Органы исполнительной власти Российской Федерации

Общеизвестно, что теория разделения властей предусматривает наличие трех ветвей - законодательной, исполнительной и судебной.0 Общие правовые начала организации и деятельности каждой из ветвей изложены в Конституции Российской Федерации. Представляется, что, несмотря на равнозначность этих ветвей, исполнительная власть, как это ни парадоксально, незаслуженно находится в тени юридической науки. Даже если обращаться к диссертационным исследованиям, нетрудно увидеть, что большинство из них направлено на формулирование практических рекомендаций по совершенствованию направлений деятельности органов исполнительной власти. «Острые углы» же обойдены вниманием. Так, например, К.В. Агалов уточняет понятие органа исполнительной власти «как составной части государственного аппарата, осуществляющего в процессе исполнительно-распорядительной деятельности организацию исполнения законов, а также контроль за их соблюдением» Система органов исполнительной власти представлена как совокупность элементов (органов) исполнительной власти, в состав которой входят: Правительство Российской Федерации; федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти [8, с.9].

Есть и более серьезные исследования. Т.В. Милушева предлагает авторское видение исполнительной власти: «самостоятельная ветвь публичной государственной власти, которая имеет организующий, универсальный, всеобщий, динамичный характер и представлена системой органов, призванных выполнять функции государства преимущественно в форме правоприменения» [25, с.14]. Н.К. Лугуева обосновывает понятие института исполнительной власти - «конституционно установленный властный исполнительно-распорядительный механизм государственного управления, призванный непосредственно и практически целеполагать, организовывать и регулировать публичную жизнедеятельность людей, в которой выражаются взаимоотношения государства и его составных частей, конкретных личностей и их коллективов» [22, с.9].

В.Н. Медведев дает определение единой системы исполнительной власти в Российской Федерации, как совокупности органов исполнительной власти Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во главе с Правительством Российской Федерации, а также как совокупности правоотношений между ними на основе единой политики правового нормотворчества и разграничения полномочий в пределах предметов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в условиях координации их деятельности Президентом Российской Федерации [24, с.9].

Н.В. Лебедева исследует категорию «организация исполнительной власти субъектов Российской Федерации» включающей, во-первых, вопросы учреждения и формирования соответствующих органов; во-вторых, вопросы установления их компетенции; в-третьих, формы и порядок их деятельности; в-четвертых, материально-процессуальные инструменты их взаимодействия между собой; в-пятых, их внутреннюю иерархию; в-шестых, вопросы прохождения государственной службы в названных органах [21].

Т.М. Макосейчук считает, что организацию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации необходимо исследовать в социальном и правовом значениях. Как социальная категория она, рассматривается в трех значениях (в широком смысле). Во-первых, под организацией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации понимается правотворческая деятельность Российской Федерации и правотворческая, правоприменительная деятельность ее субъектов по формированию этих органов. Во-вторых, под организацией понимается орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в виде особого коллектива людей, в том числе должностных лиц. В-третьих, под организацией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации следует понимать деятельность этих органов [23, с.5]. И только Р.Р. Асланян представляет развернутое определение исполнительной власти как совокупность полномочий, осуществляемых специально уполномоченными государственными органами, в процессе исполнения законов в целях регулятивно-управленческого воздействия на общественные отношения, обусловленные необходимостью обеспечения нормальной жизнедеятельности общества и государства, в том числе с использованием разнообразных мер принуждения. Это сложная, разноуровневая управленческая система, построенная в соответствии с конституционным принципом федерализма [16, с.9].

Обобщая, можно выделить сущностные характеристики исполнительной власти. Во-первых, следует отметить, что в ней заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа, к которому она наиболее приближена. Как отмечает Д.Н. Бахрах, «она (исполнительная власть) необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной, административно-политической сферах, в созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов, актов высшего руководства» [12, с.66]. В этом проявляется организующий характер исполнительной власти.

Во-вторых, исполнительная власть включает в себя основную массу государственных органов и наибольшее число государственных служащих. Исполнение законов объективно требует осуществления большой по объему распорядительной деятельности. Даже дискуссии по поводу сокращения бюрократического аппарата не затрагивают основных начал организации исполнительной власти. Сравнение количества структур в различных ветвях власти приведет только к единственному выводу: любое министерство «перевесит» по числу служащих любой орган законодательной власти. Огромные людские ресурсы, задействованные в системе исполнительной власти, требуют по отношению к себе особых рычагов управления.

В-третьих, исполнительная власть обладает огромными финансовыми ресурсами. Только она непосредственно владеет денежными средствами государства и может ими распоряжаться. Законодательный орган, принимая бюджет или утверждая отчет о его исполнении, не дает непосредственных указаний, влекущих незамедлительные последствия.

В-четвертых, только исполнительная власть обладает возможностями принуждения. Судебное решение, вынесенное соответствующей инстанцией, будет реализовано должностным лицом, которое входит в структуру исполнительной власти. Приговор суда, в котором говорится о применении наказания в виде лишения свободы, исполняется соответствующими учреждениями: органами внутренних дел, органами исполнения уголовных наказаний. От задержания до конвоирования и содержания в уголовно-исполнительных учреждениях - сфера деятельности исполнительной власти. Кроме того, исполнительная власть обладает возможностью давать указания вооруженным силам, что придает ей исключительный статус.

В-пятых, в условиях развития информационного общества и сложности социальных отношений налицо зависимость гражданина от исполнительной власти, которая проявляется в востребованности социальных услуг. Органы исполнительной власти являются держателями огромных информационных ресурсов, в частности, реестра юридических лиц, реестра прав на недвижимое имущество и др. Без владения достоверной информацией гражданин станет легкой добычей мошенника. Фирма, заключающая контракт, может оказаться несуществующей; продаваемая квартира - принадлежащей другому собственнику и т.д.

Нельзя не сказать о расстановке приоритетов между законодательной и исполнительной ветвями власти. Принцип всевластия советов означал главенствующую роль представительных органов. В настоящее время ученые-юристы предлагают его скорректировать, и на это есть, как представляется, объективные причины. Так, А.Д. Керимов считает: «По нашему убеждению, ни о каком реальном равенстве законодательной, исполнительной и судебной властей сегодня не может быть и речи. Очевидно, что в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая, роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти. Конечно, в обстановке постоянно и достаточно быстро меняющейся политической ситуации баланс властей в демократических государствах характеризуется динамизмом, относительно высокой степенью подвижности. В различные периоды современной истории он не оставался стабильно-неизменным, а, напротив, постоянно менялся. Однако эти изменения были не столь значительны, ибо, несмотря ни на что, верховенство в подавляющем большинстве случаев сохранялось за исполнительной властью. Следует подчеркнуть, что это суждение не несет какой-либо оценочной и даже идеологической нагрузки. Мы просто фиксируем сложившееся положение вещей, констатируем бесспорный, как нам кажется, факт» [19].

Вышеизложенное позволяет сделать вывод, что именно исполнительная власть нуждается в постоянном и эффективном контроле со стороны общества. Система сдержек и противовесов в основном направлена на то, чтобы не допустить злоупотреблений со стороны исполнительной власти. Отсутствие контроля приводит к росту бюрократического аппарата, коррупции, мздоимству и произволу. Тем не менее роль исполнительной власти во всех государствах велика. Постоянно происходит поиск оптимальной организации системы исполнительной власти. В условиях российской действительности на исполнительную власть дополнительно ложится тяжесть проведения глубоких хозяйственных преобразований и создания рыночной экономики. Именно «в целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» был издан Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [3]. Это - обоснованный ответ нарастающей бюрократизации, заключающийся в глубокой перестройке федерального уровня власти. Его основа - функциональное разделение органов - не подвергается коренным изменениям по настоящее время. Президентом РФ В.В. Путиным был издан соответствующий Указ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [4], но и он не коснулся «стартовых» положений Указа 2004 г.

При анализе категории «исполнительная власть» обращает на себя внимание то, что большинство работ отходит от выработки ее единообразного содержания, переходя сразу же к признакам и характеристике исполнительной власти, причем основной акцент делается на институциональное воплощение - систему органов исполнительной власти. Например, К.С. Бельский под исполнительной властью понимает «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных законом случаях административное принуждение» [17, с.31].

А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов в учебнике по административному праву не ставят знака равенства между понятием исполнительной власти и системой органов, ее осуществляющих. Между тем от выделения некоей дефиниции авторы уклоняются, сосредоточившись на существенных признаках (хотя, например, приводится целый понятийный аппарат - «государственное управление», сфера государственного управления», «исполнительные органы» и т.д.). Основой их авторской концепции служит отождествление «разделения труда» и «разделения властей». При этом выделяются следующие признаки исполнительной власти [15, с.13]:

1. Самостоятельная ветвь единой государственной власти.

2. Самостоятельность проявляется только в функционально-компетенционном смысле. Ее функции связаны с практической реализацией законов в общегосударственном масштабе. При этом необходимо учитывать, что законодательством фиксируются функции и компетенция не самой исполнительной власти, а лишь субъектов, реализующих ее.

3. Исполнительная власть - непременный атрибут государственно-властного механизма. Она всегда существует наряду с законодательной и судебной властями.

4. Исполнительная власть - есть способность и возможность оказывать определяющее воздействие на деятельность, поведение.

5. Она не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности - не сама власть, а лишь форма ее практической реализации.

6. Принципиальное качество и назначение - правоприменение.

7. Имеет определенное субъектное выражение, олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией.

8. Организуется и осуществляется на началах федерализма.

9. Не может отождествляться с административной властью, так как административная власть связывается, как правило, с реализацией полномочий внесудебного, т.е. административного принуждения, которое, в свою очередь, является лишь одним из средств достижения целей, стоящих перед исполнительной властью.

10. В непосредственном распоряжении субъектов исполнительной власти находятся наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, армия, милиция и т.д.

Д.Н. Бахрах, напротив, отождествляя административную и исполнительную власть, указывает, что она может трактоваться в двух основных аспектах: «1) в юридическом, понимая под ней право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать властные акты, осуществлять организаторскую работу; 2) в политологическом, когда данное понятие охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат исполнительной власти, компетенцию его органов и служащих, его деятельность» [12, с.65]. В этой части с этим определением перекликается определение, данное Г.Б. Романовским: «Исполнительная власть - это возможность особой системы государственных органов на основе законов подчинять своей воле путем издания практических административных распоряжений» [27, с.31]. Л.М. Энтин приводит мнения зарубежных ученых, предпочитающих использовать термин «правительственная власть» вместо «исполнительная». Тем самым подчеркивается значение центрального органа управления [29, с.92].

Авторы Комментария к Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» отмечают: «Конституционные документы и государственно-правовое знание многих стран под исполнительной властью подразумевают основной, ведущий механизм государственного управления общественными процессами. Считается, что именно исполнительная власть (через систему своих органов) призвана, исходя из конкретных обстоятельств, непосредственно и практически целеполагать, организовывать и регулировать общественную (публичную) жизнедеятельность людей». Таким образом, исполнительная власть характеризуется как механизм, что, по сути, равнозначно системе органов. Далее авторы Комментария раскрывают функции исполнительной власти:

а) обеспечивает практическое исполнение законов и актов главы государства путем их применения в конкретных ситуациях и для решения конкретных вопросов;

б) непосредственно управляет общественными процессами, поведением и деятельностью людей в целях поддержания и качественного преобразования воспроизводственной системы - системы создания, обращения и потребления материальных, социальных и духовных продуктов;

в) выполняет по отношению к гражданам и их организациям экономические, социальные и правовые функции, возложенные в современный период на государство и его аппарат;

г) осуществляет государственный менеджмент (непосредственное управление) в отношении объектов государственной собственности, вовлеченных в рыночный экономический оборот [17].

В 1996 году вышла коллективная монография «Исполнительная власть в Российской Федерации», в которой отправной точкой служит тезис о фактическом совпадении государственного управления и исполнительной власти: «Вместо понятия «государственное управление», которое долгие годы употреблялось в конституционном и административном законодательстве, широко внедрено в оборот понятие «исполнительная власть» . Одновременно, без специального внимания к общетеоретическому понятию, рассматривается организационная основа исполнительной власти - система соответствующих органов.

Двумя годами позднее (в 1998 году) вышла еще одна коллективная монография, где уже выделены определения исполнительной власти, системы органов исполнительной власти. Приведем их.

Исполнительная власть - ветвь государственной власти, выраженная системой органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление делами общества, обеспечивая его поступательное развитие на основе законодательства РФ и самостоятельной реализации государственно-властных полномочий исполнительно-распорядительного характера.

Система органов исполнительной власти - совокупность органов государственной власти, наделенных компетенцией в области государственного управления, кадровыми, финансовыми, материальными, информационными и иными ресурсами, необходимыми для отправления деятельности методами и формами, конституционно определенными для данной ветви власти в Российской Федерации.

Приведенные дефиниции позволяют сформулировать общие критерии понятия исполнительной власти:

1. Исполнительная власть трактуется через определенный ряд категорий. К таковым, в зависимости от авторской концепции, относятся либо система органов, либо система полномочий.

2. В научных работах, посвященных административному праву, нередко исполнительная власть рассматривается как замена государственному управлению в условиях конституционного реформирования и перехода к рыночной экономике.

3. Нередко в качестве синонима исполнительной власти используется термин «административная власть» (реже - «правительственная власть»).

4. Обращает на себя внимание, что учебная литература по административному праву мало уделяет внимания понятию «исполнительной власти», подробна рассматривая систему органов исполнительной власти.

Распространенное определение исполнительной власти через понятие системы государственных органов обладает рядом существенных недостатков. Согласие с такой концепцией влечет за собой необходимость выделения полного перечня органов исполнительной власти, что при анализе положений Российской Конституции сделать весьма сложно. Ст. 11 Конституции России устанавливает: «Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Ст. 110 Конституции закрепляет: «Исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Правительство Российской Федерации состоит из Председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров».

Приведенные положения позволяли некоторым авторам утверждать, что осуществление исполнительной власти исчерпывается на правительственном уровне. Ведь в Конституции не говорится, что кто-то еще, кроме Правительства, также осуществляет исполнительную власть. Было бы неверно соглашаться с таким утверждением. В соответствии со ст. 112 Конституции, Председатель Правительства РФ не позднее недельного срока после назначения представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти. Система и структура федеральных органов исполнительной власти утверждается Президентом России. Примером может служить упомянутый Указ от 21 мая 2012 г., п. 17 которого устанавливает: «Утвердить прилагаемую структуру федеральных органов исполнительной власти». В самом Указе определено функциональное назначение каждого органа, дан их полный перечень. Это означает, что система федеральных органов исполнительной власти имеет свое четкое нормативное закрепление.

Если исполнительная власть - это система органов, тогда в приведенном Указе дано ее нормативное закрепление. Однако возникает ряд вопросов при определении статуса некоторых органов, которые не вошли в данный перечень (например, Счетная палата Российской Федерации, Генеральная прокуратура России, аппарат Государственной Думы Российской Федерации, Судебный департамент при Верховном Суде Российской Федерации и многие другие). Последний, кстати, своеобразно охарактеризовали сами представители Судебного департамента - исполнительный орган при судебной власти.

Конституция России четко указывает на три самостоятельные ветви власти - законодательная, исполнительная, судебная. Расширительному толкованию данное положение не подлежит. Это еще раз подчеркивает, что система органов исполнительной власти в соответствии с президентскими указами - это отнюдь не вся исполнительная власть. Тем более Конституция России говорит об осуществлении данными субъектами исполнительной власти. Там нет категорического ограничительного утверждения, как, например, в статье 118 Конституции: «Правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Это приводит к убеждению, что понятие исполнительной власти следует трактовать через объем полномочий.

Заслуживает нескольких слов и термин «административная власть». Слово «административный» имеет латинское происхождение и переводится с латыни как «управление» (administration). Поскольку чаще всего данный термин употребляется Д.Н. Бахрахом, необходимо обратиться к его научным трудам. В них автор говорит о связи с предметом административного права, под которым понимается «совокупность общественных отношений, возникающих при формировании государственной администрации и осуществлении ею властной деятельности» [Бах., Предмет с.7] . Автор отмечает, что в законодательстве и юридической литературе используются как очень близкие по смыслу названия: исполнительная власть, государственная администрация, административная власть. Соответственно ими обозначается явление, которое включает три главных признака:

1) государственный управленческий (исполнительный, административный) аппарат (совокупность служащих, органов);

2) выполняемую им деятельность (управленческую, исполнительную, административную);

3) используемую им при этом управленческую (исполнительно-распорядительную, административную) власть.

Д.Н. Бахрах расширительно толкует понятие государственной администрации, распространяя его на осуществляющие административную власть иные государственные органы (которые не вошли в систему федеральных органов исполнительной власти), их руководителей, структурные подразделения, государственные учреждения, предприятия, строевые подразделения (например, к таковым будут относиться Администрация Президента России, Банк России, администрации государственных вузов и т.д.) [12].

В странах континентальной системы права был разработан научный термин «публичная администрация», что созвучно концепции Д.Н. Бахраха. Специалисты по административному праву зарубежных стран указывают: «В российской научной литературе сложится устойчивый перевод данного термина как «государственное управление». Однако понятие публичной администрации не тождественно понятию государственного управления, оно значительно шире по объему и богаче по содержанию. В связи с этим представляется, что целесообразно использовать буквальный русский эквивалент западного термина - «публичная администрация» [10, с.28].

Известный французский административист Ш. Деббаш рассматривал публичную администрацию как аппарат управления публичными делами, занимающийся реализацией целей, которые были определены политической властью. Английский ученый Файнер определял администрацию как «правительственную машину, с помощью которой осуществляется политика». Публичная администрация обеспечивает исполнение и применение законов, следовательно, она связана с исполнительной ветвью власти и отделена от законотворчества и судопроизводства.

Ведущий мексиканский административист А. Каррильо Флорес дает определение публичной администрации как организации, «которая осуществляет любую государственную деятельность и которая не находится под руководством ни законодательной, ни судебной власти» [10, с.30].

В некоторых странах понятия исполнительной и административной власти разграничиваются по отраслям права: «исполнительная власть» относится к конституционному праву, а «административная власть» - к административному. Считается, что в исполнительной власти, как и в аппарате государства в целом, есть институты политического характера. Они регламентируются нормами конституционного права, например, выборы Главы государства или ответственность Правительства перед Парламентом. Нормами административного права регулируются технико-управленческие вопросы исполнения законов, такие, как порядок назначения на должности государственных служащих или ответственность должностных лиц за вред, причиненный ими при исполнении служебных обязанностей. Административная деятельность вторична по отношению к исполнительной власти: она реализует не только предписания законов, но и указания исполнительных органов, причем в повседневной деятельности публичной администрации последние играют определяющую роль. Администрация преобразует политические предписания в конкретное управленческое действие, она не столько исполняет закон непосредственно, сколько обеспечивает его исполнение [10, с.31].

Исполнительная власть в Российской Федерации - предмет изучения как конституционного, так и административного права. При этом, к сожалению, в большинстве случаев отсутствует методологическое разделение по предмету исследования.

Таким образом, следует определиться с признаками исполнительной власти в России:

1. Исполнительная власть - ветвь государственной власти. Конституция России не содержит самостоятельной главы «Исполнительная власть». Таковая есть только по отношению к судебной власти (глава 7).

2. Исполнительная власть имеет конституционное значение. Основы ее организации изложены в основном законе государства, хотя текущее регулирование ее организации и деятельности - предмет административного права.

3. Основная ее задача - реализация законов в общегосударственном масштабе.

4. Исполнительная власть - самостоятельная ветвь государственной власти. Конституция России не употребляет термин «независимая».

5. Ее осуществляет система органов, наделенных специальной компетенцией.

6. Исполнительная власть реализуется в рамках самостоятельных правоотношений - управленческих.

1.2 Система органов исполнительной власти