Дисциплінарна відповідальність прокурорсько-слідчих працівників

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВСТУП

Актуальність теми. Людина, її права і свободи є найвищою соціальною цінністю, а їх захист представляє собою одне з пріоритетних завдань держави. Держава відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3 Конституції України). Таке положення Основного Закону країни актуалізує функціонування правового механізму забезпечення основних прав і свобод громадян.

Особливе місце в зазначеному механізмі відводиться системі органів прокуратури. Діяльність органів прокуратури спрямована на всемірне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань, окрім іншого, гарантованих Конституцією, законами України та міжнародними правовими актами щодо соціально-економічних, політичних, особистих прав та свобод людини і громадянина (п.2 ст.4 Закону України «Про прокуратуру»).

Виконання покладених на органи прокуратури завдань можливо лише за умови належного виконання прокурорсько-слідчими працівниками службових обов'язків. Випадки порушення службової дисципліни завдають шкоди авторитету прокуратури, ставлять під сумнів, а іноді й унеможливлюють виконання її соціальної ролі - гаранта законності, захисника законних прав і свобод людини. У цьому зв'язку підвищення й підтримання авторитету прокуратури як гаранта законності в суспільстві найтіснішим чином пов'язано із забезпеченням дисципліни її посадових осіб.

Одним із засобів забезпечення службової дисципліни прокурорів і слідчих є застосування заходів дисциплінарного впливу. Це не єдиний, але досить ефективний метод боротьби з порушеннями дисципліни.

Разом із тим, незважаючи на велике значення дисциплінарної відповідальності в забезпеченні професійної дисципліни, дослідження її сутності й механізму реалізації з урахуванням специфіки правового становища прокурорсько-слідчих працівників ще не провадилося.

Безпосередньо до аналізу окремих аспектів проблем дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників у своїх роботах різного часу зверталися І. Артеменко, Ю. Адушкін, В. Долежан, І. Картузова, І. Назаров, С. Подкопаєв, Ю. Полянський, О. Толочко та ін.

Мета курсової роботи - особливості дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, проблем її реалізації.

Відповідно до мети сформульовано наступні завдання:

- дослідити зміст службової дисципліни прокурорсько-слідчих працівників і засобів її забезпечення;

– виділити гарантій справедливої й об'єктивної реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників;

– з'ясувати підстав притягнення до даного виду юридичної відповідальності;

– визначити стадії дисциплінарного провадження щодо прокурорсько-слідчих працівників

– проаналізувати законодавство, що регулює дисциплінарну відповідальність прокурорсько-слідчих працівників;

Об'єкт курсової роботи - є особливості здійснення дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників.

Предмет курсової роботи - сутність і механізм реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників.

Для написання курсової роботи були використані наступні методи: аналізу та синтезу, історичний, термінологічний.

Курсова робота складається зі вступу, двох розділів, висновків, списку використаних джерел (24 найменування).



РОЗДІЛ 1. СУТНІСТЬ ДИСЦИПЛІНАРНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПРОКУРОРСЬКО-СЛІДЧИХ ПРАЦІВНИКІВ

1.1 Поняття та зміст службової дисципліни прокурорсько-слідчих працівників

Суспільство, як соціальна система, має потребу в упорядкуванні внутрішніх відносин, що досягається за допомогою встановлення положень, які виступають щодо особи або соціальної групи ціннісними орієнтирами. Вони регулюють діяльність і поведінку зазначених суб'єктів (групи або особи), організують їх у певному напрямку. Суб'єкт погоджує свою дію і її мотивацію з вираженою в положенні ціллю. О. Ф. Плахотний пише, що норматизація є зовнішньою, примусовою детермінацією діяльності; нормами оформлені, по суті, всі сторони прояву людини в суспільстві. Норматизація є підґрунтям свободи як пізнаної необхідності, отже, служить підставою для встановлення відповідальності. Зазначене повною мірою стосується також діяльності й поведінки такої соціальної групи, як прокурорське співтовариство.

Традиційно словник поняття «дисципліна» визначає як обов'язкове для всіх членів якого-небудь колективу дотримання твердо встановленого порядку. Інше значення - звичка до суворого порядку [2].

Л. М. Ведерніков справедливо звертає увагу на те, що дисципліна пов'язана насамперед з діяльністю, поведінкою. Вона має на меті узгодження діяльності і вчинків кожної людини з інтересами суспільства, колективу, неухильне виконання обов'язків перед ними і в той же час забезпечення охорони прав і свобод особи, створення нормальних умов для праці, відпочинку тощо [3]. Отже, цілком очевидно, що дисципліна, як невід'ємний елемент діяльності будь-якої організації, спрямована на забезпечення єдності в досягненні поставлених цілей і виступає необхідною умовою будь-якої загальної праці.

Отже, відповідно до поглядів науковців сутність службової дисципліни виявляється на підставі визнання її комплексного характеру. При цьому дисципліна розглядається в єдності двох аспектів - як сукупність положень, що встановлюють порядок здійснення службової діяльності, і як фактичне додержання цих положень, тобто правомірна поведінка державних службовців при реалізації повноважень (виконанні службових обов'язків) [8; 9; 10].

Підхід до розгляду поняття “дисципліна” в об'єктивному й суб'єктивному змістах, на думку Л.М. Ведернікова, дозволяє більш чітко визначити коло тих правових та інших соціальних норм, що регулюють суспільні відносини, які складаються в процесі соціальної діяльності, а також підкреслити, що дотримання цих норм залежить від волі та свідомості людей, спрямованих на забезпечення виконання вимог, що містяться в приписах зазначених норм [3].

Поняттю „дисципліна” в об'єктивному значенні певною мірою відповідає його розуміння як сукупності норм, установлених з метою забезпечення необхідного порядку, єдності дій при здійсненні спільної роботи. Об'єктивна властивість дисципліни знаходить своє вираження в правових нормах, нормах моралі, звичаях і правилах, установлених в суспільстві, які окреслюють обов'язки членів суспільства в процесі соціальної діяльності й режим їх виконання. Дисципліна в суб'єктивному значенні виявляється у фактичній поведінці, що охоплюється впливом вищевказаних норм і правил. При цьому фактична поведінка людини може відповідати цим вимогам, і тоді йдеться про дотримання дисципліни; у випадку ж відхилення від цих вимог мова буде йти про порушення дисципліни [3].

Про службову дисципліну прокурорсько-слідчих працівників у Законі України „Про прокуратуру” [11] відповідної норми немає. У його ч.3 ст.48 „Заохочення та відповідальність прокурорів і слідчих” йдеться лише про те, що за „...порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України”.

Згідно зі ст.1 Дисциплінарного статуту прокуратури України [12] важливою передумовою успішного виконання покладених на прокуратуру функцій є компетентність та особиста дисципліна прокурорів і слідчих прокуратури. У його ст. 2 зазначається, що працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими й непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю й непідкупністю. Вони особисто мають суворо додержуватися вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм і правил суспільного життя. Особливо підкреслюється, що будь-які порушення прокурорсько-слідчими працівниками законності та службової дисципліни підривають авторитет прокуратури, завдають шкоди інтересам держави й суспільства.

У ст. 4 Закону «Про прокуратуру» зазначається, що діяльність органів прокуратури спрямована на всебічне утвердження верховенства закону, зміцнення правопорядку і має своїм завданням захист від неправомірних посягань, (а) закріплених Конституцією України про незалежність республіки, суспільний і державний лад, політичну й економічну системи, права національних груп і територіальних утворень; (б) гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами про соціально-економічні, політичні, особисті права та свободи людини і громадянина.

Суть прокурорського нагляду полягає в додержані і правильному застосуванні законів під наглядовими прокуратурі органами, установами й організаціями. Ще на початку 80-х років минулого сторіччя В.В. Гаврилов у роботі „Сутність прокурорського нагляду в СРСР” звертав увагу на те, що функція прокурорського нагляду є виключно законоохоронною, має конституційну основу й характер вищого нагляду за точним та однаковим виконанням законів [27].

На особливе місце прокуратури як єдиної системи органів, покликаних забезпечувати законність, захищати інтереси держави і громадянина відповідно до Конституції й Закону України „Про прокуратуру”, звертається увага й у проекті Кодексу професійної етики та поведінки прокурора, підготовленого в рамках спільного плану дій Генеральної прокуратури України й Ради Європи щодо реформування прокуратури та рекомендацій Конференції Генеральних прокурорів Європи [28].

Прокуратура в суспільстві й державі сприймається в першу чергу як орган, покликаний гарантувати й забезпечувати додержання законів у різних сферах життєдіяльності - будь-то кримінальне переслідування особи, виконання судових рішень по кримінальних справах чи щось інше. З огляду на це виробляються і встановлюються в законодавстві, Кодексі професійної етики та поведінки прокурора певні стандарти (правила) професійної діяльності й поведінки, що знаходять своє безпосереднє відбиття в їх правах, обов'язках та обмеженнях і сприяють правильній реалізації наданих владних повноважень щодо гарантування й забезпечення дотримання законів.

Прокурорсько-слідчі працівники зобов'язані підтримувати свою компетентність на належному рівні [31;32]. Прокурорсько-слідчим працівникам належить уникати будь-якого незаконного впливу на їх діяльність. Вони не вправі використовувати своє посадове становище в особистих інтересах чи в інтересах інших осіб. Наприклад, забороняється користуватися своїм становищем для надання допомоги друзям чи членам сім'ї, а так само давати зрозуміти третім особам, що вони знаходяться в особливому становищі й можуть вплинути на прийняття рішень.

Неприпустимими є позаслужбові контакти з учасниками процесу, їх родичами та іншими заінтересованими особами. Подібного роду стосунки можуть бути використані на шкоду його репутації, для дискредитації або ускладнення провадження у справі.

У ст.46 Закону України „Про прокуратуру” („Вимоги до осіб, які призначаються на посади прокурорів і слідчих”) визначається, що сумісництво служби в органах прокуратури з роботою на підприємствах, в установах чи організаціях, а також з будь-яким підприємництвом не допускається, за винятком наукової й педагогічної діяльності. Аналогічні вимоги містяться й у ст. 17 проекту Кодексу професійної етики та поведінки прокурора: „Прокурор не може належати до політичних партій, брати участь у будь-якій політичній діяльності, суміщати виконання своїх службових обов'язків з іншою діяльністю, окрім наукової та викладацької”. Таким чином, існують обмеження на участь прокурорів у політичній діяльності, тобто заборона на (а) лідерство чи заняття посади в політичній організації, (б) виступи на підтримку політичних організацій чи їх кандидатів, (в) публічні виступи проти кандидатів на державну посаду, (г) участь у збиранні коштів (платі різноманітних внесків), (д) відвідування політичних зборів і (е) здійснення інших подібних дій. Прокурор з партійним квитком (неважливо, якої партії) завжди небезпечний; його політична ангажованість перешкоджає неупередженості, змушує керуватися не Конституцією і правовим законом, а політичними ідеалами тієї чи іншої партії або руху навіть незалежно від формального зв'язку з ними. Отже, статус прокурора містить певні обмеження загальних громадянських прав для його носіїв.

Реалізуючи свої громадянські права, прокурсько-слідчі працівники володіють власністю і відповідно можуть управляти нею, однак заняття підприємницькою (фінансовою, комерційною) діяльністю заборонено. Адже існує небезпека зловживань службовим становищем чи можливість здійснення угод з особами, які можуть у наступному звертатися до прокуратури, де працює цей посадовець.

1.2 Засоби забезпечення службової дисципліни прокурорсько-слідчих працівників

Коли діяльність і поведінка прокурорів не відповідають професійним правилам і вимогам, завдається шкода авторитету прокуратури, стає сумнівним, а іноді й неможливим виконання завдання, покладеного на неї як на гаранта законності в державі. Тому дуже важливо забезпечувати й підтримувати основну зазначену відповідальність - службову дисципліну прокурорів.

Термін „засіб” означає якусь спеціальну дію, спосіб, що дає можливість здійснити що-небудь, досягти чогось, або те, що служить знаряддям у якій-небудь дії чи справі [2]. Забезпечення (забезпечувати) - створення надійних умов для виконання чого-небудь; гарантувати щось [2]. Ось чому засобами забезпечення службової дисципліни прокурорів можна вважати сукупність певних дій і способів, спрямованих на досягнення відповідності їх поведінки й діяльності професійним правилам і вимогам.

Засоби забезпечення трудової дисципліни передбачені ст.140 Кодексу законів про працю України, де відзначається, що трудова дисципліна забезпечується створенням необхідних організаційних та економічних умов для нормальної роботи, свідомим ставленням до праці, методами переконання, виховання, а також заохочення за сумлінну працю. У необхідних випадках щодо окремих працівників вживаються заходи дисциплінарного впливу [43]. Очевидно, що зазначені норми цього Кодексу є загальними і притаманні всім категоріям працівників.

Разом із тим стосовно деяких суб'єктів з особливим статусом мають місце відмінності як у засобах додержання дисципліни, так і в санкціях відповідальності - одного із засобів останнього.

У цьому зв'язку, переконання не слід розглядати як самостійний метод забезпечення дисципліни прокурорсько-слідчих працівників. Адже «переконати» - значить змусити повірити у щось або зробити що-небудь, а також схилити до якогось рішення [2].

Якщо особа внаслідок певних причин вважає несприйнятливими для себе професійні стандарти або не усвідомлює (не розуміє) їх глибокого змісту і значення для прокурорської діяльності, не має твердого погляду (самостійного переконання) на необхідність ними керуватися, вона просто не може обіймати прокурорської посади.

Поряд зі створенням організаційних та економічних умов нормальна робота прокурорів забезпечується також заходами дисциплінарного впливу. Їх застосування, як відмічається, хоча й не єдиний, але досить ефективний метод боротьби з порушеннями службових обов'язків [45]. Як слушно зауважує В.І. Шишкін, «головний показник гарантованості забезпечення кожної процедурної дії полягає в невідворотній відповідальності посадової особи у разі невиконання нею або виконання неналежним чином своїх обов'язків, зазначених у нормах права або інших інструкціях, що регулюють сферу їхньої службової діяльності» [46].

За думкою Г.А. Нестерової, «цільова спрямованість дисциплінарної відповідальності - забезпечення функціонування державно-організованих колективів у заданих параметрах, обумовлених призначенням та умовами діяльності даних колективів» [47].

Отже, значення дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих прцівників полягає насамперед у відповідності їх діяльності й поведінки професійним стандартам, тобто в забезпеченні ними дисципліни й запобіганні її можливим порушенням. Впливаючи на прокурорів, чиї вчинки не відповідають професійним стандартам, відповідальність вимагає від них додержання останніх і як наслідок - при цьому стає можливим здійснення професійної діяльності в порядку й на умовах, установлених для цього виду діяльності. Іншими словами, вона буде дотримуватися особами, поведінка яких відповідає моральним якостям, передбаченим для прокурорсько-слідчих працівників, і в параметрах, окреслених матеріальним і процесуальним законом.

У правовій літературі неодноразово зверталася увага на те, що дисциплінарна відповідальність є основним і найчастіше застосовуваним видом відповідальності юридичної, важливим як з практичної, так і з юридичної точок зору [48; 49; 50; 51]. Однак цей вид юридичної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників не одержав достатньої теоретичної розробки і правової регламентації. Спеціальних досліджень сутності й механізму реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорів, на відміну від дисциплінарної відповідальності суддів, немає.

1.2.1 Дисциплінарна відповідальність прокурорсько-слідчих працівників як вид дисциплінарної відповідальності

Питання, що стосуються дисципліни прокурорсько-слідчих працівників та їх дисциплінарної відповідальності, є надзвичайно актуальними, оскільки безпосередньо пов'язані з авторитетом прокуратури. Відповідальність, зокрема дисциплінарна, є одним (хоча й не головним) із засобів забезпечення дисципліни прокурорсько-слідчих працівників.

В.М. Горшеньов [76; 77] і В.В. Меньшиков [78] визначають юридичну відповідальність як визнану державою здатність особи (громадянина, посадової особи) відповідати за своє протиправне діяння і перетерплювати на собі заходи державного примусового впливу у формі позбавлення благ, що безпосередньо їй належать. Однак, на думку А.І. Петеліна, у такому разі згладжується різниця між відповідальністю і деліктоздатністю, а також осудністю, тобто між юридичною відповідальністю й однією з умов її застосування [58]. В.А. Тархов визначає юридичну відповідальність як урегульований правом обов'язок відповідати за свої дії [79]

Відповідальність в юридичному смислі завжди означає невигідні наслідки винного порушення чинних правових норм, зауважує Д.О. Гавриленко. Ці наслідки виступають у вигляді заподіяння порушникові від імені держави певного позбавлення [80].

Ми поділяємо точку зору тих правників, які під юридичною відповідальністю розуміють обов'язок особи, яка вчинила правопорушення, перетерплювати заходи примусу (як і саме претерплювання), що виражається в обмеженнях (позбавленнях) особистого, організаційного чи майнового характеру [74; 58; 81; 66].

С.В. Подкопаєв вважає за необхідне вирізнити такі сутнісні ознаки юридичної відповідальності, як-то:

- осуд від імені держави особи, яка притягується до відповідальності;

- перетерплювання порушником державного примусу, що виражається у правових обтяженнях;

- тягар обмеження порушників у матеріально-правовому, організаційному чи особистому порядку;

- нормативне регламентування (закріплення в нормах права), здійснюване через юридичні механізми (застосування права) у процесуальних формах [7].

Отже, дисциплінарна, як і інша юридична відповідальність прокурорсько-слідчих працівників, як правове явище є процесом впливу, з одного боку, на особу яка вчинила правопорушення, а з другого - на потенційного правопорушника. Це наочно прослідковується з огляду на наступне.

Таким чином, притягнення прокурорсько-слідчих працівників до дисциплінарної відповідальності є можливим. Однак слід мати на увазі, що як вид юридичної відповідальності дисциплінарна пов'язана з примусом, який виражається в перетерплюванні порушником певних правообмежень, а неправильне її застосування може призвести до обмеження прокурорської незалежності. Тому вирішувати цю проблему треба шляхом створення гарантій справедливого й обґрунтованого притягнення прокурорів до відповідальності.

1.2.2 Особливості дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників

Дисциплінарна відповідальність має в цілому всі значущі ознаки юридичної, а також особливості, властиві тільки їй, що відрізняє першу від інших видів відповідальності. Ці особливості, як наголошує С.В. Подкопаєв, виявляються у специфіці підстав, у санкціях, а також у порядку реалізації дисциплінарної відповідальності [7].

Види дисциплінарної відповідальності визначаються характером діяльності різних категорій працівників [99]. Саме суб'єкт відповідальності визначає її диференціацію з огляду на систему підстав і стягнень, повноваження суб'єкта дисциплінарної влади тощо [100; 101; 47].

Саме утвердження верховенства закону можна розглядати як головну мету прокуратури, яка в якості складових елементів охоплює наступні завдання: 1) захист прав і законних інтересів людини, громадянина й держави; 2) забезпечення законності в діяльності органів державної влади й управління; 3) зміцнення правопорядку [105]. Отже, прокуратура є одним з важливих гарантів законності, своєрідною її державною службою [106]. У діяльності прокуратури поєднуються мета й завдання, які мають спільний характер і які властиві окремим функціям прокуратури з огляду на різнобічність видів її діяльності. У цьому полягає істотна відмінність прокуратури від більшості інших органів соціального контролю, правоохоронна діяльність яких обмежена певними сферами суспільного життя.

Особливо слід звернути увагу на те, що утвердження принципу верховенства закону стосовно діяльності прокуратури має як зовнішнє, так і внутрішнє спрямування. Своєю діяльністю прокуратура утверджує законність і зміцнює правопорядок у різноманітних сферах суспільства. У той же час реалізація функцій прокуратури також повинна відбуватися в суворій відповідності з законом.

У правовій літературі відзначається, що дисциплінарна відповідальність реалізується в рамках стійких колективів працівників стосовно лінійно підлеглих керівникові членів колективу або особою (органом), уповноваженою призначати державного службовця на посаду [109; 47; 66; 49; 51]. Ця обставина є ознакою, що відбиває особливість, властиву тільки дисциплінарній відповідальності. У загальному вигляді суб'єкти й органи дисциплінарної влади названі у ст. 147№ Кодексу законів про працю України: дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника; на працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органами, вищестоящими щодо органів, яким надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) працівника; працівників, які займають виборні посади, може бути звільнено тільки за рішенням органу, який їх обрав [43]. Проте дисциплінарні статути й положення про дисципліну окремих працівників, інші законодавчі акти визначають ієрархію суб'єктів та органів дисциплінарної влади щодо працівників окремих державних органів.

На сьогодні вирішення питання про дисциплінарну відповідальність прокурорських працівників здійснюється зазначеними суб'єктами, які втілюють у собі дисциплінарну владу, фактично одноособово. Отже, можна говорити про класичну модель реалізації дисциплінарної відповідальності. Але з огляду на коло питань, які на даний час вирішують органи прокуратури в суспільстві й державі, безумовно, постає проблема забезпечення певної стабільності в прокурорській системі.

Особливо слід звернути увагу на те, що рішення про притягнення або відмову в притягненні прокурорсько-слідчого працівника до дисциплінарної відповідальності приймається на відкритому засіданні дисциплінарної комісії простою більшістю голосів її членів шляхом таємного голосування. Прийняте рішення є обов'язковим для виконання керівником органу прокуратури.

Дисциплінарне стягнення безпосередньо застосовується керівником органу прокуратури, уповноваженим приймати на роботу і звільняти з посади, на підставі рішення дисциплінарної комісії й оголошується наказом, з яким під розпис ознайомлюється притягнутий до відповідальності прокурорсько-слідчий працівник. Копія наказу вручається працівникові й додається до його особової справи (ч.1 ст. 17 проекту Закону).

Отже, до колегіального вирішення дисциплінарних питань у прокурорській системі, яку варто визнати позитивною, і що якісний склад дисциплінарних комісій (прокурорсько-слідчі працівники) повністю відповідає суті і специфіці системи органів прокуратури.

Швидкість дисциплінарного провадження випливає із законодавчо визначених граничними вельми коротких строків здійснення як самого дисциплінарного провадження в цілому, так і окремих складників його дій.

Отже, для дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників існують особливості щодо її підстав, порядку реалізації і статусу органів дисциплінарної влади. У цьому зв'язку актуальними є питання механізму реалізації даного виду юридичної відповідальності.



РОЗДІЛ 2. МЕХАНІЗМ РЕАЛІЗАЦІЇ ДИСЦИПЛІНАРНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ПРОКУРОРСЬКО-СЛІДЧИХ ПРАЦІВНИКІВ

2.1 Підстава дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників

Підставою дисциплінарної відповідальності є вчинення дисциплінарного правопорушення (проступку), під яким розуміється винне порушення трудових (службових) обов'язків.

У ч.3 ст. 48 Закону України від 5 листопада 1991 р. "Про прокуратуру" зазначено: за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України. В ст. 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України закріплено, що дисциплінарні стягнення щодо прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються за невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступок, який порочить його як працівника прокуратури [1].

Слід звернути увагу на існування певних недоліків у правовому регулюванні інституту спеціальної дисциплінарної відповідальності. Так, відповідно до пункту 22 ст. 92 Конституції України виключно законами визначаються діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них. Натомість відповідно до ч. 2 ст. 142 Кодексу законів про працю України у деяких галузях народного господарства для окремих категорій працівників діють статути і положення про дисципліну, які в певних випадках не мають сили закону, що порушує принцип законності притягнення до відповідальності.

Кроком у вирішенні цієї проблеми є закріплення у ч.ч. 2, 3 ст. 408 проекту Трудового кодексу від 10.12.09 положення, згідно з яким "для окремих категорій працівників законами можуть встановлюватися інші види дисциплінарних стягнень. Не допускається застосування дисциплінарних стягнень, не передбачених цим Кодексом та законами [12].

Нещодавно законодавцем було прийнято законопроект із змінами до ч. 2 ст. 46 Закону України "Про прокуратуру" , згідно з якими встановлено текст Присяги працівника прокуратури. Також Закон було доповнено ст. 46-2 (підстави для звільнення працівників прокуратури), у пункті 2 якої закріплюється, що прокурори і слідчі можуть бути звільнені з органів прокуратури, зокрема, у випадку порушення "Присяги працівника прокуратури" чи відмови від її прийняття.

До аналізу дисциплінарної відповідальності прокурорів у своїх працях в різний час зверталися І. Артеменко, В. Долежан, С. Подкопаєв, Ю. Полянський, А. Пшонка, О. Толочко та інші3. Однак потребують подальшого розгляду підстави дисциплінарної відповідальності прокурорів, у тому числі в зв'язку із запровадженням фактично нової підстави -- порушення Присяги працівника прокуратури.

Прямої вказівки на те, що підставою дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників є скоєння дисциплінарного проступку, в законодавстві немає. Проте ця обставина не принципова для реалізації юридичної відповідальності, а свідчить, швидше, про некоректність нормативних формулювань. У науковій літературі, зокрема А. Пшонкою, сформульовано поняття "дисциплінарний проступок прокурора" як винне протиправне порушення службових обов'язків або вчинення проступку, що виражається в порушенні вимог Конституції і законів України та виданих на їх підставі й відповідно до них наказів і вказівок керівництва, порушенні обмежень за посадою, а також загальновизнаних моральних вимог. Така протиправна діяльність підриває авторитет прокуратури, завдає шкоди інтересам держави і суспільства, порочить службовця як працівника прокуратури [14].

Стосовно прокурорсько-слідчих працівників чинне законодавство також не встановлює коло службових обов'язків, винне порушення яких становитиме дисциплінарний проступок. У цьому сенсі слід звернути увагу знову ж на положення ч. З ст. 48 Закону України "Про прокуратуру", а саме -- на недопущення порушень закону, ганебних вчинків, неналежне виконання службових обов'язків; на ст. 2 Дисциплінарного статуту прокуратури України, відповідно до якої працівники прокуратури повинні мати високі моральні якості, бути принциповими і непримиренними до порушень законів, поєднувати виконання своїх професійних обов'язків з громадянською мужністю, справедливістю та непідкупністю. Вони особисто повинні суворо додержуватись вимог закону, виявляти ініціативу в роботі, підвищувати її якість та ефективність і сприяти своєю діяльністю утвердженню верховенства закону, забезпеченню демократії, формуванню правосвідомості громадян, поваги до законів, норм та правил суспільного життя [7].

Вочевидь такі формулювання є надто загальними. При цьому обов'язок додержання вимог закону знаходить свою конкретизацію в іншому законодавстві, в першу чергу процесуальному. Крім того, залежно від напряму роботи обов'язки прокурорських працівників можуть встановлюватися відомчими нормативними актами -- наказами. Наприклад, у пункті 6 наказу Генерального прокурора України від 29 листопада 2006 р. № 6гн "Про організацію представництва прокурором в суді інтересів громадянина або держави та їх захисту при виконанні судових рішень" прокурорам приписується "... при підготовці позовів, заяв забезпечувати їх повноту та вмотивованість. Дотримуватися вимог закону до форми і змісту позовів, заяв та підсудності спорів. Посилатися на норми матеріального і процесуального права, якими регулюються відповідні правовідносини, на конкретні докази, долучати їх до позовів, заяв". Пунктом 15 наказу Генерального прокурора України від 18 жовтня 2010 р. № Згн "Про організацію прокурорського нагляду за додержанням і застосуванням законів" прокурорам приписано вносити документи прокурорського реагування виключно за результатами проведених перевірок, забезпечити належну якість документів прокурорського реагування, брати участь у їх розгляді колегіальними органами [5].

Наведене дає можливість зробити висновок про необхідність чіткішого визначення підстав дисциплінарної відповідальності прокурорів: а) формулювання кола службових обов'язків, винне порушення яких становитиме дисциплінарний проступок; б) законодавчого закріплення самого поняття такого проступку. Потреба в цьому, як зазначається, безпосередньо випливає із принципу законності юридичної відповідальності і створює умови щодо прокурора або слідчого заздалегідь визначитися зі своєю поведінкою.

Відповідно до ч. З ст. 48 .Закону України "Про прокуратуру" прокурори і слідчі несуть відповідальність за скоєння ганебного вчинку, а так само згідно зі ст. 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України -- за проступок, якии порочить їх як працівників прокуратури. Фактично ці поняття є тотожними, становлячи собою по суті етико -- правові категорії [3].

Прокурори і слідчі як у своїй професійний, так і в позаслужбовій діяльності повинні утримуватися від вчинків, що підривають авторитет прокуратури, честь і гідність працівника прокуратури та викликають сумнів у його об'єктивності, неупередженості й незалежності. Якщо прокурор або слідчий вважає припустимим і прийнятним для себе скоєння проступків, що ганьблять його звання, тобто не відповідають загальним уявленням про належну професійну поведінку, це тягне для них негативні правові наслідки. Такі наслідки можуть мати місце, незважаючи на те, що честь і гідність за своєю суттю не є правовими категоріями.

Погоджуюся з думкою, що більш чітке визначення конкретної підстави дисциплінарної відповідальності (оскільки тлумачення в цьому сенсі загальної норми закону видається важким) вимагає прийняття спеціального акта -- Кодексу професійної поведінки (етики) прокурора. У ньому необхідно максимально розкрити поняття ганебного вчинку (проступку, що ганьбить прокурорсько-слідчого працівника), визначити модель поведінки в професійній і позаслужбовій діяльності, обов'язкову для працівників прокуратури [16].

Серед підстав звільнення працівників прокуратури з посади згідно з пунктом 2 ст. 46-2 вже згаданого проекту змін до Закону України "Про прокуратуру" порушення вимог Присяги є самостійною підставою. З огляду на таке положення Присяга працівника прокуратури виконує функцію обов'язку (а не обіцянки), який покладає на себе особа, покликана здійснювати прокурорську діяльність. Цей обов'язок зумовлений особливостями публічної діяльності прокурорів, несе суспільно-правове навантаження, оскільки прокурор при виконанні своїх повноважень зобов'язаний діяти на користь суспільства та держави шляхом здійснення законної, справедливої, неупередженої і об'єктивної діяльності, тим самим утверджуючи верховенство Конституції та законів.

2.2 Проблеми реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників

Правовою базою дисциплінарної відповідальності прокурорів є:

а) Закон України «Про прокуратуру», де в ч. 3 ст. 48 «Заохочення та відповідальність прокурорів і слідчих» записано, що за порушення закону, неналежне виконання службових обов'язків чи скоєння ганебного вчинку прокурори і слідчі несуть відповідальність згідно з Дисциплінарним статутом прокуратури України, який затверджується Верховною Радою України;

б) власне сам Дисциплінарний статут прокуратури України, що регулює, як цезазначено в ст. 3, питання порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини. При цьому на сьогодні існують проекти Закону України «Про Дисциплінарний статут прокуратури України» та Кодексу професійної етики

та поведінки прокурора [12].

Норми, які регулюють підставу та порядок дисциплінарного провадження щодо прокурорів та слідчих, необхідно викласти в одному нормативному акті - Законі «Про прокуратуру», передбачивши, наприклад, розділ «Дисциплінарна відповідальність». Це відповідає вимогам законодавчої техніки та повністю узгоджується із положеннями п. 14, п. 22 ч. 1 ст. 92; ст. 123 Конституції України, згідно з якими виключно законами, по-перше, визначаються організація й діяльність прокуратури, по-друге - діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями. Отже, Дисциплінарний статут прокуратури України необхідно скасувати, як такий, що не є належним з точки зору зазначених конституційних положень.

Тож варто погодитися із суддями Конституційного Суду України, які щодо рішення КС у справі про Дисциплінарний статут прокуратури (рішення

від 22 червня 2004 року в справі № 1-25/2004 ) окремо зазначили, що статут є неналежним нормативно-правовим актом щодо визначення порядку заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності працівників прокуратури, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини (В. Д. Вознюк), та «Статут, затверджений Постановою Верховної Ради України як нормативно-правовий акт, за формою не є законом, хоча у ньому закріплено положення з питань організації і діяльності прокуратури, які відповідно до пункту 14 частини першої статті 92 Конституції України визначаються виключно законами України. Отже, в цьому контексті Статут має бути визнаний таким, що не відповідає Конституції України (є неконституційним) повністю…» (П.Б. Євграфов) [8].

У відповідному розділі (розділах) Закону України «Пропрокуратуру» потрібно закріпити такі положення, що є принциповими для реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників з точки зору її справедливості та об'єктивності, як про це згадується у низці міжнародних документів. По-перше, необхідно чіткіше визначити підставу дисциплінарної відповідальності прокурорів. Це потрібно робити шляхом як формулювання кола службових обов'язків, винне порушення яких і складатиме дисциплінарний проступок, так і законодавчого закріплення самого поняття такого проступку. Необхідність зазначених вище дій безпосередньо випливає із принципу законності юридичної відповідальності і створює умови для прокурорсько-слідчого працівника щодо завчасного визначення його поведінки.

Під дисциплінарним проступком прокурора розуміють винне, протиправне порушення службових обов'язків, що виявляється у недотриманні вимог Конституції і законів України та виданих на їх підставі й у відповідності до них наказів і вказівок керівництва, порушенні обмежень за посадою, а також загальновизнаних моральних вимог. Щодо поняття «ганебний вчинок», яке міститься у ч. 3 ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» та «проступок, який порочить працівника прокуратури» (ст. 8 Дисциплінарного статуту прокуратури України), то вони є тотожними і за своєю суттю етико-правовими категоріями. Поняття «проступок, що порочить працівника прокуратури» (ганебний вчинок) входить до змісту більш широкого поняття «дисциплінарний проступок». Такими проступками (мається на увазі - ганебними) необхідно вважати дії (бездіяльність), які суперечать положенням Кодексу професійної етики прокурора та дають реальну і достатню підставу вважати, що обов'язок прокурорсько-слідчого працівника чесно, неупереджено та незалежно виконувати свої професійні обов'язки порушено, а так само дії, що тягнуть за собою стійку негативну думку про моральне обличчя працівника прокуратури.

Для конкретизації даного поняття необхідно терміново прийняти Кодекс професійної етики та поведінки прокурора. До речі, така проблема є актуальною і для суддівського корпусу. По-друге, необхідно оптимізувати саму процедуру притягнення прокурорсько-слідчих працівників до дисциплінарної відповідальності. Для цього: а) потрібно визначитися із колом суб'єктів ініціювання дисциплінарної відповідальності; б) визначити суб'єктів та порядок порушення дисциплінарного провадження; статус суб'єктів дисциплінарної влади; в) розробити та закріпити методику здійснення службової перевірки; г) закріпити стадії дисциплінарного провадження та визначити перелік дій в кожній із стадій, передбачити відповідні строки для їх виконання; д) законодавчо закріпити вимоги до рішень, які приймаються суб'єктами дисциплінарної влади. На сьогодні порядок притягнення прокурорсько-слідчих працівників до даного виду юридичної відповідальності належним чином не врегульований [15].

Дисциплінарний статут прокуратури, на який покладається встановлення такого порядку, не містить багатьох необхідних для об'єктивної дисциплінарної процедури положень. Понад те, нині нагальною є необхідність запровадження колегіального вирішення питань, пов'язаних із застосуванням заходів дисциплінарного характеру: створення дисциплінарних комісій у системі органів прокуратури. За такого підходу зводиться до мінімуму ризик помилок у цій сфері, суб'єктивізм у прийнятті рішень, підвищується прозорість та контрольованість накладення стягнень, а врешті-решт зменшується «текучість» кадрів, підвищується стабільність системи в загалі.

Дисциплінарна відповідальність реалізується в кожному конкретному випадку порушення особою професійної дисципліни в результаті правоза-стосовчої діяльності, шляхом встановлення події правопорушення (його су-б'єктів), збирання необхідних матеріалів і доказів, їх перевірки, визначеннянаявності юридичних і фактичних підстав відповідальності (Ю. С. Адушкін) [9].

Діяльність суб'єктів дисциплінарної влади щодо розгляду і вирішення питання про дисциплінарні проступки (дисциплінарний процес) здійснюється в порядку дисциплінарного провадження. Як і всім процесуальним юрисдик-ційним формам, дисциплінарному провадженню притаманна стадійність роз-витку, оскільки справа про дисциплінарний проступок проходить декілька стадій від свого виникнення до виконання або у певних випадках - припинення.

Попри це, діючий Дисциплінарний статут прокуратури України (проект так само) не закріплює стадії дисциплінарного провадження.

Законодавчо закріплена така система стадій дисциплінарного провадження: 1) службова перевірка і порушення провадження; 2) розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення; 3) виконання рішення по справі; 4) перегляд рішення по скарзі (факультативна стадія).

Службову перевірку ми розглядаємо як початковий етап першої стадії. Його закінчення може як призвести до порушення провадження, так і ні. Можливим є проведення додаткової перевірки і в рамках вже порушеного провадження [2].

Проблемні питання нормативного регулювання порядку реалізації дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників вимагають глибокого опрацювання та термінового вирішення. Недосконалий механізм застосування дисциплінарних стягнень не забезпечує, з одного боку, невідворотність відповідальності за порушення службових обов'язків, з іншого - створює можливості для зловживань у цій сфері, призводить до помилок і, як наслідок, до дезорганізації в роботі з кадрами, не сприяє закріпленню кращих з них в системі органів прокуратури.

2.3 Дисциплінарна практика в органах прокуратури

Порядок заохочення та притягнення до дисциплінарної відповідальності прокурорсько-слідчих працівників, а також пра­цівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури, які мають класні чини визначається ст. 48 Закону України «Про прокуратуру» та Дисциплінарним статутом прокуратури України, затвердженим постановою Верховної Ради України № 1796-ІІ від 6 листопада 1991 року.

Прокурорсько-слідчі працівники, а також працівники навчаль­них, наукових та інших установ прокуратури заохочуються за сум­лінне і зразкове виконання службових обов'язків, ініціативу та оперативність у роботі.

Нормативно передбачені наступні види за­ходів заохочення:

- подяка;

- грошова премія;

- подарунок;

- цінний подарунок;

- дострокове присвоєння класного чину або підвищення в класному чині;

- нагородження нагрудним знаком «Почесний працівник про­куратури України».

За особливі заслуги в роботі працівники прокуратури можуть бути представлені до нагородження державними нагородами і при­своєння почесного звання «Заслужений юрист України» [4].

Генеральному прокурору України належить право застосування всіх заходів заохочення. Прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міста Києва, інші прирівняні до них прокурори мають право заохотити працівника подякою, грошовою премією та по­дарунком. Про застосування інших видів заохочення прокурори вносять подання Генеральному прокурору України.

Подання про нагородження державними нагородами та присвоєння почесного звання «Заслужений юрист України» вносить Генеральний прокурор України.

Заохочення оголошується наказом, про що вноситься запис до трудової книжки. Наказ оголошується особі, якій винесено за­охочення, всім працівникам даної прокуратури і додається до особової справи.

За невиконання чи неналежне виконання службових обов'язків або за проступки, які порочать звання працівника прокуратури, до прокурорсько-слідчих працівників, а також працівників навчальних, наукових та інших установ прокуратури застосовуються дисциплінарні стягнення [6].

Винесення виправдувального вироку, повернення кримінальної справи для додаткового розслідування, скасування запобіжного заходу та інших процесуальних рішень тягне за собою дисциплі­нарну відповідальність прокурорів і слідчих, якщо ними в процесі слідства були допущені недбалість або несумлінність.

Нормативно передбачені наступні види дисциплінарних стягнень:

догана;

- пониження в класному чині;

- пониження в посаді;

- позбавлення нагрудного знаку «Почесний працівник прокуратури України»;

- звільнення;

- звільнення з позбавленням класного чину.

Генеральний прокурор України має право застосовувати дисциплінарні стягнення в повному обсязі, за винятком позбавлення або пониження в класному чині державного радника юстиції 1, 2 та 3 класів, яке провадиться Президентом України за поданням Генерального прокурора України.

Прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міста Києва та прирівняні до них прокурори мають право застосовувати такі дисциплінарні стягнення: догану, пониження в посаді, звільнен­ня, крім пониження в посаді і звільнення працівників, які при­значаються Генеральним прокурором України [13].

При необхідності застосування заходу дисциплінарного стягнення, що перевищує повноваження зазначених прокурорів, вони вносять подання Генеральному прокурору України. Міські і районні прокурори, інші прирівняні до них прокурори вносять подання вищестоящому прокурору про накладення дисциплінарного стягнення на підлеглих їм прокурорсько-слідчих працівників.

Особи, нагороджені нагрудним знаком «Почесний працівник прокуратури України», можуть бути звільнені з роботи лише за по­передньою згодою Генерального прокурора України.

Дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню вини та тяж­кості проступку. Прокурор, який вирішує питання про накладен­ня стягнення, повинен особисто з'ясувати обставини проступку та одержати письмове пояснення від особи, яка його вчинила. В разі необхідності може бути призначено службову перевірку [15].

Дисциплінарне стягнення застосовується протягом одного мі­сяця з дня виявлення проступку, не враховуючи часу службової перевірки, тимчасової непрацездатності працівника та перебування його у відпустці, але не пізніше одного року з дня вчинення проступку. Строк проведення службової перевірки не може пе­ревищувати двох місяців. За один і той же проступок може бути накладено тільки одне дисциплінарне стягнення. У разі вчинення працівником діяння, не сумісного з перебуванням на роботі в орга­нах прокуратури, його звільнення провадиться незалежно від часу вчинення проступку.

Про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора, який оголошується працівнику під розписку. Копія наказу додається до особової справи. З наказом можуть бути озна­йомлені працівники відповідної прокуратури. Накази Генерально­го прокурора України, в необхідних випадках, доводяться до відома особового складу органів прокуратури України.

Наказ про притягнення до дисциплінарної відповідальності може бути оскаржено працівником Генеральному прокурору України в місячний строк з дня ознайомлення з наказом. Генеральний прокурор приймає рішення по скарзі в десятиденний строк, а в разі проведення перевірки -- не пізніше одного місяця з дня її надходження. Про прийняте рішення повідомляється працівнику, який звернувся із скаргою. Оскарження наказу не зупиняє виконання дисциплінарного стягнення [19].

Генеральний прокурор України має право скасувати дисциплі­нарне стягнення, посилити або пом'якшити його. В разі незаконного пониження на посаді або звільнення працівника з посади Гене­ральний прокурор України видає наказ про поновлення на посаді з виплатою середньомісячного заробітку за час вимушеного прогулу або різниці в заробітній платі за час роботи на нижче оплачуваній роботі, але не більш як за три місяці. Якщо не з вини працівника час вимушеного прогулу становить більше трьох місяців, Гене­ральний прокурор України може прийняти рішення про виплату середньомісячного заробітку за весь час вимушеного прогулу.

Працівник вважається таким, що не має дисциплінарного стягнення, якщо протягом року з дня його накладення він не піддавався новому дисциплінарному стягненню. Поновлення в попередньому класному чині або на попередній посаді може провадитись тільки в порядку атестування [21].

Дисциплінарне стягнення може бути знято прокурором, який видав наказ, або вищестоящим прокурором раніше року, якщо працівник виявив дисциплінованість і сумлінність у виконанні службових обов'язків. У таких випадках стягнення знімається наказом з оголошенням його всім, кому було оголошено наказ про накладання стягнення.

Генеральний прокурор України здійснює контроль за обґрунтованістю і законністю застосування заохочень і дисциплінарних стягнень підлеглими прокурорами і вживає заходів до скасування безпідставних і незаконних наказів. прокурорський слідчий юридичний



ВИСНОВКИ

Виконання покладених на органи прокуратури завдань можливо лише за умови належного дотримання прокурорсько-слідчими працівниками службових обов'язків. Випадки порушення службової дисципліни завдають шкоди авторитету прокуратури, ставлять під сумнів, а іноді й унеможливлюють її соціальну роль як гаранта законності, захисника законних прав та свобод людини й інтереси держави. У цьому зв'язку підвищення й підтримання авторитету прокуратури як гаранта законності в суспільстві найтіснішим чином пов'язано із забезпеченням дисципліни її посадових осіб.

Службова дисципліна прокурорсько-слідчих працівників становить собою комплексне правове явище і складається з двох елементів: а) відповідних правил (стандартів), які з урахуванням особливостей функціональної спрямованості прокурорської діяльності визначають і встановлюють модель належної поведінки працівника, і б) фактичного дотримання таких стандартів (правил) прокурором у своїй професійній діяльності й у позаслужбовий час.

За предметом регулювання правила (стандарти), що становлять зміст службової дисципліни прокурорів, можна класифікувати на: а) загальні (особистісні), що визначають і встановлюють належні (необхідні) для прокурорської роботи моральні якості; б) ті, що регулюють службову діяльність і поведінку прокурорів; в) ті, що регулюють позаслужбову діяльність і поведінку прокурорів.

Одним із засобів забезпечення службової дисципліни прокурорів і слідчих є застосування (можливість застосування) заходів дисциплінарного впливу. Це не єдиний, але досить ефективний метод боротьби з порушеннями дисципліни.

...