К концу декабря 1917 г. отношение нового правительства к институтам старого самоуправления меняется: 27 декабря 1917 г. декретом Советов Народных Комиссаров был распущен Земский союз. К весне 1918 г. завершилась ликвидация всех земских и городских органов местного самоуправления. До 20 марта 1918 г. действовал Наркомат по местному самоуправлению, но после выхода из коалиционного (с левыми эсерами) правительства левых социалистов-революционеров, он был упразднен как самостоятельное учреждение. После упрочения Советов в губернских и уездных центрах они немедленно приступали к организации Советов в волостях и селах.

Анализируя законодательство того периода, можно выделить три характерные черты присущие местным Советам. Во-первых, местные Советы являлись органами власти и управления, действующими в границах существующих тогда административных территорий. Во-вторых, существовала организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И, наконец, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов, устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но их деятельность допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.

Конституция 1918 г. устанавливала также правовые основы территориального самоуправления. В ст.97 указывалось, что в тех сельских местностях, где это признано осуществимым, вопросы управления решаются общим собранием избирателей данного населения непосредственно. Это положение подкреплялось содержанием ст.60, которая гласила: "В границах своего воздействия Совет, а в случае, предусмотренном в статье 57 (примечание), общее собрание избирателей есть высшая в пределах данной территории власть".

Далее в Конституции определялись в общих чертах задачи и полномочия местных Советов, вплоть до областных и губернских, с их исполнительными комитетами.

Таким образом. Конституция РСФСР 1918 г. определила и закрепила место Советов в новой политической системе. С одной стороны, они были формально первичными единицами власти в советской государственной структуре, с другой стороны, они являлись органами местного управления со значительной самостоятельностью, но и подконтрольными центральным правительственным органам

Конституция СССР 1924 г. практически ничего не добавила к советской теории и практике в вопросах местного самоуправления. И разработанная Конституцией 1918 г. схема взаимоотношений центральной и местной властей сохранялась вплоть до принятия Конституции 1936 г. Наиболее существенными изменениями характера и организации местной власти в период между названными конституциями являлись: резкое усиление власти исполнительных органов в сравнении с представительными, которое быстро нарастало со второй половины 20-х годов

Характерным примером эволюции местной власти в сторону исполнительных структур, роста их влияния в принятии и осуществлении управленческих решений является "Положение об общих собраниях (сходах) граждан в сельских поселениях", утвержденное ВЦИК и СНК РСФСР 14 марта 1927 г.

Но к концу 20-х годов вопрос о компетенции представительной и исполнительной структур советской власти все больше терял свою остроту. Право принимать окончательные решения перетекло в соответствующие партийные органы.

Конституция РСФСР 1937 г. оказалась демократичнее предыдущей по ряду направлений. Вводились всеобщее избирательное право и прямое тайное голосование. Ограничения и неравенство в избирательных правах ликвидировались. Провозглашались широкие права и свободы граждан. Специальная глава посвящалась местным органам государственной власти, причем ни о каком их самоуправлении не говорилось, зато и дальше возвышалась исполнительная власть. Характерно и то, что местные Советы были четко отнесены к государственной структуре власти: "Органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, национальных округах, административных округах, районах, городах, поселках, селах. являются Советы депутатов трудящихся" (ст.77).

Одна из статей (ст.79) перечислила круг функций местного Совета - руководство культурно-политическим и хозяйственным строитель ством на своей территории, установление местного бюджета, обеспечение охраны государственного порядка, соблюдение законов и охрана прав граждан. Чуть уже была сфера деятельности исполкомов Советов (ст.83). И во всех этих функциональных характеристиках не было ничего от самостоятельной власти, от народовластия. "Исполнительные органы Советов депутатов трудящихся, - говорилось в ст.89, - непосредственно подотчетны как Совету депутатов трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета депутатов трудящихся". Ясно говорилось о подчиненности действий местной власти ни закону, а вышестоящей власти. Более того, ст.90 гласила, что "вышестоящие исполнительные комитеты Советов депутатов трудящихся имеют право отменять решения и распоряжения нижестоящих Советов депутатов трудящихся".

Последняя фраза все окончательно расставляет на свои места: формально широкая демократия, а фактически полностью аппаратная власть. Активизация исследований проблем местного самоуправления наблюдается лишь в начале 60-х годов прошлого века. Так в документах 60-х начала - 70-х годов понятие самоуправление практически не применялось к органам советской власти. И это справедливо. Зато продолжали рассуждать на эту тему ученые, "почему-то" стремившиеся обязательно доказать самоуправленческий характер местных Советов.

В 60-80 г. XX в. в СССР было принято немало постановлений, посвященных проблемам совершенствования местного самоуправления. Это постановления ЦК КПСС "Об улучшении деятельности Советов депутатов трудящихся и усилении их связей с массами" (1957 г.), "Об улучшении работы сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся" (1967 г.), "О мерах по дальнейшему улучшению работы районных и городских Советов депутатов трудящихся" (1971 г.), постановление ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР "О дальнейшем повышении роли Советов народных депутатов в хозяйственном строительстве" (1981 г.) и др.

В апреле 1978 г. была принята четвертая Конституция Российской Федерации. Она не несла в себе чего-то принципиально нового. Более решительно и откровенно утверждала ведущую роль Коммунистической партии. В ст.6 так и писалось: "Руководящей и направляющей силой советского общества, ядром его политической системы, государственных и общественных организаций является Коммунистическая партия Советского Союза". Однако в главе VII "Местные органы государственной власти и управления в РСФСР" вообще не употребляются слова "народовластие", "самоуправление". Многие формулировки повторяют текст предыдущей Конституции, в том числе о функциональном назначении местных Советов, которые". решают все вопросы местного значения., проводят в жизнь решения вышестоящих государственных органов, руководят деятельностью нижестоящих Советов народных депутатов." Всякий контроль народа над местной властью выглядел чисто символически. Зато подчеркивалось возросшее значение исполкомов местных Советов. Им, как и самим Советам, отведена в Конституции отдельная глава, что как бы уравнивало их политическое положение. По-прежнему не закон и суд, а вышестоящий орган контролировал деятельность исполкомов. Конституция закрепляла сложившуюся иерархию и "всевластие" исполнительных органов внутри советской системы.

Для данной Конституции, как и предыдущих, характерно декларирование интересов народа, демократического управления, связи местной власти с населением без четкого юридического обоснования всех этих положений. Но общество не может нормально функционировать и развиваться без отлаженного политического, социального, правового механизмов саморегуляции. Сегодня уже всем ясно, что именно отсутствие таких механизмов породило феномен административно-командной системы при постоянно провозглашаемой демократии. В этом же заложена основа отчуждения народа от власти и собственности, т.е. оттого, что по Конституции ему же должно принадлежать. Здесь же кроется первопричина". узурпации государством реальной власти в ущерб обществу, "жизненное пространство" которого при этом сужается, а границы самовыражения и самопроявления личности, как и различных социальных структур, определяются не объективными потребностями общественного развития, а субъективным усмотрением бюрократии".

Слабым правовым обеспечением провозглашаемой демократии обусловливалась внутренняя противоречивость Конституции вообще, положений о местной власти, в частности. Многие ее статьи отражали объективную тенденцию к углублению демократизации общества, закрепляли широкие права и свободы, провозглашали основополагающие общечеловеческие ценности, но одновременно закреплялись положения, укреплявшие административно-командную систему, которая не терпит проявления социальной активности вне контроля государства, а значит аппарата бюрократии. В реальности, при учете всей системы социально-политических отношений, закреплялся контроль государства над обществом и составлявшими его структурами.

Все это в полной мере распространялось на систему местного управления. Вслед за принятием новой Конституции были пересмотрены и приняты вновь многие законы, посвященные функционированию власти на местах. Среди них: о районном Совете народных депутатов РСФСР (3 августа 1979 г.), о городском и районном Совете народных депутатов РСФСР (3 августа 1979), о поселковом, сельском Совете народных депутатов РСФСР (3 августа 1979 г.), о краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР (20 ноября 1980 г.), положение об общественных сельских, уличных, квартальных комитетах и населенных пунктах РСФСР (3 сентября 1985 г.) и другие. В законодательных актах довольно подробно расписывались права, полномочия, взаимоотношения и взаимозависимости различных структур местной власти и общественного представительства.

Практически все исследователи подчеркивали особое значение местного и одновременно территориального уровня самоуправления. В его структурах назывались Советы низшего звена, органы непосредственной демократии (сходы и собрания граждан по месту жительства, обсуждения и референдумы, выборы, наказы депутатам, их отчеты перед избирателями и т.д.), органы народного контроля, народные суды, система общественных объединений (домовые, уличные, комитеты, общественные советы, товарищеские суды, добровольные дружины и др.). Выявлялись и разрабатывались различные соподчиненности и механизмы взаимодействия между всеми этими субъектами территориальной власти.

Все это показывает, что наука глубоко и всесторонне подходила к исследованию проблем местного управления. Однако идеологический барьер не позволял взглянуть на них критически, как в аспекте законодательной разработки, так и с точки зрения практического осуществления. Реального самоуправления просто не могло быть, ибо местные органы находились в жестоком подчинении по трем линиям: партийно-аппаратной, хозяйственной (со стороны руководства промышленных, сельскохозяйственных, строительных и прочих предприятий), советско-исполнительных структур, стоящих выше во властной иерархии.

Первым практическим шагом на этом пути стало принятие 9 апреля 1990 г. Закона СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР". Согласно Закону система местного самоуправления включала в себя местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения (советы и комитеты микрорайонов, домовые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Первичным территориальным уровнем местного само управления признавался сельсовет, поселок (район), город (район в городе). Закон предоставил союзным и автономным республикам право самостоятельно определять и другие уровни (исходя из местных особенностей).

Впервые всерьез на законодательном уровне местное самоуправление разрабатывалось в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР", принятом 6 июня 1991 г. Закон дал определение понятия местного самоуправления, очертил структуру и компетенцию его органов, показал его экономическую, финансовую, правовую основы, наметил специфику территориального общественного самоуправления - "система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР". Принципиальным моментом данного определения является, то, что в его основу положены не "органы государственной власти", а система деятельности граждан, не решения вышестоящих органов, а российское законодательство.

Конечно, осуществление местного самоуправления населением предполагалось по-прежнему через Советы, а также через местную администрацию. Но рядом с ними ставились различные формы непосредственной демократии, территориального общественного самоуправления. Органы местного самоуправления являлись юридическими лицами, а гражданам гарантировались права на участие в них. Довольно четко намечены были в законе две структуры местного самоуправления: представительная и распорядительная в лице Советов и различных органов общественного характера и исполнительная в лице местной администрации. Причем четко в нескольких статьях (ст.29,30,33,35) определялась подчиненность администрации местным Советам. Считается, что закон создавал неплохую правовую базу для формирования в России демократической системы местного самоуправления.

Однако данный закон фактически не был реализован. События августа 1991 г. создали в РФ принципиально новую политическую обстановку. Многие элементы этой обстановки не предусматривались законом. Да и сам закон оказался в "разногласии" с Конституцией, ибо в ней ни слова не говорилось о местном самоуправлении. Поэтому не формировались институты местного самоуправления, не проводились выборы глав администраций, не осуществлялось финансово-экономическое укрепление местной власти, долженствующее обеспечить ее самостоятельность. Закон не успел заработать. Осенью 1993 г. изменилась политическая система российского общества, ушли в прошлое Советы, отменена была Конституция 1977 г.

Система органов государственной власти. Компетенция местных Советов