Размещено на http://www.allbest.ru/

Доклад

Государственная служба (Современная государственная служба)

на тему:

Современная российская модель бюрократии: общее и особенное

Москва, 2013

Оглавление

• Введение
• Глава 1. Понятие рациональной бюрократии. Её отличительные черты
• Глава 2. История института бюрократии в России
• Глава 3. Современная бюрократия в Российской Федерации
• Заключение
• Использованная литература


Введение

Несмотря на актуальность проблемы бюрократии в России, правовые и социальные науки еще не располагают надежной теорией, которая бы объясняла природу бюрократии на самых различных этапах общественного развития. Это связано с тем, что в советские времена в основном разрабатывались общие проблемы социального управления и критиковались западные теории в этой области.

Первые работы, которые затронули эту проблему, имели особенный эмоциональный настрои?, который яро выражал стремление быть услышанным о назревших проблемах общества и который выражал твердую уверенность в возможности быстрого решения данной проблемы. Научная же разработка данного вопроса о бюрократизме началась лишь с 1985 года. Эти работы, в частности, были обращены к анализу прошлого времени. В научных публикациях явно утверждалось, что бюрократия остается значимым фактором истории и на сегодняшний день. Говорилось о том, что Советское государство основывалось не на живом творчестве масс, как требовал Ленин, а на партийно-государственной бюрократии.

Западные политологи и социологи нашего времени считают бюрократизацию социальных и политических отношении? очевидным фактом. Еще Макс Вебер, в своё время говорил, что «на горизонте современной цивилизации существует бюрократия древнеегипетского типа, усовершенствованная по последнему слову науки и техники» Вебер. М. «Макс Вебер. Избранное. Образ общества» Пер. с англ. / Левина М., Михайлов А., Карпушина С. Изд.: «Центр гуманитарны инициатив», 2012. С.293. С.Н. Паркинсон, известный политолог, публицист-сатирик, также рассматривал вопрос о бюрократии. Его работы написаны очень живым языком, с долей юмора, с помощью которого он открывал всеобщие законы «кошмарной бюрократической нелепицы» Паркинсон С. Н. «Законы Паркинсона: сборник» Пер. с англ. / Сост. и авт. предисл. В. С. Муравьев.- М.: Прогресс, 1989. С.124.

рациональный бюрократия вебер власть

Глава 1. Понятие рациональной бюрократии. Её отличительные черты

Первым ученым, который проанализировал государственную рациональную бюрократию, был немецкии? социолог Макс Вебер. Главным источником, где наиболее полно было представлена теория бюрократии, является его книга -- «Хозяйство и общество» 1922 года. Кроме этого, проблема бюрократизма изучалась М. Вебером и в политических статьях, например в его статье «Парламент и правительство в преобразованной Германии» См.:Вебер М. «Политика как признание и профессия» Избранные произведения / пер. с нем., сост. и общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова. М.: Прогресс, 1995. 1917 года.

В своих трудах М. Вебер предложил концепцию идеальных типов власти:

1) легального (рационального),

2) традиционного (патриархального)

3) харизматического.

Эти 3 типа власти определяются или мотивами подчинения, или характером легитимности, признанной управляемым индивидом. Легальное господство опирается на веру в необходимость легального установления и в легальность представителей власти, которые осуществляют господство. Традиционное господство основывается на вере в священный характер древних традиции? и в легитимность тех, кто в силу традиции? призван осуществлять власть. Харизматическая власть предполагает особую личную преданность, которая вызвана наличием священного дара и доблести у определенного человека.

Рациональная бюрократия изучается М. Вебером в процессе анализирования легального господства. Для такого господства характерно, что члены организации подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Легальное господство может быть обеспечено, если бюрократический управленческий аппарат, состоит из чиновников, которые действуют в соответствии со следующими принципами:

1) «чиновники свободны и подчинены власти только в том, что касается их должностных обязанностеи?;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностеи?;

3) каждый чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

4) должность каждого чиновника обладает конкретной сферои? полномочии?;

5) чиновники назначаются на должность;

6) кандидаты на замещение должности отбираются на основании их квалификации на конкурснои? основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего образования;

7) вознаграждение чиновников - постоянное денежное жалованье;

8) должность рассматривается как основнои? род занятии? занимающего ее гражданина» Вебер М. «Политика как призвание и профессия» // Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 452.

Данные принципы, в первую очередь, должны лежать в основе рациональной бюрократии.

Проведённый анализ базовых теоретических подходов к исследованию проблем бюрократии говорит о том, что представители самых разнообразных школ акцентируют своё внимание, прежде всего, на следующих аспектах: либо на формально-структурных, либо на человеческих сторонах административной организации.

Несмотря на это, каждая теория выявляет в объекте исследования присущие только ему элементы и этапы, которые существуют как противоречивое взаимодополняющее целое, что, в свою очередь, позволяет данным теориям сосуществовать вместе, дополнять или конкурировать друг с другом, тем самым расширяя поле общего научного поиска, органично включающее результаты разнообразных научных школ.

В условиях нашего современного государства значимость изучения проблем бюрократии и эффективного использования бюрократии на благо развития общества нового типа приобретает особое значение. Прежде всего, это связано с изменением экономического базиса и политической надстройки общества.

Подводя итог всего вышесказанного, можно сказать, что практически все авторы единодушны в оценке бюрократии, но существуют различные подходы к определению его истоков и, следовательно, к методам его преодоления.

В данной работе представляется необходимым представить точки зрения различных ученых на феномен бюрократии в целом и российской бюрократии в частности, его социальную и политическую сущность, некоторые современные проблемы, которые связаны с бюрократизмом, и возможности преодоления его проявлении?.

М. Вебер в своих работах подчеркивал, что чиновник не должен делать именно то, что всегда должен делать политик, -- бороться. Так как принятие решении?, борьба и страсть -- стихия политика, которыи? обязан рисковать своеи? карьерои?, отстаивая свой собственныи? курс, и быть готовым уи?ти в любой момент в отставку в случае неудачи. Политик должен быть свободным в своих мыслях и действиях, он должен уметь бороться за власть, находить себе сторонников и союзников, заключать соглашения с остальными и обладать определенным материальным положением.

Следовательно, бюрократия, как эффективное орудие управления в нашем современном обществе, совсем не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственнои? политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия решении? государства, Вебером рассматривал как злоупотребление властью.

М. Вебер говорит, что бюрократия в позднебуржуазном обществе может превратиться в некую неконтролируемую обществом группу с особым «статусом». Что может привести к конфликту между этой группой и иными институтами буржуазнои? демократии. Вебер писал, что перспективами разрешения этого конфликта являются в неблагоприятном для «демократии» свете.

Исходя из всего вышесказанного, безусловно, теория бюрократии М. Вебера - это вершина классического рационализма и в большинстве своем она послужила основои? для развития административных наук в будущем.

Последующее развитие теории? бюрократии шло по 2 главным направлениям. Первое направление было связано с развитием государственного аппарата управления, а второе связывалось с развитием промышленности, в результате чего исследовалось новое содержание управленческих функции?, которое, прежде всего, связывалось в нашем современном понимании с менеджментом и теориеи? организации. Сам же немецкий социолог говорил о двух формах бюрократии: о государственной и о частной. Следовательно, М. Вебера можно считать одновременно и классиком теории организации?, и основоположником современных концепции? государственнои? бюрократии.

Идеи Вебера развивались, как было уже сказано, и дальше. Так, теория бюрократии в XX веке получило своё распространение в трудах представителеи? «классическои? школы» (Л. Уаи?та, А. Фаи?оля, Д. Мини, Л. Урвика и др.), целью которой была разработка конкретных принципов административно-государственного управления.

Так, знаменитый ученыи? Франции А. Фаи?оль сформулировал 14 принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждыи? должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равныи? труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративныи? дух»).

Именно эти принципы, по мнению Фаи?оля, должны позволять сформулировать рациональную и эффективную систему управления, лишенную критических точек (узлов), связанных с принятием и реализациеи? конкретным элементом управления (чиновником, бюрократом) управленческого решения.

В 30-е годы возникла школа «человеческих отношении?» как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения в качестве основного элемента эффективности ор- ганизации. Представители этого направления (к примеру, американские ученые А. Маслоу, Э. Мэи?о, М. Фоллет и др.) сделали акцент на организации как человеческои? системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.

Дальнеи?шие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организации?, а мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работои?. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно-государственного управления.

Так, А. Маслоу разработал иерархию потребностеи?, которая вошла во все учебники по научному управлению. В соответствии с его концепциеи? мотивами поступков людеи? являются в основном потребности не экономические (как полагали «классики»), а социальные, эгоистические, позволяющие реализовывать творческие и другие возможности, которые могут быть лишь частично и косвенно удовлетворены с помощью денег. А. Маслоу указал, что после удовлетворения однои? потребности индивидуум переходит к удовлетворению другои?, от элементарных потребностеи? к более высоким, создавая определенную их иерархию. «Пирамида основных потребностеи?», с точки зрения американского социолога, включает следующие элементы (по восходящеи?): психологическое равновесие -- безопасность -- принадлежность к группе -- уважение -- самореализация. Основываясь на этих выводах, А. Маслоу рекомендовал использовать приемы управления человеческими от- ношениями, включающие создание благоприятного психологического климата в коллективе, консультации со служащими и предоставление им более широких возможностеи? для реализации своего творческого потенциала в работе См.: Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». 2-е изд., перераб. и доп. М.: Логос, 2000. С. 41.

Главное внимание следует уделить функциональному подходу к исследованию бюрократии, ярким представителем которого был американскии? социолог А. Гоулднер. Бюрократия рассматривается им как нормальныи? и «здоровыи?» институт, а негативные проявления бюрократическои? практики в виде формализма, косности, волокиты и т.д., т.е. всего того, что обозначается термином «бюрократизм», характеризуется как дисфункции, «патологии».

А. Гоулднер в своих работах отмечает: «Мелочная опека загоняет управление в порочныи? круг: начальник видит отсутствие мотивации у работников, он начинает бдительно следить за ними и придираться к ним, это вызывает недовольство работников и усиливает их апатию. Начальник приходит к тому, с чего начал. Мелочная опека не решает проблем».

Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы, устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свои?ственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность «подхлестыванием» низкои? мотивации работников.

В целом западные ученые отмечают, что бюрократическое управление эффективно, если условия среды постоянны, а управленческие задачи и ситуации являются однотипными.

Если же проблемы разнообразны, быстро изменяются, выступают в различных аспектах и взаимосвязях, то бюрократическая организация сталкивается с трудно преодолимы- ми препятствиями, принципы иерархии, специализации, безличности и нормативного регулирования всех сторон деятельности организации только усугубляют ситуацию. Так, следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличныи? характер отношении? порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия препятствует проявлению индивидуальнои? ответственности и инициативы.

Очень часто административная деятельность бюрократии рассматривается в теснои? взаимосвязи с политическими аспектами, но в контексте настоящеи? работы мы рассматриваем бюрократию лишь с «государственно-управленческои?» («техническои?») точки зрения.

С начала 60-х годов для изучения бюрократии стали широко использоваться системныи? подход (Д. Истон, Г. Алмонд и др.) и ситуационные теории.

Глава 2. История института бюрократии в России

На протяжении всей истории орудием управления государством в России всегда выступала бюрократия. В нашем государстве, политика, в которой участвует всё общество, появилась достаточно поздно. Таким переломным моментом считают 17 октября 1905 года, в день обнародования царского манифеста, провозгласившем создание Государственной Думы, свободу печати, свободу слова и свободу собрании?. С этого момента появилась возможность законно выражать интересы, отличные от интересов государства. Это означало рождение феномена политики в современном нашем понимании, так как политика - это столкновение разнонаправленных интересов. В условиях монополии государства на политическое управление политики, с участием целого общества, быть не может. Она поглощается административным управлением. Поэтому и считается, что в России административное управление всегда заменяло истинную политику.

Особенность отечественного управления заключается в том, что административно-политическая бюрократия в России всегда представлялась в качестве элиты. Поэтому российская бюрократия была иерархически организованной. В частности этот факт считается кардинальным отличием российской политической элиты от западной. Западная бюрократия формировалась в процессе достаточно сложного взаимодействия 2 сторон -- государства и гражданского общества. Следовательно, элита на западе никогда не была монолитным образованием, а представляла собой определённую совокупность властных групп. Теории плюрализма точно описывают структуру западной элиты.

В России в течение длительных исторических периодов высший эшелон бюрократии выступал в качестве единого властного класса Отечественного государства.

Стоит отметить, что в России отношение к чиновникам всегда было очень негативное. Даже, если обратиться к русской литературе, невозможно найти хотя бы один положительный образ чиновника. Также распространенным мнением считается то, что количество чиновников в России всегда было достаточно большое, хотя на деле их было значительно меньше, чем было необходимо.

Надо сказать, что соотношение численности правительственного аппарата и численности населения у нас всегда значительно отставало от данных показателей развитых европейских государств. В середине 19 века в России данное соотношение было следующее: 10000 человек/12 чиновников. Такие показатели подтверждают факт, который был приведен выше, а также можно сказать, что «показатели России в 4 раза ниже показателей Западной Европы» Гаман-Голутвина О.В. «Иерархическии? заряд» Изд.: Персона. 2004. №1. С.7.

Всеобщее мнение о всесилии отечественных чиновников обусловлено не столько численностью чиновничества, сколько их неэффективностью. Главной причиной неэффективности является низкий уровень оплаты работы чиновников, также есть иные причины такие как, негибкость системы чинопроизводства, необоснованно высокая роль сословных привилегии? в процессе карьерного продвижения чиновников, а также низкий уровень образования. Результатом всего этого является разграбление государственной казны, что как раз является основной причиной, по которой население так негативно относилось к чиновничеству.

В СССР дореволюционная иерархия должностеи? была реанимирована и воспроизведена в виде номенклатурнои? системы. Советская эпоха в этом плане распалась на 2 отличных друг от друга периодов:

1. раннесоветскии?

2. позднесоветскии?.

Раннесоветскии? период примечателен множеством достижений, в частности, реализация проекта индустриальнои? модернизации страны, что в некотором смысле преобразовало страну. В большинстве своём это связано с тем, что Сталин использовал петровские идеи. Реформы Петра I стали значимым этапом в истории россии?скои? бюрократии. Они внесли многочисленные изменения в чиновничии? аппарат. Наиболее значимыми из подобных перемен является, например, замена принципа служебнои? доблести в качестве основания служебного продвижения и введение Табели о рангах, что изменило чиновничью иерархию.

Табель о рангах положила конец замкнутости отдельных категории? чинов. Сам Петр I продвигал «служилых» людеи? по принципу личнои? доблести и служебнои? заслуги, а не по родственным признакам. В период его государственного правления даже самые высшие государственные должности стали доступны для представителеи? низших слоев общества в том числе. То есть, чем более значимы были заслуги перед страной, тем выше была получаемая за заслуги должность и зарплата.

Однако и тут, в реальной практике было несколько иначе, но идеи Петра Первого были сами по себе революционны. Государство воспринималось как воплощение идеи общего блага населения, которое живет на территории нашей страны. Эту основополагающую идею Петра унаследовал и Сталин. Суть сталинскои? революции сводилась к возможности вертикально мобилизоваться тем лицам, которые были на это способны. То есть, «чем значимее заслуги лица перед государством, тем выше его позиция в служебнои? иерархии и тем больше его заработная плата» Ключевскии? В.О. «Курс русскои? истории: в 8 томах». М., 1958. Т. 3. С. 12.

Но в жизнь претворилась и другая идея - идея «стабильности кадров». А именно, стабильность пребывания у власти, низкую степень ротации кадров и падение разрыва в доходах между разными категориями государственных служащих. Данная мера начала тормиозить возможность профессионального продвижения граждан.

Глава 3. Современная бюрократия в Российской Федерации

Современная бюрократия безусловно уже не выполняет функции политической элиты. Теперь она формируется в процессе взаимодействия между разнообразными политико-финансовыми кланами. Администрация высшего уровня в данном случае представлена как некий объект конкуренции между соперничающими элитными кланами. Бесспорно, бюрократия и сейчас стремится играть ведущую роль, но она уже не является, как раньше, безраздельно доминирующей.

За 90-е годы в России поменялось почти всё. Одним из первых законов, подтверждающих это, является закон «Об основах государственнои? службы России?скои? Федерации» 1995 года, который отразил борьбу двух подходов -- демократического и корпоративного. Демократический подход формулирует свои намерения о приведении государственного аппарата в соответствие с современными стандартами и потребностями, а корпоративный -- желает сформировать режим воспроизводства и неприкосновенности чиновничьеи? корпорации.

В общем, на сегодняшний день, качество госаппарата несколько снизилось, а неэффективность его деи?ствии? возросла. Помимо двои?ственности закона, есть следующие причины этому:

1) «Вымывание квалификации», то есть государственный аппарат покинули лучшие кадры, а замены для них нет.

2) С исчезновением КПСС, не произошло его поворота к обычному для демократических стран статусу «слуги общества». Между разными силами, велась, скорее всего, борьба за то, чтобы стать новым КПСС, что придало госаппарату большую самостоятельность и меньшую подконтрольность. Это и привело к росту коррупции.

3) Утрата законной силы прежних норм административнои? морали, которые ранее были неким «этическиим кодексом» для чиновника. Вместо него пришли: вседозволенность, тотальный цинизм, коррупция.

Подводя итог надо сказать, что безусловно закон заложил некую юридическую базу для позитивных перемен, но в нынешнем состоянии аппарат не отвечает современным, и тем более перспективным потребностям общества.

Бюрократическое управление -- это управление в рамках определенных разработанных правил и предписании?. Однако у бюрократии на сегодняшний момент достаточно много недостатков, которые нужно искоренить для того, чтобы этот аппарат государственной системы мог функционировать продуктивно и своим существованием облегчать жизнь граждан, которым сейчас часто приходиться сталкиваться именно с недостатками аппарата. Наше демократическое общество сейчас нуждается в социально продуктивном бюрократическом аппарате, а именно в таком руководстве, которое:

1. стремится решить и решает проблемы развития нашего общества;

2. умеет налаживать «демократическии?» тип отношении? не только с гражданским обществом, но и с другими элитами;

3. обеспечивает более широкое участие социальных сил в управлении обществом, т.е. если вектор ее деятельности направлен на расширение демократических начал в социальном управлении;

4. способно построить правильную систему связи и отношении? внутри себя, между различными субъектами, которые в нее входят.

Решение подобных задач обеспечит стабильность развития нашего общества. Именно это и является обязанностью бюрократического аппарата.

России?ские современные ученые данной области понимают всю сложность решения этой проблемы, но всё же предлагают основные направления их разрешения. Прежде всего, сложность преодоления заключается в том, что у бюрократии очень прочны традиции, которые отложили свои? отпечаток на любого человека. Человек, в процессе своей социализации, приучается играть несколько разнообразных социальных ролеи?, которые играть необходимо для общества. А растущии? конформизм, попадая в питательную почву, может преобразиться в закоренелыи? бюрократизм. Поэтому разнообразные проявления бюрократизма свои?ственны каждому, это -- глубинная часть нашего «Я», и начинать непростой путь выхода из этого лабиринта нужно с самоанализа и самопреодоления.

Многие ученые предполагают, что основным противодеи?ствием бюрократическим тенденциям может стать демократизация общественнои? жизни, а также совершенствование системы управления и создание правового государства. Конституция России?скои? Федерации 1993 года предусматривает «право граждан обжалования в судебном порядке решения и деи?ствия (или бездеи?ствия) органов государственнои? власти местного самоуправления и должностных лиц» Конституция (Основной закон) Российской Федерации. Всенародное голосование 12.12.1993 // Рос. газ. - 2013. Другими немаловажными принципами, сдерживающими тотальную или «универсальную» бюрократизацию, должны стать развитие частно-хозяи?ственнои? деятельности и децентрализация в управлении экономикои?. Помимо этого, необходима хорошо отлаженная система контроля, которая бы основывалась на демократическом принципе разделения властеи?, а также нужна эффективная политика в отношении подбора и назначения кадров аппарата управления. Для того, чтобы все эти вышеперечисленные вопросы и задачи были решены, нужно тщательное научное исследование феномена бюрократии, проблем и вопросов бюрократии, социальнои? природы человека, изучение аппарата управления и самого государства.

Заключение

В заключении следует отметить, что создание рационального и эффективного бюрократического аппарата в системе государственного управления очень необходимо для нашей страны. Сторонами подобного бюрократического аппарата должны стать: преодоление бюрократических и взаимосвязанных с ними тенденции?, которые имеют очень негативное влияние. Оно должно, в первую очередь, опираться на научные теории и концепции, которые бы учитывали исторические, национальные и иные особенности развития нашего государства, опыт построения государственных систем управления в развитых демократических государствах, которые бы использовали и элементы рациональнои? бюрократии, о которой говорилось в первой главе моего реферата.

Использованная литература

1. Конституция (Основной закон) Российской Федерации. Всенародное голосование 12.12.1993 // Рос. газ. - 2013.

2. Гаман-Голутвина О.В. «Иерархическии? заряд» Изд.: Персона. 2004. №1. С.742

3. Вебер. М. «Макс Вебер. Избранное. Образ общества» Пер. с англ. / Левина М., Михайлов А., Карпушина С. Изд.: «Центр гуманитарны инициатив», 2012. С.768

4. Вебер М. «Политика как признание и профессия» Избранные произведения / пер. с нем., сост. и общ. ред. и послесл. Ю.Н. Давыдова. М.: Прогресс, 1995.

5. Вебер М. «Политика как призвание и профессия» // Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990. С. 650

6. Василенко И.А. «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия». 2-е изд., перераб. и доп. М.: Логос, 2000.

7. Паркинсон С. Н. «Законы Паркинсона: сборник» Пер. с англ. / Сост. и авт. предисл. В. С. Муравьев.- М.: Прогресс, 1989. С.448

Размещено на Allbest.ru