Механізми державного управління екологізацією надрокористування у вугільній промисловості України

Размещено на http://www.allbest.ru/

ДОНЕЦЬКИЙ ДЕРЖАВНИЙ УНІВЕРСИТЕТ УПРАВЛІННЯ

УДК 334.012.33

МЕХАНІЗМИ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ ЕКОЛОГІЗАЦІЄЮ НАДРОКОРИСТУВАННЯ У ВУГІЛЬНІЙ ПРОМИСЛОВОСТІ УКРАЇНИ

Спеціальність 25.00.02 - Механізми державного управління

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня

кандидата наук з державного управління

Маєвська Наталія Валеріївна

Донецьк - 2007



Дисертацією є рукопис

Роботу виконано в Донецькому державному університеті управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк)

Науковий керівник - доктор технічних наук, професор Іллюшенко Валентин Григорович, Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України (м. Донецьк), завідувач кафедри загального та адміністративного менеджменту

Офіційні опоненти: доктор економічних наук, професор Степанов В'ячеслав Миколайович, Інститут проблем ринку та еколого-економічних досліджень НАН України (м. Одеса), заступник директора з наукової роботи;

кандидат наук з державного управління, доцент Шафоростова Марина Миколаївна, Донецький національний технічний університет Міністерства освіти і науки України, доцент кафедри природоохоронної діяльності.

Захист відбудеться: 20 червня 2007 р. о 14-30 годині на засіданні спеціалізованої вченої ради Д 11.107.01 Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

З дисертацією можна ознайомитися у бібліотеці Донецького державного університету управління Міністерства освіти і науки України за адресою: 83015, м. Донецьк, вул. Челюскінців, 163 а.

Автореферат розісланий травня 2007 р.

Вчений секретар

спеціалізованої вченої ради Клейнер Я.С.



АНОТАЦІЯ

Маєвська Н.В. Механізми державного управління екологізацією надрокористування у вугільній промисловості України. - Рукопис.

Дисертація на здобуття наукового ступеня кандидата наук з державного управління за спеціальністю 25.00.02 - Механізми державного управління. - Донецький державний університет управління Міністерства освіти і науки України, Донецьк, 2007.

В дисертації досліджено комплексну проблему державного управління екологізацією надрокористування у вугільній промисловості при видобутку вугілля підземним засобом, яка включає правові, адміністративні, економічні заходи впливу на надрокористувачів, що дозволяє стимулювати вирішення питань охорони навколишнього середовища шляхом екологізації надрокористування за рахунок впровадження новітніх засобів та технологій і тим самим зменшити викиди у атмосферу, скиди у поверхневі води, складування породи у терикони, порушення надр та земної поверхні, підтоплення і просідання територій.

Дано авторське юридично задовольняюче визначення понять „охорона навколишнього природного середовища”, „управління охороною навколишнього природного середовища”, „екологізація природокористування”, що являє собою методологічне обгрунтування для втілення державного управління в охорону довкілля. Встановлена необхідність впровадження на вугледобувних підприємствах системи управління навколишнім природним середовищем у відповідності до міжнародних стандартів. Визначена необхідність формування екологічного фонду підприємств для вирішення питань екологізації надрокористування на усіх етапах життєдіяльності шахт, яка включає і їх ліквідацію, що особливо актуально в умовах роздержавлення та приватизації.

Ключові слова: механізми державного управління, охорона навколишнього природного середовища, надра, надрокористування, вугільна галузь, шахта, екологічні аспекти, екологізація виробництва.



АННОТАЦИЯ

Маевская Н.В. Механизмы государственного управления экологизацией недропользования в угольной промышленности Украины. - Рукопись. надрокористувач державний управління екологізація

Диссертация на соискание научной степени кандидата наук по государственному управлению по специальности 25.00.02 - Механизмы государственного управления. - Донецкий государственный университет управления Министерства образования и науки Украины, Донецк, 2007.

Диссертация посвящена исследованию комплексной проблемы государственного управления экологизацией недропользования в угольной промышленности при добыче угля подземным способом. Внедрение механизмов государственного управления, которые включают правовые, административные, экономические способы влияния на недропользователей, позволяет стимулировать решение вопросов охраны окружающей природной среды путем экологизации недропользования за счет внедрения новейших способов и технологий, которые позволяют уменьшить: выбросы в атмосферу, сбросы в поверхностные воды, складирование породы в терриконы, разрушения недр и земной поверхности, подтопление и проседание территорий.

Исследованы экологические аспекты недропользования, которые подлежат налогообложению в установленном порядке с отнесением сборов на затраты производства, а также предложен ряд дополнительных сборов за загрязнение окружающей среды (разрушение и загрязнение недр), налогообложение которых должно определяться по специальным зависимостям.

Дано авторское юридически удовлетворяющее определение понятий “охрана недр”, “экологизация природопользования”, что является методологическим обоснованием для внедрения государственного управления в охрану окружающей среды. Установлена необходимость внедрения на угледобывающих предприятиях системы управления окружающей природной средой в соответствии с международными стандартами. Определена также необходимость формирования экологического фонда предприятий для решения вопросов экологизации недропользования на всех этапах жизнедеятельности предприятия, включая и его ликвидацию, что особенно необходимо в условиях приватизации шахт.

Приватизация государственных угледобывающих предприятий определила необходимость разработки условий раздела экологической ответственности за нанесение ущерба окружающей природной среде. В качестве параметра раздела принято соотношение между добычей балансовых запасов угля до и после приватизации. При этом сам экологический ущерб рассчитывается по результатам деятельности предприятия на всем его жизненном цикле, включая и его закрытие и с учетом затрат, связанных с ликвидацией самой шахты.

Приватизируются в первую очередь предприятия с лучшими горно-геологическими условиями, которые характеризуются повышенной мощностью пластов, низким уровнем природной газоносности, неглубоким залеганием, маркой угля. Влияние лучших горно-геологических условий залегания пластов на себестоимость угля по сравнению с худшими может достигать 100%, что позволяет в качестве механизма управления охраной природы, рациональной и эффективной разработкой месторождений взымать акцизный сбор за добычу угля приватизированными предприятиями.

Анализ природоохранного законодательства Украины показал, что недостаточная эффективность государственного управления охраной окружающей природной среды при недропользовании определяется низкой мотивацией недропользователей к экологизации производства, что послужило обоснованием для разработки закона “Об охране недр”, являющегося логическим расширением законодательной базы недропользования (“Кодекс Украины о недрах, “Горный Закон Украины”). Разработаны предложения по структуре и общей части данного закона. Выполненное диссертационное исследование позволяет повысить эффективность управления охраной окружающей природной среды в части снижения негативного влияния недропользования на ее качество и состояние.

Ключевые слова: механизмы государственного управления, охрана окружающей природной среды, недра, недропользование, угольная промышленность, шахта, экологические аспекты, экологизация производства.



ANNOTATION

Mayevskaya N.V. Mechanisms of state managing the ekologization of cart resources utilization in Ukraine's coal industry. - Manuscript.

Thesis for scientifie degree of Candidate of science on public administration in specialty 25.00.02 - Mechanisms of public administration. - Donetsk State University of management of Ukraine's Ministry of education and science, Donetsk, 2007.

The thesis researches into the integrated problem of state managing the ekologization of carth resources use in the coal industry in the process of extracting coal by means of undergraund workings. Introduction of mechanisms of state governance comprising legal, administrative, economic ways of influencing users of depths enables the state to stimulate the solution of problems of the environmental protection by means of ekologization of depths use for the account of introducing the newest modes and technologies which could permit to lessen: atmosphere exhausts, escape into surface waters, accumulation of dead rock in pit heaps, and surface destruction, sinking the areas.

The author's, legally appropriate definition of such national as „depths protection”, „ekologization of the earth resources use” is given and that has the metodological provision of introducing state governauce in the environmental protection. The necessity of introducing at coal mining enterprises the system of controlling over the environment which would meet state reguirements and international standards is substantiated. The need for the formation of ecological fund of factories to settle issues of ekologization on all stages of an enterprise's life, including its liguidation is also specified, which is of special significance under conditions of mine's privatization.

Key words: mechanisms of state governance (control), environmental protection, depths, earth resources use, coal industry, mine, ecological aspects, ecologization of production.



ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Природні ресурси України здатні забезпечити її сталий економічний та соціальний розвиток, що обумовлює національну безпеку країни і основним фактором якої являється енергетична складова з паливно-енергетичним комплексом, який базується на видобутку вугілля і яким Україна забезпечена на довгострокову перспективу (до 200 років).

Видобуток вугілля супроводжується екологічними аспектами (термін відповідно стандарту ІSO 14000), які негативно впливають на навколишнє природне середовище (довкілля) і проявляються у вигляді забруднення атмосферного повітря, поверхневих та підземних вод, самої поверхні землі та надр, а також порушенням останніх, розміщенням відходів. Комплексний характер інтенсивного впливу надрокористування на довкілля вимагає також комплексного підходу до екологізації гірничого виробництва відповідно до екологічної політики держави, яка реалізується через її екологічну функцію і включає: організаційні, правові та економічні механізми державного управління щодо охорони навколишнього природного середовища, раціонального та ефективного використання корисних копалин.

Найбільш ґрунтовний вклад у дослідження управління екологічними проблемами природокористування, у тому числі і надрокористування, було внесено вітчизняними дослідниками цієї проблеми: Амошею А.І., Андрейцевим В.І., Анциферовим А.В., Балацьким О.Ф., Білопольським М.Г., Булатом А.Ф., Вілкулом Ю.Г., Гетьманом А.П., Гончаровим В.Н., Губерною Г.К., Данилишиним Б.М., Іллюшенком В.Г., Дорогунцовим С.І., Кабановим А.І., Кравцем С.В., Костицьким В.В., Мельником Л.Г., Петенко І.В., Півняком Г.Г., Поважним С.Ф., Пономаренком В.І., Салієм В.І., Степановим В.М., Садековим А.А., Хвесиком М.А., Чілікіним А.І., Черниченком Г.О., Шапоренко О.І., Шемшученком Ю.С., Янком С.В. та іншими.

При розгляді проблеми охорони навколишнього природного середовища при надрокористуванні державними органами управління (Верховна Рада України - постанова № 565-ІУ від 20.11.03; Кабінет Міністрів України - розпорядження № 606-Р від 15.09.03; Укази Президента України - № 485/2003 від 06.06.03, № 1039/2003 від 15.09.03) визнано її вирішення незадовільним, що обумовило актуальність та тему дослідження дисертаційної роботи у напрямку екологізації надрокористування при видобутку вугілля підземним засобом.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційне дослідження виконано у відповідності до плану наукових досліджень Донецького державного університету управління на 2004-2006 рр. за темою “Науково-практичні задачі реформування управління екологічною безпекою в регіонах з розвиненою промисловою інфраструктурою”, номер державної реєстрації - 010U006622 (автором обґрунтовано та запропоновано напрями удосконалення механізмів державного управління екологізацією надрокористування) та Макіївського економіко-гуманітарного інституту у 2004 році за темою “Науково-практичні аспекти та механізми управління сталого соціально-економічного розвитку підприємств і організацій Донецького регіону”, номер державної реєстрації 0010U001045 (автором проаналізовано екологічний вплив вугледобувних підприємств на довкілля та визначені напрямки екологізації виробництва), в яких автор дисертації приймав участь в якості виконавця.

Мета і задачі дослідження. Метою дисертаційного дослідження є науково-практичне обґрунтування вдосконалення існуючих механізмів державного управління охороною довкілля при екологізації надрокористування у вугільній промисловості України в умовах ринкових відносин та реструктуризації галузі.

Відповідно до мети дисертації поставлено і вирішено наступні основні задачі наукового пошуку:

визначено теоретичні та методологічні особливості реалізації екологічної функції держави механізмами державного управління охороною довкілля при користуванні надрами;

проведено комплексний аналіз екологічних аспектів надрокористування та їх характеристик при веденні гірничих робіт з видобутку вугілля, які підлягають державному управлінню;

обґрунтовано запровадження юридично визначених понять в правове поле вимог до охорони навколишнього природного середовища при державному управлінні екологізацією надрокористування;

розроблено еколого-економічну модель управління мотивацією надрокористувачів до охорони довкілля;

проведено економічний аналіз впливу гірничо-геологічних факторів на ефективність видобутку вугілля для оцінки акцизного збору;

обґрунтовано необхідність розробки Закону України “Про охорону надр”, регулюючого взаємовідносини між державою та надрокористувачами в частині охорони довкілля;

визначені джерела фінансування заходів на екологізацію надрокористування та ліквідацію екологічних наслідків господарської діяльності гірничих підприємств після їх закриття;

запропоновано напрями удосконалення механізмів державного управління екологізацією надрокористування відповідно до міжнародних стандартів;

розроблено пропозиції щодо удосконалення системи управління екологізацією надрокористування.

Об'єкт дослідження - процеси державного управління охороною навколишнього природного середовища при надрокористуванні у вугільній промисловості.

Предмет дослідження - механізми державного управління екологізацією надрокористування при видобутку вугілля підприємствами галузі.

Методи дослідження. Методологічною основою дослідження є загальнотеоретичне осмислення, виявлення і аналіз системних процесів державного управління охороною довкілля при надрокористуванні, які включають: цілеспрямованість завдань державної екологічної політики, функції державного управління охороною довкілля, організаційні, правові та економічні механізми державного управління екологізацією надрокористування із залученням методів системно-правового аналізу (формулювання понять “охорона навколишнього природного середовища”, “управління охороною навколишнього природного середовища”, “охорона надр”, “екологізація природокористування”); порівняльно-аналітичного методу (класифікація породних відходів виробництва, структура Закону України “Про охорону надр”); економічного аналізу (еколого-економічна модель управління екологізацією надрокористування, розподіл відповідальності за ліквідацію екологічних наслідків); статистичного аналізу (вплив гірничо-геологічних факторів на собівартість вугілля).

Інформаційною базою дослідження стали наукові та науково-технічні дослідження та публікації вітчизняних та закордонних науковців, законодавчі та нормативно-правові акти Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, галузевих міністерств та відомств, статистичні звітності Міністерства статистики України та Донецького державного управління статистики, пов'язані с охороною навколишнього природного середовища та з видобутком природних ресурсів, що дало змогу науково обґрунтовано рекомендувати комплексний економіко-правовий напрямок удосконалення механізмів державного управління екологізацією надрокористування.

Наукова новизна одержаних результатів. Основний науковий результат дисертаційної роботи полягає в розробці науково-методичних положень і практичних рекомендацій щодо удосконалення державного управління екологізацією надрокористування у вугільній промисловості України в сучасних умовах на основі розвитку екологічної функції держави.

Наукова новизна результатів дослідження, отриманих особисто автором, полягає в наступному:

уперше:

обґрунтована відповідність екологічної функції держави її екологічній політиці в сфері управління екологізацією надрокористування, яка реалізується інституційними, законодавчо-правовими, економічними механізмами державного управління, і що у комплексі спрямовують, визначають, зобов'язують, враховують та застосовують стимулюючі та примусові заходи щодо мотивації надрокористувачів до дотримання екологічних нормативів і показників стану довкілля при видобутку вугілля;

обґрунтована ідентифікація екологічних аспектів діяльності вугледобувних підприємств з визначенням як самостійних: “порушення надр” - руйнування та просідання земної поверхні внаслідок деформації надр у вироблений від вугілля підземний простір та “забруднення надр” - технологічні та аварійні виливи та скиди забруднюючих речовин у надра з наземних та підземних сховищ, устаткування та обладнання гірничодобувної техніки, які підлягають державному екологічному контролю, моніторингу та аудиту зі сплатою відповідних екологічних зборів;

визначено юридично відповідні правовому полю природоохоронного права поняття: “охорона навколишнього природного середовища”, “управління охороною навколишнього природного середовища”, “охорона надр”, “екологізація надрокористування”;

удосконалено:

еколого-економічну модель управління екологічним станом вугледобувного підприємства в напрямку впровадження фактору управління у баланс капітальних і поточних витрат на охорону навколишнього природного середовища з позитивною або негативною мотивацією надрокористувачів до екологізації технологічних процесів виробництва;

диференційований підхід до встановлення розміру акцизного збору за видобуток вугілля з родовищ з відносно кращими гірничо-геологічними умовами (зменшені глибина залягання, газоємність та збільшені потужність і щільність вугільних пластів), які у сукупності знижують собівартість вугілля до 100% у порівнянні з найгіршими умовами розробки родовищ;

дістали подальшого розвитку:

системна кодифікація нормативно-правових актів з природокористування у напрямку державного управління екологізацією надрокористування в частині обґрунтування розробки Закону України “Про охорону надр”;

економічний механізм управління екологізацією надрокористування шляхом створення екологічних фондів вугледобувних підприємств внаслідок перерозподілу коштів зборів до екологічних фондів всіх рівнів, що дозволяє самостійне впровадження заходів екологічного спрямування як у процесі життєдіяльності підприємства, так і при його ліквідації в умовах приватизації та реструктуризації вугільної галузі з відповідним перерозподілом екологічної відповідальності;

механізми державного управління надрокористуванням щодо впровадження в діяльність вугільних підприємств міжнародних стандартів управління навколишнім природним середовищем з втіленням їх вимог як гарантійних зобов'язань надрокористувачів у адміністративні акти по дозволам на використання земельних ділянок і гірничих відводів та періодичним контролем їх виконання;

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що розроблені в дисертації підходи, способи й отримані результати являють собою методичну основу удосконалення системи механізмів державного управління екологізацією надрокористування у вугільній промисловості України і можуть бути використані при розробці уніфікованого екологічного законодавства, методичних рекомендацій та правил щодо управління охороною довкілля, подальших наукових дослідженнях.

До результатів, що мають найбільше практичне значення, належать пропозиції щодо запропонованого переліку екологічних аспектів діяльності вугільних підприємств, який відповідає можливості державного регулювання, а також пропозиції про розподіл екологічної відповідальності у процесах приватизації вугільних підприємств (довідка про використання № 06-01/3-4 від 19.02.07 Міністерства вугільної промисловості України); запропонованого в якості екологічного аспекту фактору порушення надр, який виявляється по деформаціях поверхні землі з комплексним негативним впливом на довкілля і залежить від часу та вологості гірничих порід (протокол НТС Українського державного науково-дослідного і проектно-конструкторського інституту гірничої геології, геомеханіки і маркшейдерської справи (УкрНДМІ) НАН України № 7 від 08.12.06); використання у навчальному процесі вищих навчальних закладів при викладанні дисциплін: “Технологія і техніка охорони навколишнього середовища”, “Екологічний контроль і моніторинг” (довідка про використання № 01-12/343 від 03.02.07 Донецького державного університету управління); “Економічна оцінка технологічних процесів охорони навколишнього природного середовища”, “Екологічний менеджмент” (довідка про використання №5/45.3-26 від 07.12.06 Донецького національного технічного університету); “Основи екології”, “Економічний аналіз” (довідка про використання №01/779 від 27.10.06 Макіївського економіко-гуманітарного інституту, МЕГІ).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки та рекомендації дисертаційної роботи є результатом самостійно проведених автором досліджень по обґрунтуванню і втіленню удосконалених механізмів державного управління екологізацією надрокористування у вугільну промисловість України для охорони навколишнього середовища. Конкретний особистий внесок автора в спільних наукових працях відображений у списку основних робіт за темою дисертації. Ідеї співавторів наукових праць здобувача в роботі використані не були.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні результати, положення та практичні рекомендації проведеного дисертаційного дослідження доповідалися і здобули позитивної оцінки: на конференціях - міжрегіональна науково-практична конференція “Налогообложение в промышленном регионе: теория, практика и перспективы развития” (2002 р., м. Донецьк, ДонНУ), І (2001 р.) і ІІ (2003 р.) регіональні науково-практичні конференції “Экология и безопасность жизнедеятельности: инновационные процессы в науке, технологиях и образовании” (м. Макіївка, МЕГІ), науково-практична конференція “Розвиток, пріоритети, реалізація та перспективи процесу “Довкілля для Європи” (2004 р., Донецьк, Держуправління екології та природних ресурсів), Міжнародна науково-практична конференція “Екологічний менеджмент як складова частина сталого розвитку” (2004 р., Донецьк, ДонДУУ), Міжнародна науково-практична конференція “Проблеми і перспективи інноваційного розвитку економіки України” (2006 р., Дніпропетровськ, НГУ); на семінарах - науково-практичний семінар кафедри екології та безпеки життєдіяльності Макіївського економіко-гуманітарного інституту (2006 р., Макіївка, МЕГІ), науково-практичний семінар кафедри „Екологічний менеджмент” Донецького державного університету управління (2006 р., Донецьк, ДонДУУ); науково-практичний семінар відділу “Охорона надр” УкрНДМІ НАН України (2006 р., Донецьк, УкрНДМІ).

Публікації. Основні положення дисертації опубліковані у 24 наукових працях (17 - одноосібно): 13 у фахових виданнях, з яких 3 - у наукових журналах, 10 - у збірниках наукових праць; 6 - в інших наукових виданнях; 5 - в збірниках матеріалів науково-практичних конференцій. Загальний обсяг публікацій складає 13,7 д.а., з них 11,5 д.а. належить особисто автору.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, трьох розділів, висновків, списку використаних джерел і додатків. Загальний обсяг дисертації складає 242 сторінки друкованого тексту, у тому числі 8 рисунків, які займають 8 сторінок, 19 таблиць на 22 сторінках, список використаних джерел- 219 найменувань (19 с.), 5 додатків ( 7 с.).

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ ДИСЕРТАЦІЇ

Розділ 1. Теоретико-методичні засади державного регулювання охороною довкілля при природокористуванні. У розділі розглядаються сучасний стан навколишнього природного середовища в державі, екологічна політика України та напрями її реалізації через екологічну функцію держави, основні положення та методичні засади охорони довкілля відповідно до природноресурсового законодавства з аналізом напрямків державного управління охороною навколишнього природного середовища при природокористуванні, в тому числі і при сталому розвитку вугледобувної промисловості.

Індустріальний розвиток території України в умовах адміністративно-командної системи на протязі довгострокового періоду обумовив кризовий екологічний стан в державі, який визначив необхідність виділення самостійного напрямку у сфері управління її діяльністю - екологічну політику держави, спрямовану на охорону навколишнього природного середовища, раціональне та ефективне використання природних ресурсів, забезпечення екологічної безпеки життєдіяльності людини, досягнення гармонійної взаємодії суспільства і природи.

Екологічна політика держави реалізується через екологічну функцію і визначається наступними заходами: обліком і оцінкою стану природних ресурсів і охорони навколишнього природного середовища; плануванням, фінансуванням, матеріально-технічним забезпеченням; розробкою законодавчих актів і контролем їх виконання; організацією діяльності органів управління у сфері охорони природи і раціонального використання природних ресурсів; впровадженням екологічного моніторингу, державного контролю за станом навколишнього природного середовища; розробкою нормативів і стандартів якості природного середовища; організацією і проведенням екологічної експертизи проектів, устаткування й інших заходів, що впливають на навколишнє природне середовище; організацією науково-дослідних робіт з проблем екології; екологічною освітою, формуванням, підготовкою кадрів; організацією міжнародного співробітництва у сфері охорони природного середовища.

Впровадження цих заходів здійснюється за допомогою комплексу механізмів державного управління, який включає: державну інституційну інфраструктуру проведення екологічної політики (Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Центральні органи виконавчої влади, територіальні органи самоврядування та державні адміністрації); законодавчо-правовий механізм регулювання виробничої діяльності юридичних і фізичних осіб щодо охорони, використання природних ресурсів та поводження з відходами; економічний механізм управління природокористуванням та природоохоронною діяльністю; механізм реалізації міжнародних, національних, регіональних, галузевих та місцевих природоохоронних програм, який, відповідно до сучасної термінології, визначається, як суцільний економіко-правовий механізм державного управління охороною довкілля.

Аналіз існуючого законодавства (Конституція України, Закони України, Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів України, нормативні документи Мінприроди, рішення органів місцевого самоврядування тощо), практики реформування центральних органів виконавчої влади (Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи, Державний Комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду), державних науково-технічних програм з охорони навколишнього природного середовища та природокористування Міністерства охорони навколишнього природного середовища дозволив встановити, що основними напрямами розвитку економіко-правового механізму державного управління охороною довкілля та природокористування є: екологізація усього масиву національного законодавства та нормативно-правових актів центральної виконавчої влади шляхом прийняття нових законів та внесення змін до існуючого законодавства; екологізація економічної політики в частині економічної оцінки природних ресурсів та сплати за їх спеціальне використання, а також екологізація попиту на товари та послуги, яка забезпечує охорону довкілля та безпеку життєдіяльності суспільства; екологізація матеріального виробництва на основі комплексності рішень з питань охорони навколишнього природного середовища, використання та відтворення відновлювальних природних ресурсів, широкого впровадження новітніх технологій; екологізація свідомості (економічна освіта та підвищення кваліфікації фахівців, залучення громадськості до розв'язання екологічних проблем на державному, регіональному та місцевому рівнях), що у сукупності дозволяє визначити в системі “економіко-правовий механізм управління охороною довкілля” підсистему “екологізація природокористування”, яка також диференціюється за об'єктами природокористування - екологізація землекористування, екологізація водокористування, екологізація надрокористування тощо, з відповідним визначенням понять “охорона навколишнього природного середовища”, “управління охороною навколишнього природного середовища”, “екологізація природокористування”, “охорона надр” (табл. 1).

Порівняльний погалузевий (хімічна та нафтохімічна, металургійна, целюлозно-паперова, гірничодобувна, паливно-енергетична, будівництво, транспорт промисловості) аналіз впливу екологічних аспектів їх виробничої діяльності на навколишнє природне середовище визначив, що гірничодобувна промисловість відноситься до найбільших забруднювачів довкілля і негативно впливає на всі природні об'єкти: повітряний басейн, земну поверхню (земля, ландшафт), надра, водний басейн (поверхневі та підземні води).

Розділ 2. Аналіз механізмів державного управління охороною довкілля при надрокористуванні. У розділі проаналізовані екологічні аспекти надрокористування, досліджені особливості правового та економічного механізмів державного управління охороною довкілля при надрокористуванні, розроблена еколого-економічна модель мотиваційного управління екологізацією надрокористування.

Цілеспрямованість державного управління охороною довкілля можлива лише за умов визначення екологічних аспектів діяльності вугледобувних підприємств. Аналіз екологічних аспектів надрокористування, які доступні визначенню, контролю і поліпшенню їх характеристик, дозволив встановити їх негативний вплив на довкілля внаслідок: забруднення атмосфери повітря пилом, викидами газу метану, що виділяється з вугільних пластів (до 1,5 млрд. мі/рік по вугільній галузі), та оксидом вуглецю, сірчаного газу, сірководню, оксиду азоту через горіння породних відвалів, які самозаймаються (з одного відвалу виділяється до 3 тис.т газів на рік); забруднення водного басейну через скидом відкачуваних і невідстійних підземних вод у поверхневі водоймища і водостоки із супутнім забрудненням елементів природної середи - землі, повітря, рослинності, а також виснаженням підземних вод при руйнуванні надр; порушення надр як результат видобутку вугілля та виймання породи, що супроводжується утворенням значних обсягів звільненого простору, в якій просідають зруйновані породи надр з відповідною деформацією земної поверхні (загальне просідання у Центральному районі Донбасу сягає до 20 метрів); складування породних відходів гірничого виробництва у териконах, які змінюють природний ландшафт (висота териконів сягає до 100 метрів, а середня площа займаної землі під териконом - 2,5га, загальна кількість териконів у Донбасі біля 1300 шт.); забруднення надр при цілеспрямованому зберіганні хімічних речовин у підземних товщах та при аварійних виливах забруднюючих речовин з вугледобувних машин і механізмів, що дало змогу визначити їх як напрями екологізації надрокористування, які забезпечуються механізмами державного управління.

Впровадження державного управління охороною довкілля щодо екологічних аспектів надрокористування здійснюється на усіх етапах життєдіяльності підприємств, включаючи: підготовку підприємства (отримання права на видобування корисних копалин, створення проекту вугледобувного підприємства та його екологічну експертизу, отримання на конкурсній основі спеціального дозволу на користування окремою ділянкою надр, отримання дозволу місцевих органів влади на використання земельної ділянки для технологічного оснащення діяльності підприємств з визначенням екологічних вимог); розробку родовищ (отримання дозволу на видобування корисних копалин, встановлення лімітів використання природних ресурсів, викидів і скидів забруднюючих речовин у довкілля, утворення і розміщення відходів, встановлення нормативів і розмірів зборів за використання природних ресурсів і забруднення довкілля); закриття підприємства (отримання дозволу на фізичну ліквідацію вугледобувного підприємства, розробка проекту закриття шахти та ліквідації екологічних наслідків її діяльності).

Правове забезпечення державного управління охороною довкілля при надрокористуванні здійснюється законами України (“Про охорону навколишнього природного середовища”, “Кодекс про надра”, “Гірничий закон” та іншими законами природноресурсового права), а також нормативно-правовими актами центральних і місцевих органів виконавчої влади за напрямами охорони природних об'єктів та штучних утворювань (надра, атмосферне повітря, земля, водний басейн, природний ландшафт, будівлі, споруди, транспортні та водні мережі тощо - сформована геосистема).

Економічний механізм державного управління надрокористуванням забезпечує виконання державних та регіональних програм охорони довкілля, фінансування заходів з природоохоронної діяльності, мотивацію надрокористувачів до екологізації надрокористування шляхом впровадження пільг і примушування.

Мотивація надрокористувачів до екологізації надрокористування може бути визначена за наступною схемою: екологічні витрати вугледобувних підприємств, які складаються з капітальних (фільтрувальні. станції, дегазаційні установки, відстійники шахтної води тощо) та поточних (збори за користування надрами, забруднення довкілля, моніторинг довкілля, витрати на науково-технічні роботи тощо) становлять 1,4% у собівартості вугілля, що майже у три рази менше гранично задовольняючого рівня витрат, прийнятого у світовій практиці розвинутих країн (4%) і що дало змогу запропонувати еколого-економічну мотиваційну модель управління охороною довкілля при надрокористуванні, яка має вигляд:

1,4 ?100 · W/С ? 4

де: W - загальні екологічні витрати, грн.; Ki - капітальні екологічні витрати, грн.; Тj - поточні екологічні витрати, грн.; С - собівартість вугілля, грн.; бi, вj - відповідні коефіцієнти управління (?1 < бi, вj < ?).

Зміна визначальних коефіцієнтів управління від “?1” до “0” свідчить про зменшення економічного впливу по обов'язкових платежах, тобто про пільгове навантаження на надрокористувачів, а при 0 < бi, вj < ? економічне навантаження збільшується, тобто має місце негативна мотивація надрокористувачів до охорони довкілля.

Впровадження цієї моделі дає змогу здійснювати планування управління природоохоронними витратами як на рівні держави, використовуючи пільгові або підвищені коефіцієнти управління відносно існуючих нормативів зборів, так і на рівні підприємства при плануванні додаткових витрат на екологізацію надрокористування підприємств гірничодобувної промисловості.

Разом з тим аналіз практичного впровадження правового та економічного механізмів державного управління виявив їх недостатність внаслідок:

невизначеності сфери відповідальності надрокористувачів за порушення вимог природоохоронного законодавства в Законі України “Кодекс про надра” та незабезпеченість його спрямованості у напряму екологізації нормативно-правових актів;

неналагодженості забезпечення у системі державного нагляду та контролю міністерствами та іншими органами виконавчої влади над дотриманням надрокористувачами вимог природоохоронного законодавства у частині посилення їх відповідальності за забруднення поверхневих та підземних вод, підтоплення та заболочування територій, засолення ґрунтів, вилучення земельних угідь із сільськогосподарського обігу, незворотні деформації земної поверхні, забруднення атмосфери та надр, розміщення твердих відходів тощо;

відсутності в дозволах на надрокористування відповідальності надрокористувачів за порушення природоохоронного законодавства на стадії експлуатації об'єктів з видобутку корисних копалин та невизначеності їх обов'язковості по охороні довкілля при ліквідації гірничодобувних підприємств із-за реструктуризації галузі;

недостатності організаційних вимог та фінансового забезпечення для виконання науково-технічного переоснащення підприємств гірничодобувної галузі та впровадження прогресивних технологій з урахуванням вимог природоохоронного законодавства щодо екологізації надрокористування;

незабезпеченості існуючого економіко-правового механізму державного управління охороною довкілля при надрокористуванні вимогами до мотивації надрокористувачів до екологізації підприємств,

що обумовило напрями удосконалення механізмів державного управління екологізацією надрокористування у вугільній промисловості.

Розділ 3. Удосконалення механізмів державного управління екологізацією надрокористування. В розділі досліджено можливість удосконалення механізмів державного управління екологізацією надрокористування у напрямку забезпечення за їх вимогами втілення у практику гірничого виробництва сучасних науково обґрунтованих інноваційних досягнень щодо екологізації надрокористування.

Напрями удосконалення механізмів державного управління екологізацією надрокористування були визначені науково-технічними інноваційними рішеннями, спрямованими на зменшення негативного впливу на довкілля, раціональну та ефективну розробку вугільних копалин, запровадження яких у практику надрокористування можливе за умов розвинення правових, адміністративних та економічних заходів мотивації надрокористувачів до використання природоохоронних технологій. При цьому досліджено: технологічне використання газу метану, коптуємого засобами дегазації гірничого масиву з подальшим використанням його у якості енергоносія; закладки гірничою породою звільненого від вугілля підземного простору, яка зменшує просідання гірничого масиву та земної поверхні; забруднення надр аварійним проливанням речовин з гідротехнологічного устаткування та обладнання; зміну гідрологічного та газодинамічного стану надр; очищення шахтних вод; гасіння палаючих териконів.

Аналіз впровадження механізмів державного управління в практику екологізації надрокористування виявив їх недостатню ефективність внаслідок неповної конкретизації та визначення понять правового поля законодавства України (природноресурсового права, державних стандартів, галузевих нормативних документів).

Запропоновано: поняття “порушення надр - природний чи антропогенний вплив на сформовану геосистему, який характеризується сумісними проявами руйнування, деформаціями, зміною гідрогеологічного режиму, газовиділення та іншими факторами у надрах та земної поверхні”, “забруднення надр -попадання у надра шкідливих речовин стічних вод, матеріалів як при їх цілеспрямованому захороненні і складуванні, так і при техногенних аваріях і катастрофах”; класифікацію відходів гірничого виробництва, до яких відносяться - газ метан, який виділяється у вироблений від вугілля простір та порушений гірничий масив, гірничі породи, які порушені технічними засобами при проведенні виробок та гірничим тиском навкруги виробленого простору.

Введення цих понять дозволило обґрунтовано розширити базу заходів з економічного управління мотивацією надрокористувачів щодо екологізації надрокористування, включаючи: звільнення від збору за забруднення атмосфери газом метаном, який викидається у повітря з дегазаційних систем, за умов спрямування звільнених коштів на технології використання цього газу як енергоносія у технологічних та побутових потребах; віднесення гірничих порід навколо виробленого від вугілля простору до технологічно зруйнованих породних відходів виробництва зі стягненням з надрокористувачів збору у розмірі, який визначається із співвідношення:

де: Зп - загальний обсяг збору за породні відходи, грн.; е - норматив збору за одиницю породного відходу, грн./т; r - відносний коефіцієнт закладки, який зменшується зі збільшенням обсягу закладки; Му - маса видобутого вугілля, т., зумовлює при відсутності закладки (r = 0,8) загальний обсяг збору за зруйновану масу породи, прирівняну до більш ніж двократної маси видобутого вугілля і зменшується до 0 при повній закладці технологічно зруйнованої породи у вироблений простір, що економічно спонукає надрокористувачів до впровадження технології закладки замість адміністративної заборони видобутку вугілля без закладки (“Правила безпеки у вугільних шахтах”, 2006 р.); введення збору за забруднення надр при аварійних проливах хімічних речовин з гірничого устаткування та обладнання (наприклад: за пролив рідини “Агринол-РЖ”, яка використовується у гідромеханізованих комплексах, повинен стягуватися збір, розмір якого дорівнює 2060грн./т, а при річній потребі рідини ДП “Макіїввугілля” 100 т/рік загальна сума збору сягає біля 200 тис. грн.).

Розпочате роздержавлення вугледобувної галузі спрямоване на приватизацію підприємств с кращими гірничо-геологічними умовами і повинно супроводжуватися відповідно до законодавства стягненням акцизного збору, який являє собою складову частину економічного механізму державного управління і розраховується із співвідношення собівартості видобутку вугілля з пластів з кращими умовами залягання у порівнянні з гіршими. Різниця собівартості може сягати 100%. Розрахунок собівартості вугілля в залежності від гірничо-геологічних умов здійснюється по залежності з коефіцієнтом кореляції 0,87:

С = 73,6 + 64,5/m Ї1,6/q Ї 7340/h + 18,4/сЇ28,1/n, грн.,

де: m - потужність пласту, м; q - газоємність вугілля, мі/т; h - глибина залягання пласту, м; n- кількість робочих пластів, с - щільність вугілля, т/мі.

Приватизація шахт обумовлює також необхідність розподілу екологічної відповідальності за заподіяну довкіллю шкоду з минулої, теперішньої та майбутньої діяльності підприємства. Запропонований розподіл відшкодування заподіяної екологічної шкоди полягає у наступному: по балансових запасах вугілля на шахті розраховується кількість видобутого вугілля в умовах державної власності підприємства та перспектива видобутку вугілля в умовах приватизації та по їх співвідношенню встановлюють частки витрат на ліквідацію екологічних наслідків.

Екологічна шкода, заподіяна довкіллю з минулої, теперішньої та майбутньої діяльності вугільних підприємств, розраховується за умови їх закриття і ліквідації на основі результатів екологічного аудиту відповідно до проектного підтоплення підроблених гірничими роботами територій, просідання земної поверхні, газовиділення з порушених надр, гасіння і рекультивація шахтних териконів, скид шахтних вод з відстійників тощо.

Забезпечення фінансування екологізації надрокористування повинно здійснюватися економічним механізмом державного управління охороною довкілля шляхом формування екологічного фонду підприємства за рахунок перерозподілу коштів від обов'язкових зборів за забруднення довкілля у співвідношенні: 10% - до державного фонду охорони навколишнього природного середовища; 20% - до місцевих фондів (з них 10% - до міських і селищних фондів, 10% - до обласних та АР Крим); 70% - на самостійне використання підприємствами на природоохоронні заходи, замість існуючого перерозподілу: 30% - до державного фонду; 20% - до місцевих фондів; 50% - до обласних та АР Крим екологічних фондів.

Аналіз діяльності шахт з охорони довкілля виявив наявність: законодавчих актів, правил, інструкцій та методичних вказівок; кваліфікованих керівних кадрів та технічних працівників, які мають досвід робіт зі сторонніми організаціями з науково-технічних та практичних робіт з питань дегазації, закладки виробленого простору, гасіння териконів, що дозволяє рекомендувати підприємствам перехід на якісно новий організаційний рівень системного управління навколишнім природним середовищем, відповідаючий міжнародним стандартам серії ISO 14000, за умов їх впровадження механізмами державного управління.

Практичне комплексне вирішення питань з екологізації надрокористування, які охоплюють усі напрями державного управління охороною довкілля, раціонального і ефективного використання природних ресурсів, можливе за умов розширення цілеспрямованої законодавчої бази, яка повинна бути зосереджена в окремому нормативно-правовому полі. По аналогії з розвитком законодавчої бази у природноресурсовому праві (наприклад, Закон України “Земельний Кодекс України”, 2001 р., Закон України “Про охорону земель”, 2003 р.; Закон України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”, 2003 р.) в дисертаційній роботі обґрунтовується відповідно до Законів України “Кодекс про надра”(1994р.), “Гірничий Закон України”(1999 р.) необхідність розробки Закону України “Про охорону надр”, структура і основні положення якого спрямовані на розвинення екологічної функції держави у напряму екологізації надрокористування.



ВИСНОВКИ

У дисертаційній роботі на основі проведеного комплексного дослідження інституційних, законодавчо-правових та економічних механізмів державного управління охороною довкілля при природокористуванні здійснено теоретичне обґрунтування та розроблені практичні рекомендації вирішення науково-практичної задачі - удосконалення механізмів державного управління процесами екологізації надрокористування при видобутку вугілля підземним засобом, які полягають у наступному:

1. Встановлено, що виконання вимог державної політики у галузі охорони навколишнього природного середовища повинно визначатися на підставі інституційних законодавчо-правових та економічних механізмів державного управління для комплексного вирішення проблем екологізації нормативно-правових актів та матеріального виробництва за рахунок правового забезпечення мотиваційного впливу (позитивного і негативного) на природокористувачів.

2. Досліджені кількісні та якісні характеристики екологічних аспектів надрокористування, які негативно впливають на довкілля внаслідок минулої, теперішньої та майбутньої діяльності вугледобувного підприємства, у тому числі й після його ліквідації. В якості самостійного екологічного аспекту пропонується розглядати поняття “порушення надр” з визначенням його як наслідка деформаційних процесів з різними рівнями руйнування гірничих порід навколо виробленого простору, які згідно з проведеною класифікацією за міжнародним стандартом серії ДСТУ-3900 можна віднести до породних відходів шахт, що складуються у надрах і за які повинен стягуватися збір, що є негативним мотиваційним фактором для надрокористувачів і спонукає їх до закладки виробленого простору пустою породою відповідно до вимог галузевих нормативно-правових актів, значно зменшуючи тим самим екологічні наслідки надрокористування на довкілля.

3. Визначені юридично відповідні до правового поля вимог поняття “охорона навколишнього природного середовища”, “охорона надр”, “екологізація надрокористування”, які у сукупності спрямовують державне управління на запобігання і зменшення негативного впливу надрокористування на корисні копалини і довкілля.

4. Розроблена еколого-економічна модель управління екологізацією надрокористування, яка пов'язує екологічні витрати підприємства (капітальні та поточні) з екологічними аспектами діяльності вугледобувних підприємств і за рахунок факторів управління, збільшуючи або зменшуючи витрати у встановленому механізмами державного управління порядку за відповідними статтями, забезпечує тим самим мотивацію надрокористувачів до впровадження заходів, які знижують негативний вплив на довкілля.

5. Запропоновано методичний підхід до розрахунку акцизного збору за надрокористування у відносно кращих гірничо-геологічних умовах видобутку вугілля у порівнянні з гіршими, які включають параметри: глибину залягання вугільних пластів, їх потужність, газоємність, зольність, марку вугілля, і при цьому встановлено, що різниця в собівартості вугілля в залежності від гірничо-геологічних умов може сягати майже 100% при однакових технологічних схемах видобутку вугілля.

6. Обґрунтована необхідність розробки Закону України “Про охорону надр”, який повинен містити в собі сучасні потреби та досягнення в правовому, економічному та інституційному досвіді в охороні навколишнього природного середовища, екологізації надрокористування та відповідати соціально-економічному розвитку держави.

7. Запропонований механізм розподілу екологічної відповідальності при приватизації державних вугледобувних підприємств, який базується на виділенні частини видобутого вугілля у межах гірничого відводу на момент приватизації підприємства та частини вугілля з перспективного видобутку, і по їх співвідношенню визначають частки відшкодування заподіяної екологічної шкоди.

8. Встановлена необхідність удосконалення економічного механізму державного управління щодо перерозподілу суми збору за забруднення навколишнього природного середовища із зазначенням частини коштів від загальної суми зборів для самостійного використання підприємством на виконання природоохоронних заходів, екологізацію виробництва та формування спеціального фонду з ліквідації екологічних наслідків діяльності вугледобувних підприємств.



СПИСОК ОПУБЛІКОВАНИХ ПРАЦЬ ЗА ТЕМОЮ ДИСЕРТАЦІЇ

Статті у наукових фахових виданнях

1. Маевская Н.В. Экологический менеджмент в системе международных стандартов // Зб. наук. праць Донецької державної академії управління „Управління та регулювання діяльності підприємств, установ та організацій”.- Т.Ш. - вип. 10, серія „ Державне управління”- Донецьк, ДонДАУ, 2002. - С. 11-19.

2. Маєвська Н.В. Оцінка і управління екологічним ризиком // Зб. наук. праць Донецької державної академії управління „Державне регулювання економіки і соціального розвитку територій та підприємств” - Т.Ш. - вип. 14, серія „Державне управління” - Донецьк, ДонДАУ, 2002. - С.43-54.

...