Правовые принципы работы муниципального образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

Статья

Правовые принципы работы муниципального образования

Федеральный закон №154-ФЗ устанавливал лишь самые общие положения, касающиеся определения правового статуса главы муниципального образования, поскольку сама эта должность рассматривалась как возможная, но не обязательная в организационной структуре муниципальной власти и могла быть предусмотрена в уставе муниципального образования наряду с иными муниципальными должностями. При этом законодатель исходил из того концептуального положения, что глава муниципального образования является выборным лицом - избирается либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава - и во всяком случае подотчетен населению непосредственно и представительному органу муниципального образования. Закон также содержал указание на то, что глава муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования и в соответствии с уставом наделяется собственной компетенцией по решению вопросов местного значения, а в случае его избрания населением вправе также при закреплении такой возможности в уставе входить в состав представительного органа муниципального образования и председательствовать на его заседаниях. На практике соответствующая должность была введена в подавляющем большинстве муниципальных образований, замещалась, по общему правилу, на основе всеобщих, равных и прямых выборов и в значительном большинстве муниципальных образований объединяла руководство местной администрацией с полномочиями председателя представительного органа муниципального образования.

Таким образом, в системе прежнего законодательства институт главы муниципального образования, как по своей изначальной нормативной конструкции, так и в правоприменительной практике, рассматривался как субъект, стоящий над иными органами и должностными лицами местного самоуправления, обеспечивающий их координацию и взаимодействие по решению вопросов местного значения, обладающий собственными, приобретенными напрямую или косвенным образом от населения, а потому лишь от его права на осуществление местного самоуправления производными муниципально-властными полномочиями и делегирующий эти полномочия функционально-подчиненным ему муниципальным служащим, которые в совокупности образуют его подчиненный аппарат.

Федеральный закон №131-ФЗ воспринял концептуальную основу правового статуса главы муниципального образования, лежавшую в основе прежнего законодательства, но при этом развил ее и в определенной мере модифицировал с учетом накопленного опыта функционирования системы местного самоуправления и актуальных потребностей развития муниципальной власти. Это потребовало уплотнения и детализации федерального правового регулирования, более активного использования императивных методов правового воздействия на муниципальные отношения.правовой муниципальный администрация самоуправление

Глава муниципального образования, как и ранее, является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ч.1 ст.36), в соответствии с уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования из своего состава (п.1 ч.2 ст.36), подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования (ч.5 ст.36). Однако в целях исключения подмены исполнительно-распорядительными органами представительных органов муниципальных образований, для укрепления представительных органов как органов народного представительства и в целом для улучшения работоспособности и повышения эффективности муниципального властно-управленческого механизма, законодатель установил запрет на одновременное исполнение главой муниципального образования полномочий председателя представительного органа муниципального образования и полномочий главы местной администрации и определил конкретные модели организации структуры органов местного самоуправления в зависимости от порядка наделения полномочиями главы муниципального образования. Предусмотрено несколько таких моделей, выбор одной из которых, по общему правилу, относится к ведению местных сообществ и подлежит закреплению в уставе муниципального образования.

Во-первых, глава муниципального образования может возглавлять местную администрацию. Для этого он должен избираться непосредственно населением на муниципальных выборах.

Во-вторых, глава муниципального образования может исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования. В этом случае он избирается либо населением на муниципальных выборах, либо представительным органом муниципального образования из своего состава.

В-третьих, глава муниципального района, представительный орган которого формируется путем непрямых выборов, а также глава муниципального образования, имеющего статус закрытого административно-территориального образования, является председателем представительного органа соответствующего муниципального образования независимо от порядка наделения его полномочиями главы муниципального образования.

В-четвертых, глава муниципального образования, имеющего статус сельского поселения или внутригородского муниципального образования города федерального значения, в случае если это предусмотрено уставом соответствующего муниципального образования, может в исключение из общего правила возглавлять местную администрацию и одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования безотносительно к порядку его избрания на должность.

Такое правовое регулирование, при котором глава муниципального образования соотносится либо с председателем представительного органа муниципального образования, либо с главой местной администрации не должно вводить в заблуждение относительно статуса главы муниципального образования. Это, безусловно, самостоятельный субъект муниципально-властных отношений, а не «родовое понятие для обозначение высшего должностного лица муниципального образования» [5, c. 128-129] и не «титул, который присваивается уставом муниципального образования или избранному населением главе местной администрации, или спикеру представительного органа» и присвоение которого «не добавляет главе администрации или спикеру каких-либо реальных полномочий, поскольку их полномочия предопределены реальной должностью - главы администрации либо спикера». Подобные интерпретации вступают в прямой конфликт с буквальным содержанием и общим замыслом Федерального закона №131-ФЗ.

Глава муниципального образования выделен в Федеральном законе №131-ФЗ специально, в качестве обособленного от иных органов и должностных лиц субъекта в структуре органов местного самоуправления, входит в эту структуру наряду с представительным органом муниципального образования, местной администрацией, контрольным органом муниципального образования и иными муниципальными органами и должностными лицами, предусмотренными уставом муниципального образования (ч.1 ст.34). Как высшее должностное лицо муниципального образования глава муниципального образования наделен собственными полномочиями по решению вопросов местного значения, которыми не обладает ни один другой муниципальный орган или должностное лицо (ч.4 ст.36). Он выполняет задачи представительства муниципального образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями; является руководителем муниципального образования и несет персональную ответственность за состояние всех публичных дел на данной конкретной территории; относится к субъектам муниципальной нормотворческой деятельности; обеспечивает взаимодействие между всеми органами местного самоуправления и должностными лицами на территории муниципального образования для осуществления ими полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; объединяет усилия и направляет деятельность муниципальных органов власти и их должностных лиц по содействию населению в непосредственном осуществлении населением местного самоуправления и участии населения в осуществлении местного самоуправления.

Самостоятельное субъектное содержание главы муниципального образования и его различия с должностными статусами главы местной администрации и председателя представительного органа муниципального образования подтверждается и самой терминологией Федерального закона №131-ФЗ. Применительно к соотношению главы муниципального образования с указанными должностями Закон использует такие формулы, как: «исполняет полномочия главы местной администрации», «исполняет полномочия председателя представительного органа муниципального образования» (ч.14 ст.35, ч.4 ст.43). Следовательно, их должностные статусы не являются по своему объему и содержанию тождественными.

Наделение главы местной администрации или председателя представительного органа муниципального образования статусом главы муниципального образования означает для них переход в принципиально новое функциональное и организационно-правовое качество с более существенными и широкими полномочиями во взаимоотношениях с местным сообществом, во внутриструктурных взаимоотношениях с другими органами и должностными лицами муниципального образования, во внешних отношениях с органами и должностными лицами государственной власти и органами и должностными лицами других муниципальных образований, а также влечет за собой установление наивысшего в сравнении со всеми иными органами и должностными лицами муниципального образования уровня ответственности, как за текущее положение муниципальных дел, так и за реализацию программ комплексного социально-экономического развития данной территории.

Говоря о главе муниципального образования как высшем должностном лице муниципального образования, необходимо иметь в виду, что его руководящее положение в структуре местной администрации отличается по своему характеру и содержанию от руководящего положения (председательствования) в представительном органе муниципального образования.

Руководство главой муниципального образования местной администрацией включает в себя организационно-распорядительные полномочия, связанные с управлением, направлением деятельности этого органа, а также полномочия, связанные с подконтрольностью (подотчетностью), субординацией (подчиненностью), приемом, увольнением, поощрением, привлечением к дисциплинарной ответственности муниципальных служащих и других работников администрации муниципального образования.

К представительному органу муниципального образования такое понятие «руководства» не применимо. Это определяется особенностями природы представительного органа, закрепленной в законодательстве. Представительный орган формируется из депутатов, которые осуществляют свои права и несут обязанности в качестве уполномоченных избравшего их населения, обладают равным статусом и наделены полномочиями принимать от имени избирателей решения по главным вопросам местного значения. Решения принимаются депутатами коллегиально через процедуру голосования на заседаниях представительного органа местного самоуправления. При этом депутаты не включены в отношения власти и подчинения в смысле трудового и административного законодательства, могут быть ответственны только перед избирателями и своим выборным представительным органом в целом, но не перед выборными и иными должностными лицами местного самоуправления.

Вместе с тем коллегиальный характер деятельности представительного органа, принятие им решений на заседаниях обуславливают необходимость организации работы этого органа и наличия лица, направляющего эту работу и председательствующего на заседаниях. Его председательствование на заседаниях представительного органа имеет организационно-процедурную природу, включающую в себя подготовку вопросов к рассмотрению, созыв, открытие, ведение заседаний, обеспечение на них порядка, постановку вопросов на голосование, подсчет голосов, объявление результатов голосования, закрытие заседаний, подписание протоколов заседаний и решений представительного органа и т.п. Выполняя свои функции, председательствующий обладает и организационно-распорядительными полномочиями, но лишь в отношении сотрудников аппарата представительного органа, обеспечивающих его деятельность.

Следовательно, функции председательствующего на заседаниях представительного органа по своему смысловому содержанию сводятся к руководству только по процедурным вопросам и не влекут субординации, подконтрольности и ответственности депутатов перед председателем, а также принятия им единоличных решений по вопросам местного значения, входящим в компетенцию представительного органа.

Таким образом, в системе действующего законодательства глава муниципального образования обладает особым правовым статусом, специфика которого выражается в следующих характеристиках:

1) глава муниципального образования совмещает в статусе одного властного субъекта признаки единоличного муниципального органа и выборного должностного лица;

2) глава муниципального образования является высшим выборным должностным лицом муниципального образования;

3) глава муниципального образования не относится к муниципальным служащим, поскольку, в частности, получает свою должность в результате выборов (то есть в иной процедуре, чем та, что предусмотрена для муниципальных служащих); имеет специфические права и обязанности; не может быть уволен со своей должности, но имеет только ему присущий порядок отстранения от должности;

4) глава муниципального образования является самостоятельным муниципальным должностным лицом, обладающим отдельными правами юридического лица и осуществляющим публично-властные полномочия в интересах муниципального образования.

Спецификой правового статуса главы муниципального образования определяются и его особенности как субъекта муниципальной представительной демократии. Воплощая в себе начала административного единоначалия и одновременно будучи выборным, сменяемым субъектом муниципально-властных отношений, глава муниципального образования действует по уполномочию населения, должен выражать его волю и интересы во всех распорядительно-властных актах, перед населением несет полную персональную юридическую и политическую ответственность, а, стало быть, безусловно выполняет функцию представителя населения на единоличной основе. Избранный всем местным сообществом глава муниципального образования, отмечают по этому поводу Н.С. Бондарь и М.А. Чернышев, неизбежно приобретает представительные начала и, как результат, он может обладать некоторыми представительными полномочиями - прежде всего в области нормотворчества и контроля. Тем самым он олицетворяет собой институт, выражающий наряду с представительным органом муниципального образования и в системном взаимодействии с ним волю местного сообщества в решении вопросов местного значения.

При этом следует учитывать, что представительная природа института главы муниципального образования является его универсальной характеристикой, пронизывающей все нормативное содержание правового статуса, а потому не сводимой к каким-либо его специальным представительным полномочиям, как это, по сути, сделано в п.1 ч.4 ст.36 Федерального закона №131-ФЗ. Поскольку каждое полномочие должно иметь определенные формы, способы и методы своей реализации, подобное решение федерального законодателя создает противоречия в определении закрепленных за главой муниципального образования полномочий с точки зрения наличия в них представительных начал, а саму представительность фактически сужает до определенных протокольных форм в публично-правовой сфере и выступления от имени муниципального образования в гражданских правоотношениях. Кроме того, юридически некорректным является определение в данном случае представляемого главой муниципального образования субъекта в виде муниципального образования. Муниципальное образование - это территориальная единица, в которой осуществляется местное самоуправление, и как таковое оно не имеет ни воли, ни каких-либо интересов, могущих быть представленными. Действительным субъектом представительства является, очевидно, местное сообщество (как властно организованный социально-территориальный коллектив). В этой связи представительную природу главы муниципального образования следовало бы отразить в самом его определении, которое содержится ч.1 ст.36 Федерального закона №131-ФЗ, указав, что «глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования, представляющим местное сообщество…» (и далее по тексту).

Нормативные характеристики природы главы муниципального образования как института муниципальной представительной демократии позволяют считать обоснованным решение федерального законодателя о его включении в структуру органов местного самоуправления в качестве обязательного организационного элемента. Обеспечивая сочетание в системе местного самоуправления начал единоличного и коллегиального представительства, такое правовое регулирование позволяет не только разнообразить формы муниципальной представительной демократии, но и качественно углубляет представительно-правовые связи между населением и органами местного самоуправления. В рамках плюралистической представительной системы (с различными центрами власти) население приобретает более широкие возможности по участию в решении вопросов местного значения через своих представителей в органах муниципальной власти, а его воля и интересы при выработке и принятии тех или иных муниципально-властных решений могут быть учтены в более полном объеме. Кроме того, происходит расширение пределов взаимного контроля и повышение уровня взаимной ответственности между звеньями муниципально-представительной системы за надлежащее выполнение возложенных на них функций и полномочий, что в целом положительно влияет на эффективность работы муниципальной власти.

Установление обязательности главы муниципального образования в структуре органов местного самоуправления, являющееся, с одной стороны, отражением объективной муниципальной реальности, когда соответствующая должность на добровольной основе введена в подавляющем большинстве муниципальных образований, а с другой - дополнительной гарантией прав граждан на участие в управлении местными делами, находится в согласии с конституционными принципами местного самоуправления и не может рассматриваться как нарушающее конституционные права местных сообществ.

Конституция РФ, устанавливая, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, включая самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч.1 ст.130, ч.1 ст.131), одновременно исходит из того, что местное самоуправление должно осуществляться в соответствии с общими принципами его организации, установление которых относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «н» ч.1 ст.72) и что деятельность органов местного самоуправления должна носить законный характер (ч.2 ст.15). Тем самым Конституция прямо уполномочила федерального и регионального законодателей и на установление организационно-правовых основ осуществления муниципальной власти как одного из уровней публичной власти народа. Как это вытекает из приведенных конституционных положений, самостоятельность местного самоуправления не является абсолютной, а определяется конституционными и законодательными рамками. Соответственно, гарантированное в ч.1 ст.131 Конституции право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления должно реализовывать не произвольно, по собственному усмотрению местного сообщества, а исходя из предусмотренных законодательством общих принципов организации местного самоуправления, в том числе общих требований к формам осуществления местного самоуправления, в частности к способам и процедурам формирования органов муниципальной власти, их полномочиям и т.п.

Поскольку по смыслу ч.2 ст.130 Конституции наличие в структуре органов местного самоуправления выборных органов является обязательным, а круг этих субъектов непосредственно Конституцией не определен, законодатель был вправе, учредив институт главы муниципального образования в качестве выборного должностного лица и одновременного единоличного муниципального органа власти, распространить на него и вытекающие из приведенного конституционного положения требование обязательного вхождения в организационную структуру муниципальной власти.

В этом же ключе следует оценивать и произведенное федеральным законодателем расширение механизмов подконтрольности и ответственности главы муниципального образования перед представительным органом, вплоть до возможности последнего удалить главу муниципального образования в отставку (ч.4 ст.34, п.10 ч.10 и ч.11.1 ст.35, ч.5.1 и п.2.1. ч.6 ст.36, ч.6.1 ст.37, ч.3 ст.43 и ст.74.1 Федерального закона №131-ФЗ в ред. от 7 мая 2009 года) [11]. Тем самым обеспечивается укрепление позиций представительного органа как органа народного представительства, пропорциональная высокому политико-правовому статусу главы муниципального образования ответственность за надлежащее (не только правомерное, но и эффективное) осуществление возложенных на него функций и полномочий, а также противодействие возможным злоупотреблениям властью со стороны главы муниципального образования (главы местной администрации).

Нельзя не учитывать, что главы муниципальных образований традиционно воспринимаются населением как единственный властный субъект, обладающий достаточными полномочиями для решения их насущных проблем. Такое мнение у населения складывалось под воздействием института назначенных «сверху» глав местных администраций, а затем и избранных глав муниципальных образований в период, когда глава обязательно возглавлял систему местного самоуправления. В свою очередь представительный орган обычно оценивается как институт второстепенный, малозначащий для практического муниципального управления. Одной из причин тому являлось отсутствие у представительных органов реальных возможностей по реализации контроля за исполнением органами и должностными лицами полномочий по решению вопросов местного значения. Такая возможность изначально декларировалась Федеральным законом №131-ФЗ (п.9 ч.10 ст.35, ч.5 ст.36), но Закон не раскрывал конкретные организационно-правовые формы ее реализации, не содержал взаимосвязанной системы обязанностей подконтрольных субъектов, подкрепленных действенными санкциями.

В этой связи стремление законодателя придать представительным органам муниципальных образований соответствующий их социально-правовому предназначению политико-правовой инструментарий вполне оправданно и целесообразно, тем более что подконтрольность исполнительных органов местного самоуправления представительным органом прямо предусмотрена Европейской хартией местного самоуправления (ч.2 ст.3). Этим, однако, не исключается возможность и необходимость совершенствования установленных механизмов подконтрольности и ответственности главы муниципального образования. В частности, следовало бы уточнить, сохраняет ли полномочия депутата глава муниципального образования, избранный из состава представительного органа и удаленный в отставку, является ли удаление в отставку в дальнейшем препятствием для повторного замещения должности главы муниципального образования, каковы пределы судебной защиты прав удаленного в отставку главы муниципального образования, имея в виду, что основанием для удаления могут служить не только юридические, но и политические мотивы (неудовлетворительная оценка деятельности).

Размещено на Allbest.ru