Так, в 1805г. в Сенат поступило 40660 дел, из которых было рассмотрено 27815, в 1808г. соответственно 47223 и 38618. «Качество» сенаторской работы находилось на низком уровне. Сенаторы перестали заниматься ревизией судебных органов. Сенат погряз в мелочах, превратился в суд первой инстанции.

В условиях, когда Сенат осуществлял и исполнительную власть, роль министерств умалялась. Личная инициатива сотрудников министерств и судов наталкивалась на предписания людей, который не управляли и не отвечали за исполнение принятых решений. Наконец, трудно было обеспечить оперативность в решении срочных государственных дел. М. М. Сперанский отмечал, что деятельный надзор за администрацией возможен только в обществе развитом, при господстве гласности и развитого общественного мнения.

Низкий профессиональный уровень сенаторов, всего аппарата, длительность сроков рассмотрения дел, взяточничество, карьеризм, всевластие секретарей, которые «изучали» и докладывали дела, приводили лишь к хаосу.

Сперанский считал необходимым безотлагательно реформировать Сенат. Как было показано выше, трудно было понять основное назначение сената в системе государственного управления. Сперанский предлагал отделить правительственные функции от судебных и создать два сената, назвав первый Правительствующим, а второй Судебным. Первый, по его предложению, должен был состоять из государственных министров, их товарищей (заместителей) и должен быть единым для всей империи.

Проект реформы Сената рассматривался сначала в комитете председателей департаментов Государственного совета в 1811г., а затем на общем собрании совета.

Представляя в Государственный совет проект учреждения Правительствующего и Судебного сенатов, Сперанский предпослал ему обширное введение, в котором обстоятельно доказывал, что Сенат не может быть «законодательным сословием».

Нетрудно указать, в чем состояла теоретическая ошибка Сперанского: он ставил надзирающую власть выше исполнительной, вместо того, чтобы поставить их рядом, дав каждой одинаково сильную организацию. При таком порядке одна из них должна поглотить другую, и, разумеется, перевес остался на стороне исполнительной власти, как сильнейшей. Правила об ответственности министров, строго и четко определенные в наказе, остались мертвой буквой.

Сколько можно заключить многочисленных записок Сперанского, он живо чувствовал недостатки нового управления, которой, воротясь из ссылки, он назвал «полуустройством». Неполный успех своей реформы он приписывал недостатку самостоятельности во всех учреждениях, кроме министерств. Еще в 1810г. он сознавал необходимость дать большую независимость судебной власти, и с этой целью хотел внести в Сенат выборное начало. После, когда он познакомился с провинцией, Сперанский пришел к мысли усилить губернские учреждения, освободить от излишней опеки. В конце 1827г. он приписывал все недостатки их отсутствию надзора и преобладанию губернатора, который может парализовать своим влиянием все другие власти. «К сему присоединяется,- писал он,- недостаток законной власти, при избытке личного самовластия. Власть законная каждому начальству дается его уставом. Уставы наши, во-первых, недостаточны, а во-вторых, все они составлены в духе крайней недоверчивости к местному начальству, и не без основания: ибо как можно вверять исполнителю безотчетному? Между тем от сего недостатка законной власти, от сего стеснения в мелочах рождаются беспрестанные вопросы, тысячи сомнений, огромная переписка с высшим начальством, медленность в решениях, упущение времени, предлог к новым жалобам и злоупотреблениям».

Кроме губернского и уездного надзора, Сперанский думал о другой преграде самовластию. «Известно,- говорил он, что вообще злоупотребление власти менее действует на целые общества и сословия, нежели на частные лица». С этой целью он думал создать новое волостное управление более твердое, чем существовавшее в его время.

Финансовые преобразования

Особенное внимание Сперанский обратил на состояние финансов. Русские финансы находились в то время в довольно безотрадном состоянии. Периодические колебания, которым эта часть нашего управления подвергается с тех пор, как существует, возобновились в начале царствования Александра I. В сущности однако положение государственного казначейства не было хуже того, которое продолжалось весь XVII в., за исключение лучших городов Екатерины; но обязанности, лежавшие на правительстве, ввиду внешних столкновений и внутренних реформ, делали затруднения более чувствительными; к этому надо прибавить, что несколько прежних ошибочных мер заставляли опасаться настоящего кризиса. Екатерина ввела в первый раз систему ассигнаций; эта мера без всякого сомнения была полезна; но потом, вследствие беспрестанных дефицитов, была сделана важная ошибка: неумеренный выпуск ассигнаций обременил денежный рынок и повел к постепенному их упадку. Правительство не знал чем пополнить грозный недостаток средств, становившийся заметнее с каждым годом. Государственный долг возрастал быстро. Бюджет на 1810г. представлял неутешительные цифры: 125 миллионов дохода, 230 миллионов расхода, 577 мил. долга, ни малейшего запаса фонда и ни одного готового источника дохода! Финансовая часть находилась в руках людей, то совершенно неспособных, то не возвышающихся над уровнем простой практической опытности. В 1810г. оставалось не много людей и последнего рода. Император Александр не знал, кому вверить это министерство, и, поручив его наконец, за отказом других, Гурьеву, потребовал от Сперанского плана возможного преобразования.