Административная ответственность за правонарушения в области строительства

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Виды административно-наказуемых правонарушений в сфере строительства

1.1 Основные подходы к классификации административных правонарушений в сфере строительства

1.2 Особенности административной ответственности за различные правонарушения в области строительства

2. Особенности административной ответственности за отдельные виды правонарушений в области строительства

2.1 Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства

2.2 Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию

2.3 Нарушение, связанное с отсутствием свидетельства о допуске к строительным работам

Заключение

Список используемой литературы



Введение

Одной из юридических мер охраны общественных отношений является административная ответственность. При этом стоит отметить, что в последние годы законодатель всё чаще прибегает к данным мерам в целях защиты и обеспечения соблюдения, установленных государством нормативных правил осуществления соответствующего вида деятельности. В условиях стремительно развивающегося строительного рынка, к сожалению, нередки случаи, когда хозяйствующие субъекты не справляются с надлежащим исполнением возложенных на себя прав и обязанностей и допускают административные правонарушения. В этой связи исследование действующего законодательства, предусматривающего административную ответственность за правонарушения в сфере строительства, приобретает особую актуальность и значимость.

Последствия безответственного поведения участников строительного рынка - тысячи человеческих трагедий. Все это свидетельствует о насущной необходимости вмешательства государства в общественные отношения, возникающие в области строительства. Такое вмешательство должно осуществляться по нескольким направлениям. Прежде всего, необходимо «облачить» общественные отношения в «правовые одежды», затем определить, какие органы исполнительной власти должны осуществлять регулирование в строительной отрасли, и закрепить их полномочия. Наконец, должен эффективно действовать такой мощнейший регулятор, как юридическая ответственность.

К сожалению, приходится констатировать, что действующие нормативные установления соблюдаются далеко не всегда. Во многом это связано с тем, что не в полной мере используется потенциал, заложенный в административно-деликтном праве, хотя административная ответственность является одним из способов обеспечения соблюдения всеми участниками правоотношений нормативных правил. В соответствии с ч. 1 ст. 3.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее -- КоАП РФ) административные наказания назначаются с целью предупредить совершение новых административных правонарушений не только наказанным лицом, но и другими лицами.

Из анализа структуры особенной части КоАП РФ, следует, что законодатель не стал выделять в отдельную главу административные правонарушения в сфере строительства. Вместе с тем, он посчитал целесообразным объединить соответствующие правонарушения с аналогичными, затрагивающими сферу промышленности и энергетики, объединив их в самостоятельную главу 9 «Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике».

Объектом данного исследования являются правовые отношения, возникающие в результате совершения правонарушений в области строительства.

Предметом данного исследования являются административно-правовые нормы, регулирующие административную ответственность за правонарушения в области строительства.

Цель работы - исследование административной ответственности в области строительства.

Задачи исследования:

-исследовать основные подходы к классификации административных правонарушений в сфере строительства;

-раскрыть особенности административной ответственности за различные правонарушения в области строительства;

-дать характеристику административной ответственности за отдельные виды правонарушений в области строительства.



1. Виды административно-наказуемых правонарушений в сфере строительства

1.1 Основные подходы к классификации административных правонарушений в сфере строительства

Строительная деятельность, отличаясь своей длительностью, многообразием и потенциально агрессивным воздействием на окружающую среду и отдельные ее компоненты, подвергается правовому регулированию нормами материального, процедурного характера, нарушение которых влечет различные меры ответственности. Наиболее распространенным видом юридической ответственности в сфере строительства является административная ответственность, урегулированная нормами КоАП РФ и соответствующими законами субъектов РФ.

Отдельные вопросы административной ответственности в сфере строительства были предметом специальных исследований с позиции правонарушений в области строительства, земельных правонарушений, в определенной степени - и экологических правонарушений.

Например, Г.Д. Денисова считает, что административная ответственность в области строительства имеет место в случае нарушения требований административного и градостроительного законодательства, соответственно, и объектом административного правонарушения в области строительства являются общественные отношения, регулируемые административным и градостроительным законодательством .

В.И. Бочков уже более широко подходит к определению объектов административного правонарушения в строительстве, считая, что это общественные отношения, возникающие в связи с проведением изыскательских работ, выделением земельных участков, проектированием, строительством и приемкой в эксплуатацию объектов капитального строительства.

В то же время при определении родового объекта административных правонарушений В.И. Бочков считает, что это общественные отношения, урегулированные строительным законодательством и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, принятыми в соответствии с указанным законодательством, что исключает отнесение к рассматриваемой группе административных правонарушений, например, самовольного занятия земельного или лесного участка.

В.И. Бочков классифицирует административные правонарушения в строительстве по объекту на непосредственно общественные отношения, урегулированные градостроительным законодательством, и общественные отношения, урегулированные другими отраслями и институтами права, но возникающие в связи с осуществлением строительства объектов капитального строительства .

А.В. Кропочева считает, что на охрану исключительно отношений в области капитального строительства направлены нормы, зафиксированные в ст. 9.4, 9.5 и 9.5.1 КоАП РФ, кроме того, в Кодексе закреплены составы правонарушений, объект которых включает, наряду с отношениями в области капитального строительства, отношения в других сферах жизни общества .

Типизация административных правонарушений по объекту посягательства представляется заслуживающей внимания, поскольку позволяет выявить особенности данного элемента состава правонарушения и решить вопрос о применимости определенных норм к регулированию соответствующего общественного отношения.

Ответственность за правонарушения в сфере строительства предусмотрена в статьях КоАП РФ, рассредоточенных в различных его главах, что объясняется сложностью, многоаспектностью объекта правонарушений, причинно-следственными связями правоотношений по застройке земель.

При строительстве возникают различные по правовой природе общественные отношения. В зависимости от родового объекта, а также с учетом предмета противоправного деяния можно говорить об эколого-административных (земельно-административных в частности) правонарушениях и всех иных правонарушениях.

Объектом противоправного деяния, составляющего первую группу правонарушений, являются непосредственно экологические отношения, т.е. общественные отношения по поводу окружающей среды в целом и ее отдельных компонентов, регулируемые и охраняемые нормами права . Например, незаконным является строительство, реконструкция объектов на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения без положительного заключения государственной экологической экспертизы на проектную документацию (гл. III Федерального закона "Об экологической экспертизе" ). Нарушение требований законодательства об экологической экспертизе влечет административную ответственность, специально предусмотренную в ст. 8.1 КоАП РФ.

По механизму оказания негативного воздействия на окружающую природную среду В.Г. Абрамов считает необходимым в противоправном деянии - административном экологическом деликте различать непосредственное и опосредованное воздействие на нее. Нарушение экологических требований при планировании, проектировании или вводе в эксплуатацию объектов хозяйственного назначения автор относит к противоправным деяниям, оказывающим опосредованное влияние на окружающую природную среду . Такое утверждение нельзя признать обоснованным, поскольку нарушение экологических требований, особенно при вводе в эксплуатацию объектов хозяйственного назначения, может вызывать непосредственные негативные изменения окружающей среды.

Иные противоправные посягательства в сфере строительства и реконструкции объектов недвижимости (не эколого-административные) имеют своим объектом общественные отношения в данной сфере жизнедеятельности и характеризуются нарушениями строительных норм и правил, требований промышленной безопасности, правил по охране труда, правил устройства и безопасной эксплуатации строительной техники, технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в т.ч. при применении строительных материалов (изделий), и т.п.

Другим основанием для классификации административных правонарушений может быть субъект правонарушения.

В сфере строительства в зависимости от правового статуса субъекта в отношениях природопользования и его влияния на квалификацию правонарушения возможно выделение административных правонарушений, где правонарушителем является:

а) природопользователь либо лицо, обладающее правом распоряжения природным объектом;

б) лицо, не имеющее права на природный объект;

в) как природопользователь, так и лицо, не являющееся правообладателем земельных участков или иных природных объектов.

К первой группе относятся такие правонарушения, как пользование недрами с нарушением условий, предусмотренных лицензией на пользование недрами, и (или) требований утвержденного в установленном порядке технического проекта (ч. 2 ст. 7.3); незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения (ст. 7.16); неиспользование земельного участка для строительства в течение установленного срока (ч. 1 ст. 8.8) и др.

Ко второй - самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без оформленных в установленном порядке правоустанавливающих документов на землю (ст. 7.1); пользование недрами без лицензии на пользование недрами (ч. 1 ст. 7.3); самовольное занятие лесных участков (ст. 7.9) и др.

В то же время для привлечения к административной ответственности во многих случаях наличие/отсутствие у правонарушителя надлежащим образом оформленного права на использование природного объекта (его части) не имеет квалифицирующего значения, например, при совершении правонарушений, ответственность за которые предусмотрена главой 9 КоАП РФ ("Административные правонарушения в промышленности, строительстве и энергетике").

1.2. Особенности административной ответственности за различные правонарушения в области строительства

В КоАП включены свыше 60 составов правонарушений, которые могут иметь место при строительстве. В зависимости от характера противоправности, можно выделить две группы правонарушений. Одни административно-наказуемые деяния характеризуются нарушением условий и положений индивидуальных актов (ч. 2 ст. 7.3, 7.6, ч. 2 ст. 8.4, 7.9, 8.7, ч. 2 ст. 8.8, ч. 2 ст. 8.13, ч. 1 ст. 8.17, ч. 2 ст. 8.21, ч. 4 ст. 8.25, 9.1, 10.9, ч. 4 ст. 14.1).

Среди индивидуальных актов, выполнение условий которых обеспечивается нормами об административной ответственности, называются решения о предоставлении природных объектов в пользование, договоры на природопользование, лицензии, технические проекты разработки месторождений полезных ископаемых, проекты мелиоративных работ, иная проектная документация.

Принятие таких индивидуальных актов происходит в результате развития в основном публичных отношений, и их охрана нормами КоАП РФ вызвана потребностью обеспечения надлежащего использования природных объектов в целях застройки, находящихся в собственности государственных или муниципальных образований, в интересах неопределенного круга лиц и безопасности возводимых объектов капитального строительства.

В связи со значительной степенью правового регулирования отношений по возведению зданий, сооружений вторую (многочисленную) группу административных правонарушений составляют противоправные деяния, объективная сторона которых характеризуется нарушением, несоблюдением требований, содержащихся в нормативных правовых актах, или иных требований, соблюдение которых обеспечивается правовыми нормами. Квалификация противоправности правонарушений в сфере строительства осложнена существующими в КоАП формулировками составов правонарушений, не являющимися однородными. Предусмотрена ответственность за нарушение требований и обязательных требований, правил, стандартов, режима, норм.

Эта разновидность правонарушений, в свою очередь, может быть представлена как состоящая из 5 групп.

Во-первых, за нарушение требований разрешительной системы предусмотрена ответственность по ст. 7.1 (в части использования земельного участка без документов, разрешающих осуществление хозяйственной деятельности), ч. 1 ст. 7.3, 7.4 (при размещении без разрешения в местах залегания полезных ископаемых подземных сооружений), 7.9, 7.14, ч. 2 ст. 8.21, ч. 1 ст. 9.5.1, 9.9, ч. 3 ст. 10.10, 13.3, 13.9, 14.1 КоАП РФ.

Статья 14.1 предусматривает административную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна), или с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Несмотря на отмену в целом лицензирования в строительной сфере и замену ее саморегулированием, отдельные виды деятельности продолжают лицензироваться (например, производство маркшейдерских работ) .

Во-вторых, за нарушение требований к технологии, порядку осуществления строительства и реконструкции закреплена ответственность в ст. 6.3, 6.4, 8.1, ч. 1 ст. 8.4, ч. 4, 5 ст. 8.13, ч. 3 ст. 8.17, 9.2, 9.4, 9.5, 9.7, 9.13, 9.16, 10.10, 11.20, 13.7 КоАП РФ.

В-третьих, административная ответственность наступает за нарушение особого режима использования и (или) охраны отдельных объектов, как природных, так и созданных человеком. Специальные нормы предусмотрены в ч. 3 ст. 7.2, ст. 7.4, 7.13, 7.14.2, 8.6, ч. 2 ст. 8.12, 8.39, 8.42, 9.8, 9.10, 11.21, 13.5, 18.1, 18.2, 18.3, 20.19 КоАП РФ.

В-четвертых, за нарушение положений нормативных правовых актов о порядке использования природных объектов, требований охраны окружающей среды и отдельных ее компонентов в процессе строительства и реконструкции объектов недвижимости установлена ответственность в ст. 7.1, 7.4 (в части необеспечения сохранности особо охраняемых территорий и объектов окружающей среды при пользовании недрами), 7.9 (самовольное занятие лесных участков), 8.8, 8.13, 8.12.1, ч. 2 ст. 8.14, ч. 1, 3 ст. 8.17, ч. 3 ст. 8.21, 8.24, 8.28 - 8.30, 8.33, 8.38, 8.39 КоАП РФ.

В-пятых, за нарушение порядка предоставления природных объектов установлена ответственность в ст. 8.24, 19.9 КоАП РФ.

До декабря 2013 г. нормы КоАП предусматривали ответственность только за нарушение порядка предоставления гражданам, юридическим лицам лесов, земельных участков в водоохранных зонах и за незаконное предоставление земельных участков из состава земель историко-культурного назначения. Тем самым обеспечивалась охрана административно-правовыми нормами установленного законодательством порядка предоставления незначительного количества природных объектов.

Предметом названных видов административных правонарушений признавались лес, водоохранные зоны и земли историко-культурного назначения. Федеральным законом от 02.12.2013 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" были внесены изменения в КоАП РФ (ст. 7.16, 8.12, 9.19), которыми в определенной степени были устранены существовавшие долгое время недочеты в правовом регулировании административной ответственности за нарушение порядка предоставления природных объектов. Названным Законом была введена общая норма об ответственности за нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов. В то же время законодатель оставил без внимания участки недр, которые также могут использоваться частными лицами при их предоставлении компетентными органами.

Отношения по предоставлению природных объектов третьим лицам - общественные отношения по реализации публичным собственником своих правомочий через деятельность уполномоченных органов и их должностных лиц. Отсутствие административной ответственности за нарушение должностным лицом порядка предоставления недр и непосредственное нарушение в данном случае трудовой дисциплины, влечет предположение о привлечении этого лица к дисциплинарной ответственности.

В целом изменения, внесенные в КоАП РФ ФЗ от 02.12.2013 N 342-ФЗ "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" можно охарактеризовать как положительные, направленные на устранение существовавших пробелов и недочетов в правовом регулировании обеспечения порядка предоставления природных объектов, но и их принятие не обеспечило системную согласованность норм в рассматриваемой сфере.

Таким образом, при осуществлении мероприятий государственного строительного надзора должностными лицами государственного органа власти могут быть выявлены нарушения при осуществлении строительства, реконструкции, за которые в соответствии с КоАП РФ предусмотрена административная ответственность.

В соответствии со статьей 2.1 КоАП РФ административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.

Юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если установлено, что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта Российской Федерации предусмотрена административная ответственность, но данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.



2. Особенности административной ответственности за отдельные виды правонарушений в области строительства

2.1 Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства

Ответственность за нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства регулируется ст. 9.4 КоАП РФ.

Цель данной статьи - обеспечение безопасности жизни и здоровья людей, охраны окружающей среды, эксплуатационной надежности возводимых зданий, строений и сооружений.

Объектом правонарушений, предусмотренных данной статьей, являются отношения, связанные с соблюдением требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий).

Правовое регулирование отношений в области строительства осуществляется:

-Градостроительным кодексом РФ (далее - ГрК РФ);

-Федеральным законом от 17 ноября 1995 г. N 169-ФЗ "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" ;

-Правилами выдачи разрешений на строительство объектов недвижимости федерального значения, а также объектов недвижимости на территориях объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2000 г. N 221 ;

-Постановлением Правительства РФ от 5 марта 2007 г. N 145 "О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий" , а также иными нормативными правовыми актами в сфере градостроительной деятельности.

В соответствии с Приказом Министерства регионального развития РФ от 30 декабря 2009 г. N 624 утвержден Перечень видов работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства .

Федеральный закон от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ "Технический регламент безопасности зданий и сооружений" , сфера применения которого распространяется на здания и сооружения любого назначения и на все этапы жизненного цикла здания или сооружения (ст. 3), устанавливает требования, связанные с обеспечением всех видов безопасности в области строительства.

Органы исполнительной власти, уполномоченные в сфере государственного строительного надзора, при установлении несоответствия продукции требованиям технического регламента и отсутствия на предприятии стройиндустрии условий, обеспечивающих выпуск стандартной продукции, выдают предприятию предписание о запрещении поставки продукции данного наименования до устранения отступлений. Кроме того, в соответствии со ст. 27.16 КоАП РФ указанные органы могут временно запретить деятельность предприятия, производственного участка, имея в виду административное наказание в виде приостановления деятельности на срок до 90 суток.

Объективная сторона правонарушений, предусмотренных данной статьей, состоит в несоблюдении требований проектной документации, технических регламентов, обязательных требований стандартов, строительных норм и правил, других нормативных документов в области строительства при строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства, включая применение строительных материалов (изделий). Ответственность по ч. 1 ст.9.4 КоАП РФ наступает лишь в случаях, когда нарушение требований нормативных документов не затрагивает конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей, а также безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения. В других случаях ответственность наступает по ч. 2 данной статьи.

Субъектом ответственности могут быть как граждане и должностные лица, так и индивидуальные предприниматели и юридические лица.

Нужно отметить, что нормы ГрК РФ позволяют считать и застройщика, и подрядчика надлежащими субъектами административной ответственности по ст. 9.4 КоАП РФ. При этом судам следует внимательно анализировать фактические обстоятельства дела. В судебной практике встречаются дела, когда заявитель при обращении в суд считает, что субъектом административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.4 КоАП РФ, является застройщик земельного участка, а не генподрядчик, который выполняет строительно-монтажные работы на основании заключенного договора подряда и на основании представленной застройщиком проектной документации. Так, департаментом градостроительства была проведена проверка организационно-правового порядка строительства на объекте "Торгово-ресторанный комплекс", в ходе которой выявлено, что строительство объекта осуществляется по проектной документации, не имеющей положительного заключения государственной экспертизы проекта, и с отступлением от проекта (увеличена этажность здания); отсутствует разрешение на строительство четырехэтажного здания; на объекте отсутствуют приказы о назначении за ответственных технический надзор и производство работ лиц; общий журнал производства работ не ведется надлежащим образом, не заполнены графы об ответственных лицах на объекте, не вносятся записи об оформлении актов на скрытые работы, отсутствуют лицензии на строительство и на выполнение функций заказчика; на территории строительной площадки не убирается строительный мусор, о чем составлен акт проверки с предложением устранить выявленные нарушения при производстве строительно-монтажных работ.

По фактам выявленных нарушений в отношении генерального подрядчика надзорный орган возбудил административно-юрисдикционное производство и привлек его к административной ответственности.

Уполномоченным органом в ходе проверки соблюдения организационно-правового порядка при строительстве объекта было установлено, что в нарушение требований ст. 29 ГрК РФ и Постановления Правительства РФ от 27.12.2000 N 1008 "О порядке проведения государственной экспертизы и утверждения градостроительной, предпроектной и проектной документации" обществом осуществляются строительно-монтажные работы по проектной документации без положительного заключения Государственной вневедомственной экспертизы проектов. Данные обстоятельства нашли отражение в протоколе об административном правонарушении, затем в постановлении о привлечении к административной ответственности, предусмотренной ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ.

Общество не согласилось с данным Постановлением и оспорило его в судебном порядке. Арбитражные суды всех трех инстанций на основе анализа и оценки имеющихся в деле доказательств правомерно отказали обществу в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на следующие положения.

Судами установлено и подтверждается материалами дела, что постановлением администрации г. Владивостока ООО "Т" передан в аренду земельный участок и разрешено строительство торгово-ресторанного комплекса. На основании соглашения права и обязанности по договору аренды названного земельного участка переданы ООО "РА" с последующей регистрацией права аренды в установленном законом порядке. Разрешение на строительство торгово-ресторанного комплекса переоформлено на ООО "РА".

В силу ст. 1 ГрК РФ застройщиком признается физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство объекта капитального строительства. Следовательно, застройщиком земельного участка является ООО "РА". При этом непосредственное осуществление строительства другим лицом по договору подряда не влечет утрату застройщиком своего статуса.

Довод заявителя кассационной жалобы о том, что субъектом правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, является фактический исполнитель строительно-монтажных работ - в данном случае ООО "У", выполняющий строительство объекта в соответствии с заключенным с обществом договором подряда, является несостоятельным. Пунктом 1.1 названного договора предусмотрено, что генподрядчик (ООО "У") обязуется выполнить собственными и привлеченными силами и средствами работы по строительству объекта в соответствии с условиями договора, заданием заказчика (ООО "РА"), проектной документацией и сметой. Проектная документация, согласно п. 1.4 договора, предоставляется генподрядчику заказчиком.

Таким образом, в данном деле застройщик был признан субъектом административной ответственности.

Другой пример определения субъекта административного правонарушения. ФГУП "Д" обратилось в Арбитражный суд Хабаровского края с заявлением о признании незаконным и отмене постановления инспекции государственного архитектурно-строительного надзора Правительства Хабаровского края (далее - Инспекция) о правонарушении в области строительства, которым назначено административное наказание по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ в виде штрафа.

Решением суда требование заявителя удовлетворено. Оспариваемое постановление инспекции признано незаконным и отменено, поскольку последней неверно определен субъект административного правонарушения, ответственность за которое установлена названной выше нормой Кодекса.

Не согласившись с принятым по делу судебным актом, Инспекция заявила кассационную жалобу, в которой просит суд отменить и принять новое решение об отказе в удовлетворении заявления юридического лица. В обоснование доводов жалобы заявитель указывает на то, что судом неправильно применена ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, а также выводы суда не соответствуют фактическим обстоятельствам дела. Как полагает Инспекция, вина ФГУП "Д" как генерального подрядчика заключается в его бездействии, выразившемся в отсутствии контроля за качеством работ на строительстве газопровода. административный нарушение ответственность строительство

Инспекция в отношении ФГУП "Д" в пределах предоставленных ей ст. 23.56 КоАП РФ полномочий составила протокол по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, которым зафиксирован факт нарушения нормативных документов в области строительства при выполнении строительно-монтажных работ на трубосварочной базе.

Руководителем Инспекции вынесено постановление, в соответствии с которым юридическое лицо привлечено к административной ответственности по названной выше норме.

Согласно ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, нарушение обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства при выполнении инженерных изысканий, проектных, строительно-монтажных работ влечет наложение административного штрафа на юридических лиц от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда.

Удовлетворяя требования заявителя, суд исходил из того, что непосредственным исполнителем работ являлся субподрядчик - ФГУП "УС", на которое согласно договору субподряда возложены обязанности по выполнению строительно-монтажных работ, а также по обеспечению производства и качества работ в соответствии с техническими требованиями договора и действующими СНиП. Как установлено судом и подтверждается материалами дела, между ОАО "Г" и ФГУП "Д" заключен договор подряда, согласно которому первое юридическое лицо (Заказчик) поручает, а второе (Генподрядчик) - принимает на себя генеральный подряд на строительство объекта "Газопровод". Со своей стороны Генподрядчик заключил договор субподряда с ФГУП "Р", предметом которого является выполнение последним и привлеченными им организациями строительно-монтажных работ. Факт нарушения последним требований СНиП 3.01.01-85 "Организация строительного производства" не оспаривается лицами, участвующими в деле. На этом основании суд пришел к обоснованному выводу о том, что Инспекцией установлен факт административного нарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, но неверно определен субъект данного правонарушения, поскольку ФГУП "Д" не являлось фактическим исполнителем строительно-монтажных работ и, следовательно, не могло допустить нарушения, зафиксированные в протоколе .

Учитывая изложенное, суды признали исполнителя - субподрядчика - надлежащим субъектом административной ответственности по данному составу.

Суды арбитражной системы при рассмотрении дел данной категории детально исследуют вопрос о надлежащем субъекте и признают ответственности таковым лишь лицо, осуществляющее процесс выполнения соответствующих работ.

Судебная практика показывает, что длящееся административное правонарушение в области строительства - выполнение работ без надлежащей документации - также квалифицируется по ст. 9.4 КоАП РФ.

Так, Общество обратилось в Арбитражный суд Ульяновской области с заявлением к инспекции государственного строительного надзора Ульяновской области об обжаловании постановления о привлечении к административной ответственности по ст. 9.4 КоАП РФ.

Заявитель жалобы со ссылкой на ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ что состав вменяемого правонарушения в действиях общества отсутствует, так как спорные работы (монтаж электрооборудования) на момент проверки не были окончены. Как следует из материалов дела, инспекция провела проверку соответствия выполнения строительно-монтажных работ требованиям нормативных документов и проектной документации на объекте капитального строительства восьмидесятиквартирного жилого дома.

Согласно акту проверки провода внутренней электропроводки расположены по верхним торцам межкомнатных перегородок, а также над оконными перемычками (под плитами перекрытия) в осях 7-13; А-Д, что является нарушением проекта N 02-06-ЭЛ. Кроме того, кабели внутренней электропроводки уложены не по стенам в бороздках и нишах, а по торцам внутренних стен и перегородок под железобетонными плитами перекрытия, что является нарушением п. 2.25 СНиП 3.05.06-85.

В соответствии с договором подряда электромонтажные работы выполняло другое лицо, ООО "П". Усмотрев в действиях общества признаки состава административного правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ, главный специалист-госинспектор в присутствии генерального директора общества составил протокол об административном правонарушении, а заместитель начальника инспекции принял постановление о назначении обществу наказания в виде взыскания 30000 руб. штрафа. Посчитав названное постановление незаконным, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о его отмене.

Суды всех трех инстанций отказали обществу в удовлетворении заявленных требований. Усмотрев в его действиях нарушение строительных норм и проектной документации при осуществлении электромонтажных работ, они признали доказанным наличие в действиях общества состава административного правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ. Исходя из смысла вменяемой правовой нормы объективная сторона правонарушения заключается в проведении работ в рамках строительства с нарушением обязательных требований государственных стандартов, технических условий, строительных норм и правил, утвержденных проектов, других нормативных документов в области строительства. В связи с этим административную ответственность несет лицо, осуществляющее процесс выполнения указанных работ.

Факт нарушения обществом обязательных требований строительных норм и проектной документации, т.е. совершения обществом административного правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 9.4 КоАП, судами установлен и подтверждается материалами дела.

Таким образом, суды правомерно отказали обществу в удовлетворении заявленных требований. Довод заявителя о том, что в его действиях отсутствует состав вмененного правонарушения, так как рассматриваемые работы на момент проверки еще не были приняты заказчиком, является несостоятельным, поскольку данное обстоятельство не влияет на квалификацию правонарушения, предусмотренного в ч. 1 ст. 9.4 КоАП .

Правонарушения, предусмотренные данной ст. 9.4 КоАП РФ, по своему составу являются формальными и не требуют наступления вредных последствий. С субъективной стороны правонарушения характеризуются только умышленной виной.

Дела об административных правонарушениях рассматриваются должностными лицами органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный строительный надзор (ст. 23.56), а в случае необходимости применения наказания в виде административного приостановления деятельности (ч. 2 ст. 23.1) - судьями арбитражных судов. Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).

2.2 Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию

Ответственность за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию регулируется ст. 9.5 КоАП РФ.

Цель данной статьи - обеспечение качества строительства, эксплуатационной надежности зданий, строений и сооружений.

Объектом посягательства правонарушений, предусмотренных данной статьей, является установленный государством порядок строительства зданий и сооружений производственного и непроизводственного назначения, в том числе жилых зданий, а также объектов индивидуального строительства, приемки и ввода указанных объектов строительства в эксплуатацию. Опасность самовольного (без соответствующего разрешения) строительства состоит в том, что в результате таких действий затрудняется осуществление планов архитектурной планировки и застройки городов и иных поселений, искажается их облик, нарушаются права и интересы других граждан, создается угроза общественной, в частности экологической, пожарной безопасности.

Правовое регулирование отношений в области строительства осуществляется ГрК РФ и иными нормативными правовыми актами РФ.

Строительство зданий, строений и сооружений, их частей осуществляется на основе проектной документации, которая разрабатывается в соответствии с градостроительной документацией, со строительными нормами и правилами, согласовывается с органами архитектуры и градостроительства, органами государственного строительного надзора.

Согласно ст. 51 ГрК РФ разрешение на строительство выдается уполномоченными федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления для строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, при размещении которых допускается изъятие, в том числе путем выкупа, земельных участков.

Уполномоченный на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проверяет наличие необходимых документов, а также соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям, после чего выдает разрешение на строительство объекта или отказывает в его выдаче с указанием причин. Отказ в выдаче разрешения может быть оспорен застройщиком в судебном порядке. Разрешение на строительство выдается на срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства. Разрешение на индивидуальное жилищное строительство выдается на десять лет. Этот срок может быть продлен органом, выдавшим разрешение на строительство.

Объективная сторона правонарушения состоит в совершении действий по строительству объекта без соответствующего разрешения.

Правовое регулирование процессов приемки и ввода в эксплуатацию законченных строительством объектов, в том числе жилищно-гражданских объектов, осуществляется нормативными документами: СНиП N 3.01.04-87 "Приемка в эксплуатацию законченных строительством объектов. Основные положения" , ГрК РФ, ст. 55 которого предусматривает, что ввод объекта в эксплуатацию осуществляется после получения в установленном порядке соответствующего разрешения. Выдача разрешения на ввод объекта в эксплуатацию осуществляется органом, выдавшим разрешение на строительство. Разрешение на ввод объекта в эксплуатацию удостоверяет выполнение строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного, отремонтированного объекта капитального строительства градостроительному плану земельного участка и проектной документации.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 9.5 КоАП РФ, состоит в несоблюдении установленных правил приемки и ввода объектов в эксплуатацию. Федеральный закон "Об архитектурной деятельности в Российской Федерации" определяет обязанности лица, намеревающегося осуществить строительство архитектурного объекта, основания для выдачи архитектурно-планировочного задания, порядок его выдачи, основания отказа в выдаче этого задания, порядок обжалования отказа. Архитектурный проект является документом, обязательным для всех участников его реализации со дня получения разрешения на строительство. Контроль за реализацией архитектурного проекта осуществляется застройщиком, автором архитектурного проекта в порядке авторского надзора за строительством архитектурного объекта, органам государственного строительного надзора, а также соответствующими органами архитектуры и градостроительства.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного ч. 3 данной статьи, состоит в несоблюдении должностными лицами органов местного самоуправления установленного порядка выдачи разрешений на строительство, а органами архитектуры и градостроительства - архитектурно-планировочных заданий.

Субъектом правонарушений могут быть граждане, должностные и юридические лица.

Так, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании незаконным и отмене постановления органа строительного надзора о привлечении к ответственности по вышеназванной статье.

Материалами дела установлено, что проведенная проверка выявила несоответствие объекта капитального строительства "Реконструкция спального корпуса оздоровительной базы " требованиям технических регламентов, иных нормативных правовых актов и проектной документации.

Арбитражные суды трех инстанций правильно указали, что именно общество является субъектом данного правонарушения, виновно как застройщик в несоблюдении требований нормативных документов в области строительства. Общество не соглашается с решениями судов, считая, что ч. 1 ст. 9.5 КоАП РФ установлена ответственность за строительство без разрешения зданий и сооружений, т.е. за действия, длящиеся и незавершенные. В сложившейся ситуации объект уже построен, работы не ведутся, а если нет действий по ведению строительства, то и нет деликта. Однако такой довод не находит подтверждения в самой правовой конструкции статьи, поскольку факт скорости возведения самовольно построенного объекта и завершение строительства без предусмотренной законом разрешительной документации не освобождают общество от ответственности .

Правонарушения, предусмотренные рассматриваемой статьей, характеризуются умышленной виной. Дела об административных правонарушениях рассматривают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченные осуществлять государственный строительный надзор (ст. 23.56). Протоколы об административных правонарушениях составляют должностные лица указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).

2.3 Нарушение, связанное с отсутствием свидетельства о допуске к строительным работам

Ст. 9.5.1 КоАП РФ регулирует ответственность за нарушение "Выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ". Цель статьи - обеспечить мерами административного принуждения выполнение строительных норм и правил при проведении инженерных изысканий, подготовке проектной документации, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального строительства. Согласно ст. 52 ГрК РФ строительство может осуществляться либо застройщиком, либо привлекаемым застройщиком или заказчиком на основе договора физическим или юридическим лицом, соответствующим установленным требованиям проектной документации, технических регламентов, техники безопасности.

В этой же статье (ч. 2) установлено, что виды работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые влияют на безопасность объектов капитального строительства, должны выполняться только индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами, имеющими выданные саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам. Иные виды указанных работ могут выполняться любыми физическими или юридическими лицами. Перечень видов работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, утверждается Министерством регионального развития РФ.

В соответствии с ГрК РФ значительная часть требований, направленных на обеспечение безопасности видов работ в области строительства и устранения их вредного влияния на здоровье граждан, окружающую среду, включая животных и растительный мир, состояние объектов культурного наследия и т.п., с 1 января 2009 г. определяется саморегулируемыми организациями, основанными на членстве индивидуальных предпринимателей и (или) юридических лиц, занимающихся конкретными видами работ в области капитального строительства. При этом саморегулируемые организации должны действовать на основании критериев, устанавливаемых соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

Согласно ст. 55.5 ГрК РФ саморегулируемая организация обязана разработать и утвердить требования к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность строительных работ. Кроме того, саморегулируемая организация обязана определить порядок контроля за деятельностью своих членов по исполнению требований, установленных в документах этой организации, в том числе стандартов - правил выполнения соответствующих работ в соответствии с законодательством РФ о техническом регулировании. Кроме того, саморегулируемая организация должна утвердить правила саморегулирования - документ, устанавливающий требования к предпринимательской деятельности ее членов, за исключением требований, установленных законодательством РФ о техническом регулировании. Требования к выдаче свидетельств о допуске должны быть определены в отношении каждого из видов работ. В Градостроительном кодексе РФ определены основные требования, которым должны следовать саморегулируемые организации при выдаче свидетельств о допуске к конкретному виду работ.

Объекты административного правонарушения - общественные отношения в сфере капитального строительства. Объективная сторона состоит в невыполнении или отступлении от утвержденных саморегулируемой организацией норм и правил, отраженных в свидетельстве о допуске к конкретному виду работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, а также в отсутствии свидетельства о допуске к таким работам. В ст. 9.5.1 КоАП РФ речь идет о работах по подготовке проектной документации, строительству и других, перечень которых приведен в ч. 1 статьи, без свидетельства о допуске к конкретному виду работ, если такой документ является обязательным (ч. 1), а также о несоблюдении при выполнении соответствующего вида работ необходимых требований к выдаче свидетельства и о допуске к работам (ч. 2). В ч. 3 ст. 9.5.1 КоАП РФ предусмотрена повышенная административная ответственность за повторное в течение года несоблюдение минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к работам, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства. Эти требования ныне определены в Техническом регламенте о безопасности зданий и сооружений.

Субъектом административной ответственности по данной статье может быть только индивидуальный предприниматель или юридическое лицо, деятельность которых связана с капитальным строительством. Субъективная сторона - вина в форме умысла.

Составы административных правонарушений по данной статье следует отличать от составов административных правонарушений, предусмотренных ст. 9.5 КоАП РФ, как по субъектам, так и по объективной стороне, поскольку в рассматриваемой статье имеют место специальные составы правонарушений (нарушение членами саморегулируемых организаций установленных этими организациями в пределах их компетенции, определенной ГрК РФ, требований при выдаче свидетельств о допуске к определенному виду работ в области капитального строительства).

Дела об административных правонарушениях по данной статье рассматривают должностные лица органов исполнительной власти, уполномоченных осуществлять государственный строительный надзор (ст. 23.56), а в отношении саморегулируемых организаций - должностные лица федерального органа исполнительной власти, уполномоченного осуществлять государственный контроль (надзор) за деятельностью саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (ст. 23.69). По ч. 3 данной статьи при необходимости применения административного приостановления деятельности дело рассматривает судья арбитражного суда (ч. 3 ст. 23.1). Протоколы составляются должностными лицами указанных выше органов (ч. 1 ст. 28.3).

Таким образом, административная ответственность за правонарушения в области строительства определяется следующими статьями КоАП РФ:

-статья 9.4. Нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий);

-статья 9.5. Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию;

-статья 9.5.1. Выполнение инженерных изысканий, подготовка проектной документации, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства без свидетельства о допуске к соответствующим видам работ или с нарушением минимально необходимых требований к выдаче свидетельств о допуске к соответствующим видам работ.



Заключение

Административной ответственности в сфере строительства в главе 9 КоАП РФ посвящены всего три статьи: 9.4, 9.5 и 9.5.1.

В статье 9.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение обязательных требований в области строительства и применения строительных материалов (изделий).

Ответственность по ч. 1 ст. 9.4 КоАП РФ наступает лишь в случаях, когда нарушение требований нормативных документов: не повлекло отступления от проектных значений параметров зданий и сооружений; не затронуло конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности объектов капитального строительства и (или) их частей или безопасность строительных конструкций, участков сетей инженерно-технического обеспечения; не повлекло причинение вреда жизни или здоровью граждан. В других случаях ответственность наступает по ч. 2 ст. 9.4 КоАП РФ, если указанное правонарушение не совершено повторно, так как в таком случае она квалифицируется по ч. 3 ст. 9.4 КоАП РФ.

Статья 9.5 КоАП РФ предусматривает наступление административной ответственности за нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию. Часть 1 данной статьи предусматривает ответственность за строительство, реконструкцию объектов капитального строительства без разрешения на строительство в случае, если для осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства предусмотрено получение разрешений на строительство.

...