Для реализации указанных функций Конституция РФ, федеральные конституционные законы и федеральные законы наделяют Президента РФ достаточно широкими полномочиями, которые могут быть объединены в следующие группы:

- полномочия, связанные с формированием других государственных органов и назначением должностных лиц (назначение с согласия Государственной Думы Председателя Правительства РФ; назначение по представлению Председателя Правительства РФ членов Правительства; принятие решения об отставке Правительства РФ; назначение судей федеральных судов (за исключением судей высших судебных инстанций - Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ); назначение пяти членов Центральной избирательной комиссии РФ и т.д.);

- полномочия по взаимодействию с Федеральным Собранием, участию в законодательном (нормотворческом) процессе, обеспечению согласованного функционирования органов государственной власти (назначение выборов депутатов Государственной Думы; обладание правом законодательной инициативы; промульгация (подписание и обнародование) федеральных конституционных законов, федеральных законов и законов о поправках к Конституции РФ; обращение к Федеральному Собранию с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства; право председательствовать на заседаниях Правительства РФ; использование согласительных процедур для преодоления разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, а также между региональными органами государственной власти, включая обращение в суд для разрешения спора и т.д.);

- полномочия в области внешней политики (осуществление руководства внешней политикой Российской Федерации; ведение переговоров и подписание международных договоров Российской Федерации; назначение и отзыв дипломатических представителей Российской Федерации в иностранных государствах и международных организациях и др.);

- полномочия в области обороны и безопасности (утверждение военной доктрины; назначение и освобождение высшего командования Вооруженных Сил Российской Федерации; выполнение полномочий Верховного главнокомандующего Вооруженными Силами РФ; введение на всей территории Российской Федерации или в отдельных местностях специальных правовых режимов военного положения (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 января 2002 года "О военном положении") или чрезвычайного положения (в соответствии с Федеральным конституционным законом от 30 мая 2001 года "О чрезвычайном положении") и т.п.);

- полномочия в сфере правового регулирования статуса личности (решение вопросов гражданства и предоставления политического убежища; учреждение государственных наград, награждение государственными наградами, присвоение почетных званий, высших воинских и высших специальных званий; осуществление помилования и др.).

2.2 Основания ответственности Президента РФ

Ответственность главы государства лежит в плоскости конституционной ответственности, выражающей необходимость публичной ответственности государства и его представителей перед гражданским обществом, представляет собой конституционно-правовую санкцию репрессивного свойства, предусматривающую принудительное досрочное прекращение полномочий главы государства и невозможность пользования привилегиями президента в отставке.

Президент Российской Федерации в юридическом отношении несет только конституционную (конституционно-правовую) ответственность, которая заключается в отрешении его от занимаемой должности. Отрешение Президента Российской Федерации от должности представляет собой принудительную меру в отношении главы государства, конституционно-правовую санкцию, применяемую палатами Федерального Собрания Российской Федерации к Президенту Российской Федерации в экстраординарной конституционной процедуре, состоящую в досрочном прекращении полномочий главы государства по обвинению в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.

Конституционная ответственность главы государства является необходимым условием привлечения его к уголовной и иной юридической ответственности. Природе президентской власти противоречит возможность судебного преследования действующего главы государства. В то же время отрешение главы государства от должности не является лишь способом лишения его неприкосновенности, организационной предпосылкой последующей уголовной или административной ответственности, это конституционно-правовая мера, преследующая цель наказания действующего главы государства, пренебрегающего Конституцией и законом.

Ответственность главы государства представляет собой характерный институт конституционного права, включающий материальные и процессуальные нормы, определяющие правовые основания ответственности и механизм ее реализации. Эта ответственность обладает признаками конституционно-правовой санкции, неблагоприятные последствия которой состоят в лишении лица высшей государственной должности, полной либо частичной утраты прежнего иммунитета и невозможности (чаще всего) в будущем занимать эту должность или баллотироваться на нее. Представляется, что запрет лицу, отрешенному от должности Президента РФ, регистрироваться кандидатом на ближайших президентских выборах, установленный избирательным законом, является недостаточным. Лицо, лишенное президентского звания по компрометирующим основаниям, однозначно должно утратить право занимать какую-либо выборную должность в федеральном государственном аппарате.

Юридическая ответственность главы государства существует в контексте разделения властей, является действенным элементом механизма сдержек и противовесов, обеспечивающих равновесие ветвей власти. Посредством этой ответственности поддерживается необходимый баланс власти, обеспечивается публичный контроль над представителями государства, реализуется идея ответственности государства перед гражданским обществом. Эффективность президентской ответственности больше проявляется в его предупредительной силе, поскольку реальных фактов импичмента немного, в самой возможности этой ответственности, которая заставляет главу государства считаться с позицией иных ветвей власти и общественным мнением в целом. Уход в отставку под угрозой импичмента - весьма примечательное явление в зарубежных странах. В этой связи можно было бы предложить, чтобы лицо, добровольно ушедшее в отставку с поста Президента России после предъявления Государственной Думой ему обвинения в порядке ст. 93 Конституции РФ, не могло пользоваться льготами и привилегиями экс-президента, предусмотренными федеральным законодательством.

Рассматривая конституционные основания отрешения Президента РФ от должности, необходимо констатировать их несогласованность с действующим уголовным законодательством Российской Федерации. В действующем Уголовном кодексе РФ государственная измена отнесена к категории не тяжких, а особо тяжких преступлений, в то время как в Конституции государственная измена соотносится с тяжкими преступлениями. Подобная ситуация на практике может заблокировать процесс импичмента Президента России. В вопросах ответственности главы государства, так же как и ответственности частных лиц, необходимо придерживаться того принципа, что всякое сомнение толкуется в пользу обвиняемого. Здесь нельзя не согласиться с В.М. Сырых в том, что "вопросы конституционной ответственности Президента РФ... решаются настолько неполно и противоречиво, что перевод этой ответственности из сферы формально-юридической в сферу практическую является проблематичным и фактически нереальным".

Верховенство Конституции требует приведение в соответствие с ней уголовного законодательства в части характеристики уголовных преступлений. Если государственная измена в Конституции РФ относится к категории тяжких преступлений, то подобным же образом она должна квалифицироваться и в уголовном законодательстве, что требует внесения изменений в Уголовный кодекс РФ. Иная позиция, т.е. признание государственной измены особо тяжким преступлением, за которое Президент РФ может отвечать своей должностью, существенно повышает порог ответственности главы государства, что расходится с конституционным замыслом. В этом случае Президента нельзя будет привлечь к ответственности за совершение таких преступлений, как, например, превышение должностных полномочий при отягчающих обстоятельствах, дача взятки при отягчающих обстоятельствах, которые в действующем Кодексе не относятся к категории особо тяжких, но которые считались тяжкими в прежнем Уголовном кодексе и которые прежде могли быть вменены в вину главе государства.

Предлагаемые меры, однако, не решают всей проблемы ответственности главы государства. Сами конституционные основания отрешения Президента РФ от должности нам представляются неосновательными с точки зрения статуса и предназначения президента демократического государства. Получается, что Президент России может безнаказанно совершать преступления, скажем, средней тяжести без опасения подвергнуться импичменту, что противоречит здравому смыслу. Мы солидарны с позицией С.А. Авакьяна, полагающего, что планка конституционной ответственности Президента России непозволительно завышена. Президент отрешается только за совершение тяжкого преступления, получается, что при совершении иного преступления Президент может спокойно оставаться в должности. "То, что уголовный преступник вправе оставаться на посту Президента РФ, Конституция не исключает".

Следует далее отметить, что такое преступление, как государственная измена, состав которой образуют такие действия, как шпионаж, выдача государственной тайны либо иное оказание помощи иностранному государству, иностранной организации или их представителям в проведении враждебной деятельности в ущерб внешней безопасности Российской Федерации (ст. 275 УК РФ), применительно к российскому Президенту представляется просто искусственным.

Президент, совершивший любое уголовное преступление, как нам представляется, должен подлежать процедуре отрешения от должности. Иными словами, основанием отрешения Президента РФ от должности мы предлагаем указать "совершение им уголовного преступления".

Совершение главой государства уголовно наказуемых деяний с неизбежностью вызывает вопрос о сроках давности привлечения к ответственности и наказанию. Иными словами, распространяются ли сроки давности совершения преступления, установленные уголовным законодательством, на Президента, привлекаемого к ответственности в форме отрешения от должности? Можно ли подвергать главу государства к ответственности путем отрешения от должности при истечении сроков давности за совершение инкриминируемых деяний? Нам представляется, что институт срока давности совершения преступления не может использоваться в процедуре импичмента, который является конституционным, а не уголовным процессом. Процедура отрешения Президента РФ от должности предполагает установление не самого факта преступления, а только его признаков, достаточных для отрешения главы государства от должности. Во всяком случае действующее конституционное и уголовное наказание не дает никаких оснований для того, чтобы прилагать сроки давности, существующие в уголовном праве, к личности Президента, подвергаемого отрешению от занимаемой должности. Сроки давности могут учитываться после отрешения Президента от должности, в отношении экс-президента как частного лица. Будет выглядеть вполне закономерной ситуация, когда Президент, отрешенный от должности за совершение преступления, затем будет освобожден от уголовной ответственности за истечением сроков давности.

Некоторые авторы предлагают основанием отрешения российского Президента от должности указать нарушение Конституции, законов или присяги, ссылаясь при этом на зарубежные конституции, многие из которых действительно основанием импичмента называют совершение конституционного деликта. Напомним, что подобные основания имело отрешение от должности Президента РФ до принятия Конституции РФ 1993 г. Так, Н.С. Зыкова пишет, что оптимальным решением вопросов отрешения Президента РФ от должности "видится введение полноценного института конституционной ответственности Президента в форме отрешения от должности за действия и решения, противоречащие Конституции Российской Федерации".

Подобное предложение не лишено смысла, если иметь в виду достаточно распространенные факты пренебрежения Основным Законом со стороны государственных руководителей, которые при этом остаются безнаказанными, что снижает уровень конституционной законности. Подобные факты, к сожалению, имели место и в деятельности российских президентов. В.О. Лучин, например, указывает на откровенные нарушения Конституции РФ Президентом РФ Б.Н. Ельциным, который 31 марта 1998 г. назначил федеральными министрами Е.М. Примакова и М.М. Задорнова в отсутствие Председателя Правительства РФ, должность которого на тот момент была вакантной, чем был нарушен п. "д" ст. 83 Конституции РФ, согласно которому назначение федеральных министров осуществляется Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Несмотря на отклонение Государственной Думой в августе 1998 г. в период дефолта ряда законопроектов из предлагавшегося Правительством пакета антикризисных мер, Президент и Правительство РФ в нарушение Конституции РФ своими актами ввели в действие нормы отклоненных законопроектов, содержащих новые налоги на физических лиц, чем была нарушена норма ст. 57 Конституции РФ, в соответствии с которой налоги и сборы в отношении физических лиц могут устанавливаться только законом, но не подзаконными актами.

Мы согласны с тем, что основанием отрешения Президента России от должности следует указать нарушение Конституции, что будет способствовать бережному отношению к Основному Закону руководителем государства. Но здесь возникает та проблема, что нарушение Конституции может носить незначительный либо случайный характер. Вряд ли Президента РФ стоит привлекать к ответственности, скажем, за то, что он на сутки задержал подписание закона. Подобное основание импичмента может привести к произволу в отношении к главе государства, особенно в условиях так называемого разделенного правления, при котором парламент контролируется оппозиционной Президенту партией.

Предлагая указать основанием отрешения от должности Президента Российской Федерации нарушение Конституции (наряду с совершением уголовного преступления), мы в то же время полагаем, что основанием его ответственности должно служит нарушение Конституции грубое либо неоднократное, факт которого мог бы определяться Конституционным Судом РФ после предъявления обвинения Президенту Государственной Думой. Признаки совершения уголовного преступления определялись бы Верховным Судом.

Включение в состав оснований отрешения Президента РФ от должности нарушения закона нам не кажется основательным, поскольку в таком нарушении не содержится достаточной для принудительной отставки главы государства степени общественной опасности. Нельзя не согласиться с мнением М. Статкявичуса о том, что основанием для импичмента могут быть лишь самые серьезные проступки лица, дискредитирующие авторитет власти, иначе не была бы обеспечена неприкосновенность и независимость должностных лиц, возможность государственных органов нормально работать. Незаконный указ Президента проще обжаловать в Верховный Суд РФ.

Нарушение присяги нам также не кажется самостоятельным основанием, достойным отрешения главы государства, по той причине, что, во-первых, присяга носит самый общий характер, ввиду чего под ее нарушение легко подпадает любое гипотетически неправомерное действие главы государства, во-вторых, потому, что нарушение Конституции есть одновременно нарушение присяги, поскольку присяга обычно содержит клятву соблюдать Конституцию и приносится на ее тексте.

2.3 Участие Президента РФ в правотворческом процессе и в формировании органов государственной власти

Участие Президента в законодательном процессе заключается в следующих действиях:

а) внесение законопроекта о праве законодательной инициативы;

б) возможность постоянного участия в процессе законотворчества при обсуждении закона в палатах Федерального Собрания или в согласительных комиссиях;

в) подписание и обнародование закона в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 107 Конституции России;

г) отклонение федерального закона (президентское вето) в соответствии с ч. 3 ст. 107 Конституции.

Законодательная инициатива Президента и его участие в обсуждении законов в палатах Федерального Собрания уже рассматривались. Здесь речь пойдет о процедуре подписания и обнародования Президентом закона, а также о порядке наложения президентского вето.

Эта стадия законодательного процесса предусмотрена большинством конституций современных государств. Как правило, в зарубежных странах она называется промульгацией закона главой государства: "Промульгация включает несколько элементов: удостоверение закона и того факта, что он принят по данной процедуре, подписание закона, распоряжение о его опубликовании и исполнении". Только после промульгации закон, как правило, обретает обязательную силу.

Глава государства имеет право не подписывать закон - это его право вето ("вето" в переводе с латинского означает "запрещаю"). Понятие "вето Президента" трактуется в юридической литературе как его "право отклонить закон, принятый парламентом, но не вступивший в силу". Президентское вето в теоретическом плане рассматривается также как один из элементов сдержек и противовесов, необходимых для реализации принципа разделения властей. Практика законотворчества большинства стран показывает, что право вето является мощным средством воздействия исполнительной власти на законодательную. Так, Конгресс США за двухсотлетний период существования смог преодолеть около 3% от общего числа президентских вето. После принятия Конституции в 1993 г. палаты Федерального Собрания РФ преодолели вето не более чем на два десятка федеральных законов.

В Российской Федерации подписание и обнародование принятого федерального закона является конституционным полномочием Президента страны. В соответствии с Конституцией после одобрения Советом Федерации федерального закона последний в течение пяти дней направляется Советом Федерации Президенту. Президенту направляются и те принятые Государственной Думой федеральные законы, которые не были рассмотрены Советом Федерации в четырнадцатидневный срок. Федеральные конституционные законы подлежат обязательному подписанию главой государства (ст. 108 Конституции); Президент не вправе отклонить их как обычные федеральные законы (ч. 3 ст. 107 Конституции).

Согласно ч. 3 ст. 107 Конституции РФ если Президент в течение четырнадцати дней с момента поступления к нему федерального закона отклонит его, то Государственная Дума и Совет Федерации в установленном Конституцией порядке вновь рассматривают данный закон. В этом случае Президент использует свое право отлагательного вето. В Конституции РФ термин "вето" не употребляется. Вместе с тем это право вето предусмотрено ч. 3 ст. 107. При повторном рассмотрении Федеральное Собрание Российской Федерации может согласиться с доводами Президента изменить закон или отказаться от его принятия. Если же Федеральное Собрание настаивает на своем первоначальном решении, оно может преодолеть вето Президента, но для этого нужно квалифицированное большинство голосов, т.е. не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет одобрен в ранее принятой редакции большинством, не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он в течение семи дней должен быть подписан Президентом РФ и обнародован.

Конституция РФ 1993 г. не указывает перечня оснований для отклонения. Однако Президент, возвращая закон, обосновывает в своем письме причины такого решения, называя мотивы отклонения закона. В случае отклонения федерального закона Президент предлагает свои замечания или предложения, которые могут касаться федерального закона в целом или его отдельных разделов, глав, статей.

Анализ практики отклонения федеральных законов Президентом России позволяет выделить следующие основания:

вторжение в компетенцию субъектов Федерации;

отступление от конституционных принципов организации государственной власти;

нарушение единства экономического пространства;

несоблюдение конституционных прав и свобод граждан;

нарушение конституционных основ федерализма;

несоответствие основам финансовой политики;

ограничение полномочий Президента и Правительства России;

нарушение прав субъектов законодательной инициативы;

несоблюдение положений Конституции о финансовом обеспечении законопроектов;

нарушение конституционного принципа независимости судей и полномочий судебной власти;

превышение парламентом контрольных полномочий;

вторжение парламента в компетенцию Президента и Правительства как основание отклонения федеральных законов.

Кроме указанных оснований, практика наложения президентского вето позволяет определить следующие правовые дефекты:

слабая юридическая проработка федеральных законов;

противоречия нового закона действующему законодательству;

ненормативность положений закона;

несоответствие федерального закона основным правилам законодательной техники;

отсылочный характер положений федерального закона;

нарушение процедуры рассмотрения закона в последующих чтениях.

В последнее время большое значение при отклонении Президентом РФ федеральных законов имеют и политические причины. В этом случае несогласие Президента проявляется, как правило, в перечислении многочисленных юридико-технических недостатков федерального закона.

Сегодня многие нормотворческие вопросы находятся в компетенции и Президента, и Федерального Собрания. Чтобы снять затруднения при проведении в жизнь принципа разделения властей, необходимо достигнуть договоренности: какие полномочия органов государственной власти Российской Федерации в планируемый период должны быть реализованы в форме закона, а какие - регулироваться указами.

Закрепив самостоятельность исполнительной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем сохранила за Президентом возможность кардинально влиять на руководство исполнительной властью в целом. Достаточно сказать, что в семи из восьми статей главы шестой Конституции закреплено непосредственное или опосредованное участие Президента в работе Правительства, определении его организационных и функциональных прерогатив. Статус Президента Российской Федерации как главы государства призван обеспечить "согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти" (п. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации), в том числе исполнительной, накладывает отпечаток на всю систему сотрудничества Президента и Правительства.

Главе государства предоставлено право назначать и освобождать от должности высших руководителей практически всех органов исполнительной власти. Но Конституция Российской Федерации оговорила некоторые законодательные ограничения полномочий Президента по формированию этих органов. Согласно п. 2 ст. 112 Конституции Российской Федерации Председатель Правительства Российской Федерации предлагает Президенту кандидатуры на должности заместителей Председателя Правительства и федеральных министров. В то же время, согласно п. "а", "г", "д" ст. 83 Основного Закона, только глава государства назначает с согласия Государственной Думы Председателя Правительства России.

По смыслу и содержанию ст. 111 Конституции Российской Федерации Государственная Дума может только выразить согласие или несогласие на назначение Председателя Правительства. В ее компетенцию не входит выдвижение кандидатуры на этот пост. Часть 2 ст. 111 Конституции Российской Федерации установила, что предложение о кандидатуре Председателя Правительства вносится не позднее двухнедельного срока после вступления в должность вновь избранного Президента Российской Федерации или после отставки Правительства либо в течение недели со дня отклонения представленной кандидатуры Государственной Думой.

Наибольший объем полномочий закреплен за Президентом в сфере, связанной не только с формированием, но и с деятельностью органов исполнительной власти. Это закономерно, так как исполнительные органы государственной власти являются важнейшим каналом практической реализации программных установок Президента, получивших одобрение на всенародных выборах и воплощаемых в ежегодных посланиях Президента Федеральному Собранию Российской Федерации.

Формирование Президентом РФ Правительства, назначение его персонального состава обязывают его оценивать эффективность деятельности федеральных исполнительных органов, назначенных им министров, ставить перед ними определенные задачи, связанные с его функцией, определять основные направления внутренней и внешней политики в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Осуществляются рабочие встречи с Председателем Правительства, с федеральными министрами, на которых Президент получает необходимую ему информацию и обращает внимание на актуальные проблемы как всей системы исполнительных органов государственной власти, так и отдельных отраслей управления. Президент принимает меры к тому, чтобы в деятельности государственных служащих соблюдались принципы, обеспечивающие их ответственность перед государством, обществом и гражданином.

Сказанное выше не означает, что Президент России вмешивается в компетенцию Правительства, в его оперативную работу. Деятельность Президента Российской Федерации осуществляется в рамках его ответственности за определение основных направлений политики государства, обеспечение прав и свобод человека и гражданина, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.

Правительство и Президент Российской Федерации, обладая значительными полномочиями, представляют собой два самостоятельных носителя государственной власти, которые взаимодействуют при выполнении возложенных на них функций.

Правительство Российской Федерации самостоятельно в осуществлении закрепленных за ним полномочий, но вместе с тем оно находится под непрерывным и действенным контролем Президента Российской Федерации. Независимость и самостоятельность Правительства Российской Федерации допустима в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает интересам Президента Российской Федерации. При возникновении между ними разногласий о путях и способах достижения целей решение остается за Президентом Российской Федерации, который может отправить в отставку Правительство Российской Федерации (ст. 115 Конституции Российской Федерации).

Организация федеральной исполнительной власти в Российской Федерации характеризуется своеобразным "разделением труда" между Президентом и Правительством. Президент России сосредоточил в своих руках политическое руководство в определении основных направлений внутренней и внешний политики, утверждение военной доктрины, руководство внешней политикой.

В системе государственной власти Президент и Правительство - это конституционные органы различного назначения и статуса. Правительство Российской Федерации, осуществляя исключительно исполнительную власть, выступает и с формально-правовых позиций и фактически является федеральным органом государственной власти, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Президент Российской Федерации институциирован как глава государства, но не исполнительной власти, хотя и наделен существенными полномочиями в этой области.

Подводя итог, можно сказать, что суждения о взаимодействии Президента и Правительства, о месте Президента в системе государственной власти в целом имеют существенное значение для формирования качественно иной модели исполнительной власти, которая презюмирует отказ от ее понимания как исключительно силового инструмента, отход от жесткой централизации и создание сильной исполнительной власти с подчинением деятельности ее организационно-правовых форм интересам человека, общества, законности в сложный период развития российской государственности.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Завершая изучение данной темы, сделаем следующие выводы:

В правовом государстве статус главы государства максимально точно определяется конституцией и принимаемыми на ее основе законами. Это необходимо для того, чтобы лицо, занимающее высшее положение в государстве, имело ясные права и обязанности и не могло, выходя за установленные пределы, своими действиями порождать угрозу конституционным правам и свободам граждан. Устойчивость конституционного строя, гражданский мир и реальность свободы народа в решающей степени зависят от баланса и гармонии между поведением главы государства и других органов власти.

Функции главы государства не могут быть конкретизированы полномочиями в полном объеме. Поэтому у главы государства всегда есть нераскрытые в конституции полномочия, которые выявляются в экстраординарных непредвиденных условиях, получая де-факто признание парламента или опираясь на судебное толкование конституции.