Реформа системы местного самоуправления
Основные направления и этапы муниципальной реформы. Нормативно-правовое обеспечение системы муниципального реформирования в Российской Федерации. Специфика развития муниципального образования г. Краснодара в результате реализации муниципальной реформы.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | курсовая работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 26.05.2016 |
| Размер файла | 60,0 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Содержание
- Введение
- 1. Направления и этапы муниципальной реформы
- 2. Нормативно-правовое обеспечение системы муниципального реформирования в РФ
- 3. Специфика развития муниципального образования г. Краснодара в результате реализации муниципальной реформы
- Заключение
- Список использованных источников
Введение
Актуальность темы исследования. Реформа системы местного самоуправления и появившиеся в ее результате новые институциональные структуры вызвали естественные изменения в конфигурации власти в локальных сообществах. В этой связи, актуальной является проблема, связанная с изучением роли муниципальной реформы в современной структуре управления.
Важно отметить, что местное самоуправление - это сфера общественных отношений. Данная сфера отличается тем, что изменения в ней во многом определяются тем, что думают и знают об это люди. Заметим, что под изменениями здесь имеются в виду институциональные преобразования, которые отнюдь не всегда связаны с развитием, улучшениями, прогрессом. В этой связи, значительную роль в реформировании системы муниципального управления играет общественное мнение, которое необходимо учитывать при планировании проведения муниципальной реформы для достижения наиболее эффективных результатов.
Более того, дискуссии о сущности местного самоуправления не затихают с давних времен, но сейчас они намного активизировались в связи с современной реформой местного самоуправления.
При этом, несмотря на многочисленные оценки негативных последствий начавшегося реформирования системы местного самоуправления, можно утверждать, что следует воспользоваться этой реформой, чтобы становления местного самоуправления как социального института. Одной из наиболее актуальных задач нынешнего этапа муниципальной реформы является сбор и тиражирование лучших практик муниципального управления.
В целом, следует отметить, что длительная муниципальная реформа, развивающаяся в России, уже привела к определенной стандартизации политических институтов местного самоуправления, практик и нормативных процедур взаимодействия субъектов локальной политики. Вместе с тем распределение ресурсов власти на местном уровне, властные коалиции и повестка дня политических процессов остаются своеобразными не только в каждом субъекте Федерации, но и на уровне сравнения местных сообществ.
Актуальность темы, таким образом, проявляется в возможности выявить изменения в методах рекрутации муниципальных элит и политического взаимодействия местного самоуправления с органами государственной власти, а также целей и задач процесса муниципального реформирования.
Степень разработанности проблемы. Проблемы, связанные с изучением понятия, целей и задач муниципального реформирования, основных этапов развития процесса реформирования и его состояние на современном этапе, затрагиваются в работах многих современных научных деятелей.
В.В. Бакушев [1] характеризует предпосылки, определяющие необходимость проведения муниципальной реформы в РФ, а также современное состояние системы муниципального реформирования.
И.В. Выдрин [2] выделяет этапы разработки и реализации муниципальной реформы в субъектах РФ.
Т.Я. Хабриева [3] выделяет правовые и экономические основы реализации муниципальной реформы в РФ.
Н.Л. Пешин [4], Е.И. Александрова, Л.В. Андриченко, Е.М. Бухвальд [5] определяют основные проблемы и перспективы реализации муниципальной реформы и предлагают альтернативные направления совершенствования муниципального реформирования.
А.Н. Широков [6] характеризует особенности и этапы реализации муниципальной реформы в субъектах РФ.
С. Шишкин [7] изучает особенности муниципального реформирования в субъектах страны как в России, так и за рубежом, выделяя достоинства и ограничения российской и зарубежной систем муниципального реформирования.
Г. Марченко [8] определяет особенности муниципальной реформы как инструмента формирования новой региональной политики.
С.А. Комаров [9] характеризует направления оптимизации государственной и муниципальной службы при реализации муниципальной реформы.
Таким образом, проблемы, связанные с изучением понятия, целей и задач муниципального реформирования, основных этапов развития процесса реформирования и его состояние на современном этапе, имеют достаточную теоретическую разработанность в научной литературе.
Объект исследования - муниципальная реформа в РФ.
Предмет исследования - цель муниципальной реформы в РФ.
Цель исследования - выделить главную цель муниципальной реформы в РФ на примере г. Краснодара.
Задачи исследования:
изучить направления и этапы муниципальной реформы;
охарактеризовать нормативно-правовое обеспечение системы муниципального реформирования в РФ;
рассмотреть специфику развития муниципального образования г. Краснодара в результате реализации муниципальной реформы.
Гипотеза. Главная цель муниципальной реформы в РФ - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей, для чего необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.
Теоретической основой стали труды таких авторов, как В.Г. Игнатов [10], М.А. Мирзаев [11], С.А. Глотов, А.Н. Дементьев, А.А. Кузнецов [12], Т.Я. Хабриева, Ю.А. Тихомиров [13], А. Джагарян, Н. Шевченко [14], Е. Гриценко [15] и др.
Методологическую базу работы составили системный и исторический подходы к изучению проблемы исследования.
В исследовании использовались такие методы, как анализ данных, обобщение и анализ полученных данных.
Эмпирической базой является анализ законодательства РФ и Краснодарского края, регулирующий вопросы, связанные с нормативно-правовым обеспечением системы муниципального реформирования в РФ и на территории Краснодарского края.
Новизна работы заключается в том, что на основании проведенной работы была предпринята попытка определения главной цели муниципальной реформы в РФ на примере г. Краснодара.
Практическая значимость работы состоит в том, что в рамках работы был проведен анализ законодательства РФ и Краснодарского края, в результате которого была определена главная цель муниципальной реформы в РФ на примере г. Краснодара.
Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных источников.
муниципальная реформа образование самоуправление местное
1. Направления и этапы муниципальной реформы
Муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону.
Начало нынешней муниципальной реформе в России было положено вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", который заложил правовые основы следующих основных ее направлений:
1. Изменение территориальной организации местного самоуправления, включая новую типологию муниципальных образований, двукратное увеличение их числа и изменение границ, переход к так называемой двухуровневой системе организации.
2. Изменение властно-управленческой организации местного самоуправления с определением четкого перечня обязательных органов местного самоуправления и ограниченного набора вариантов организации их системы в муниципальных образованиях разных типов.
3. Перераспределение компетенции местного самоуправления и органов государственной власти с установлением полузакрытых перечней вопросов местного значения для каждого типа муниципальных образований.
4. Перераспределение собственности (имущественных объектов и комплексов) между государством и местным самоуправлением, а также между муниципальными образованиями разных типов с целью обеспечения решения установленного круга вопросов местного значения.
5. Радикальное изменение налогово-финансовой основы местного самоуправления, сократившее число местных налогов до двух и увеличившее долю и формы государственного финансового выравнивания.
6. Резкое усиление ответственности местного самоуправления, особенно перед государством.
7. Демократизация отношений органов местного самоуправления с населением путем расширения возможностей прямого волеизъявления населения и его участия в решении вопросов местного значения, открытости и прозрачности деятельности местных властей [10, с.99].
Первоочередная задача, которая стояла пред законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.
На основании вышедшего закона на территории Российской Федерации была введена единая система, которая отвечала бы за организацию местного самоуправления. Согласно данному закону, на территории Российской Федерации ввелись новые территориальные муниципальные образования такие как, муниципальный район, сельское поселение, городской округ, городское поселение [11, с.50].
В процессе муниципальной реформы условно можно выделить ряд крупных этапов. В ходе первого (1991 - август 1995 года) до принятия Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в т. ч. осуществляется:
слом прежней советской системы Советов, временное функционирование (до осени 1993 года) местных органов власти (Совет - администрация) на основе Закона РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР";
активное использование "указного права" (Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года и другие) по прекращению деятельности представительных органов местного самоуправления (Советов) и введения "единоначалия" администрацией;
принятие новой Конституции Российской Федерации, признающей и гарантирующей местное самоуправление, его органов, не входящих "в систему органов государственной власти" (ст.12 Конституции РФ), закрепляющей самоуправление в качестве одной из демократических основ системы управления в России (п.2 ст.3, главы 8 Конституции РФ);
борьба за воссоздание и полноценное функционирование, наряду с местными администрациями, представительных органов самоуправления;
подготовка новых базовых федеральных законодательных актов, организующих и регулирующих деятельность местного самоуправления, и т.д.
В ходе второго этапа (август 1995 года по октябрь 2003 года) в России:
реализуется принятый 28 августа 1995 года Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации", соответствующий Европейской Хартии местного самоуправления, базирующийся на конституционных принципах и гарантиях местной власти;
получает дальнейшее развитие законодательная база местного самоуправления; вносятся изменения и дополнения в указанный выше закон, в другие законодательные акты, в т. ч., например, в Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, Закон об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации, в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР и т.д.; принимаются новые законы: "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" и "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации;
идёт активная работа над законопроектами "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" и т.д.;
проводятся выборы в органы местного самоуправления, в т. ч. реализуется Федеральный закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления", содержащий Временное положение о проведении выборов депутатов представительных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в субъектах РФ, не обеспечивших реализацию конституционных прав граждан России избирать и быть избранными в эти органы;
в сотрудничестве и борьбе с региональными (республиканскими, краевыми, областными) властями "завоевываются" финансовые, организационные, материальные и иные основы деятельности местных органов самоуправления, их деятельность становится всё более самостоятельной [13, с.38].
В этот период также отрабатывается ряд моделей организации местного самоуправления.
Первая модель предполагает, что глава муниципального образования и представительный орган избираются населением непосредственно. Так же как высшее должностное лицо муниципального образования выступает одновременно и главой местной администрации, представительный орган выполняет функции нормотворчества и контроля. Глава муниципального образования подотчётен представительному органу исключительно в качестве главы местной администрации.
Вторая модель предусматривает, что представительный орган и глава муниципального образования также избираются непосредственно населением. В отличие от первой модели, глава муниципального образования исполняет полномочия председателя представительного органа. Полномочия главы администрации исполняет иное лицо, замещающее эту должность по контракту.
Третья модель - разновидность второй модели. В ней глава муниципального образования избирается представительным органом из своего состава.
В четвёртой модели глава муниципального образования выступает одновременно в трёх лицах: собственно главы - высшего должностного лица муниципального образования, избираемого непосредственно населением; лица, исполняющего полномочия председателя представительного органа; главы местной администрации.
Однако, реализация данных моделей проявила ряд ограничений. К наиболее существенным относятся следующие:
не было установлено чёткой компетенции муниципальных образований ни по уровням местного самоуправления, ни по её содержанию;
органы местного самоуправления произвольно наделялись дополнительными полномочиями в отраслевом законодательстве;
отсутствовало чёткое разграничение полномочий между уровнями публичной власти.
Устранить эти и другие недостатки в работе органов местного самоуправления, в целом муниципальных образований призван третий этап реформы местного самоуправления (октябрь 2003 года по настоящее время), включающий переходный период (2003-2008 годы) и вступление в силу с 1 января 2009 года на всей территории Российской Федерации новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Первоначально планировалось, что переходный период реформирования местного самоуправления, деятельности его органов займёт два года (с 2003 по декабрь 2005), однако жизнь доказала, что это требует в силу ряда причин (в т. ч. финансового характера, отношений собственности и т.д.) больших временных рамок [13, с.71].
В целом, нельзя сказать, чтобы потребность в реформировании местного самоуправления не осознавалась в обществе. Активные дискуссии с привлечением экспертного сообщества, муниципальных лидеров, общественных организаций выявили неудовлетворенность сложившейся системой регулирования в данной сфере. При этом наиболее остро стояли вопросы организации финансирования муниципальных образований, обеспечения хотя бы минимальных гарантий финансовой автономии местного самоуправления.
Тем не менее, вряд ли можно считать, что всеобъемлющие преобразования, предусмотренные муниципальной реформой, имели под собой объективные основы. Требовалась скорее определенная корректировка сложившихся к началу 2000-х годов механизмов функционирования муниципальных образований, а не кардинальная ломка сформировавшейся системы институциональных отношений. Тем не менее, в рамках реформы был выбран иной, радикальный вариант. И объяснение этому нужно искать скорее в области идеологической, чем практической. Фактически в концепции муниципальной реформы нашли отражение не одно, а несколько идеологических подходов.
Во-первых, это политика разграничения полномочий, стремящаяся к четкому разделению непересекающейся компетенции между различными уровнями власти и однозначному определению ответственности того или иного уровня за определенные вопросы. Соответственно, для муниципальных образований разных типов были сформированы перечни вопросов местного значения, в максимальной степени исключающие пересечение и дублирование. Компетенция органов местного самоуправления городских округов включала в себя совокупность вопросов местного значения как муниципальных районов, так и поселений. Существенной переработке подверглись формулировки вопросов местного значения. Основная цель состояла в ликвидации зависимости компетенции органов местного самоуправления от формы собственности на те организации, которые предоставляют услуги в соответствующей сфере. Кроме того, в рамках данной политики был провозглашен принцип: имущество и финансы должны двигаться за полномочиями, муниципальная собственность и доходные источники местных бюджетов должны определяться объемом и характером решаемых ими задач [14, с.116].
Во-вторых, это идеология приближения муниципальной власти к населению. В результате на большей части территории страны были созданы муниципалитеты поселенческого уровня, причем доступность власти должна была обеспечиваться географически - пешая доступность в течение рабочего дня применительно к поселениям и транспортная - применительно к муниципальным районам. Кроме того, были урегулированы механизмы привлечения населения к решению вопросов местного значения, а также контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления через различные формы непосредственной демократии.
В-третьих, это стремление к обеспечению финансовых гарантий органам местного самоуправления. Соответственно, на федеральном уровне были определены местные налоги, а также единые нормативы отчислений от федеральных налогов, закрепляемые за муниципальными образованиями на постоянной основе. Право на закрепление единых нормативов было предоставлено также субъектам Федерации. Для предотвращения негативного влияния федеральных и региональных нефинансируемых мандатов на финансовое состояние муниципальных образований были ужесточены требования к финансированию передаваемых на муниципальный уровень полномочий. Кроме того, были предприняты меры для исключения финансирование муниципальных образований на основе их фактических либо прогнозируемых доходов и расходов. Финансовая помощь должна была выделяться на подушевой основе либо на выравнивание бюджетной обеспеченности [14, с.116].
Наконец, четвертая тенденция, проявившаяся уже на этапе принятия федерального законодательства о муниципальной реформе - это огосударствление института местного самоуправления, его начавшееся встраивание в вертикаль власти. Она проявилась как в большей зарегулированности организации местного самоуправления в целом: вместо обеспечения минимальных требований к формированию и функционированию институтов местного самоуправления, как это было принято ранее, новое законодательство по большинству вопросов либо предлагало единственное решение, либо - закрытый перечень альтернатив; так и в отдельных новациях, включенных в законодательство. В частности, усиливались инструменты ответственности местного самоуправления перед государством. Предусматривалась возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в том числе введение временной финансовой администрации в случае неплатежеспособности муниципального образования [14, с.117].
Внешне подобная идеологизированность реформы создавала впечатление концептуально стройной, внутренне увязанной системы. Однако совмещаемые в новом законодательстве идеологические подходы не всегда бесконфликтно уживались друг с другом, иногда вступая в прямое противоречие. Так, в законе были предусмотрены различные формы участия населения в решении вопросов местного значения: самообложение, трудовая повинность, что соответствовало идеям самоорганизации населения на поселенческом уровне для обеспечения своей жизнедеятельности. Однако в рамках государственнической логики эти формы были урегулированы настолько жестко, и оказались настолько сложны в администрировании, что их внедрение в соответствии законодательно закрепленным регулированием стало фактически невозможным. В результате на практике они либо вообще не используются, либо применяются вне рамок существующего правового поля [15, с.128].
Одним из базовых противоречий, во многом определивших дальнейшую судьбу реформы, стало противоречие между жестким регулированием территориальных основ местного самоуправления и компетенции муниципальных образований, с одной стороны, и либеральным подходом к финансовым вопросам, направленным на увеличение финансовой автономии муниципалитетов, с другой стороны. Получалось, что государство, своим регулированием однозначно определив территорию и сферу ответственности муниципального образования, и тем самым сведя к минимуму его гибкость в определении собственных доходов и расходов, при этом не брало на себя никаких значимых обязательств по объемам финансирования местных бюджетов, которые, в отличие от механизмов распределения финансовой помощи, фактически не регулировались в законодательстве. В то же время, в условиях усиления государственного регулирования, не мог в полной мере реализоваться и принцип финансовой автономии. Так, не удалось существенно усилить роль местных налогов в доходах муниципальных бюджетов и расширить самостоятельность органов местного самоуправления в их регулировании.
Кроме того, идеологическая жесткость, оторванность от потребностей практики предопределили утопичность ряда ключевых положений нового законодательства. Поэтому уже в текст закона были включены некоторые амортизаторы, смягчающие его базовые положения. Так, наряду с жестким разграничением вопросов местного значения между муниципальными районами и поселениями, была предусмотрена возможность передачи полномочий по решению вопросов местного значения от одного к другому органу местного самоуправления этих муниципальных образований, что позволяет регулировать фактическое распределение обязанностей в каждом конкретном случае в зависимости от местных условий [16, с.112].
Наряду с критерием пешей доступности центра поселения, в законодательстве был также закреплен критерий минимальной численности населения. Поскольку эти подходы в большинстве случаев противоречат друг другу, в ходе проведения территориальных преобразований регионы фактически могли выбирать, на какой из критериев ориентироваться. В целом же необходимо признать, что создаваемая на многих территориях фактически с чистого листа, без учета сложившихся традиций территориальная структура местного самоуправления оказалась одним из наиболее жестких и сложно адаптируемых элементов муниципальной реформы.
Не случайно, как показало дальнейшее развитие ситуации, заложенного в законодательство о местном самоуправлении потенциала адаптивности оказалось явно недостаточно для практической реализации реформы. В дальнейшем эрозия исходной идеологии реформы продолжалась, что, с одной стороны, позволяло приспособить закрепленные в законодательстве механизмы к потребностям практики, но, с другой стороны, уничтожало внутреннюю логику осуществляемых преобразований и во многом обесценивало саму суть проводимых реформ [17, с.84].
Таким образом, подводя итог, необходимо заключить, что ближайшие перспективы развития законодательства о местном самоуправлении и муниципальной реформы в значительной мере связаны с территориальным устройством местного самоуправления, а также с компетенционным статусом органов муниципальной власти, материально-финансовым обеспечением полномочий этих органов, расширением участия в местном самоуправлении его главного субъекта - населения, усилением роли в законодательном регулировании вопросов местной власти субъектов РФ и т.д.
В целом, стоит отметить, что муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону, первоочередная задача которой заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.
При этом, можно сделать вывод о том, что главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей, для чего необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.
2. Нормативно-правовое обеспечение системы муниципального реформирования в РФ
Исследуя пути реформирования местного самоуправления, нельзя обойти вниманием проблему взаимоотношений муниципальных органов и органов государственной власти.
Правовые основы этих взаимоотношений установлены в ст.12 Конституции РФ, где сказано, что органы местного самоуправления самостоятельны в пределах своей компетенции и не входят в систему органов государственной власти [18].
Конституционные составляющие самостоятельности местного самоуправления включают в себя следующие уровни:
1. Организационная. Обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти (ст.12); самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч.1 ст.130); самостоятельное определение населением структуры органов местного самоуправления (ч.2 ст.131).
2. Имущественная. Самостоятельное осуществление прав собственника имущества: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч.1 ст.130); самостоятельное управление муниципальной собственностью (ч.1 ст.132).
3. Финансовая. Самостоятельное формирование финансовых основ: органы местного самоуправления формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч.2 ст.132) [18].
Принятый на основе Конституции Закон о местном самоуправлении предложил рамочное регулирование, которое дало широкие возможности в регламентации местного самоуправления.
Однако практика реализации этой модели законодательного регулирования привела к тому, что в субъектах Федерации стала формироваться "вертикаль" власти, нарушавшая конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. К тому же выявились следующие крупные проблемы:
проблемы финансирования (неадекватное обеспечение полномочий местного самоуправления ресурсной базой, проблема "нефинансируемых мандатов", неспособность решать значительное число местных проблем без финансовой поддержки со стороны субъектов Федерации и т.п.);
проблемы собственности (с одной стороны, избыточность собственности, с другой - отсутствие в местных бюджетах достаточных средств для воспроизводства собственности как необходимой базы оказания социальных услуг населению);
проблемы компетенций (отсутствие четкости в разграничении компетенций органов местного самоуправления различного уровня, дублирование ряда полномочий органов местного самоуправления с полномочиями органов государственной власти субъектов Федерации, конфликты в отношениях регионов с их административными центрами).
Это привело к тому, что российское местное самоуправление оказалось неспособно выполнять свое основное социальное и функциональное назначение:
служить особой формой народовластия;
способствовать оптимизации социального управления;
обеспечивать населению достаточный объем (по количеству и качеству) социальных услуг.
Муниципальная реформа 2003 г., начавшаяся с принятием Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", была призвана снять эти противоречия, прежде всего, на основе формирования полноценного правового и экономического обеспечения сферы ответственности местного самоуправления [19].
В течение 2004-2006 гг. на федеральном уровне были приняты законодательные акты, постановления Правительства Российской Федерации, другие нормативные акты, регулирующие различные аспекты внедрения нового законодательства о местном самоуправлении и развивающие соответствующие положения Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ". Они касались таких вопросов, как:
механизмы финансирования муниципальных образований;
новые принципы регулирования доходов и расходов местных бюджетов;
новые механизмы взимания одного из основных местных налогов поселений - земельного;
изменения разграничения полномочий между различными уровнями власти;
порядка государственной регистрации уставов муниципальных образований;
установления переходного периода для вновь образованных муниципальных образований, в течение которого субъекты РФ получили право определять своими законами порядок решения вопросов местного значения такими муниципальными образованиями;
порядка безвозмездной передачи имущества в связи с разграничением между органами государственной власти обоих уровней, с одной стороны, и органами местного самоуправления - с другой;
статуса избирательной комиссии муниципального образования и т.д. (см. справку "Развитие нормативно-правовой базы муниципальной реформы переходный период").
Кризис муниципальной реформы, наблюдавшийся летом 2004 г., привел к принятию Федерального закона № 129-ФЗ. Этим Законом был изменен срок вступления в действие Закона № 131-ФЗ, а также определены особенности осуществления местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях в переходный период (им признается период с момента опубликования Закона № 131-ФЗ до 1 января 2009 г.) [20].
Принятие содержащихся в Законе № 129-ФЗ поправок привело к тому, что на протяжении переходного периода темпы и сроки муниципальной реформы во многом определяются не федеральными нормативно-правовыми актами, а политикой того или иного региона. При этом согласно законодательству основные изменения коснулись не всех, а лишь вновь образованных поселений, т.е. они не распространяются на муниципальные образования, которые имели данный правовой статус согласно прежнему Закону о местном самоуправлении 1995 г.
Вместе с тем организационная обособленность органов местного самоуправления от органов государственной власти все больше приобретает относительный характер. Так, Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит прямого запрета для органов государственной власти образовывать органы местного самоуправления и назначать должностных лиц местного самоуправления. В ранее действовавшем Федеральном законе указанный запрет имел место.
В 2007 г. законодательно устанавливалась оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления, перечень показателей для которой определяется Президентом РФ. В 2010 г. Указом Президента РФ такой перечень был определен [21]. В 2009 г. высшему должностному лицу субъекта Федерации предоставлено право инициировать удаление в отставку представительным органом муниципального образования главы муниципального образования по ряду оснований, в том числе в случае нецелевого расходования средств, выделенных для осуществления отдельных государственных полномочий.
Важно учитывать, что органы местного самоуправления и органы государственной власти, будучи организационно обособленными, функционально и содержательно связаны между собой. Федеральные и региональные органы государственной власти участвуют в решении муниципальных проблем, а органы местного самоуправления - в осуществлении федеральных и региональных программ. Достигнуть общей цели единая система может только в том случае, если каждый входящий в систему орган имеет четкие полномочия, если эти полномочия разделены соответственно исходному назначению данного органа.
Функция назначенных органов местного самоуправления, как это установлено Конституцией РФ, - решение вопросов местного значения. Российские федеральные законы 1995 и 2003 гг. о местном самоуправлении, изданные после принятия Конституции РФ, вначале придерживались конституционной трактовки концепции функционального назначения местного самоуправления, но затем многочисленные поправки Федерального закона № 131-ФЗ явно нарушили эту концепцию, изменив содержание деятельности органов местного самоуправления в сторону регулирования вопросов государственного значения.
В нашей стране за муниципалитетами законом закреплены "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения" - жилищно-коммунальное хозяйство, дороги, благоустройство территории и т.д. Но рядом с ними в реестре местных дел расписаны предметы ведения совсем иного рода: организация и осуществление мероприятий по гражданской обороне; мобилизационная подготовка муниципальных предприятий и организаций; участие в профилактике терроризма. Очевидно, что такие дела составляют сферу общегосударственных забот и должны выполняться единой системой органов государственной власти. То, что ими ведают органы местного самоуправления, в принципе возможно. В Европейской хартии местного самоуправления говорится, например, что органам местного самоуправления может поручаться решение государственных задач. Однако не в ущерб местным делам [22]. Российское местное самоуправление тем и отличается от европейского, что оно чрезмерно перегружено именно государственными делами. В результате органы местного самоуправления все больше теряют свое функциональное назначение
Легальным и широко применяемым, особенно региональными властями, способом увеличения нагрузки на местное самоуправление стало предусмотренное Конституцией РФ наделение их государственными полномочиями. В 2012 г. Минрегион России обобщил статистику наделения органов местного самоуправления государственными полномочиями субъектов Федерации [23]. В Ленинградской области муниципалитеты должны были выполнять 63 таких полномочия, в Красноярском крае - 44, в Тамбовской, Воронежской и Липецкой областях - от 6 до 15. И в данном случае органам местного самоуправления, наряду с полномочиями по социальной поддержке населения, передавались права и обязанности по содействию сельскохозяйственному производству, соблюдению государственной дисциплины цен, лицензированию розничной продажи алкогольной продукции, лицензированию деятельности по сбору, переработке и реализации лома цветных и черных металлов, госнадзору за техническим состоянием самоходных машин и др.
Анализ содержания изменений и дополнений в базовый Федеральный закон свидетельствуют о существенном пересмотре первоначальной концепции. Рассматривая их в совокупности с другими поправками, можно констатировать наличие тенденции включения системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, что не только означает формальное отклонение от принципов местного самоуправления, но и ведет на практике к "размыванию" ответственности между уровнями публичной власти. Усиливающийся разрыв между конституционными принципами местного самоуправления, законодательством и практикой их реализации в субъектах Российской Федерации порождает нестабильность и неустойчивость местного самоуправления. Последнее в свою очередь может привести к необходимости очередной его модернизации.
3. Специфика развития муниципального образования г. Краснодара в результате реализации муниципальной реформы
С момента принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" № 131-ФЗ можно подвести некоторые итоги проведенной работы по практическому воплощению муниципальной реформы жизнь, а также обратиться к тем проблемам с которыми столкнулись региональные власти в процессе реформирования, тем методам работы, которые были применены на практике, и оценить в целом эффективность проведенной реформы на региональном уровне, в частности на примере Краснодарского края.
Краснодарский край относится к числу субъектов Российской Федерации, в которых на момент начала муниципальной реформы была сформирована одноуровневая система местного самоуправления. Муниципальные образования были созданы на базе крупных городов и районов в соответствии с историческим административным делением Краснодарского края. В связи с чем, органам государственной власти Краснодарского края была проведена большая работа по созданию принципиально новой для региона двухуровневой системы местного самоуправления, предусмотренной Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Учитывая объем и сложность преобразований, которые фактически начали осуществляться с октября 2003 года, Законодательное Собрание и администрация Краснодарского края определили своей основной задачей вовлечение населения края в процесс реформирования местного самоуправления. Поскольку, именно приближение местной власти к населению является основной целью и идеологией проводимой реформы.
В процессе проведения реформы местного самоуправления неизбежно обострится кадровая проблема. И сегодня органы местного самоуправления испытывают дефицит в высококвалифицированных экономистах, юристах, управленцах. В связи с этим, Законодательным Собранием Краснодарского края принято решение о проведении серии обучающих семинаров для руководителей органов местного самоуправления, муниципальных служащих. В период с марта 2004 по июль 2010 года проведены 8 семинаров для руководителей представительных органов местного самоуправления, глав городских, сельских, станичных, поселковых округов на тему "Как эффективно работать в условиях реформы местного самоуправления в Краснодарском крае". На семинаре рассматривались вопросы организации местного самоуправления на уровне сельских, городских поселений, формирования органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований, разграничения муниципальной собственности, формирования местных бюджетов. Всего обучение прошли 4644 человека.
По предложению Законодательного Собрания края департаментом образования и науки Краснодарского края разработана программа факультативных занятий по изучению реформы местного самоуправления в Российской Федерации и организовано их проведение начиная с мая 2008 года в общеобразовательных учреждениях, учреждениях начального профессионального, среднего профессионального образования.
В целях организации местного самоуправления в Краснодарском крае в соответствии с требованиями Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Законодательным Собранием Краснодарского края проведена работа по установлению границ муниципальных образований и наделению соответствующих муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, городского округа, муниципального района.
При определении территориальной организации местного самоуправления в Краснодарском крае Законодательное Собрание Краснодарского края исходило из принципа необходимости максимального учета мнения населения при установлении границ муниципальных образований. Реализация этого принципа достигнута путем рассмотрения и принятия проектов законов Краснодарского края об установлении границ муниципальных образований и наделении их соответствующим статусом, внесенных в Законодательное Собрание края представительными органами местного самоуправления в качестве законодательной инициативы.
В настоящее время в Краснодарском крае установлены границы 426 муниципальных образований: 11 городских округов, 37 муниципальных районов, 352 сельских и 26 городских поселений.
В процессе реализации норм главы 12 Федерального закона от 6 октября года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы государственной власти Краснодарского края столкнулись с проблемой установления границ муниципальных образований, одновременно являющихся участками границ между субъектами Российской Федерации. По данным комитета по земельным ресурсам и землеустройству по Краснодарскому краю, ряд участков границ муниципальных образований края, одновременно являющихся участками границ между субъектами Российской Федерации, является предметом территориальных споров, которые регион стараемся разрешить на взаимоприемлемых и обоюдовыгодных условиях.
С этой целью в начале июня 2007 в городе Майкопе состоялось совместное заседание рабочих групп Краснодарского края и Республики Адыгея. В ходе заседания были обсуждены проблемные вопросы, встающие перед органами государственной власти наших регионов в процессе реализации положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Однако здесь возникли проблемы.
В соответствии с нормами глав 2 и 12 указанного Федерального закона установление границ муниципальных образований относится к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Вместе с тем, федеральные нормативные правовые акты, регулирующие процесс установления границ отсутствуют.
Конституция Российской Федерации и Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" [24] предусматривают процедуру изменения границ между субъектами Российской Федерации.
Порядок установления границ муниципальных образований (описание, согласование, масштаб и виды используемых карт), разрешения спорных вопросов между субъектами Российской Федерации законодательством не определен. В ходе работы над установлением границ был выявлен ряд проблем, в том числе и правового характера, требующих скорейшего разрешения.
В вопросах установления экономической основы местного самоуправления Законодательным Собранием совместно с администрацией края проведена определенная работа. Были приняты в первом чтении основополагающие проекты законов в области бюджетных отношений. Это проект закона "О межбюджетных отношениях" [25] и проект закона "О внесении изменений в Закон Краснодарского края "О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Краснодарском крае" [26]. Они разработаны исходя из требований, вытекающих из изменений, внесенных в Бюджетный кодекс в связи с принятием 131-го федерального закона.
Сегодня в крае принят закон "О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов Краснодарского края государственными полномочиями по расчету и предоставлению дотаций поселениям за счет средств краевого бюджета", который разработан в целях повышения эффективности межбюджетного выравнивания [27].
В процессе реализации норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Законодательное Собрание Краснодарского края столкнулось с целым рядом проблем и коллизий, требующих скорейшего нормативного разрешения.
Например, острой проблемой является наделение населенных пунктов статусом городского или сельского поселения. В соответствии пунктом 5 части 1 статьи 11 Федерального закона в составе городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты не являющиеся муниципальными образованиями. Указанная норма повторяет положения части 2 статьи 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации, который относит поселки к городским поселениям. Подобный подход противоречит нормативным правовым актам, регулирующим административно-территориальное устройство в Российской Федерации.
Так, поселки - один из наиболее характерных для Краснодарского края вид сельских населенных пунктов. Вместе с тем, в случае реализации требований статей 2 и 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" поселки должны быть наделены статусом городского поселения. Так например, в Апшеронском районе Краснодарского края городскими поселениями должны быть признаны поселки Отдаленный (численность жителей 368 человек), Новый Режет (численность жителей 96 человек) и т.д.
Учитывая вышеизложенное, необходимо внести изменения в статьи 2 и 11 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" четко обозначив деление поселков на поселки городского типа, являющиеся городскими поселениями, и поселки, являющиеся сельскими населенными пунктами.
Необходимо отметить, что при наделении городских и сельских населенных пунктов статусом соответствующего муниципального образования, Законодательное Собрание Краснодарского края руководствовалось нормами действующего законодательства об административно-территориальном устройстве.
Вопросы территориальной организации местного самоуправления напрямую связаны с вопросами административно-территориального устройства. Учет административно-территориальных единиц и изменений в административно-территориальном устройстве ведут на территории отдельно взятого субъекта органы государственной статистики путем ведения региональной составляющей Общероссийского классификатора объектов административно-территориального деления (ОКАТО).
Таким образом, подводя итог, необходимо отметить, что специфика развития муниципального образования г. Краснодара в результате реализации муниципальной реформы обусловлена множеством проблем, связанных, в первую очередь, с несовершенством существующей нормативно-правовой базы, регламентирующей реформирование системы муниципального управления.
В этой связи, важно отметить, что необходимо совершенствование нормативно-правовой базы, а также разработка и внедрение новых законопроектов, направленных на устранение недостатков и уточнение понятий существующей системы муниципального реформирования.
Заключение
Муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону.
Начало нынешней муниципальной реформе в России было положено вступлением в силу Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В процессе муниципальной реформы условно можно выделить ряд крупных этапов. В ходе первого (1991 - август 1995 года) до принятия Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в т. ч. осуществляется: слом прежней советской системы Советов, временное функционирование местных органов власти; активное использование "указного права" по прекращению деятельности представительных органов местного самоуправления (Советов) и введения "единоначалия" администрацией; принятие новой Конституции Российской Федерации; борьба за воссоздание и полноценное функционирование; подготовка новых базовых федеральных законодательных актов, организующих и регулирующих деятельность местного самоуправления, и т.д.
В ходе второго этапа (август 1995 года по октябрь 2003 года) в России: реализуется принятый Закон РФ "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации"; получает дальнейшее развитие законодательная база местного самоуправления; идёт активная работа над законопроектами "Об основах статуса выборного лица местного самоуправления в Российской Федерации" и т.д.; проводятся выборы в органы местного самоуправления; в сотрудничестве и борьбе с региональными властями "завоевываются" финансовые, организационные, материальные и иные основы деятельности местных органов самоуправления, их деятельность становится всё более самостоятельной.
Устранить недостатки в работе органов местного самоуправления, в целом муниципальных образований призван третий этап реформы местного самоуправления (октябрь 2003 года по настоящее время), включающий переходный период (2003-2008 годы) и вступление в силу с 1 января 2009 года на всей территории Российской Федерации новой редакции Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
В целом, стоит отметить, что муниципальная реформа - это реформа, которая направлена на изменение системы местного управления в лучшую сторону, первоочередная задача которой заключалась в том, чтобы устранить некоторые неопределенные аспекты, которые касались разграничения полномочий властей, как местного самоуправления, так и органов государственной власти.
При этом, можно сделать вывод о том, что главная цель муниципальной реформы - приблизить власть к населению, упростить механизм предоставления ему муниципальных услуг, сделать их максимально доступными для людей, для чего необходим четко очерченный круг полномочий и их эффективное перераспределение между различными уровнями власти.
Список использованных источников
1. Бакушев В.В. Актуальные вопросы развития муниципальных образований. М.: Изд-во РАГС, 2013.300 с.
2. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Конституционно-правовой аспект. М.: Наука, 2014.207 с.
3. Хабриева Т.Я. Муниципальная реформа в Российской Федерации. Правовое и экономическое исследование. М.: Экс - мо, 2014.410 с.
4. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М.: Статут, 2015.461 с.
5. Александрова Е.И., Андриченко Л.В., Бухвальд Е.М. Проблемы и перспективы муниципальной реформы в Российской Федерации. М.: Ин-т экономики РАН. 2014.125 с.
6. Широков А.Н. Местное самоуправление в современной России: концептуальные основы, законодательное регулирование и практическая реализация. М.: КНОРУС, 2015.560 с.
7. Шишкин С. Местное самоуправление: европейские стандарты и российская практика // Муниципальное право. 2013. № 1. С.2-9.
8. Марченко Г. Инструмент новой региональной политики // Эксперт. 2014. № 44. С.128-129.
9. Комаров С.А. Оптимизация правового регулирования системы государственной службы в Российской Федерации // Представительная власть-XXI век. 2015. № 5. С.24-27.
10. Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2014.432 с.
11. Мирзаев М.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы реформирования и пути их решения // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2015. № 1. С.50-54.
12. Глотов С.А., Дементьев А.Н., Кузнецов А.А. Актуальные проблемы реформы местного самоуправления и развития муниципального права в России. М.: Международный юридический институт, 2013.304 с.
13. Хабриева Т.Я., Тихомиров Ю.А. Концепция развития законодательства. М.: Эксмо, 2014.335 с.
14. Джагарян А., Шевченко Н. Система и структура органов местного самоуправления: конституционное содержание и соотношение в контексте муниципальной реформы // Сравнительное конституционное обозрение. 2013. № 1 (62). С.116-125.
...Подобные документы
Сущность, цель и основные этапы реформы местного самоуправления. Методы реализации муниципальной реформы. Основы формирования нормативной базы функционирования местного самоуправления в Чеченской Республике в условиях социально-политической стабилизации.
курсовая работа [46,1 K], добавлен 23.09.2014Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Характеристика природы местного самоуправления. Особенности российской муниципальной практики. Основные противоречия реформы местных властей. Общая оценка состояния конституционной реформы. Основные направления и перспективы государственной поддержки.
реферат [36,5 K], добавлен 09.11.2010Органы местного самоуправления и место муниципальной службы. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Задачи, функции и принципы муниципальной службы. Муниципальная должность: понятие, виды. Права муниципального служащего.
курсовая работа [38,4 K], добавлен 24.12.2011Эффективность управления, содержание, состав и проблемы формирования муниципальной собственности. Деятельность органов местного самоуправления Чугуевского муниципального района по управлению муниципальной собственностью Чугуевского муниципального района.
дипломная работа [697,0 K], добавлен 26.04.2011Теоретико-методологические основы местного самоуправления (МСУ) в Российской Федерации. Основные этапы становления системы МСУ, модели его организации. Характеристика МСУ в Ростовской области, характерные черты и особенности его реформы в России.
курсовая работа [317,4 K], добавлен 09.01.2017Формирование института современной государственной и муниципальной службы, особенности реформы. Содержание административно-правового режима муниципальной службы в Российской Федерации. Основные направления укрепления режима муниципальной службы.
курсовая работа [38,3 K], добавлен 15.02.2011Теоретические аспекты статуса муниципального образования "городской округ" (ГО) в условиях реформы. Анализ правового статуса и места ГО в системе муниципальных образований Российской Федерации. Основные полномочия органов местного самоуправления ГО.
дипломная работа [317,6 K], добавлен 24.01.2018Основы местного самоуправления. Экономическая основа местного самоуправления. Формирование муниципальной собственности. Деятельность департамента муниципального имущества и земельных отношений по управлению муниципальной собственностью города Красноярска.
курсовая работа [851,9 K], добавлен 27.06.2013Понятие и сущность муниципального управления и местного самоуправления: характеристика и разграничение этих понятий. История развития местного самоуправления в России. Нормативно-правовая база, реформы, проблемы реализации, перспективы развития.
курсовая работа [145,3 K], добавлен 24.05.2014Реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Взаимодействие органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Разнообразие в организационно-правовых формах, используемых на местном уровне.
контрольная работа [18,0 K], добавлен 23.08.2007Понятие муниципальной собственности, принципы ее формирования, наступление и прекращение права собственности. Анализ управления муниципальной собственностью муниципального образования город Омск Омской области. Полномочия органов местного самоуправления.
научная работа [41,6 K], добавлен 21.11.2010Кадры местного самоуправления (МСУ). Органы и должностные лица МСУ. Муниципальный персонал как важный фактор муниципального управления. Правовые основы принятия программ развития муниципальной службы и направления, по которым оно должно планироваться.
дипломная работа [3,0 M], добавлен 29.09.2011Характеристика администрации сельского округа. Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Управление персоналом в системе кадрового обеспечения муниципальной службы. Процесс становления правовых основ местного самоуправления.
дипломная работа [126,7 K], добавлен 24.01.2018Историко-правовой аспект развития местного самоуправления в России. Тенденции его развития и структура. Конституционные основы местного самоуправления в РФ, зарубежных странах. Решение вопросов местного значения на современном этапе муниципальной реформы.
курсовая работа [29,2 K], добавлен 18.12.2016Правовое регулирование местного самоуправления в РФ. Правовые акты местного значения. Процесс разработки принятия и регистрации Устава муниципального образования. Роль Устава муниципального образования в правовом регулировании местного самоуправления.
дипломная работа [57,8 K], добавлен 27.02.2008Место муниципальной службы в системе местного самоуправления, ее основные задачи, принципы и функции. Законодательные основы и правовое регулирование муниципальной службы. Виды муниципальных должностей. Права и обязанности муниципального служащего.
курсовая работа [93,5 K], добавлен 27.03.2013Право муниципальной собственности, как институт муниципального права. Исследование вопросов соотношения муниципальной собственности с государственной и частной. Полномочия органов местного самоуправления в сфере управления муниципальной собственностью.
реферат [30,6 K], добавлен 18.08.2011Муниципальная служба в российском государстве: от царской России до революции 1917 года. Конституционно-правовые основы муниципальной службы в современной России. Проблемы проведения административной реформы и реформирования местного самоуправления в РФ.
курсовая работа [65,2 K], добавлен 22.02.2017Характеристика регламентации муниципальной службы в нормативно-правовых актах Российской Федерации. Анализ должностного регламента, содержащего функции и результаты деятельности муниципального служащего. Обзор правового положения муниципального служащего.
реферат [29,6 K], добавлен 10.03.2012
